Tái định cư trong phát triển đô thị và một số vấn đề xã hội

13 Xã hội học, số 3 - 2009 Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn TÁI ĐỊNH CƯ TRONG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ VÀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ XÃ HỘI TRỊNH DUY LUÂNP0F* Tái định cư không chỉ là một hoạt động dịch chuyển đơn thuần, mà là một bài toán phức tạp với nhiều chiều cạnh khác nhau của cuộc sống, nhằm bảo đảm sự đồng thuận xã hội và phát triển đô thị bền vững. Để đạt được điều đó, cùng với việc xây nhà ở tái định cư, còn là việc giải quyết tốt những vấn đề về kinh tế - xã hội, để đời sống của dân tái định cư phát triển ổn định và hiệu quả. Dưới tác động của quá trình đô thị hoá và toàn cầu hoá, đời sống đô thị hiện đại đang biến đổi rất nhanh chóng với nhiều đặc trưng mới về cấu trúc xã hội, về văn hoá và lối sống. Trong những đặc trưng lối sống, nổi lên tính cơ động xã hội của con người đô thị. Đặc tính này thể hiện sự vận động, linh hoạt và thích ứng nhanh với hoàn cảnh, điều kiện sống đang biến đổi của con người. Trong sự cơ động về nơi ở và loại hình nhà ở lại có nhiều phương thức thực hiện sự cơ động này, tuỳ thuộc vào các điều kiện kinh tế, xã hội, tâm lý và đặc biệt, liên quan đến các chính sách, các quyết định quản lý và hành chính. Có những sự cơ động chỗ ở là do chính người dân quyết định (một cách tự nguyện). Song cũng có những sự di chuyển, thực hiện sự cơ động nơi ở một cách không tự nguyện, mà là dưới sức ép (bắt buộc) của các quyết định quản lý, hành chính ở đô thị. Tái định cư có thể xếp vào loại cơ động xã hội về nơi ở mang tính bắt buộc này. Những nguyên tắc đối với sự cơ động, chuyển đổi nơi ở trong điều kiện tái định cư Quá trình công nghiệp hoá, đô thị hoá hiện đại tất yếu đòi hỏi phải tiến hành nhiều hoạt động nhằm mở rộng, phát triển, nâng cấp và chỉnh trang các đô thị. Có những dự án phát triển đô thị trên đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp. Song cũng có nhiều dự án, đặc biệt là các dự án nâng cấp, chỉnh trang đô thị sẽ phải tiến hành trên các khu vực cư dân đã và đang sinh sống ở đấy lâu đời. Việc di dời họ đến nơi ở mới, nhường đất lại cho thành phố, doanh nghiệp hay nhà đầu tư, để xây dựng và phát triển các công trình phúc lợi, dân sinh hay dịch vụ đô thị, chính là quá trình tái định cư. Như vậy, tái định cư là một dạng của cơ động xã hội về nơi ở, nhà ở, dưới hình thức bắt buộc. Và do vậy, nó thường đòi hỏi những chủ thể quản lý phải có những chính sách, những quy tắc và cách ửng xử khác biệt so với các loại hình cơ động xã hội khác. Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, những vấn đề liên quan đến tái định cư ở đô thị đang gặp nhiều thách thức, rất phức tạp, do có sự đan xen của nhiều vấn đề về thể chế, chính sách, thị trường, quy hoạch và các yêu cầu xã hội khác (như công bằng, công khai minh bạch, đảm bảo an sinh xã hội). * GS.TS, Viện Xã hội học Tái định cư trong phát triển đô thị... Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 14 Từ kinh nghiệm thực tiễn của quốc tế, một số nguyên tắc chính trong việc xây dựng và bảo đảm nhà ở cho người dân tái định cư đã được xác lập và đã được ghi nhận trong các văn bản pháp lý và được biết đến khá rộng rãi, như: − Nhà ở cho dân tái định cư phải tốt hơn (hoặc ít nhất bằng) nhà ở cũ của họ (trước hết là phải tốt hơn về mặt kết cấu vật chất - kỹ thuật của một chỗ ở). − Nhà ở tái định cư phải đảm bảo có sự đồng bộ giữa nhà ở và cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Điều này thực ra là yêu cầu chung của mọi khu nhà ở đô thị hiện nay, không riêng gì cho nhà ở tái định cư. Nhưng trên thực tế, yêu cầu này thường bị bỏ qua, kể cả nhà nước lẫn doanh nghiệp, nhà đầu tư và chưa hề ngã ngũ trách nhiệm thuộc về ai! − Đảm bảo sự đồng thuận, tự nguyện và tham gia của người dân trong quá trình thực hiện tái định cư. − Một yêu cầu khác cũng còn ít được quan tâm: đó là việc theo dõi và hỗ trợ sau tái định cư. Đúng như ý kiến người dân đã phản ánh trên các phương tiện truyền thông đại chúng: dường như các dự án, các chủ đầu tư cứ “xây nhà tái định cư, giao cho người dân tái định cư - thế là xong!”, “đem con bỏ chợ”,. Tuy nhiên, trên thực tế, vấn đề tái định cư vẫn còn nhiều bất cập. Vậy ở đây, trong việc xây dựng mô hình nhà ở tái định cư, có những mối quan hệ nào cần được giải quyết? Dưới đây chỉ đề cập tới 2 loại hình quan hệ vốn có liên hệ mật thiết với nhau: quan hệ kinh tế và quan hệ xã hội. Quan hệ kinh tế Để giải bài toán nhà ở nói chung và nhà ở tái định cư nói riêng, cần chú ý tới đặc điểm quan trọng nhất là chúng ta đang trong quá trình vận hành nền kinh tế thị trường (định hướng XHCN). Vậy trong lĩnh vực nhà ở tái định cư, quan hệ thị trường sẽ tham gia đến đâu, ở mức độ như thế nào? Nên chăng hãy để cho thị trường làm những công việc của nó, thể hiện sức mạnh của “những lực lượng thị trường trong lĩnh vực nhà ở”? Từ dự báo, xác lập nhu cầu, khai thác nguồn cung, và đáp ứng nhu cầu của các tầng lớp dân cư theo đúng cơ chế cung - cầu của thị trường - đúng với những chức năng kinh tế của thị trường? Nhà nước chỉ có nhiệm vụ can thiệp ở những mức độ nhất định, điều tiết bằng các chínhh sách khuyến khích, hỗ trợ hay hạn chế, bằng cách xây dựng các nguyên tắc và tiêu chuẩn, các thể chế, các quy định về đền bù và cơ chế cho thị trường nhà đất hoạt động, phục vụ không chỉ nhu cầu tái định cư mà toàn bộ nhu cầu nhà ở nói chung. Trong điều kiện và định hướng như vậy, một chính sách đền bù sát với thực tế và giá cả thị trường (trên cơ sở khung giá đất, giá nhà được cập nhật thường xuyên), cũng như sự sẵn có các loại hình nhà ở, đặc biệt là đa dạng về giá cả, sẽ là 2 điều kiện tiên quyết để đáp ứng nhu cầu nhà ở nói chung và nhà ở tái định cư nói riêng. Quan hệ cung - cầu của thị trường ở đây là rất rõ ràng. Trịnh Duy Luân Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 15 Song đó có lẽ là hướng đi cho một giải pháp “thuần khiết / lý tưởng” cho vấn đề nhà ở tái định cư. Trên thực tế, chúng ta chưa có đủ những yếu tố đó một cách rõ ràng, chính thức, để cơ chế này được vận hành và quản lý một cách khoa học. Thử liên hệ với những chỉ báo chất lượng như sự đầy đủ cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội của các khu tái định cư - khi mà ngay ở hầu hết các khu chung cư mang tính thương mại, vẫn còn đầy những bất cập, thì các khu nhà ở tái định cư làm sao có đầy đủ được? Cơ chế kinh doanh, quản lý, vốn đầu tư như thế nào để có hiệu quả kinh tế ,? Và như vậy, doanh nghiệp nào, nhà đầu tư nào sẽ sẵn sàng vào cuộc để thiết kế, xây dựng các khu nhà tái định cư cho thành phố, khi mà các loại hình nhà ở khác đang diễn ra trên căn bản của cơ chế thị trường? Bên cạnh đó, những vấn đề xã hội nổi lên như những thách thức to lớn trong việc giải quyết vấn đề nhà ở tái định cư này. Các quan hệ xã hội đặt ra những vấn đề gì cho nhà ở tái định cư? Nhìn chung, những khó khăn, gai góc thường gặp nhất đối với nhà ở tái định cư ở các đô thị nước ta là những vấn đề xã hội, chứ không phải là những vấn đề kỹ thuật. Tức là những vấn đề liên quan đến lợi ích, tâm lý, sự đồng thuận của người dân với các đối tác trong hoạt động này. Lợi ích hay quyền lợi là yếu tố hàng đầu trong các hoạt động của người dân tái định cư, gắn với nó là vấn đề việc làm, sinh kế lâu dài, chỗ ở, môi trường sống lân cận,... Tất cả những điều này sẽ phải được xem xét giải quyết trong chính sách và các quy định chính thức về đền bù dưới các hình thức khác nhau. Bên cạnh đó là sự chi phối của khá nhiều yếu tố tâm lý xã hội, chẳng hạn: − Tâm lý ngại di chuyển, đôi khi tâm lý này còn gắn với những quan niệm mang tính tâm linh về nơi ở và đất ở. Thường có sự so sánh giữa các hộ có những điều kiện đền bù khác nhau. Từ đó dẫn đến những đòi hỏi, yêu sách về “công bằng” thái quá, không hợp lý. − Tâm lý chờ đợi sự hỗ trợ hoàn toàn của nhà nước, không muốn tham gia tích cực với tinh thần và ý thức công dân, Chủ nghĩa cá nhân, muốn mặc cả vô thời hạn với nhà nước, nhà đầu tư về giá cả và các hình thức đền bù với phương châm có lợi tối đa cho mình. − Đối với nhóm tái định cư là người nghèo, còn nảy sinh các hiện tượng: tiền đền bù không đủ để mua nhà tái định cư, cho dù với giá “rẻ”. Hay người nghèo sau khi nhận nhà tái định cư, do có giá rẻ hơn giá thị trường đã sang nhượng, bán đi và tự tìm chỗ ở khác rẻ hơn. Điều đó có thể dẫn đến cuộc sống của họ không được cải thiện, thậm chí mất luôn chỗ ở mới. Về mặt quản lý, những yêu cầu về sự công khai minh bạch trong các định mức, tiêu chuẩn, chế độ liên quan đến việc tái định cư cũng là nỗi băn khoăn lo lắng của người dân. Để giải tỏa những vướng mắc này, cần luôn đảm bảo cho người dân tái định Tái định cư trong phát triển đô thị... Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 16 cư có được thông tin đầy đủ trong quá trình thực hiện tái định cư. Và tốt nhất là thu hút sự tham gia của người dân, dưới những hình thức và mức độ thích hợp. Quan hệ người dân, chính quyền và doanh nghiệp Sẽ thật khó để có một mô hình nhà ở tái định cư hoàn hảo, khi mà những quan điểm chỉ đạo, kết hợp giữa việc có điều tiết hỗ trợ của nhà nước với cơ chế thị trường còn chưa được xác lập và khẳng định rõ ràng, cụ thể. Và khi mà quan hệ giữa chính quyền địa phương với doanh nghiệp đầu tư, hay quan hệ tay ba giữa chính quyền địa phương - nhà đầu tư (doanh nghiệp) - người dân - cũng còn thiếu những văn bản chính thức làm cơ sở pháp lý, thiếu sự hiểu biết về sự cộng đồng trách nhiệm cũng như lợi ích một cách thoả đáng. Người dân vẫn còn chưa nhận biết hết những thời cơ lẫn khó khăn, trong quá trình tái định cư và còn nhiều điểm chưa “thông tỏ”, bởi tập quán và tâm lý và của họ. Ở đây có thể liên hệ và so sánh với các loại hình dịch vụ đô thị hiện đại được triển khai trên nguyên tắc cùng tham gia, hay “sử dụng - trả tiền”. Theo những nguyên tắc này, có những dịch vụ chỉ được thiết lập trên cơ sở đồng thuận về mặt ý tưởng và phải khả thi về kinh tế thông qua một thứ luật chơi được gọi là “bidding game”: nếu người sử dụng đặt giá quá thấp hoặc có quá ít người tham gia, họ sẽ không có được dịch vụ đó do không đủ kinh phí để đầu tư và vận hành. Tương tự như vậy, nếu những người dân trong diện tái định cư có được sự đồng thuận với nhà đầu tư và chính quyền địa phương về giá cả, các phương án đền bù và quy trình thực hiện, quá trình tái định cư sẽ diễn ra suôn sẻ, nhanh chóng, mang lại lợi ích cho tất cả các bên liên quan. Còn trong trường hợp ngược lại, bài toán tái định cư và nhà ở cho người dân tái định cư sẽ là hoặc thất bại, hoặc đòi hỏi những khoản chi phí khổng lồ về thời gian và tiền bạc, nhưng kết quả lại rất khiêm tốn (Ví dụ về những đoạn đường “đắt nhất hành tinh” ở Hà Nội gần đây). Từ góc độ xã hội, với đặc điểm của cơ cấu xã hội, sự phân hoá và phân tầng xã hội đang gia tăng hiện nay trong xã hội Việt Nam, trong hoạt động tái định cư và bảo đảm nhà ở tái định cư theo mô hình cũ, có lẽ chỉ nên tập trung quan tâm đối với các nhóm xã hội yếu thế, như người nghèo, người thu nhập thấp, đối tượng chính sách xã hội, đặc biệt khó khăn, dễ bị tổn thương - là những nhóm người thực sự cần sự hỗ trợ của Nhà nước. Thực tiễn và nhu cầu về các hoạt động “hậu tái định cư” Một số cuộc điều tra thực trạng đời sống của các hộ dân sau tái định cư cho thấy có không ít vấn đề đặt ra mà để giải quyết thì vai trò của công tác xã hội và công tác phát triển cộng đồng trong quá trình tái định cư cho người dân là rất quan trọng. Nó giúp nâng cao nhận thức của người dân về cuộc sống hậu tái định cư thông qua việc hướng dẫn, cung cấp thông tin về môi trường sống mới, để họ làm quen dần với cuộc sống tại nơi tái định cư. Tuy nhiên, hiện nay, chúng ta vẫn đang thiếu hẳn đội ngũ nhân viên công tác xã hội chuyên lo những vấn đề hậu tái định cư này. Vì thế, người dân và các Trịnh Duy Luân Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 17 hội đoàn khác chưa phát huy được tiềm lực để tham gia vào quá trình tái định cư, cũng như bảo đảm sự thích ứng và hội nhập của người dân tái định cư tại địa điểm mới. Tái định cư đối với những người có thu nhập thấp Đối với nhóm dân cư nghèo, thu nhập thấp, cụm từ “giải tỏa, di dời, tái định cư” không chỉ dừng ở việc di dời họ từ nơi này sang nơi khác và bồi thường cho họ một khoản tiền, mà còn liên quan đến hàng loạt vấn đề về công ăn việc làm, học hành, dịch vụ y tế, dịch vụ đô thị, điều kiện sinh sống và cả các quan hệ xã hội Khi thay đổi môi trường ở, họ có hai việc lớn cần tính tới, đó là chỗ ở và công ăn việc làm. Từ một căn nhà lụp xụp (nhưng có cuộc sống tự do), có thể tiền đền bù không đủ cho chỗ ở mới, bởi nhà tái định cư là các chung cư cao tầng, thường đòi hỏi chi phí quản lý không rẻ. Nếu không có những chính sách hỗ trợ, hệ quả rất có thể là người được nhận căn hộ đó sẽ đem bán ngay cho những người có thu nhập cao hơn và rồi họ lại phải tự xoay sở tìm một chỗ ở khác rẻ hơn nữa. Giải pháp cho vấn đề này, theo kinh nghiệm mà thế giới tích lũy cho đến nay, là phải có sự can thiệp hợp lý, một chính sách hợp tình, một sự tham dự đầy đủ và một công nghệ thích hợp. Công nghệ xây dựng nhà tái định cư cho người nghèo cũng cần có sự tham gia của các tổ chức tư vấn kỹ thuật, hoạt động trên nguyên tắc không vụ lợi. Nhà tái định cư nên trở thành một thứ hàng hóa được Nhà nước hỗ trợ về chính sách, chứ không phải là thứ hàng hoá thông thường để mua bán như lâu nay. Nhà nước sẽ linh động hơn trong việc đặt ra những yêu cầu và có những chính sách hỗ trợ cho nhà đầu tư. Chính điều đó sẽ làm các nhà thầu nghiên cứu nghiêm túc hơn việc đầu tư như thế nào để vừa bán được nhà, vừa có những căn hộ tái định cư đạt yêu cầu do Nhà nước đặt ra. Họ phải chịu trách nhiệm với Nhà nước về môi trường dân sinh, bảo trì bảo dưỡng căn nhà. Về thiết kế phải đạt yêu cầu đơn giản và tối thiểu nhất cho nhu cầu cuộc sống, đảm bảo giá thành không quá cao. Về chi trả, cần có chính sách cho người dân trả góp hoặc vay vốn để xây nhà. Một số gợi ý định hướng chính sách Kết hợp giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội và quản lý trong các mô hình và chính sách tái định cư. Hoàn thiện cơ sở pháp lý, các văn bản hướng dẫn quy định cụ thể để vận dụng cho cơ chế thị trường. Kết hợp sự điều tiết quản lý của nhà nước với hoạt động của thị trường thông qua sự phân loại đối tượng tái định cư. Cần có sự phân tích về thực trạng và nhu cầu, khả năng của các nhóm hộ gia đình khác nhau tham gia vào quá trình tái định cư. Ngoài việc đảm bảo những nguyên tắc và chuẩn tối thiểu của một khu ở tái định cư, cần quan tâm và giải quyết những vấn đề xã hội nảy sinh với sự chú ý đặc biệt đối với một số nhóm mục tiêu như người nghèo, người thu nhập thấp, đối tượng chính sách xã hội, đặc biệt khó khăn, dễ bị tổn thương,... Bảo đảm để họ không bị nghèo đi, không Tái định cư trong phát triển đô thị... Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 18 bị mất sinh kế, thậm chí dẫn đến mất luôn cả nhà, đất tái định cư vừa được nhận. Điều này có thể liên hệ tương tự như trong một số lĩnh vực xã hội khác, như y tế, ở đó người giàu có nhu cầu sẽ tìm đến các phòng khám, bệnh viện chất lượng cao, trả tiền để có được các dịch vụ khám chữa bệnh ở đó (do đã sẵn có thị trường dịch vụ này). Còn người nghèo không thể mua các dịch vụ đó, sẽ cần đến sự hỗ trợ của nhà nước thông qua thẻ bảo hiểm y tế. Cần có các nhóm công tác xã hội tiếp xúc với người dân ngay từ khi dự án mới bắt đầu triển khai cho đến giai đoạn hậu tái định cư. Các nhóm này làm công tác vận động dân cư, phối hợp với các cấp chính quyền địa phương như một cầu nối để thu xếp ổn thỏa các vấn đề nảy sinh. Sau cùng, tái định cư là một hoạt động hỗ trợ, đi trước cho các dự án đầu tư phát triển, nâng cấp, chỉnh trang đô thị. Cũng như bất kỳ hoạt động nào khác trong lĩnh vực này, cách tốt nhất để thực hiện là cần có một quy hoạch chi tiết thật tốt, được công khai và thông tin sớm nhất cho người dân các khu vực tái định cư. Đồng thời, chính quyền cần chuẩn bị công tác tư tưởng cho dân, cùng phối hợp với nhà đầu tư, các chủ dự án để chuẩn bị các phương án triển khai. Không loại trừ việc phải cân nhắc giữa chi phí cơ hội, kinh phí và thời gian, để có một địa điểm từ tái định cư này với một địa điểm khác, không cần, hoặc cần rất ít chi phí tái định cư (như một sự đánh đổi - trade-off cần thiết).