Vấn đề chi phí cho mô hình quản lý dự án dựa trên cơ sở chất lượng thực hiện

CHƯƠNG 3 VẤN ĐỀ CHI PHÍ CHO MÔ HÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN DỰA TRÊN CƠ SỞ CHẤT LƯỢNG THỰC HIỆN 3.1 - Vốn Ngân sách Nhà nước Hiện tại, công tác nâng cấp đường bộ đang được triển khai với nhịp độ nhanh hơn so với công tác bảo trì đường, điều này đã tạo ra một khối lượng tồn đọng công tác bảo trì định kỳ. Khoảng 15% kinh phí đường hiện nay được dành cho công tác bảo trì và cải tạo nhỏ, tuy nhiên Nghiên cứu Chiến lược Giao thông Vận tải của Chính phủ (VITRANSS 2000) ước tính rằng tối thiểu cần phải phân bổ 20% ngân sách ngành đường bộ cho công tác bảo trì. Những nghiên cứu gần đây ước tính việc bảo trì mạng lưới quốc lộ (chưa tính tới cầu) để giữ nguyên hiện trạng như hiện nay đòi hỏi phải tăng 60% vốn phân bổ cho bảo trì, khoảng 25% ngân sách. Nếu kinh phí bảo trì không tăng, thì tình trạng hệ thống quốc lộ sẽ xuống cấp trong vòng 5 đến 10 năm tới, và phần lớn những tuyến đường có lưu lượng cao đòi hỏi phải được xây dựng lại rất tốn kém. Bộ Giao thông Vận tải (Bộ GTVT) đã nỗ lực giải quyết phần nào vấn đề này trong phạm vi ngân sách của mình, song thành công thu được là rất hạn chế do những giới hạn về luật ngân sách bó buộc khả năng tái phân bổ từ nguồn vốn xây dựng cơ bản sang nguồn vốn sự nghiệp. Tại Việt Nam, bảo trì đường bộ được phân loại theo chi phí và theo loại: sửa chữa nhỏ, vừa và lớn. Nhìn chung, sửa chữa nhỏ bao gồm bảo trì thường xuyên, còn sửa chữa vừa và lớn chính là bảo trì định kỳ. Cục ĐBVN đã dành trung bình là 23 triệu USD mỗi năm trong suốt 5 năm đến năm 2002 cho công tác bảo trì định kỳ (sửa chữa vừa và lớn). Một phân tích về chiến lược cải tạo và bảo trì được tiến hành trong Kế hoạch Bảo trì Chiến lược 10 năm cho thấy việc cấp vốn cho bảo trì định kỳ cần phải tăng gấp đôi, nghĩa là 50 triệu USD mỗi năm. Hiện nay đã tăng lên mức trung bình là 41,7 triệu USD trong 5 năm qua, như tổng hợp trong Bảng 12. Giai đoạn 5 năm đến năm 2002 cho thấy Bảo trì Thường xuyên hệ thống đường trục chính là rất lớn với chất lượng thấp, mức vốn là từ 10 đến 14 triệu USD, thấp hơn quá nửa so với mức yêu cầu. Hiện đã tăng đến mức trung bình là 18,7 triệu USD trong vòng 5 năm qua, như trong Bảng 12, tăng tới 27 triệu USD trong năm 2006. Ngân sách bảo trì của Cục ĐBVN được Chính phủ phân bổ hàng năm thông qua Bộ GTVT và những yêu cầu trước đây về bổ sung thêm nguồn lực có vẻ như đã đạt được thành công phần nào trong những năm qua. Bảng 12: Phân bổ hàng năm cho bảo trì Quốc lộ đến năm 2006 2002 2003 2004 2005 2006 Thường xuyên 12.2 15.6 18.0 20.5 27.0 Định kỳ 27.7 38.7 42.1 41.7 58.4 Tổng 39.9 54.4 60.1 62.2 85.4 Căn cứ tổng chiều dài Quốc lộ là 15.284 km, các con số trong Bảng 12 cho thấy mức trung bình 5 năm qua là 1.220 USD/km đường bảo trì thường xuyên, năm 2006 là $1.770/km. Các con số của các Cty QL&SCĐB tại miền Bắc cho thấy phân bổ ngân sách năm 2006 khác nhau từ 1.000 đến 1.250 USD/km phần đường xe chạy. Mức chênh lệch 500 USD sẽ là chi phí quản lý và chi phí gián tiếp. Việc phân tích các số liệu trên cho thấy là ngân sách phân bổ hiện tại của Cục ĐBVN cho bảo trì là không đủ. Nếu việc phân bổ ngân sách trong tương lai vẫn tiếp tục không đủ thì khi đó những tài sản được đưa vào trong các hợp đồng tương lai và các mức độ dịch vụ có thể phải giảm đi để có thể thực hiện được trong phạm vi ngân sách hạn chế. 3.2 - Hành lang pháp lý 3.2.1 - Ngân sách bảo trì Việc quản lý, cấp phát và thanh quyết toán kinh phí sự nghiệp kinh tế sửa chữa đường bộ sẽ tuân thủ đúng Thông tư liên Bộ số 01/2001/TTLB/BTC-BGTVT. Ngân sách được công bố hàng năm và liên quan tới chi tiêu đề xuất trong năm tài chính tiếp theo, từ tháng 1 đến tháng 12, không phân bổ cho các năm kế tiếp. Việc chi tiêu ngân sách phân bổ được thực hiện thông qua các cơ quan Cục ĐBVN và Sở GTVT (Sở Giao thông Vận tải). Quyết định số 214/2000/QĐ-BTC ngày 28/12/2000 quy định cơ chế kế toán phải áp dụng. Các cơ quan hành chính và cơ quan dịch vụ công và các Ban QLDA phải tuân theo Nghị định này và ngoài ra phải tuân theo Luật Kế toán ban hành ngày 17/6/2003. Nghị định số 60/2005/NĐ-CP đưa ra các hướng dẫn cụ thể về thực hiện Luật Ngân sách Nhà nước. Các Nghị định và Thông tư khác bao gồm các điều khoản liên quan tới tạo và sử dụng vốn dự án ODA, ví dụ, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP, Thông tư liên bộ số 02/2003/TTLB-MOF-MPI về lập kế hoạch ngân sách cho các dự án ODA và Thông tư số 01/1998/TT-BTC ngày 18/7/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn bàn giao, lập kế hoạch, thực hiện và chi tiêu Ngân sách Nhà nước. Phần vốn đối ứng đối với các dự án ODA phải được lập kế hoạch và phân bổ đẩy đủ và kịp thời trong khuôn khổ pháp lý này. Nghị định số 168/2003/NĐ-CP quy định nguồn tài chính dành cho quản lý bảo trì đường bộ bao gồm vốn ngân sách nhà nước, thu phí, vốn của chủ đầu tư, phân bổ vốn và huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân và các bên khác. Nhìn chung, như vậy có nghĩa là từ ngân sách nhà nước và thu phí; các loại vốn khác được đưa vào nhằm hỗ trợ cho các phương án khác chẳng hạn như tư nhân tài trợ. Ngoài ra, Bộ GTVT còn ban hành Văn bản chính thức số 64 ngày 13/5/1995 cho phép sử dụng từ 2 % đến 5 % tổng ngân sách hàng năm làm khoản dự phòng cho những hư hỏng đường bất ngờ do thiên tai như bão lũ. Điều này theo đúng Nghị định 60/2003/ND-CP, Điều 7. Ngoài ra, có thể có sự hỗ trợ tài chính từ Bộ GTVT (trích từ vốn đầu tư xây dựng có bản) và Bộ Tài chính để sửa chữa những hư hỏng do thiên tai, lũ lụt; theo từng sự cố. Bảo lãnh thực hiện hợp đồng đấu thầu được quy định ở Điều 57 Luật Đấu thầu (Số 61/2005/QH11) và Nghị định số 58/2008/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng số 16/2005/QH11, đặc biệt là bảo lãnh giá trị trên giá thực hiện hợp đồng được quy định trong hồ sơ mời thầu và tương đương với 10 % giá hợp đồng. Nếu nhà thầu được xem xét là có rủi ro cao, thì giá trị trên giá bảo lãnh có thể tăng lên, nhưng không vượt quá 30 % tổng giá trị hợp đồng. 3.2.2 - Dự án vốn ODA Quản lý dự án thi công phải tuân theo các quy định trong Nghị định số 16/2005/ND-CP và Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 03/4/2007 hướng dẫn về quản lý, thanh lý vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước. Các quy định này gồm một điều về dự án vốn ODA. Dựa trên các quy định về tạm ứng và quyết toán hợp đồng, các dự án vốn ODA trong ngành xây dựng, phải tuân theo Thoả thuận ký kết và phê duyệt giữa Việt nam và Hiệp hội. Kế hoạch ngân sách đối với các dự án ODA phải tuân theo các quy định trong Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11. Quyết định số 256/2006/QĐ-TTg ban hành ngày 09/11/2006 quy định Ban hành Quy chế đấu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch thực hiện sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, được trình bày trong Phụ lục của Nghị định 31/2005/NĐ-CP ban hành ngày 11/3/2005. Chương 2 QĐ số 256/2006/QĐ-TTg tập trung vào đấu thầu, sản xuất và cung ứng sản phẩm công, gồm điều kiện tổ chức và tham gia đấu thầu, lập hồ sơ dự thầu và thẩm định thầu cũng như hợp đồng sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công. Các dự án vốn ODA sẽ được kiểm toán hàng năm bởi một công ty kiểm toán độc lập và Kiểm toán Nhà nước theo yêu cầu của IDA và Luật Ngân sách Nhà nước. 3.3 - Các hạn chế về vốn và thủ tục thanh toán 3.3.1 - Về vốn. Phân bổ vốn cho bất kỳ dự án nào cũng đều phải thực hiện trong phạm vi kế hoạch công tác năm phù hợp với Luật Ngân sách Nhà nước. Cấp vốn bảo trì đường bộ từ ngân sách sự nghiệp được thực hiện theo từng năm. Tuy nhiên, đối với các hợp đồng chất lượng thực hiện, cần có thủ tục phân bổ vốn cho vài năm. 3.3.1 - Về thủ tục thanh toán. Phần lớn các khoản thanh toán cho các hợp đồng chất lượng đều được thực hiện trả cho nhà thầu dựa trên “các kết quả” đo được phản ánh tình trạng cần đạt được của các tuyến đường trong hợp đồng được thể hiện thông qua “Mức độ phục vụ” và cần phải đáp ứng các tiêu chí chất lượng. Thanh toán được thực hiện dưới hình thức các khoản cố định hàng tháng, miễn là đạt được đúng các tiêu chí đánh giá về chất lượng. Sẽ trừ tiền nếu như không đạt được mục tiêu đề ra. Các khoản thanh toán này không dựa trên khối lượng công việc đo bằng đơn giá đầu vào công việc. Để được thanh toán hàng tháng cho các dịch vụ bảo trì, Nhà thầu phải đảm bảo rằng các tuyến đường trong hợp đồng phải tuân thủ đúng Mức độ phục vụ quy định trong hồ sơ mời thầu. Có thể trong một vài tháng nhà thầu sẽ phải tiến hành một khối lượng công việc xây lắp khá lớn để đạt được Mức độ phục vụ cần thiết còn trong những tháng khác lại không phải thực hiện nhiều việc. Tuy nhiên, khoản thanh toán hàng tháng vẫn không hề thay đổi miễn là vẫn đạt được Mức độ phục vụ cần thiết. Nếu như một tháng nào đó không đạt được Mức độ phục vụ này, thì khoản thanh toán cho tháng đó sẽ bị trừ hoặc thậm chí bị đình chỉ. Cơ chế thanh toán này có thể là một cản trở lớn đối với các Hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện. Hiện nay tại Việt Nam, thanh toán công việc về đường bộ được thực hiện dựa trên đầu vào đo được theo các tiêu chuẩn quy định. Vì thanh toán trong các hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện lại dựa trên chất lượng kết quả công việc mà không phụ thuộc vào khối lượng công việc đầu vào do nhà thầu tiến hành nên có sự xung đột với thông lệ hiện hành. 3.4 - Tác động đối với chiến lược dài hạn Bảo dưỡng đường bộ 3.4.1 - Về vốn. Cấp vốn nhiều năm là một yêu cầu chính đối với các hợp đồng bảo trì đường bộ dựa trên chất lượng thực hiện và hiện lại chưa được cho phép trong phạm vi hành lang pháp lý của ngân sách sự nghiệp. Bởi vậy, sẽ cần phải có sự thay đổi về mặt pháp lý trước khi có thể cấp vốn cho các hợp đồng bảo trì đường bộ dựa trên chất lượng thực hiện từ nguồn ngân sách nhà nước. 3.4.2 - Về thanh toán. Tương tự, thanh toán cho công việc đường bộ thông qua ngân sách nhà nước chỉ có thể được thực hiện dựa trên cơ sở đầu vào, phản ánh khối lượng và tiêu chuẩn của công việc đã làm. Thanh toán theo kết quả, dựa trên chất lượng mức độ phục vụ, là một yêu cầu chủ chốt và cơ bản để áp dụng các hợp đồng chất lượng. Bởi vậy, sẽ cần những thay đổi về luật pháp cho phép thanh toán dựa trên kết quả trước khi có thể cấp vốn cho các hợp đồng bảo trì dựa trên chất lượng thực hiện từ ngân sách nhà nước và triển khai trên quy mô rộng hơn. 3.4.3 - Về sửa chữa khẩn cấp. Sửa chữa khẩn cấp có thể được cấp vốn theo luật hiện hành, như những mục được thanh toán trong phạm vi hợp đồng, các công việc thực sự cần thiết đang được thống nhất với Chủ đầu tư trong quá trình này. Song thủ tục thanh toán cần phải được chính thức hoá để nhà thầu sẽ không cần phải đặt ra mức giá cao trong hợp đồng để trang trải cho chi phí cao do thanh toán chậm. 3.4.3 - Về rủi ro. Những thay đổi về luật pháp đòi hỏi phải có sự cam kết ở cấp cao từ các Bộ TC, Bộ KHĐT, Bộ GTVT và đơn vị Chủ đầu tư. Đi kèm với các thay đổi về pháp luật còn cần phải có những thay đổi về thể chế và thay đổi về tư duy của các cán bộ tham gia vào hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện. Đây là vấn đề quan trọng nhất đối với tương lai của các hợp đồng bảo trì đường bộ dựa trên chất lượng tại Việt Nam. 3.5 – Bảo đảm thực hiện và bảo lãnh thanh toán Luật pháp thường yêu cầu bảo lãnh thực hiện dựa trên giá trị hợp đồng. Trong trường hợp Hợp đồng PBC kéo dài nhiều năm, yêu cầu này trở thành một vấn đề quan trọng vì có thể làm trói buộc khả năng bảo lãnh của một nhà thầu và hạn chế số lượng các đơn vị dự thầu tiềm năng đối với các hợp đồng khác. Để khắc phục vấn đề này, một số nước đã bắt đầu với những hợp đồng PBC ngắn hạn, trong khi đó tại những nước khác, các cơ quan có thẩm quyền lại yêu cầu phải có khế ước 2 năm hoặc khế ước có thể gia hạn hàng năm. Ngoài ra, các hợp đồng này có thể cho phép giữ lại phần trăm thanh toán định kỳ cho đến khi nghiệm thu chính thức dịch vụ. Bảo lãnh ngân hàng về thực hiện hợp đồng tại Việt Nam hiện khá phổ biển đối với các hợp đồng xây lắp truyền thống song rõ ràng vẫn chưa được dùng cho công tác bảo trì từ trước tới nay vốn vẫn do các đơn vị nhà nước thực hiện. Quyết định số 26/2006.QĐ-NHNN ngày 26/6/2006 quy định bảo lãnh ngân hàng về thực hiện hợp đồng. Phí bảo lãnh thường khoảng 2 % giá trị bảo lãnh. Có thể thấy rằng bảo lãnh ngân hàng một năm có thể gia hạn là đủ vì như vậy sẽ cho phép Chủ đầu tư tìm được nhà thầu khác trong trường hợp nhà thầu hiện tại không thực hiện được.