Phân tích về chính sách kinh tế

Tầng 9, Tòa nhà Minexport, 28 Bà Triệu, Hà Nội, Việt Nam Tel: 04 62702158 Fax: 04 62702138 Email: mutrap@mutrap.org.vn; Website: www.mutrap.org.vn BÁO CÁO PHÂN TÍCH THÂM HỤT THƯƠNG MẠI CỦA VIỆT NAM VÀ CÁC ĐIỀU KHOẢN VỀ CÁN CÂN THANH TOÁN CỦA WTO MÃ HOẠT ĐỘNG: WTO-8 Phiên bản: Báo cáo cuối cùng Hà Nội, 10/2009 Nhóm chuyên gia: Ông Peter Naray, Trưởng nhóm Ông Paul Baker Ông Trương Đình Tuyển, Chuyên gia chính Ông Đinh Văn Ân, Chuyên gia chính Ông Lê Triệu Dũng Ông Ngô Chung Khanh Báo cáo này được xây dựng với sự hỗ trợ của Liên minh châu Âu. Quan điểm trong báo cáo là của các tác giả, không phải là ý kiến chính thức của Liên minh châu Âu hay của Bộ Công ThươngMỤC LỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT .......................................................................................................1 BÁO CÁO TÓM TẮT.....................................................................................................2 GIỚI THIỆU ...................................................................................................................9 PHẦN I – PHÂN TÍCH CÁN CÂN THANH TOÁN (BOP) TỪ GÓC ĐỘ KINH TẾ ...10 I.1. GIỚI THIỆU..................................................................................................10 I.2. TỔNG QUAN CÁN CÂN THANH TOÁN Ở VIỆT NAM............................10 I.2.1 Đặc điểm BOP ở Việt Nam............................................................................10 I.2.2 Diễn biến cán cân thương mại........................................................................15 I.3. SỰ BỀN VỮNG VÀ VẤN ĐỀ MANG TÍNH CƠ CẤU CỦA BOP ....................18 I.4. ĐỀ XUẤT BIỆN PHÁP CHÍNH SÁCH ..............................................................19 I.4.1. Đề xuất biện pháp ngắn hạn ..........................................................................19 I.4.2. Đề xuất biện pháp dài hạn.............................................................................21 PHẦN II – KHUNG KHỔ CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI...........................................22 II.1. QUY ĐỊNH VỀ BOP CỦA WTO LIÊN QUAN ĐẾN THƯƠNG MẠI HÀNG HÓA..........................................................................................................................22 II.1.1 Ngoại lệ BOP trong hệ thống GATT/WTO...................................................22 II.1.2 Quy định BOP áp dụng với các thành viên phát triển (Điều XII GATT 1994) 22.............................................................................................................................. II.1.3 Quy định BOP áp dụng với các nước đang phát triển (Điều XVIII:B GATT 1994) .....................................................................................................................23 II.1.3 Hình thức các biện pháp BOP.......................................................................23 II.1.4 Mức độ, cơ chế quản lý giám sát, phạm vi và thời hạn áp dụng hạn chế ........24 II.1.5 Vai trò của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) .........................................................26 II.1.6 Khía cạnh pháp lý và quy định về thủ tục Tham vấn về BOP .......................30 II.2. QUY ĐỊNH BOP CỦA WTO TRONG THƯƠNG MẠI DỊCH VỤ....................38 II.3 CÁC CUỘC THAM VẤN TRONG KHUNG KHỔ UỶ BAN BOP ....................38 II.3.1 Giới thiệu .....................................................................................................38 II.3.2 Các đợt tham vấn đầy đủ quan trọng nhất giữa Uỷ ban BOP của WTO với các nước đang phát triển đến năm 2000........................................................................39 II.3.3 Tham vấn đầy đủ với các thành viên LDC ....................................................43 II.3.4 Tham vấn với các nền kinh tế chuyển đổi theo Điều XII GATT 1994 đến năm 2000 ......................................................................................................................43 II.3.5 Các đợt tham vấn gần đây.............................................................................48 PHẦN III. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ...............................................................51 TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................................55CÁC TỪ VIẾT TẮT ACFTA Khu vực Mậu dịch Tự do ASEAN – Trung Quốc AFTA Khu vực Mậu dịch Tự do ASEAN AJFTA Khu vực Mậu dịch Tự do ASEAN – Nhật Bản AKFTA Khu vực Mậu dịch Tự do ASEAN – Hàn Quốc ASEAN Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á BOP Các cân Thanh toán CAB Cán cân Tài khoản vãng lai trong Cán cân Thanh toán EU Liên minh châu Âu FDI Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài FTA Thỏa thuận Thương mại Tự do G20 Nhóm 20 nước IMF Quỹ Tiền tệ Quốc tế KAB Cán cân Tài khoản vốn trong Cán cân Thanh toán MUTRAP Chương trình Hỗ trợ Thương mại Đa biên US Hoa Kỳ USBTA Hiệp định Thương mại Song phương Hoa Kỳ-Việt Nam US$ Đôla Mỹ VND Đồng Việt Nam WB Ngân hàng Thế giới WTO Tổ chức Thương mại Thế giới LDC Nước/Quốc gia kém phát triển GATT Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại2 BÁO CÁO TÓM TẮT Kể từ 2002, ở Việt Nam đã xuất hiện thâm hụt thương mại gia tăng mang tính chất hệ thống, đến nay đã đạt đến mức cao trong lịch sử. Thâm hụt thương mại mang tính cơ cấu là gánh nặng lớn đối với Cán cân Thanh toán (BOP) của quốc gia, và kết quả là cán cân vãng lai đã rơi vào tình trạng thâm hụt trong những năm gần đây. Mặc dù tình hình BOP của Việt Nam không bị coi là đáng báo động, nhưng thực trạng này yêu cầu cần phân tích sâu sắc về các nguyên nhân kinh tế và chính sách thương mại cũng như các bước đi để loại bỏ bất cập này. Nghiên cứu này của MUTRAP ghi nhận sự thay đổi sâu sắc đối với cơ cấu cũng như chức năng của nền kinh tế Việt Nam kể từ thời điểm bắt đầu quá trình cải cách kinh tế xã hội chủ nghĩa vào giữa những năm 90 và việc tự do hóa đáng kể hoạt động nhập khẩu là kết quả của việc Việt Nam trở thành thành viên WTO và ngày càng tham gia nhiều hơn vào các thỏa thuận thương mại tự do song phương và khu vực. Quá trình hội nhập nhanh chóng vào nền kinh tế thế giới cũng định hình lại môi trường chính sách thương mại ở Việt Nam cũng như các cam kết quốc tế trong lĩnh vực thương mại tạo ra khung khổ cho các biện pháp đối phó với các bất cập liên quan đến BOP. PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH KINH TẾ Sau khi thực hiện cải cách kinh tế khá mạnh mẽ, mở cửa đối với thương mại quốc tế và thu hút đầu tư nước ngoài, Việt Nam đã đạt được mức tăng trưởng kinh tế cao, đầu tư tăng, và hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới. Trong những năm gần đây, nền kinh tế Việt Nam trở nên quá nóng, luồng vốn vào tăng cao và thâm hụt tài khoản vãng lai gia tăng, chủ yếu là do thâm hụt thương mại tăng lên. Thâm hụt tài khoản vãng lai lên mức 9 tỷ đôla Mỹ vào 2008. Do cuộc khủng hoảng tài chính thế giới bắt đầu từ năm 2007, luồng vốn vào Việt Nam đã giảm mạnh, thoái đầu tư và rút vốn đầu tư gián tiếp nước ngoài (FII) diễn ra ở mức nhất định, tạo ra hiện tượng thâm hụt kép trên cả tài khoản vãng lai và tài khoản tài chính. Trong 2009, dự trữ quốc tế dự kiến sẽ giảm xuống mức thấp khoảng 3 tháng nhập khẩu của năm kế tiếp, mặc dầu giá hàng nhập khẩu đã giảm nhiều so với năm 2008 (xem Biểu đồ i). Hiện tượng này tạo ra lo ngại cho các nhà xây dựng chính sách về sự bền vững của các chính sách áp dụng trong thời gian qua và tạo nên cơ sở để xem xét áp dụng các biện pháp chính sách thương mại nhằm giải quyết vấn đề thâm hụt thương mại mang tính cơ cấu, với vai trò là nhóm biện pháp nhằm cải thiện BOP của Việt Nam. Phân tích kỹ lưỡng các nguyên nhân và bản chất của diễn biến cán cân thanh toán giúp đúc rút ra một số điểm đáng lưu ý cần cân nhắc trước khi tiến hành điều chỉnh chính sách thương mại. Ngoài ra, việc áp dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu tạm thời, được phép áp dụng theo quy định của WTO, cũng đòi hỏi phải phân tích kỹ lưỡng tổng thể cán cân Biểu đồ i. Tình hình dự trữ quốc tế, 2002-2009 Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khoản IV, tháng 4 Ghi chú: * Tổng dự trữ thể hiện mức dự trữ vào 5/20093 thanh toán để đảm bảo được sự phù hợp với quy định của WTO. Nghiên cứu này xác định quan điểm chủ đạo là sự mất cân đối về kinh tế vĩ mô là yếu tố quyết định cơ bản dẫn đến tình hình cán cân thanh toán như hiện nay ở Việt Nam. Nghiên cứu cũng nhấn mạnh rằng mặc dù cán cân thương mại bị mất cân bằng cơ cấu, nhưng bản thân cán cân thương mại không phải là nguyên nhân dẫn tới sự sụt giảm dự trữ quốc tế một các nhanh chóng. Hiện trạng cán cân vãng lai của Việt Nam chủ yếu bao gồm cán cân thương mại hàng hóa và cán cân chuyển khoản, còn dịch vụ và thu nhập tương đối nhỏ. Chuyển khoản giảm mạnh trong năm 2008, một phần là do khủng hoảng tài chính toàn cầu, nên kiều hối giảm xuống, và thoái đầu tư của cá nhân 1 Cán . cân thu nhập bao gồm chuyển lợi nhuận từ hoạt động đầu tư nước ngoài ở Việt Nam thông thường luôn ở trạng thái thâm hụt. Thương mại dịch vụ có quan hệ gắn kết chặt chẽ với thương mại hàng hóa do thống kê dịch vụ chủ yếu bao gồm vận tải và bảo hiểm, mặc dù thương mại dịch vụ còn bao gồm cả các dịch vụ đáng kể khác như du lịch và dịch vụ tài chính. Thương mại hàng hóa là nhân tố lớn nhất gây ra thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai, với mức 12.3 tỷ đôla Mỹ năm 2008 (xem Biểu đồ ii). Thâm hụt tài khoản vốn của Việt Nam 2 trước đây thường là thặng dư, chủ yếu là do dòng đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đổ vào khá lớn, FDI đạt mức đỉnh là 7,8 tỷ đôla Mỹ vào năm 2008. Do sự sụt giảm chung trong đầu tư của thế giới, FDI có khả năng chỉ đạt được 1 nửa mức này trong năm 2009 (xem Biểu đồ iii). Nợ ngắn hạn hay dòng vốn ngắn hạn vào Việt Nam, dưới hình thức đầu tư gián tiếp cũng có xu hướng dương (mặc dù biến động khá mạnh). Tuy nhiên, sự tin tưởng vào thị trường Việt Nam cũng 1 Mặc dù trên lý thuyết chuyển khoản chỉ bao gồm kiều hối, nhưng thông thường con số này bao gồm cả đầu tư trực tiếp nước ngoài không chính thức từ cá nhân bên ngoài thông qua người Việt Nam. 2 Thuật ngữ tài khoản vốn là thuật ngữ kinh tế chỉ các mục được ghi chép theo thuật ngữ kế toán như tài khoản tài chính trong cán cân thanh toán và phản ánh dòng nợ nước ngoài thuần (dòng vốn) vào và ra khỏi Việt Nam. Biểu đồ ii. Tình hình Tài khoản Vãng lai của Việt nam, 2000-09 -15,000 -10,000 -5,000 0 5,000 10,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f U S $ M i l oi n s Transfers Services Income Goods Current Account Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khoản IV, tháng 4 Biểu đồ iii. Diễn biến tài khoản vốn của Việt Nam, 2000-09 -5,000 0 5,000 10,000 15,000 20,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f U S $ M i l i o n s Direct Portfolio Other Financial Account Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khoản IV, tháng 44 bị suy giảm mạnh trong năm 2008 và dòng vốn đầu tư gián tiếp giảm mạnh. Số liệu sơ bộ cho Quý II năm 2009 cho thấy đầu tư gián tiếp tiếp tục giảm mạnh, làm tài khoản vốn bị thâm hụt. Tác động tổng hợp của thâm hụt tài khoản vãng lai và cán cân tài khoản vốn giảm xuống đã làm dự trữ quốc tế giảm xuống trong Quý II năm 2009. Tình hình cán cân thanh toán của Việt Nam không bị coi là trầm trọng bởi một số lý do nhất định. Thứ nhất, nghĩa vụ nợ ngắn hạn của Việt Nam có thể được thực hiện. Mức dự trữ hiện nay cao hơn so với năm trước đồng thời nghĩa vụ trả nợ ngắn hạn tương đối nhỏ, vì vậy xét về ngắn và trung hạn nhu cầu đối với dự trữ quốc tế không lớn. Dự trữ hiện nay đủ lớn để đảm bảo thanh toán nhập khẩu và sự mất cân đối thương mại của Việt Nam cũng đang có những dấu hiệu được cải thiện trong năm 2009. Ngoài ra, luồng vốn quốc tế có khả năng sẽ quay trở lại xu hướng như trước đây khi nền kinh tế thế giới phục hồi trong năm 2010. Điều quan trọng là Việt Nam phải giành được niềm tin vào nền kinh tế của mình từ đó hạn chế tối đa hiện tượng rút vốn. Để đạt được điều này, không chỉ cần ổn định tình hình kinh tế vĩ mô ở Việt Nam mà còn cần đảm bảo môi trường đầu tư hấp dẫn. Từ góc độ dài hạn hơn, tình hình cán cân thanh toán của Việt Nam chỉ thực sự bền vững nếu có đủ năng lực trả nợ nước ngoài bằng thặng dư thương mại trong tương lai. Mất cân đối cơ cấu cần được giải quyết để đảm bảo rằng cán cân thanh toán không trở nên báo động. Trước hết là cần đối mặt với các bất cập mang tính cơ cấu gắn với thâm hụt thương mại. Lý do chính dẫn tới thâm hụt thương mại lớn là việc Việt Nam nhập khẩu một lượng lớn nguyên liệu thô và đầu vào phục vụ sản xuất xuất khẩu. Nâng cao vai trò của các ngành sản xuất trong nước và tăng tỷ lệ giá trị gia tăng của sản xuất trong nước, thì tỷ lệ nhập khẩu để xuất khẩu sẽ giảm xuống. Các biện pháp bảo hộ do các nước thành viên G20 áp dụng kể từ khi xảy ra khủng hoảng tài chính toàn cầu có thể ảnh hưởng xấu hơn nữa tới kết quả xuất khẩu của Việt Nam, hiện nay một số ngành đã chịu ảnh hưởng tiêu cực của các biện pháp bảo hộ tại thị trường nước thứ ba. Thâm hụt thương mại tăng cao cũng xuất phát từ việc cắt giảm nhanh chóng hàng rào bảo hộ kể từ khi hội nhập với ASEAN, tham gia khu vực mậu dịch tự do ASEAN, ASEANTrung Quốc, ASEAN- Ấn Độ, ASEAN- Hàn Quốc và đàm phán để trở thành thành viên của WTO vào năm 2007. Việt Nam hiện tiếp tục cân nhắc các thỏa thuận thương mại song phương khác (BTA) thông qua ASEAN và đây cũng là cơ sở để nhập khẩu tăng lên. Việc đánh giá kỹ lưỡng các hiệp định như vậy và lợi ích cho Việt Nam từ các hiệp định này cần được thực hiện trước khi ký kết, không nên chỉ nhìn nhận những chi phí phát sinh sau khi ký kết. Trong 2009, Việt Nam thực hiện chính sách tiền tệ mở rộng và nới lỏng chính sách tài khóa nhằm kích cầu trong nước. Các chính sách kinh tế vĩ mô này của Chính phủ đã giúp đạt được tăng trưởng kinh tế khá trong năm, lạm phát phát sinh ở mức thấp. Tuy nhiên, chính sách này đã dẫn đến sự gia tăng nhu cầu nhập khẩu, được phản ánh trong cơ cấu nhập khẩu. Ngoài ra, thâm hụt ngân sách cũng đòi hỏi tăng mức nợ, từ đó đặt ra yêu cầu phải có thặng dư cán cân tài khoản vãng lai trong tương lai thì mới có nguồn để thanh toán khoản nợ này. Thông thường FDI tập trung vào ngành sản xuất phục vụ xuất khẩu hoặc và các ngành dịch vụ, đặc biệt là dịch vụ tài chính và du lịch. Tuy nhiên, gần đây FDI lại tập trung vào bất động sản, tạo ra nhu cầu lớn đối với vật liệu xây dựng và thiết bị nhập khẩu, trong khi không tạo ra năng lực xuất khẩu trong tương lai. Điều này tạo ra bất cập với cán cân thương mại, và giải pháp là Việt Nam nên cố gắng thu hút FDI vào các ngành sản xuất của nền kinh tế.5 Một lý do cơ bản khác dẫn tới bất cập của cán cân tài khoản vãng lai là sự mất cân đối lớn giữa tiết kiệm và đầu tư ở Việt Nam. Mặc dù mức đầu tư lớn là dấu hiệu tích cực nếu được tập trung vào các hoạt động sản xuất, nhưng trong điều kiện tiết kiệm quốc gia thấp, thì đầu tư lớn cũng đồng nghĩa với việc phải đi vay nước ngoài. Để giảm bớt thâm hụt tài khoản vãng lai, Việt Nam cần tăng tiết kiệm. Mặc dù Việt Nam vẫn là nước có thu nhập tương đối thấp, cần bắt đầu khuyến khích tiết kiệm ngay khi thu nhập tăng lên để giảm bớt sự phụ thuộc nặng nề vào vốn nước ngoài. Áp dụng các biện pháp hạn chế để khắc phục thâm hụt tài khoản vãng lai, bao gồm từ việc hạn chế nhập khẩu đến nâng thuế nhập khẩu đều có khả năng không có lợi cho lợi ích kinh tế của Việt Nam. Thứ nhất, do tỷ lệ nhập khẩu về phục vụ xuất khẩu là khá cao, nên áp dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu sẽ dẫn tới suy giảm sức cạnh trạnh của hàng xuất khẩu. Thứ hai, áp dụng các biện pháp chính sách thương mại như vậy thường dẫn tới hậu quả là các dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài bị rút vốn hoặc đóng băng do không giải quyết được nhu cầu nhập khẩu đầu vào hoặc công nghệ. Thứ ba, những biện pháp này có thể làm cho các nhà đầu tư mất niềm tin và triển vọng kinh tế của Việt Nam, dẫn tới rút vốn quy mô lớn và tạo sức ép làm cho đồng tiền Việt Nam mất giá. Điểm cuối cùng, cần hết sức lưu ý rằng bất cập về cán cân thanh toán thực chất là bất cập về cơ cấu kinh tế và chính sách vĩ mô, vì vậy giải pháp tốt nhất chính là cải cách cơ cấu và các công cụ chính sách kinh tế vĩ mô, như chính sách tài khóa hoặc tiền tệ, hoặc giảm bớt tổng cầu nội địa (và như vậy sẽ cải thiện cán cân thương mại khi nhập khẩu giảm bớt), hoặc thay đổi cơ cấu chi tiêu từ hàng nhập khẩu sang hàng sản xuất trong nước, thông qua hạ thấp tỷ giá thực của đồng tiền. Đây là phương pháp tiếp cận hợp lý hơn để đối phó với bất cập về cán cân thanh toán. PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI Các quy định của WTO liên quan đến Cán cân Thanh toán Việt Nam đã gia nhập WTO, điều đó có nghĩa là Việt Nam phải tuân thủ các quy định và thủ tục của tổ chức này liên quan đến bản chất, hình thức và mức độ của các biện pháp tự vệ đối phó với bất cập tài chính đối ngoại và cán cân thanh toán của mình. Điều XVIII:B của GATT 1994, được diễn giải trong “Tuyên bố về các Biện pháp Thương mại áp dụng vì mục đích Cán cân Thanh toán”, thông qua vào 28 tháng 11 năm 1979 (Tuyên bố) và “Cách hiểu về Điều khoản Cán cân Thanh toán của GATT 1994” (Cách hiểu) đặt ra quy định áp dụng với các nước đang phát triển muốn vận dụng các điều khoản về BOP của WTO. Quy định cơ bản áp dụng với các nước đang phát triển nêu rõ “nhằm tự vệ đối phó với bất cập tài chính đối ngoại và đảm bảo dự trữ quốc tế đủ để thực hiện chương trình phát triển kinh tế, có thể… kiểm soát tổng mức nhập khẩu…” Các biện pháp BOP chỉ được phép áp dụng tạm thời, dựa vào cơ sở giá cả (ví dụ như áp dụng phụ thu nhập khẩu), minh bạch và áp dụng chung đối với toàn bộ hàng hóa nhập khẩu. Mức độ hạn chế nhập khẩu không được vượt quá mức cần thiết để giải quyết bất cập về BOP. Đối với các vấn đề về BOP, WTO hợp tác chặt chẽ với IMF. Theo Điều XV: 2 của GATT 1994, WTO “sẽ chấp nhận kết quả phân tích số liệu và thực tiễn do Quỹ đưa ra liên quan đến tỷ giá ngoại hối, dự trữ tiền tệ và cán cân thanh toán, và sẽ chấp nhận kết luận của Quỹ về việc một nước thành viên thực hiện biện pháp về tỷ giá có phù hợp với 6 Thỏa thuận chung của Quỹ Tiền tệ Quốc tế hay không…” WTO chấp nhận kết luận của IMF về nguyên nhân dẫn đến sự sụt giảm nghiêm trọng dự trữ quốc tế, về việc xác định mức dự trữ tiền tệ bị coi là quá thấp hoặc tỷ lệ tăng dự trữ tiền tệ hợp lý, và các khía cạnh tài chính khác được thảo luận trong hoạt động tham vấn trong những trường hợp này”. Nhìn chung, dự trữ tiền tệ cần phải đủ mức để đáp ứng yêu cầu tối thiểu là 3 tháng nhập khẩu. Tùy điều kiện từng nước, mức dự trữ cần thiết có thể khác nhau tùy thuộc vào các điều kiện đặc biệt. Các thành viên vận dụng các điều khoản về BOP phải thực hiện thông báo biện pháp hạn chế nhập khẩu được áp dụng và tham vấn với Ủy ban BOP của WTO theo đúng quy định chi tiết của GATT/WTO. Ủy ban này sẽ rà soát hiện trạng và triển vọng BOP của nước đề nghị, xem xét các biện pháp khác có thể giúp phục hồi sự cân đối, hệ thống và phương pháp luận của biện pháp cũng như tác động của biện pháp hạn chế. IMF, Ban Thư ký WTO và nước tham gia tham vấn sẽ chịu trách nhiệm chuẩn bị tài liệu cần thiết. Ủy ban đưa ra kết luận và khuyến nghị nhằm mục đích đảm bảo và nâng cao tính thực thi của các quy định về BOP của WTO. Ủy ban chịu trách nhiệm báo cáo lên Đại Hội đồng. Nếu không thống nhất được ý kiến trong nội bộ Ủy ban, thì báo cáo nộp lên có thể bao gồm các quan điểm khác nhau. Các thành viên có thể vận dụng quy định về giải quyết tranh chấp của WTO để đưa ra quyết định cuối cùng như đã từng xảy ra trong trường hợp liên quan đến Ấn Độ và Hoa Kỳ, trong đó Ấn Độ từ chối xóa bỏ biện pháp hạn chế nhập khẩu vì lý do BOP. Ấn Độ thua kiện trong vụ này và cuối cùng phải xóa bỏ biện pháp hạn chế. Tham vấn tại Ủy ban BOP Kể từ đầu thập niên 70, sau sự sụp đổ của hệ thống tỷ giá cố định, số nước yêu cầu tham vấn theo quy định về BOP của GATT/WTO đã liên tục giảm xuống. Trong thập ký 60, có 10 nước đang phát triển vận dụng điều khoản BOP của GATT. Trong thập niên 70 và 80, con số tương ứng chỉ là 3 và 4 nước. Nhưng hầu hết các biện pháp hạn chế nhập khẩu do các nước này áp dụng được duy trì trong một thời gian dài. Ấn Độ duy trì hạn chế định lượng vì mục đích BOP trong thời gian 37 năm, Ai Cập 32 năm, Bangladesh 31 năm và Pakistan là 41 năm. Năm năm đầu sau khi WTO được thành lập, ngoài các thành viên đã duy trì hạn chế nhập khẩu trong thời gian dài như trên, tất cả các thành viên có nền kinh tế chuyển đổi đều áp dụng hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP theo Điều XII GATT 1994. Nhưng tất cả các nước này đều bị Ủy ban yêu cầu xóa bỏ biện pháp hạn chế và sử dụng các biện pháp kinh tế vĩ mô để giải quyết bất cập về BOP. Trong giai đoạn 2001-2008, không có cuộc tham vấn nào về BOP tại Ủy ban BOP. Khi khủng hoảng kinh tế xảy ra, Ecuador và Ukraine thông báo về biện pháp hạn chế vì mục đích BOP của mình và tham vấn tại Ủy ban BOP. Cả Ukraine và Ecuador đều nhận được sự lạnh nhạt của Ủy ban BOP và bị yêu cầu loại bỏ tất cả các biện pháp hạn chế trong vòng một vài tháng. Căn cứ kinh nghiệm 14 năm qua của WTO, có thể rút ra kết luận rằng trong khung khổ WTO, một thành viên tham vấn tại Ủy ban BOP nhận được sự cảm thông ít hơn nhiều so với những năm GATT còn tồn tại. Các nước áp dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu thường được yêu cầu loại bỏ các biện pháp của mình trong thời gian rất ngắn và được khuyến nghị sử dụng các biện pháp kinh tế vĩ mô để giải quyết bất cập về BOP. Trong nhiều trường hợp, thành viên bảo lưu quyền của mình theo quy định của WTO với ý nghĩa như một thông điệp giành cho các nước tham vấn rằng trong trường hợp không tuân thủ họ sẽ vận dụng quy định về giải quyết tranh chấp. Xu hướng hiện nay như một 7 lời cảnh báo với tất cả các nước đang cân nhắc áp dụng biện pháp hạn chế thương mại trong khung khổ WTO rằng họ sẽ nhận được rất ít sự thông cảm từ Ủy ban BOP. CÁC KHUYẾN NGHỊ VỚI CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI Báo cáo đưa ra các kết luận chính như sau: · Việt Nam hiện nay chưa rơi vào tình trạng “khó khăn về cán cân thanh toán” hoặc “tình trạng nghiêm trọng về cán cân thanh toán” theo nghĩa nêu trong quy định của WTO. Vì vậy, với tình hình BOP hiện nay, Việt Nam không nên áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP; · Trong bối cảnh hiện nay, nếu Việt Nam vận dụng các điều khoản BOP của WTO và áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP, thì phản ứng từ các bên tiếp nhận nhiều khả năng sẽ là tiêu cực và Việt Nam có thể bị yêu cầu xóa bỏ các biện pháp này ngay lập tức, đi kèm với nguy cơ bị vận dụng điều khoản giải quyết tranh chấp của WTO; · Việc áp dụng hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP có thể ảnh hưởng xấu tới uy tín của Việt Nam là một nước có môi trường kinh tế có khả năng đoán định, có thể ảnh hưởng quan hệ với các đối tác FTA và đối tác thương mại chủ chốt khác, bao gồm cả các nhà đầu tư nước ngoài, với những hậu quả nghiêm trọng. Tác động trực tiếp sẽ làm tăng chi phí sản xuất hàng xuất khẩu vì 2/3 giá trị xuất khẩu là nguyên liệu nhập khẩu; · Mặc dù tình trạng hiện nay chưa thực sự đáng báo động, nhưng các chuyên gia khuyến nghị Việt Nam thực hiện cải cách cơ cấu kinh tế và điều chỉnh chính sách vĩ mô dưới hình thức điều chỉnh chính sách tài khóa và tiền tệ để hạn chế tốc độ tăng vay nợ nước ngoài, từ đó đảm bảo thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai là bền vững trong dài hạn. Các chuyên gia cũng khuyến nghị cần tiếp tục tạo ra môi trường đầu tư hấp dẫn ở Việt Nam để duy trì niềm tin đối với nền kinh tế Việt Nam và đảm bảo rằng kiều hối và đầu tư nước ngoài tiếp tục chảy vào các lĩnh vực sản xuất của nền kinh tế và nâng cao tỷ lệ giá trị gia tăng trong xuất khẩu; · Giảm hệ số sử dụng hàng nhập khẩu ở Việt nam có thể được thực hiện tốt nhất thông qua các biện pháp điều chỉnh cung. Từ khía cạnh này, điểm tích cực đáng ghi nhận là đang dần hình thành sự dịch chuyển từ công nhiệp gia công, lắp ráp sang công nghệ cao phục vụ xuất khẩu. Định hướng này có khả năng giải quyết được sự mất cân đối thương mại trong dài hạn. Tuy nhiên cũng cần lưu ý rằng khuynh hướng tăng đầu tư vào bất động sản cũng đang tăng lên; · Mở cửa nền kinh tế Việt Nam với thế giới bên ngoài mà đặc biệt là việc gia nhập WTO và tham gia vào các thỏa thuận thương mại tự do đã làm gia tăng nhập khẩu. Nếu sự gia tăng nhập khẩu tạo nên bất cập cho nền kinh tế trong nước, Việt Nam có thể vận dụng các khả năng áp dụng hạn chế nhập khẩu phù hợp với quy định trong nước và cam kết quốc tế (WTO, FTA và song phương). Sau những diễn biến về BOP, nếu tình hình BOP trở nên nghiêm trọng, và cần có biện pháp kịp thời, thì có thể cân nhắc việc áp dụng hạn chế nhập khẩu, nhưng cần ghi nhớ đây là lựa chọn cuối cùng, vì có thể tạo ra nhiều tác động tiêu cực khi áp dụng các biện pháp này. Các giải pháp khác giành cho Việt Nam bao gồm:8 · Sử dụng không gian chính sách của mình dưới hình thức dư địa thuế suất nhập khẩu chính là phần chênh lệch giữa thuế suất áp dụng hiện hành với mức thuế suất cam kết trần trong WTO, theo đó có thể nâng thuế áp dụng lên bằng với mức thuế cam kết trần; · Cân nhắc áp dụng biện pháp tự vệ trong WTO cũng như quy định về biện pháp tự vệ trong các FTA; · Cân nhắc áp dụng biện pháp chống bán phá giá; · Cân nhắc áp dụng thuế đối kháng theo Hiệp định WTO về Trợ cấp và Thuế Đối kháng; · Cân nhắc sử dụng Điều XXVIII GATT 1994 (Sửa đổi Biểu cam kết) để đàm phán lại cam kết thuế.9 GIỚI THIỆU Nằm trong mục tiêu chung “Tăng cường năng lực của Bộ Công Thương trong việc điều phối và thực hiện các cam kết WTO,” báo cáo của Hoạt động WTO-8 do Dự án Hỗ trợ Thương mại Đa biên giai đoạn III (EU – Việt Nam MUTRAP III) tài trợ là nghiên cứu các lý do chính dẫn tới thâm hụt thương mại lớn đối với Việt nam, ảnh hưởng của thâm hụt thương mại đối với tình hình cán cân thanh toán của quốc gia và làm rõ tác động của gia nhập WTO và các biện pháp tự do hóa thương mại khác được thực hiện trong vòng mấy năm qua đối với thâm hụt thương mại ngày càng gia tăng. Nghiên cứu này đưa ra tổng quan về các quy định liên quan đến BOP của WTO (Điều XII, XV và XVIII:B của GATT 1994) và xem xét kinh nghiệm hoạt động của Ủy ban BOP của WTO. Báo cáo này đặt 2 mục tiêu cụ thể bao gồm (1) hỗ trợ Bộ Công Thương phân tích rõ nguồn gốc kinh tế vĩ mô của tình trạng thâm hụt thương mại quy mô lớn và đề xuất các biện pháp kinh tế phù hợp để xử lý bất cập và (2) trình bày các biện pháp thuộc chính sách thương mại cần cân nhắc áp dụng để giảm bớt áp lực từ hiện tượng gia tăng nhập khẩu do tự do hóa thương mại. Nghiên cứu này có thể hỗ trợ Chính phủ Việt Nam áp dụng các biện pháp được coi là phù hợp với nghĩa vụ quốc tế và sẽ giúp loại bỏ bất cập mà không gây ra thiệt hại kinh tế cho đất nước hay sự phản đối từ các đối tác thương mại. Nghiên cứu phân tích kinh nghiệm trong thập kỷ trước của các thành viên GATT/WTO khi áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại vì mục đích BOP. Điểm đáng chú ý đối với Việt Nam là kể từ thập kỷ 70, việc vận dụng các điều khoản BOP của GATT/WTO có xu hướng giảm xuống và Ủy ban BOP trên thực tế đã trở nên nghiêm khắc hơn đối với các biện pháp hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP. Nội dung phân tích và thông tin nêu trong nghiên cứu này sẽ giúp các cơ quan chức năng xây dựng chính sách và các biện pháp thúc đẩy sự chuyển đổi của nền kinh tế Việt Nam theo hướng kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa thực hiện tốt các chức năng, hiểu rõ các quy định và thương mại quốc tế và áp dụng đúng để giúp đất nước phát triển tiến bộ. Báo cáo do 2 chuyên gia châu Âu thực hiện với sự giúp đỡ của 4 chuyên gia trong nước đã cung cấp các quan điểm sâu sắc về nội dung thảo luận cũng như số liệu thống kê cần thiết.10 PHẦN I – PHÂN TÍCH CÁN CÂN THANH TOÁN TỪ GÓC ĐỘ KINH TẾ I.1. GIỚI THIỆU Từ khi thực hiện cải cách thị trường, Việt Nam đã bắt đầu thực hiện tự do hóa thương mại và đầu tư, làm gia tăng sự liên hệ với chu kỳ kinh tế và sự dịch chuyển luồng vốn quốc tế. Giống như hầu hết các nền kinh tế chuyển đổi khác, việc từng bước tự do hóa các giao dịch thương mại quốc tế của Việt Nam đã dẫn tới thâm hụt thương mại tăng lên, dấy lên lo ngại về tính bền vững của chính sách thương mại. Gần đây, mất cân đối thương mại đang trở nên đáng kể hơn với ảnh hưởng lâu dài đối với cán cân thanh toán của Việt Nam. Các khoản thâm hụt khác trong tài khoản vãng lai thuộc cán cân thanh toán đã tác động đáng kể tới dự trữ tiền tệ quốc tế của quốc gia. Thâm hụt thương mại gia tăng đặt ra những câu hỏi chính trị khó trả lời về sự thành công của chính sách thương mại được áp dụng ở Việt Nam, bao gồm cả việc tham gia khu vực mậu dịch tự do ASEAN, ASEAN+, gia nhập WTO vào năm 2007 và cả một số hiệp định FTA mà Việt Nam đang đàm phán và đang có ý định đàm phán (FTA với Chi Lê, Thụy Sỹ và Ấn Độ). Cán cân thanh toán xấu đi cũng đặt ra yêu cầu phân tích lại vai trò của FDI, tác dụng của các chính sách ổn định kinh tế vĩ mô do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (SBV), việc áp dụng và gói kích cầu từ ngân sách, trong việc củng cố năng lực xuất khẩu của Việt Nam. Phần này của báo cáo sẽ tập trung vào các nhân tố vĩ mô và vi mô có vai trò quyết định đến cán cân thanh toán và đưa ra khuyến nghị đối với các chính sách kinh tế nhằm giải quyết bất cập trong cán cân thanh toán. Trước khi thực hiện phân tích này, báo cáo giới thiệu sơ lược về các mục tài khoản trong cán cân thanh toán và tình hình cán cân thanh toán trong thời gian qua cũng như các phương trình cân bằng trong cán cân thanh toán để giải thích rõ mối quan hệ cơ bản giữa các giao dịch tiền tệ, ngân sách và quốc tế. I.2. TỔNG QUAN CÁN CÂN THANH TOÁN Ở VIỆT NAM I.2.1 Đặc điểm BOP ở Việt Nam Cán cân thanh toán là hệ thống kế toán ghi chép lại các giao dịch quốc tế do một quốc gia thực hiện với thế giới bên ngoài. Tài khoản vãng lai bao gồm giao dịch thuần về hàng hóa, dịch vụ, thu nhập và chuyển khoản 3 , còn tài khoản vốn bao gồm đầu tư trực tiếp nước ngoài thuần, đầu tư gián tiếp thuần và các dòng luân chuyển tài chính khác 4 Cuối . cùng là sự thay đổi dự trữ quốc tế sẽ cân bằng với cán cân tài khoản vảng lai và tài khoản vốn 5 (xem Biểu đồ 1-3). 3 Trong trường hợp Việt Nam, thu nhập thuần chỉ bao gồm lợi nhuận chuyển về nước từ hoạt động FDI của công ty mẹ. Chuyển khoản thuần bao gồm kiều hối chuyển về cho gia đình ở Việt Nam và đầu tư không chính thức qua gia đình 4 Tài khoản vốn là thuật ngữ một số nhà kinh tế học quen gọi theo ý nghĩa bao gồm các luồng vốn. Tuy nhiên, theo chuẩn mực hạch toán cán cân thanh toán, tài khoản vốn thực chất được gọi là tài khoản tài chính (IMF, 1993). 5 Sai số thuần là mục thể hiện các sai số thống kê và thống kê thiếu. Giá trị sai số thuần trong cán cân thanh toán theo quý ở Việt Nam là khá lớn do phản ánh không đầy đủ các giao dịch tài chính. 11 Biểu đồ 1. Thành phần Tài khoản Vãng lai Biều đồ 2. Thành phần Tài khoản Vốn Nguyệt làm chú giải tiếng Việt cho biểu đồ này. Tài khoản vãng lai được bù đắp bởi một trong hai nguồn là dòng vốn vào (hạch toán dòng vốn vào dưới tài khoản vốn) hoặc sử dụng dự trữ quốc tế. Theo phương trình cân bằng tài khoản quốc gia, phần chênh lệch do đầu tư quốc gia vượt mức tiết kiệm sẽ bằng với thâm hụt tài khoản vãng lai. Nếu đầu tư quốc gia nâng cao được sức cạnh tranh dài hạn trên thị trường thế giới, thì cán cân tài khoản vãng lai có bị thâm hụt cũng không phải là bất cập. Trên thực tế, nhiều quốc gia bao gồm cả Hoa Kỳ luôn xảy ra thâm hụt tài khoản vãng lai trong nhiều thập kỷ mà vẫn không bị coi là đáng báo động, do thâm hụt cán cân vãng lai được coi là sẽ giúp cải thiện cán cân thương mại của các nước này trong tương lai. Một góc nhìn khác đối với thâm hụt cán cân vãng lai đó là xem xét mức nhập khẩu vượt xuất khẩu là nhằm đầu tư cho tương lai, và như vậy thâm hụt được coi là việc sử dụng trước một phần chi phí cho hiện tại để tăng cường năng lực sản xuất trong nước trong dài hạn. Để đảm bảo sự cân bằng trong chuyển dịch chi phí trong khung thời gian này, thì giá trị hiện tại thuần của nghĩa vụ trả nợ không được vượt quá giá trị hiện tại thuần của thặng dư thương mại trong tương lai 6 Để đảm bảo đạt được thặng dư thương mại trong tương . lai, cơ cấu hàng nhập khẩu phải tập trung vào hàng hóa phục vụ đầu tư tạo ra năng lực xuất khẩu mới hoặc bán thành phẩm là những nhân tố đóng góp vào năng lực sản xuất và sức cạnh tranh trong dài hạn. Như vậy, bản thân thâm hụt thương mại không phải là vấn đề quan trọng nhất, mà cơ cấu nhập khẩu mới là vấn đề đáng chú ý. 6 Để hiểu thêm chi tiết về nội dung phương pháp phân tích về sự chuyển dịch chi phí, lợi ích của tài khoản vãng lai trong khung thời gian nhất định, xem thêm Obstfeld và Rogoff (1995, 1996) Biều đồ 3. Hệ thống Cán cân Thanh toán 12 Cán cân vãng lai của Việt Nam hiện nay đã chuyển từ thặng dư nhỏ ở mức 1,2 tỷ đôla Mỹ trong 2000 sang thâm hụt khá lớn ở mức 9,2 tỷ đôla Mỹ trong năm 2008. Mặc dù cán cân vãng lai hình thành xu hướng đi xuống rất rõ, nhưng giá trị có biến động khá lớn, trong đó đột biến xảy ra trong thời gian Khủng hoảng Tài chính châu Á 1997 7 (xem Biểu đồ 4). Đáng chú ý là kể từ những năm 80 thì Hoa Kỳ luôn ghi nhận thâm hụt lớn còn EU thì có sự biến động mang tính chu kỳ xung quanh mức 0 của cán cân vãng lai. Tính chất biến động lớn của cán cân vãng lai ở Việt Nam về cơ bản giống các nước các nước ASEAN 5 8 trước khủng hoảng châu Á, tuy nhiên ASEAN 5 đã giải quyết được vấn đề này kể từ Khủng hoảng Tài chính châu Á và duy trì thặng dư. Việc chuyển từ thâm hụt sang thặng dư thực ra là kết quả của quá trình các nước này dịch chuyển dần lên mức giá trị gia tăng cao hơn trong công nghiệp sản xuất chế tạo và đạt được cải thiện đáng kể về năng suất lao động. Việt Nam thì năm nào cũng thâm hụt kể từ thập kỷ 1980, chỉ trừ 3 năm nền kinh tế Đông Nam Á đi xuống nghiêm trọng (1999-2001). Cán cân tài khoản vãng lai chủ yếu bao gồm cán cân thương mại hàng hóa (thâm hụt 12,3 tỷ đôla Mỹ năm 2008) và cán cân chuyển khoản (7,3 tỷ đôla Mỹ), còn dịch vụ và thu nhập thì tương đối nhỏ trong tổng thể cán cân vãng lai (mức tương ứng là 2,3 tỷ đôla Mỹ và 2,0 tỷ đôla Mỹ) (xem Biểu đồ 5). Chuyển khoản giảm mạnh trong năm 2008, một phần là do khủng hoảng tài chính toàn cầu, làm cho kiều hối giảm xuống 9 Cán cân thu nhập . phản ánh việc chuyển lợi nhuận từ hoạt động đầu tư nước ngoài vào Việt Nam 7 Như giải thích ở trên, điều này phản ánh việc rút vốn ra đi kèm với cuộc khủng hoảng tài chính và ở mức độ nào đó tài khoản vãng lai chính là tấm gương phản chiếu tài khoản vốn, nên tình trạng rút vốn đã làm tài khoản vãng lai sụt giảm mạnh. 8 ASEAN 5 bao gồm In-đô-nê-xi-a, Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin, Xing-ga-po và Thái Lan. 9 Mặc dù trên lý thuyết chuyển khoản chỉ bao gồm kiều hối, nhưng thông thường con số này bao gồm cả đầu tư trực tiếp nước ngoài không chính thức từ cá nhân bên ngoài thông qua người Việt Nam. Biểu đồ 5. Diễn biến các cấu phần Tài khoản Vãng lai, 2000-09 -15,000 -10,000 -5,000 0 5,000 10,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f U S $ M i l i o n s Transfers Services Income Goods Current Account Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khoản IV tháng Tư Biều đồ 4. Diễn biến Tài khoản Vãng lai của Việt Nam và một số nước, giai đoạn 1980-2014 -15 -10 -5 0 5 10 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 % o f G D P Vietnam ASEAN 5 EU USA 2014 Nguồn: IMF (2009) CSDL Dự báo Kinh tế Thế giới, 4/2009 Ghi chú: Giai đoạn 2009-2014 là số dự báo của Cán bộ IMF13 và thông thường mục này ở trạng thái thâm hụt, mặc dù mức thâm hụt này đang tăng lên do tổng lượng vốn đầu tư vào Việt Nam tăng lên qua các năm. Cán cân thương mại dịch vụ gắn kết chặt chẽ với cán cân thương mại hàng hóa chủ yếu là do các dịch vụ được thống kê chủ yếu bao gồm vận tải và bảo hiểm, mặc dù các dịch vụ khác như du lịch và dịch vụ tài chính cũng chiếm tỷ lệ đáng kể 10 Thương mại hàng hóa là nhân tố chính đóng . góp vào thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai, ở mức 12,3 tỷ đôla Mỹ trong năm 2008. Tài khoản vốn 11 ở Việt Nam thông thường có mức thặng dư nhờ luồng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) chảy vào khá lớn, đạt đỉnh là 7,8 tỷ đôla Mỹ trong năm 2008. Do đầu tư trên thế giới nói chung đều giảm, FDI dự kiến chỉ đạt được 1/2 mức nói trên trong năm 2009 (xem Biểu đồ 6). Việt Nam tiếp cận với vốn vay nợ ngắn hạn, dưới hình thức đầu tư gián tiếp, có xu hướng tăng lên (mặc dù biến động khá lớn). Tuy nhiên, niềm tin vào thị trường Việt Nam bị suy giảm mạnh trong năm 2008 và luồng vốn gián tiếp giảm mạnh 12 Số liệu sơ bộ quý 2 năm 2009 cho thấy đầu tư gián . tiếp tiếp tục giảm mạnh, làm cho tài khoản vốn bị thâm hụt. Tác động tổng quát của hiệu ứng thâm hụt kép tài khoản vãng lai và tài khoản vốn làm cán cân thanh toán tổng thể tính riêng cho năm 2009 bị thâm hụt, giảm dự trữ quốc tế trong quý 2 năm 2009. Tuy nhiên, dự báo cả năm tài khoản tài chính sẽ thặng dư mặc dù tài khoản vãng lai thì vẫn lớn hơn khoản thặng dư này, do vậy dự trữ sẽ giảm đi 2,3 tỷ đôla Mỹ trong năm 2009 (xem Bảng 1). Mặc dù dự trữ giảm xuống, tình hình cán cân thanh toán của Việt Nam vẫn không bị coi là trầm trọng bởi một số lý do. Thứ nhất, nghĩa vụ nợ ngắn hạn của Việt Nam có thể được thực hiện. Mức dự trữ hiện nay cao hơn so với nhiều năm trước đây đồng thời nghĩa vụ trả nợ ngắn hạn tương đối nhỏ, vì vậy xét về ngắn và trung hạn nhu cầu đối 10 GSO áp dụng hệ số vận tải và bảo hiểm chuẩn đối với thương mại hàng hóa để tính toán giá trị các dịch vụ này, vì vậy nhập khẩu tăng sẽ làm dịch vụ tăng lên. Thống kê dịch vụ du lịch, bao gồm cả ngành du lịch còn rất kém trong thống kê cán cân thanh toán của Việt Nam vì vậy cán cân dịch vụ thường được thống kê thấp hơn giá trị thực tế. 11 Thuật ngữ tài khoản vốn là thuật ngữ kinh tế chỉ các mục được ghi chép theo thuật ngữ kế toán như tài khoản tài chính trong cán cân thanh toán và phản ánh dòng nợ nước ngoài thuần (dòng vốn) vào và ra khỏi Việt Nam. 12 Nhập khẩu vàng tăng mạnh trong đầu năm 2009, cho thấy xu hướng đầu tư vào tài sản an toàn, là tài sản không chịu rủi ro về sụt giảm tỷ giá của đồng nội tệ. Biểu đồ 6. Diễn biến Tài khoản Vốn của Việt Nam, 2000-09 -5,000 0 5,000 10,000 15,000 20,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f U S $ M i l oi n s Direct Portfolio Other Financial Account Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/ 2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khỏan IV, Tháng Tư Biểu đồ 7. Diễn biến dự trữ quốc tế của Việt Nam, 2000-09 Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều IV, tháng 4 Ghi chú: * Tổng dự trữ thể hiện mức dự trữ vào 5/200914 với dự trữ quốc tế không lớn. Dự trữ hiện nay lớn hơn so với giai đoạn 2002 và 2006 (xem Biểu đồ 7), đủ lớn để đảm bảo thanh toán 3 tháng nhập khẩu của năm kế tiếp. Mất cân đối thương mại của Việt Nam cũng đang có những dấu hiệu được cải thiện trong năm 2009. Luồng vốn quốc tế có khả năng sẽ quay trở lại xu hướng như trước đây khi nền kinh tế thế giới phục hồi trong năm 2010. Điều quan trọng là Việt Nam phải giành được niềm tin vào nền kinh tế của mình từ đó hạn chế tối đa hiện tượng rút vốn. Để đạt được điều này, không chỉ cần ổn định tình hình kinh tế vĩ mô ở Việt Nam mà còn cần đảm bảo môi trường đầu tư hấp dẫn. Bảng 1. Tài khoản Cán cân Thanh toán của Việt Nam từ 2000-2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f A. Tài khoản vãng lai 1,106 682 -604 -1,931 -957 -560 -164 -6,992 -9,237 -7,318 Cán cân thương mại Hàng hóa 375 481 -1,054 -2,581 -2,287 -2,439 -2,776 -10,360 -12,283 -7,074 Hàng xuất theo giá FOB 14,448 15,027 16,706 20,149 26,485 32,447 39,826 48,561 62,906 53,167 Hàng nhập theo giá FOB -14,073 -14,546 -17,760 -22,730 -28,772 -34,886 -42,602 -58,921 -75,189 -60,241 Cán cân thương mại Dịch vụ -550 -572 -750 -778 872 -296 -8 -894 -2,315 -1,858 Dịch vụ: Có 2,702 2,810 2,948 3,272 3,867 4,176 5,100 6,030 6,300 5,500 Dịch vụ: Nợ -3,252 -3,382 -3,698 -4,050 -4,739 -4,472 -5,108 -6,924 -8,615 -7,358 Cán cân Thu nhập -451 -477 -721 -811 -891 -1,205 -1,429 -2,168 -1,969 -2,486 Thu nhập: Có 331 318 167 125 188 364 668 1,093 1,068 364 Thu nhập: Nợ -782 -795 -888 -936 -1,079 -1,569 -2,097 -3,261 -3,037 -2,850 Cán cân Chuyển khoản 1,732 1,250 1,921 2,239 3,093 3,380 4,049 6,430 7,330 4,100 Chuyển khoản: Có 1,732 1,250 1,921 2,239 3,093 3,380 4,049 6,430 7,330 4,100 Chuyển khoản: Nợ B. Tài khoản Vốn Tài khoản Vốn: Có Tài khoản Vốn: Nợ C. Tài khoản Tài chính -316 371 2,090 3,279 2,807 3,087 3,088 17,540 9,175 5,024 Đầu tư trực tiếp ra nước ngoài không có không có không có không có không có -65 -85 -150 không có không có Đầu tư trực tiếp vào Việt Nam 1,298 1,300 1,400 1,450 1,610 1,954 2,400 6,700 không có không có Đầu tư trực tiếp ròng 1,298 1,300 1,400 1,450 1,610 1,889 2,315 6,550 7,800 4,000 Đầu tư gián tiếp ra nước ngoài Cổ phiếu Các công cụ nợ Đầu tư gián tiếp vào Việt Nam không có không có không có không có không có 865 1,313 6,243 -400 0 Cổ phiếu không có không có không có không có không có 115 1313 6243 -400 0 Các công cụ nợ không có không có không có không có không có 750 không có không có không có không có Đầu tư vào sản phẩm tài chính phái sinh Đầu tư vào sản phẩm tài chính phái sinh ra nước ngoài Đầu tư vào sản phẩm tài chính phái sinh tại Việt Nam Các tài sản đầu tư khác ra nước ngoài -2,089 1,197 624 1,372 35 -634 -1,535 2,623 không có không có Cơ quan quản lý tiền tệ Chính phủ Ngân hàng -2,089 -1,197 624 1,372 35 -634 -1,535 2,623 không có không có Các ngành khác15 Các tài sản đầu tư khác vào Việt Nam 475 268 66 457 1,162 967 995 2,124 không có không có Cơ quan quản lý tiền tệ Chính phủ Ngân hàng Các ngành khác 475 268 66 457 1,162 967 995 2,124 không có không có Tổng, từ Nhóm A đến C 790 1,053 1,486 1,348 1,850 2,527 2,924 10,548 không có không có Điều chỉnh do sai sót -680 -847 -1,038 798 -915 -397 1,400 -342 -100 0 Cán cân tổng thể 110 206 448 2,146 935 2,130 4,324 10,206 -162 -2,295 E. Dự trữ và hạng mục liên quan -110 -206 -448 -2,146 -935 -2,130 -4,324 -10,206 162 2,295 Nguồn: Tác giả và số liệu 1998-2007: IMF Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; số liệu 2008-09: IMF Tham vấn Điều khoản IV, tháng Tư năm 2009 *: tháng 5/2009 I.2.2 Diễn biến cán cân thương mại Như đề cập ở trên, cán cân thương mại hàng hoá là cấu phần thâm hụt lớn nhất, đã tăng lên mức cao nhất kể từ 2007. Cho đến năm 2006, mức thâm hụt lớn nhất dừng ở mức 2,8 tỷ đôla Mỹ. Con số này tăng lên 10,4 tỷ đôla Mỹ năm 2007 và 12,3 tỷ đôla Mỹ năm 2008. 10 tháng năm 2009 đã nhập siêu 8,78 tỷ. Dự kiến năm 2009 mức thâm hụt này lên trên 10 tỷ, thấp hơn so vơi năm 2008. Cán cân thương mại thâm hụt tăng lên mặc dù kim ngạch xuất khẩu tăng nhanh, với mức tăng trung bình hàng năm là 15,6% trong suốt giai đoạn 2000-2009. Biểu đồ 8 thể hiện rõ thương mại hàng hoá quốc tế của Việt Nam đã tăng lên nhanh chóng. Cả nhập khẩu và xuất khẩu đều tăng nhanh chính là kết quả của cải cách thị trường được Việt Nam thực hiện từ giữa thập kỷ 90, thể hiện thông qua ký kết các hiệp định thương mại song phương với các đối tác khu vực, gia nhập WTO, sức cạnh tranh hàng xuất khẩu tăng lên, đầu tư trực tiếp nước ngoài chảy vào ở mức cao, nhập khẩu máy móc và công nghệ từ nước ngoài và các dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn đòi hỏi nhiều cấu phần phải nhập khẩu. Gần đây, cơ cấu nhập khẩu đã bắt đầu xuất hiện một số mặt hàng tiêu dùng xa xỉ như ôtô, mặc dù tỷ trọng những mặt hàng này còn khá nhỏ trong tổng kim ngạch nhập khẩu. Như đã minh họa, hệ số đồng biến giữa xuất khẩu và nhập khẩu đã lên tới 99.7% 13 Điều . này chứng tỏ cơ cấu đầu tư của Việt Nam chưa thực sự mang lại giá trị gia tăng, với lượng đầu tư ít ỏi vào các lĩnh vực hỗ trợ phát triển các ngành phụ trợ hoặc dây chuyền 13 Hệ số này là hệ số đồng biến Pearson dùng để xác định chiều và mức độ của mối quan hệ tuyến tính giữa hai biến số nhập khẩu và xuất khẩu – con số này là do chuyên gia tính. Biểu đồ 8. Diễn biến cán cân thương mại hàng hoá, 2000-09 -100,000 -80,000 -60,000 -40,000 -20,000 0 20,000 40,000 60,000 80,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f U S $ M i l io n s Balance of trade in Goods Goods: exports f.o.b Goods: imports f.o.b Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khoản IV, tháng 416 sản xuất sử dụng nhiều đầu vào nội địa. Chính vì tỷ trọng nhập khẩu trong sản xuất xuất khẩu rất cao, nên mọi biện pháp làm tăng chi phí của hàng nhập khẩu sẽ giúp hạn chế nhu cầu nhập khẩu nhưng cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực tới khả năng xuất khẩu của Việt Nam. Ngoài ra, vì Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi, nhu cầu đối với công nghệ và máy móc hiện còn rất cao và cần phải nhập khẩu từ nước ngoài. Dòng vốn FDI đầu những năm 2000 tập trung vào các ngành sản xuất phục vụ thị trường trong nước đã tạo ra nhu cầu nhập khẩu để đầu tư trong khi không tạo ra tiềm năng xuất khẩu. Kể từ giữa những năm 2000, FDI tập trung vào công nghiệp chế tạo phục vụ xuất khẩu, làm gia tăng cả nhập khẩu (nhập đầu vào nguyên liệu, bán thành phẩm và máy móc thiết bị) lẫn xuất khẩu. Trong một vài năm gần đây, FDI có dấu hiệu tập trung nhiều hơn vào xây dựng, du lịch và thị trường bất động sản, làm tăng thêm nhu cầu nhập khẩu vật liệu xây dựng và máy móc công nghiệp nặng, đồng thời chỉ tạo ra chút ít lợi thế cho tăng xuất khẩu mà thôi. Các dự án cơ sở hạ tầng lớn của khu vực tư nhân và nhà nước, ví dụ như nâng cấp cảng hoặc đầu tư cơ sở hạ tầng là đường xá, nhiều khả năng sẽ làm gia tăng thâm hụt thương mại nhưng sẽ gián tiếp nâng cao năng lực xuất khẩu trong tương lai. Một vấn đề khác thường được các nhà làm chính sách coi là nguyên nhân làm cán cân thương mại xấu đi đó chính là chính sách giảm thuế nhập khẩu, đã được thực hiện theo các cam kết trong thoả thuận thương mại khu vực và trong WTO. Một vài nghiên cứu kinh tế đã được thực hiện nhằm xác định tác động của tự do hoá thương mại đối với cán cân thương mại và cho những kết quả tương đối khác nhau 14 Trong trường hợp Việt . Nam, tác động của không chỉ tự do hóa thương mại mà cả của các yếu tố khác như làn sóng đầu tư, càng làm cho thâm hụt thương mại tăng lên. Có một số bất cập mang tính chất cơ cấu tồn tại đằng sau sự mất cân đối thương mại của Việt Nam khởi nguồn từ sự hạn chế về năng lực xuất khẩu cũng như sử dụng nhập khẩu. Xuất khẩu có những khiếm khuyết nhất định làm hạn chế khả năng gia tăng xuất khẩu nhanh hơn so với nhập khẩu, đó là: · Việt Nam chưa thực sự hội nhập hoàn toàn vào chuỗi giá trị trong khu vực và chỉ đóng vai trò là nơi thực hiện hoạt động lắp ráp cho các tập đoàn đa quốc gia chứ chưa trở thành cơ sở sản xuất với giá trị gia tăng cao. · Tỷ lệ nhập khẩu là cấu phần trong xuất khẩu còn rất cao, chiếm khoảng 2/3 giá xuất xưởng. · Hàng hoá xuất khẩu chưa đa dạng, tập trung vào một số ngành hàng như dầu thô, dệt may, thuỷ sản, nông sản và giày dép. Do vậy, Việt Nam dễ chịu ảnh hưởng tiêu cực khi có sự biến động lớn về giá hàng hoá cũng như biến động trong nhu cầu ở thị trường nước ngoài. · Khủng hoảng tài chính toàn cầu và suy thoái kinh tế tại các nước phát triển làm thu hẹp nhu cầu đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam dẫn đến sự sụt giảm lớn trong năm 2009. · Mặc dù đồng đôla Mỹ mất giá đôi chút vào giữa năm 2009 đã giúp làm dịu tính thiếu cạnh tranh đi kèm với tỷ giá thực tăng lên, nhưng tỷ giá thực hiện nay vẫn còn được định giá cao. 14 Santos &Thirwall (2004) cho thấy tự do hoá thương mại có tác động tiêu cực đối với cán cân thương mại, trong khi Wu & Zeng (2008) cho thấy sự đồng biến giữa hai hiện tượng này thấp hơn nhiều, mặc dù nghiên cứu của họ đưa ra kết luận là tự do hoá thương mại làm tăng giá trị tuyệt đối của cả nhập khẩu và xuất khẩu.17 Từ góc độ nhập khẩu, có một số yếu điểm trong nhu cầu trong nước dẫn tới sự phụ thuộc đáng kể vào nhập khẩu. Cụ thể: · Như đề cập ở trên, tỷ lệ nhập khẩu trong sản phẩm xuất khẩu ở mức khá cao dẫn tới thực tế là nếu xuất khẩu muốn tăng lên thì nhất thiết nhập khẩu sẽ tăng. · Thu nhập ở Việt Nam tăng lên sẽ tạo thêm nhu cầu đối với hàng tiêu dùng và xa xỉ phẩm. · Nền kinh tế quá nóng, đầu cơ bất động sản và các dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn chính là mầm mống dẫn tới nhập khẩu gia tăng vượt mức yêu cầu phục vụ cho sản xuất trong những năm gần đây. · Sự biến động trong giá hàng hoá thế giới dẫn tới hoạt động đầu cơ hàng hoá, nên nhiều hàng hoá được nhập khẩu để tích trữ trước khi giá tăng. · Dự đoán đồng tiền Việt Nam sẽ mất giá làm gia tăng đột biến vàng nhập khẩu trong năm 2007, 2008 và 2009 vì vàng được coi là tài sản đầu tư an toàn. · Việc áp dụng các biện pháp tạo thuận lợi cho thương mại và nâng cao các dịch vụ hỗ trợ thương mại đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho xuất khẩu nhưng cũng đồng thời thúc đẩy cả hoạt động nhập khẩu. · Áp dụng thuế nhập khẩu thấp hơn đối với thương mại hàng hoá theo FTA trong nội khối ASEAN (AFTA), FTA giữa ASEAN với Trung Quốc (ACFTA), và việc gia nhập WTO trong 2007, làm cho hàng nhập khẩu trở nên rẻ đi tương đối so với các sản phẩm trong nước và phù hợp hơn với túi tiền của dân chúng nên đã tạo ra tỷ lệ tiêu dùng hàng nhập khẩu cao hơn.18 I.3. SỰ BỀN VỮNG VÀ VẤN ĐỀ MANG TÍNH CƠ CẤU CỦA BOP Như đã đề cập trong mục I.2.1 ở trên, vay mượn vốn nước ngoài để đáp ứng yêu cầu tăng mức đầu tư trong nước nhằm nâng cao năng lực sản xuất trong tương lai của Việt Nam là một mục tiêu phát triển tích cực. Việt Nam cần nguồn lực con người và vốn cao hơn nữa để cạnh tranh trên thị trường thế giới với các sản phẩm có giá trị gia tăng cao hơn, ví dụ như sản phẩm điện tử. Đồng thời, Việt Nam vẫn là nền kinh tế chuyển đổi có thu nhập tương đối thấp cần phải đầu tư lớn vào cơ sở hạ tầng và con người để nâng tỷ lệ giá trị gia tăng trong dài hạn. Cần đầu tư vào bệnh viện, trường học, dạy nghề, phát triển hành lang giao thông và dịch vụ hỗ trợ ở Việt Nam, giảm bớt chi phí dịch vụ tiện ích và viễn thông, củng cố môi trường kinh doanh và tăng cường trình độ các trung tâm nghiên cứu phát triển ở Việt Nam. Quy mô nền kinh tế còn nhỏ nên tổng tiết kiệm trong nước còn thấp khó có thể đủ để đáp ứng nhu cầu vốn của các dự án đầu tư này. Vì vậy, cần thu hút đầu tư nước ngoài hoặc vay nợ để có nguồn đáp ứng nhu cầu vốn của các dự án này. Quá trình này tất yếu sẽ làm cán cân vãng lai bị thâm hụt. Cán cân thanh toán về cơ bản vẫn bền vững trong dài hạn nếu Việt Nam có đủ khả năng tạo ra thặng dư thương mại trong tương lai để tạo ra tích luỹ dự trữ ngoại hối dùng để trả nợ nước ngoài. Muốn đảm bảo được yêu cầu này Việt Nam sẽ phải đảm bảo thực hiện tốt các quyết định đầu tư và sử dụng khôn ngoan nguồn vốn nợ nước ngoài. Trong ngắn hạn, cán cân thanh toán sẽ trở nên không bền vững nếu Việt Nam rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán các khoản nợ hay không đủ ngoại tệ để thanh toán cho hoạt động nhập khẩu vì dự trữ quốc tế có thể rơi xuống mức quá thấp. Mức dự trữ quốc tế được coi là thấp khi chỉ đủ 3 tháng nhập khẩu, tuy nhiên Việt Nam đã từng có mức dự trữ thấp hơn so với mức này mà vẫn không gặp khó khăn cán cân thanh toán do nợ nước ngoài được giữ ở mức thấp. Về ngắn hạn, Việt Nam sẽ chưa rơi vào tình trạng báo động, và xác suất mất khả năng thanh toán các khoản nợ hoặc rơi vào khủng hoảng nhập khẩu do khủng hoảng ngoại tệ là thấp và xa vời. Việt Nam đã chứng kiến mức độ rút vốn nhất định do nền kinh tế quá nóng và lạm phát cao dẫn đến giảm giá trị tiền đồng trong năm 2008 và khủng hoảng tài chính toàn cầu ảnh hưởng đến nhu cầu và đầu tư nước ngoài giảm xuống. Tuy nhiên, theo IMF, Việt Nam dự kiến sẽ vẫn tăng trưởng trong các năm tiếp theo. Việt Nam sẽ không rơi vào tình trạng báo động vì các điều kiện sau vẫn tiếp tục được bảo đảm trong năm 2009 và 2010: · Thâm hụt cán cân vãng lai hiện nay thấp hơn năm 2008 do nhập khẩu giảm mạnh hơn so với xuất khẩu. Ngoài ra, nhu cầu tại các nền kinh tế phát triển dự kiến sẽ phục hồi trở lại kể từ 2010, nên nhu cầu đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam sẽ tăng lên 15 . · Yêu cầu thanh toán trả nợ tương đối nhỏ và sẽ không làm giảm dự trữ quốc tế một cách đáng kể. 15 Xuất khẩu của các nước đang phát triển và trỗi dậy sẽ tăng khoảng 4,7% trong năm 2009, so với mức suy giảm 9,7% trong năm 2008 (Báo cáo về Triển vọng Kinh tế Thế giới năm 2009 của IMF, theo Khảo sát Kinh tế Tài chính Thế giới, số tháng 10, Bảng A9).19 · FDI cơ bản vẫn tốt dù rằng có giảm xuống trong 2009. Dự kiến FDI sẽ tăng trở lại kể từ 2010. · Mức dự trữ đạt 3 tháng nhập khẩu dự kiến sẽ được cải thiện trong năm 2010, nếu Việt Nam khai thác có hiệu quả Hiệp định EPA Việt Nam-Nhật Bản, và thị trường các nước ASEAN 5 và Trung Quốc, vì các nước này từ năm 2010 sẽ phải đưa thuế nhập khẩu từ các nước ASEAN xuống 0% ở khoảng 90% số dòng thuế. Nếu không tận dụng được cơ hội này, thì trong năm 2010 điều kiện để cải thiện cán cân thương mại là không nhiều, vì theo dự báo của IMF (tháng 10 năm 2009 nhu cầu nhập khẩu của các nền kinh tế phát triển chỉ tăng 1,5%. Tuy vậy, một số điểm yếu trong cán cân thanh toán hiện nay cần được quan tâm giải quyết. Bao gồm: · Gần đây, FDI tập trung vào các lĩnh vực phi sản xuất của nền kinh tế có thể dẫn tới hậu quả là cán cân thương mại không được cải thiện. · Sự phụ thuộc vào nhập khẩu để sản xuất hàng xuất khẩu ở Việt Nam cần được giải quyết trong dài hạn để đảm bảo cán cân tài khoản vãng lai sẽ chuyển sang thặng dư trong tương lai. · Gói kích cầu từ ngân sách đã đạt tới mức 6,8% GDP ở Việt Nam trong năm 2009 sẽ làm gia tăng thâm hụt thương mại nhưng cũng sẽ ngăn chặn được suy giảm tăng trưởng và không chịu sức ép giảm phát bởi khủng hoảng tài chính toàn cầu. Tuy vậy, thâm hụt ngân sách phải đảm bảo tính bền vững trong dài hạn. · Đồng Việt Nam được dự báo sẽ mất giá, và vào cuối năm 2008, tỷ giá thực đã tăng lên. Sự giảm giá tiền đồng có thể dẫn tới hậu quả là nghĩa vụ nợ trở nên cao hơn (các khoản nợ bằng đồng đôla Mỹ), làm tăng giá tương đối của hàng nhập khẩu (do đó làm cho giá xuất khẩu tăng lên vì xuất khẩu được cấu thành với tỷ lệ cao là nguyên liệu nhập khẩu), và có thể dẫn tới việc dòng đầu tư gián tiếp đảo chiều. · Các biện pháp bảo hộ đang gia tăng ở nước thứ ba sẽ hạn chế tiềm năng xuất khẩu của Việt Nam và cần được theo dõi thật sâu sát. I.4. ĐỀ XUẤT BIỆN PHÁP CHÍNH SÁCH Khó khăn về cán cân thanh toán ở Việt Nam chủ yếu có nguồn gốc từ cơ cấu kinh tế (là hệ quả của cơ cấu đầu tư) và các điều kiện kinh tế vĩ mô. Vì vậy, tái cấu trúc nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng và sử dụng các công cụ kinh tế vĩ mô chính là các giải pháp phù hợp nhất để đối phó tời tình trạng hiện nay hơn là các công cụ chính sách thương mại, mặc dù công cụ chính sách thương mại có thể dùng để giải quyết khó khăn của một số ngành nghề cụ thể. Các biện pháp được đề xuất dưới đây để đối phó với khó khăn cán cân thanh toán được phân loại theo tính chất của vấn đề bất cập là ngắn hạn hay dài hạn. I.4.1. Đề xuất biện pháp ngắn hạn Công cụ kinh tế vĩ mô có thể sử dụng để điều chỉnh sự mất cân đối bên ngoài thông qua 2 kênh chính, đó là áp dụng chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ: · Thắt chặt tài khoá hoặc tiền tệ có thể sử dụng để giảm tiêu dùng trong nước, từ đó sẽ giúp giảm nhu cầu đối với hàng nhập khẩu. Hiện tại Việt Nam đang nới lỏng tiền tệ (thông qua chương trình hỗ trợ lãi suất) và mở rộng tài khoá (thông qua gói 20 kích cầu từ ngân sách nhà nước). Cả 2 nhóm chính sách này đều làm cán cân thanh toán của Việt Nam trở nên xấu hơn. · Chính phủ có thể khuyến khích người tiêu dùng thay đổi cơ cấu chi tiêu theo đó ưu tiên tiêu dùng các mặt hàng trong nước, giảm tiêu dùng nhập khẩu thông qua giảm tỷ giá thực của đồng nội tệ. Đồng nội tệ giảm giá sẽ có tác dụng làm cho giá các hàng hoá sản xuất trong nước trở nên rẻ hơn so với hàng hoá nước ngoài. Làm chú thích tiếng Việt cho biểu đồ Một cách khác để giải quyết bất cập cán cân tài khoản vãng lai đó là giảm nhu cầu nhập khẩu thông qua tăng thuế nhập khẩu. Trong khung khổ WTO, thành viên được phép tăng thuế nhập khẩu lên tới mức cam kết trần. Trong trường hợp của Việt Nam, dư địa thuế suất (phần chênh lệch giữa thuế suất cam kết trần với thuế suất áp dụng) là tương đối đáng kể và có thể sử dụng như một chiếc phanh để hãm bớt đà gia tăng nhập khẩu. Biểu đồ 9 cho thấy còn dư địa thuế suất nhập khẩu trong nhiều ngành khác nhau. Không gian chính sách còn tương đối rộng với Việt Nam trong các ngành thiết bị vận tải, đồ uồng và thuốc lá và thực phẩm chế biến. Việt Nam cũng có thể vận dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu trên cơ sở khó khăn về cán cân thanh toán theo các điều kiện chặt chẽ, sẽ được nêu tại Phần II của nghiên cứu này. Tuy nhiên, việc áp dụng thuế suất cao hơn trong khung cam kết được phép hoặc áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu trên cơ sở điều kiện khó khăn về cán cân thanh toán sẽ đi kèm với các ảnh hưởng tiêu cực lâu dài cho Việt Nam. Tác động của các lựa chọn chính sách này bao gồm (i) ảnh hưởng tới kết quả xuất khẩu vì xuất khẩu phụ thuộc khá chặt chẽ vào nhập khẩu; (ii) làm tăng cán cân thương mại nếu hệ số co giãn của nhập khẩu nhỏ hơn 1; (iii) ảnh hưởng đến lợi ích của người tiêu dùng vì chi phí tiêu dùng tăng lên; (iv) làm môi trường kinh doanh ở Việt Nam bị giảm khả năng đoán định do thay đổi chính sách, và có thể ảnh hưởng đến đầu tư trực tiếp nước ngoài; (v) giảm niềm tin của các nhà đầu tư đặt vào Việt Nam nếu việc áp dụng các biện pháp bảo hộ bị các nhà đầu tư coi là tín hiệu của khủng hoảng. Ngoài ra, sử dụng phụ thu nhập khẩu cũng có tác dụng giống như phá giá đồng tiền trong cắt giảm nhập khẩu, nhưng biện pháp này sẽ không đạt được lợi ích cho hoạt động xuất khẩu. Cho đến nay, Việt Nam mới áp dụng một số biện pháp bảo hộ kể từ khi khủng hoảng tài chính toàn cầu bắt đầu. Trong giai đoạn tháng 3-4/2009, Việt Nam đã áp dụng các biện pháp tăng thuế sau đây: · Tăng thuế nhập khẩu với 15 sản phẩm sữa. · Tăng thuế nhập khẩu với thịt và gia cầm (từ 17% lên 33%), thịt bò đông lạnh (từ 17% lên 20%) và thịt lợn tươi (từ 24% lên 28%). Biểu đồ 9. Dư địa thuế suất nhập khẩu trong một số ngành trong năm 2009 Nguồn: WTO/ITC (2008) Số liệu Thuế Nhập khẩu Thế giới 2008, Geneva21 · Tăng thuế nhập khẩu đối với thép và các sản phẩm thép bán thành phẩm (từ 5% lên 8%); sản phẩm thép dùng trong xây dựng (từ 12% lên 15%); thép tấm và thép ống cán nguội (từ 7% lên 8%); tấm và ống bọc thép (từ 12% lên 13%). · Tăng thuế nhập khẩu đối với thép hợp kim từ 0% lên 10%. Các chuyên gia làm báo cáo này khuyến nghị nên hạn chế áp dụng các biện pháp bảo hộ mới và chỉ áp dụng các biện pháp chọn lọc khi thực sự cần thiết. Việc này có thể thực hiện thông qua thuế suất áp dụng hoặc áp dụng các biện pháp tự vệ, trợ cấp hoặc biện pháp đối kháng theo đúng các điều kiện do WTO quy định. I.4.2. Đề xuất biện pháp dài hạn Để giải quyết bất cập mang tính cơ cấu trong dài hạn, báo cáo khuyến nghị Việt Nam tập trung vào nâng cao triển vọng cán cân thanh toán của mình dựa trên các gợi ý sau đây: · Đánh giá kỹ lưỡng lợi ích từ các FTA mà Việt Nam dự kiến sẽ ký với các nước khác để đảm bảo thu được lợi ích thực sự từ các FTA này và đảm bảo không làm gia tăng đột biến nhập khẩu thuần. Điều này là vô cùng quan trọng đối với các FTA như ASEAN-Trung Quốc, ASEAN- Hàn Quốc (AKFTA) và ASEAN-Nhật Bản (AJFTA), nhất là các FTA mà Việt Nam dự kiến sẽ tham gia. · Tìm cách nâng cao giá trị gia tăng trong hoạt động sản xuất ở Việt Nam và đa dạng hoá diện mặt hàng xuất khẩu nhằm giảm tác động tiêu cực từ biến động giá hàng hoá và thay đổi nhu cầu trên thị trường thế giới. · Giải quyết sự mất cân đối kinh tế vĩ mô bằng cách điều chỉnh mức thâm hụt ngân sách và củng cố chính sách tiền tệ vững mạnh. · Tiếp tục củng cố các dịch vụ hỗ trợ trong nước, nâng cao các biện pháp tạo thuận lợi cho thương mại, phát triển hơn nữa mạng lưới vận tải và dịch vụ hỗ trợ và tiếp tục cải cách thể chế và thủ tục hành chính để giảm chi phí giao dịch nâng cao sức cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu. · Duy trì môi trường đầu tư hấp dẫn để thu hút đầu tư và nâng cao năng lực cạnh tranh của Việt Nam. · Nâng cao năng lực vốn con người ở Việt Nam thông qua đầu tư giáo dục vì nguồn vốn con người là yếu tố then chốt để thúc đẩy các hoạt động có giá trị gia tăng cao ở Việt Nam. · Giảm thiểu tình trạng buôn lậu qua đường biên giới của Việt Nam và nâng cao công tác giám sát, quản lý chất lượng hàng hoá nhập khẩu cũng như theo dõi sát sao hoạt động phá giá. · Giám sát và vận động việc xoá bỏ các biện pháp bảo hộ hoặc hình thức bảo hộ trá hình do các nước G-20 áp dụng đối với hàng nhập khẩu từ Việt Nam 16 . 16 Xem Evenett (2009) 22 PHẦN II – KHUNG KHỔ CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI II.1. QUY ĐỊNH VỀ BOP CỦA WTO LIÊN QUAN ĐẾN THƯƠNG MẠI HÀNG HÓA II.1.1 Ngoại lệ BOP trong hệ thống GATT/WTO Cơ sở lý luận của hệ thống GATT/WTO được xây dựng dựa trên nguyên tắc thương mại tự do hơn sẽ đem lại lợi ích chung về kinh tế và xã hội cho mọi thành viên. Vì vậy, quy định của WTO tạo lập nên một hệ thống xác lập nghĩa vụ với các thành viên, đòi hỏi họ tự do hoá thể chế thương mại và ngăn chặn việc áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại mới. Tuy nhiên, hệ thống cũng cho phép nhiều ngoại lệ để các chính phủ có thể áp dụng các biện pháp hoặc quy định pháp luật mang tính chất hạn chế thương mại nhưng với mục tiêu đạt được các lợi ích và giá trị xã hội khác nhau. WTO ghi nhận một số trường hợp đặc biệt, dưới hình thức quy định ngoại lệ, theo đó các biện pháp hoặc văn bản pháp luật quy định hạn chế thương mại được chấp nhận, nếu thoả mãn các điều kiện đặt ra. Các ngoại lệ cơ bản bao gồm: · Các ngoại lệ chung tại Điều XX GATT 1994 và Điều XIV GATS; · Ngoại lệ về an ninh tại Điều XXI GATT 1994 và Điều XIV bis GATS; · Ngoại lệ về tình trạng kinh tế khẩn cấp tại Điều XIX GATT 1994 và Hiệp định Tự vệ; · Ngoại lệ về hội nhập khu vực tại Điều XXIV GATT 1994 và Điều V GATS; · Ngoại lệ về phát triển kinh tế tại Điều XVIII:A GATT 1994 và “Điều khoản tạo thuận lợi”, và · Ngoại lệ về cán cân thanh toán (BOP) tại Điều XII và XVIII:B GATT 1994 và Điều XII GATS. Theo quy định ngoại lệ về BOP, khi gặp tình trạng bất cập về BOP, các thành viên WTO được phép áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại vốn bị cấm áp dụng trong điều kiện bình thường. Cần lưu ý là ngoại lệ BOP chỉ được sử dụng khi tình hình tài chính đối ngoại và cán cân thanh toán của một nước rơi vào tình trạng nghiêm trọng. Vì vậy, không thể vận dụng quy định BOP của WTO cũng như không thể áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu nếu thâm hụt chỉ xảy ra với một bộ phận của cán cân thanh toán, ví dụ như chỉ thâm hụt cán cân thương mại, trong khi tình hình tài chính đối ngoại của quốc gia vẫn ổn định. Điểm đáng lưu ý là kể từ khi hệ thống tỷ giá linh hoạt được áp dụng kể từ thập kỷ 70, thì lý do kinh tế biện minh cho việc áp dụng ngoại lệ BOP bị công kích mạnh hơn. Lập luận chính chống lại việc vận dụng quy định BOP của GATT/WTO là trong điều kiện gặp khó khăn về BOP thì cần thực hiện các biện pháp chính sách kinh tế và tỷ giá chứ không phải là các biện pháp chính sách thương mại. II.1.2 Quy định BOP áp dụng với các thành viên phát triển (Điều XII GATT 1994) Điều XI GATT 1994 xác lập quy định chung không cho phép áp dụng các biện pháp hạn chế định lượng đối với thương mại. Điều XII quy định về ngoại lệ BOP đối với các thành viên phát triển theo nguyên tắc đã được xác lập tại Điều XI. Theo quy định này, bất cứ thành viên nào “Không trái với quy định tại đoạn 1 Điều XI… nhằm bảo vệ an toàn cho 23 tài chính đối ngoại và cán cân thanh toán của mình, có thể hạn chế số lượng hoặc giá trị hàng hoá được phép nhập khẩu” nếu thoả mãn các điều kiện nêu cụ thể tại điều này. Đoạn 2 (a). Điều XII quy định rằng các biện pháp hạn chế nhập khẩu ban hành mới, duy trì hay mở rộng “sẽ không vượt quá mức cần thiết: (i) để ngăn ngừa mối đe dọa hay để ngăn chặn sự suy giảm nghiêm trọng dự trữ ngoại hối, hoặc (ii) trong trường hợp một bên ký kết có dự trữ ngoại hối rất thấp, để nâng dự trữ ngoại hối lên một mức hợp lý.” Đoạn 2 (b) quy định các thành viên áp dụng biện pháp hạn chế “sẽ nới lỏng các hạn chế đó khi các điều kiện dẫn tới hạn chế được cải thiện, chỉ duy trì các hạn chế đó ở mức độ các điều kiện đã nêu tại điểm đó còn chứng minh được sự cần thiết phải áp dụng. Họ sẽ loại bỏ các hạn chế khi các điều kiện không còn chứng minh được việc định ra hay duy trì các biện pháp đó theo như quy định tại mục (a)”. II.1.3 Quy định BOP áp dụng với các nước đang phát triển (Điều XVIII:B GATT 1994) Quy định của GATT 1994 ghi nhận điều kiện của các nước đang phát triển khi xây dựng quy định về các vấn đề liên quan đến BOP. Như đã được tuyên bố tại Hội nghị Bộ trưởng Doha năm 2001, Điều XVIII là quy định đặc biệt và khác biệt áp dụng với các nước thành viên đang phát triển và việc vận dụng điều khoản này sẽ không bị điều chỉnh chặt chẽ như Điều XII. 17 Vì vậy, Mục B của Điều XVIII, từ đoạn 8 đến 12, đưa ra ngoại lệ đặc biệt về BOP đối với các nước thành viên đang phát triển. Đoạn 9 có ghi: “Để đảm bảo tình hình tài chính đối ngoại và bảo đảm đủ mức dự trữ ngoại hối nhằm thực hiện các chương trình phát triển kinh tế, một bên ký kết thuộc diện nêu tại tiết (a) khoản 4. của Điều này có thể, với điều kiện đáp ứng các quy định của khoản 10 và 12, điều chỉnh tổng mức nhập khẩu bằng cách hạn chế khối lượng và trị giá của hàng hóa được phép nhập khẩu...” So sánh Điều XII và Mục B Điều XVIII cho thấy các thành viên phát triển chỉ áp dụng hạn chế nhập khẩu để xử lý vấn đề BOP chỉ nhằm tự bảo vệ tình hình tài chính đối ngoại và cán cân thanh toán của mình, trong khi thành viên đang phát triển thì khả năng áp dụng các biện pháp hạn chế sẽ rộng hơn do mục tiêu của các biện pháp BOP còn bao gồm cả việc duy trì mức dự trữ cần thiết để thực hiện chương trình phát triển kinh tế. II.1.3 Hình thức các biện pháp BOP Biện pháp định lượng Quy định của GATT 1947 chỉ cho phép áp dụng hạn chế định lượng để xử lý bất cập về BOP. Tuy nhiên, nhìn chung thực tế thường thấy biện pháp BOP đặt dưới hình thức thuế hoặc các biện pháp tương tự, ví dụ như phụ thu nhập khẩu. Biện pháp thuế được chính thức cho phép trong Tuyên bố Vòng Tokyo về “Biện pháp thương mại theo mục đích Cán cân Thanh toán” được thông qua vào năm 1979 (Tuyên bố 1979). “Cách hiểu về Điều khoản Cán cân Thanh toán của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại 1994” (Cách hiểu), được coi là các diễn giải chính thức quy định BOP của GATT 1994, trong đó nêu rõ các tính chất của biện pháp BOP: “Các thành viên khẳng định cam kết giành ưu tiên cho các biện pháp ít gây tổn hại nhất cho thương mại. Các biện pháp như vậy (được nêu trong Cách hiểu này với thuật ngữ 17 Quyết định Bộ trưởng về Các Vấn đề Thực thi, thông qua vào 14 tháng 11 năm 2001, WT/MIN(01)/17, ngày 20 tháng 11 năm 2001, đoạn.1.1.24 “biện pháp theo giá”) được hiểu sẽ bao gồm phụ thu nhập khẩu, yêu cầu đặt cọc nhập khẩu hoặc các biện pháp thương mại tương đương tác động lên giá của hàng hóa nhập khẩu”. 18 Biện pháp theo giá Các biện pháp theo giá được sử dụng vượt trên mức cam kết thuế trần. Trong trường hợp này, Cách hiểu nêu rõ các thành viên thông báo áp dụng biện pháp, “cần nêu mức độ tăng vượt mức của biện pháp theo giá so với cam kết thuế trần một cách riêng biệt và rõ ràng theo thủ tục thông báo nêu tại Cách hiểu”. 19 Khả năng vận dụng nhóm biện pháp này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng với Việt Nam cũng như với nhiều nước mới gia nhập khác có mức chênh lệch giữa thuế áp dụng và thuế cam kết trần không thực sự đáng kể. Ngược lại, nếu thuế áp dụng thấp hơn đáng kể so với thuế cam kết trần, thì trong trường hợp cần thiết có thể tăng thuế hiện hành lên mà không cần áp dụng quy định về BOP của WTO vốn đòi hỏi ý kiến đồng ý từ các nước thành viên liên quan. Cách hiểu cũng đưa ra ngoại lệ cho phép sử dụng hạn chế định lượng. Cách hiểu quy định “Thành viên sẽ cố gắng tránh việc áp dụng các biện pháp hạn chế định lượng vì lý do BOP khó khăn đặc biệt, trừ khi các biện pháp theo giá không thể ngăn cản tình trạng thanh toán đối ngoại tiếp tục xấu đi một cách đột biến. Trong trường hợp nước thành viên áp dụng biện pháp định lượng, thì cần nêu lý do hợp lý vì sao biện pháp theo giá không phải là công cụ hữu hiệu để giải quyết tình hình cán cân thanh toán.” 20 Khi quản lý, giám sát biện pháp hạn chế định lượng, thì chỉ áp dụng cơ chế cấp phép tùy ý nếu không thể có cơ chế thay thế. 21 Hầu hết các nước vận dụng điều khoản BOP của WTO đều tuân thủ theo các yêu cầu của Cách hiểu và thường sử dụng biện pháp theo giá để hạn chế nhập khẩu. Tuy nhiên, cũng có một vài ngoại lệ. Khi tham vấn với Ủy ban BOP, các thành viên thường xem xét kỹ toàn bộ hệ thống, phương pháp và tác động của biện pháp hạn chế nhập khẩu. Ví dụ như trong trường hợp của Ấn Độ, một số thành viên khác phát hiện Ấn Độ không lý giải một cách hợp lý là tại sao biện pháp theo giá không hữu hiệu trong loại bỏ khó khăn về BOP và lý do tại sao lại án dụng hạn chế định lượng để xử lý khó khăn BOP. 22 II.1.4 Mức độ, cơ chế quản lý giám sát, phạm vi và thời hạn áp dụng hạn chế Mức độ Mức độ của biện pháp hạn chế vì lý do BOP được quy định khá chặt chẽ tại Điều XII hoặc XVIII:B GATT 1994, biện pháp chỉ được áp dụng ở mức độ không quá mức cần thiết để khắc phục khó khăn BOP. Trong trường hợp nước vận dụng Điều XVIII:B là nước đang phát triển, thì biện pháp BOP “sẽ không vượt quá mức cần thiết: (i) để ngăn ngừa nguy cơ hay để ngăn chặn sự suy giảm nghiêm trọng dự trữ ngoại hối, hoặc (ii) trong trường hợp một bên ký kết có dự trữ ngoại hối rất thấp, để nâng dự trữ ngoại hối lên một mức hợp lý.” 23 18 Đoạn 2 trong Cách hiểu 19 Đoạn 2 trong Cách hiểu 20 Đoạn 3 trong Cách hiểu 21 Đoạn 4 trong Cách hiểu 22 Báo cáo Tham vấn với Ấn Độ, WT/BOP/R/11. Trong đợt tham vấn gần đây của Ecuador với Ủy ban BOP, nhiều thành viên tuyên bố việc sử dụng hạn chế định lượng là không phù hợp. Ecuador đã đồng ý thay thế hầu hết các hạn chế định lượng bằng biện pháp theo giá. WT/BOP/R/91 23 Điều XVIII:9 GATT 199425 Yêu cầu này đối với các nước đang phát triển không chặt chẽ bằng các nước phát triển vì các nước đang phát triển có thể áp dụng biện pháp BOP để ngăn ngừa “nguy cơ” suy giảm nghiêm trọng dự trữ ngoại hối, trong khi các nước phát triển chỉ được phép áp dụng biện pháp này để ngăn ngừa “nguy cơ lớn” về sự suy giảm dự trữ. Ngoài ra, các thành viên đang phát triển có dự trữ thiếu hụt có thể áp dụng biện pháp BOP để nâng dự trữ của mình lên mức hợp lý, trong khi các thành viên phát triển chỉ được phép áp dụng khi dự trữ quốc tế rơi xuống mức thật thấp. Cơ chế quản lý giám sát và phạm vi của biện pháp Quy định của WTO cũng đặt ra một số hạn chế nhất định khi áp dụng hạn chế thương mại vì lý BOP. Biện pháp BOP phải tránh không gây ra thiệt hại đối với lợi ích kinh tế hoặc thương mại của bất cứ thành viên nào khác 24 Biện pháp có thể phân biệt giữa các . sản phẩm, nhưng không được phân biệt giữa các nước. 25 Biện pháp cần có cơ chế giám sát, quản lý minh bạch nhằm tối thiểu hóa tác động bảo hộ không mong muốn. Về phạm vi áp dụng, Cách hiểu đưa ra cách diễn giải chặt chẽ hơn so với lời văn gốc trong GATT 1947 cũng như trong thực tiễn, theo đó “Thành viên khẳng định rằng các biện pháp hạn chế nhập khẩu được thực hiện vì lý do BOP có thể chỉ được áp dụng để kiểm tra mức độ tổng quát của nhập khẩu và không thể vượt quá mức cần thiết để giải quyết khó khăn về BOP. 26 Biện pháp hạn chế cần được quản lý giám sát một cách minh bạch. 27 Các cơ quan tại nước nhập khẩu phải đưa ra lý giải hợp lý về tiêu chí sử dụng để xác định sản phẩm bị áp dụng biện pháp hạn chế. Dựa trên Điều XII và đoạn 10 Điều XVIII, các chính phủ có thể không áp dụng hoặc áp dụng biện pháp hạn chế ở mức độ nhất định đối với các sản phẩm thiết yếu. Thuật ngữ “các sản phẩm thiết yếu” được hiểu là các sản phẩm đáp ứng nhu cầu tiêu dùng cơ bản hoặc có ảnh hưởng tới nỗ lực cải thiện cán cân thanh toán của nước thành viên, ví dụ như vật tư, tư liệu và máy móc phục vụ sản xuất. Khi triển khai cơ chế giám sát, quản lý việc áp dụng biện pháp hạn chế, một thành viên chỉ áp dụng cơ chế cấp phép tùy ý trong trường hợp không thể dùng cơ chế khác và sẽ từng bước xóa bỏ cơ chế này.” 28 Trong trường hợp tham vấn của Ukraine, dự kiến áp dụng phụ thu nhập khẩu bị phản đối vì chỉ áp dụng với 2 sản phẩm chiếm khoảng 0.6 % số dòng thuế, và chỉ ảnh hưởng đến khoảng 7.3 % tổng kim ngạch nhập khẩu. 29 Thời hạn áp dụng Biện pháp BOP chỉ được áp dụng trong một thời gian nhất định. Thành viên có nghĩa vụ thông báo công khai ngay khi có thể về lịch trình xóa bỏ biện pháp hạn chế nhập khẩu. Lịch trình này có thể được điều chỉnh nếu cần thiết để phản ánh kịp thời tình hình BOP 30 Nước đang phát triển không phải thực hiện yêu cầu “thu hồi hoặc điều chỉnh biện pháp hạn chế với lý do là sự thay đổi trong chính sách phát triển của mình đã làm mất đi tính cần thiết của biện pháp hạn chế được áp dụng theo quy định tại Mục này”. 31 24 Điều XII(3/c) GATT 1994 25 Điều XIII GATT 1994 26 Cách hiểu, đoạn 4. 27 Cách hiểu, đoạn 4. 28 Cách hiểu, đoạn 4. 29 WT/BOP/R/93 30 Cách hiểu, đoạn 1. 31 Điều XVIII: (11) GATT 199426 Nhưng cũng có trường hợp cụ thể trong đó các thành viên liên quan không đồng ý với cách diễn giải về chính sách phát triển và sự khác biệt giữa chính sách phát triển và các biện pháp kinh tế vĩ mô. Trong vụ hạn chế định lượng của Ấn Độ, Hội đồng kết luận rằng Ấn Độ có thể quản lý được tình hình BOP thông qua các công cụ chính sách kinh tế vĩ mô, mà không cần áp dụng các biện pháp hạn chế định lượng. Ấn Độ kiện phúc thẩm phán quyết này với lập luận rằng Hội đồng yêu cầu Ấn Độ điều chỉnh chính sách phát triển của mình. Tuy nhiên, Cơ quan Phúc thẩm giữ nguyên phán quyết của Hội đồng và kết luận: “chúng tôi cho rằng các công cụ chính sách vĩ mô không liên quan đến chính sách phát triển cụ thể nào, nhưng được tất cả các thành viên vận dụng mà không gắn với loại hình chính sách phát triển mà họ theo đuổi.” 32 Tổng kết các yêu cầu cơ bản đối với các biện pháp BOP Theo quy định hiện hành của WTO, các biện pháp BOP phải thỏa mãn yêu cầu: · Tạm thời; · Nguyên tắc cơ bản là dựa trên cơ sở là giá cả; · Minh bạch; và · Áp dụng chung với toàn bộ nhập khẩu. II.1.5 Vai trò của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) Thẩm quyền của IMF Quy định BOP trong GATT/WTO không thể áp dụng nếu không xác định rõ các khái niệm cơ bản về · Sự sụt giảm nghiêm trọng dự trữ tiền tệ; hoặc · Nguy cơ (lớn) của sự sụt giảm nghiêm trọng; hoặc · Xác định mức dự trữ tiền tệ nào là mức rất thấp hoặc không đủ. Các vấn đề này thuộc thẩm quyền và năng lực của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Điều XV: 1 GATT 1994 nêu quy định về trách nhiệm hợp tác chung đối với cả IMF và WTO về các nội dung tỷ giá và thương mại nhằm hướng tới mục tiêu theo đuổi chính sách được điều phối chung. Theo Điều XV: 2, WTO “sẽ chấp nhận kết quả phân tích thực tế và số liệu thống kê cũng như thực tế khác do Quỹ đưa ra liên quan tới vấn đề ngoại hối, dự trữ tiền tệ và cán cân thanh toán, và sẽ chấp nhận nhận định của Quỹ về việc liệu biện pháp tỷ giá của thành viên có phù hợp với Điều khoản Thỏa thuận của Quỹ Tiền tệ Quốc tế không…” Trong quá trình xác định quyết định cuối cùng, thì WTO, “trong các trường hợp liên quan tới các tiêu chí nêu tại đoạn 2(a) Điều XII hoặc tại đoạn 9 Điều XVIII, sẽ chấp nhận nhận định của Quỹ về tình trạng thế nào được coi là sự sụt giảm nghiêm trọng về dự trữ tiền tệ của một thành viên, là mức dự trữ tiền tệ rất thấp hoặc là mức tăng hợp lý về dự trữ tiền tệ, cũng như về các khía cạnh tài chính liên quan đến nội dung trao đổi trong quá trình tham vấn về các vụ việc cụ thể”. 32 Ấn Độ - Hạn chế số lượng, Báo cáo của Ban Bồi thẩm, WT/DS90/AB/R, đoạn 124.27 Thông tin do IMF cung cấp 33 IMF thường xuyên cung cấp thông tin cho Ủy ban BOP về tình hình kinh tế của nước thành viên, tập trung vào các chỉ số kinh tế vĩ mô có liên quan đến tình hình và triển vọng cán cân thanh toán của nước thành viên đó. Thông tin này được sử dụng trong các đợt tham vấn của Ủy ban BOP về "hiện trạng và triển vọng cán cân thanh toán" và "các biện pháp khác nhằm phục hồi sự cân bằng", là các nội dung quan trọng khi Ủy ban cân nhắc về cơ sở hợp lý của việc ban hành, duy trì hoặc mở rộng việc áp dụng biện pháp hạn chế vì lý do cán cân thanh toán. Ủy ban BOP không yêu cầu IMF cho ý kiến đối với đánh giá của Ủy ban về lý do hợp lý của biện pháp hạn chế thương mại hoặc ý kiến đối với các vấn đề về quy định pháp lý và lưu ý diễn giải đối với Điều XVIII: 11 GATT. Trong giai đoạn 1970-2009, Ủy ban BOP đã thực hiện khoản 230 cuộc tham vấn với các nước thành viên. Hầu hết các cuộc tham vấn này đều thực hiện theo các thủ tục chính thức của Ủy ban, trong đó IMF phải đưa ra ý kiến nhận định của mình, ý kiến này được phản ánh đầy đủ vào báo cáo của Ủy ban, và đưa ra báo cáo tham vấn của IMF về diễn biến phát triển kinh tế của thành viên liên quan. Các thông tin chung do IMF cung cấp cho Ủy ban BOP Ý kiến nhận định của IMF gửi cho Ủy ban BOP thường bao gồm các nội dung cụ thể sau: · Tình hình phát triển của nền kinh tế thực (ví dụ như: đầu tư, tổng cầu, sản lượng, tăng trưởng và lạm phát); · Mối liên hệ giữa tình hình nền kinh tế thực với khu vực tài chính và điều kiện kinh tế vĩ mô, đặc biệt là phần đánh giá của IMF về sự mất cân đối thăng bằng kinh tế bên trong vốn là nguyên nhân làm phát sinh bất cập về cán cân thanh toán, trong đó tập trung vào các chính sách tài khóa, tiền tệ và tỷ giá; · Tình hình cán cân thanh toán hiện tại, tập trung vào thương mại và tài khoản vãng lai, ngoài ra, kể từ đầu thập niên 80 đến này phần này còn bao gồm thêm cả diễn biến tài khoản vốn; · Mô tả biện pháp hạn chế tỷ giá và thương mại được thành viên áp dụng và các bước đi nhằm thắt chặt hơn hoặc tự do hóa hạn chế; · Thông tin về mối quan hệ giữa nước thành viên tham vấn với IMF, cụ thể là IMF có đang cho vay hoặc đang đàm phán chương trình cho vay nào không. Trong phần ý kiến của mình, nếu cần thiết, IMF có thể nêu các nhân tố bên ngoài có tác động tiêu cực tới hiện trạng hoặc triển vọng cán cân thanh toán của nước thành viên. Ví dụ như khủng hoảng năng lượng những năm 70, hay cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính mới đây hay các rào cản thương mại ở nước ngoài và sự thay đổi trong giá cánh kéo của hàng xuất nhập khẩu ảnh hưởng thế nào đối với giá nhập khẩu và thu nhập từ xuất khẩu của nước thành viên. Thông thường, các yếu tố này được xem xét đánh giá trong mối quan hệ qua lại với tình hình cán cân thanh toán xem có làm trầm trọng hóa bất cập, hay tạo ra rủi ro không đo lường về cán cân thanh toán hay không, và trong một số trường 33 Mô tả chi tiết vai trò của IMF trong các cuộc tham vấn BOP, tham khảo: WT/BOP/2128 hợp được coi là cơ sở kéo dài thời hạn áp dụng trước khi xóa bỏ biện pháp hạn chế thương mại vì lý do cán cân thanh toán. Thông tin về nợ nước ngoài Trong bản ý kiến của mình, nếu cần thiết, IMF có thể nêu thêm các thông tin về mức nợ nước ngoài và nghĩa vụ trả nợ của nước thành viên. Nội dung này ngày càng trở nên phổ biến trong các bản ý kiến của IMF kể từ cuối thập kỷ 70, do nhiều nước có khả năng tiếp cận được thị trường vốn quốc tế và mức nợ nước ngoài tăng. IMF cung cấp thông tin về dự trữ quốc tế gộp và thay đổi dự trữ thuần, và trong một số trường hợp, đánh giá vai trò của nợ ngắn hạn trong tổng thể tình hình nợ nước ngoài của nước thành viên. Thông tin nợ được phân tích trong quan hệ với các chính sách điều chỉnh cán cân thanh toán cũng như xác định nhu cầu về nguồn vốn, và thường được thể hiện dưới hình thức số tương đối để liên hệ giữa vay nợ nước ngoài với việc tích lũy dự trữ tiền tệ và tạo ra các nghĩa vụ về ngoại hối mang tính chất đối ứng. Thông tin về dự trữ quốc tế Bản ý kiến của IMF thường đưa ra các số liệu thống kê và thông tin về mức dự trữ quốc tế của nước thành viên, thể hiện dưới dạng số tuyệt đối, và theo cả số tương đối dưới dạng tháng nhập khẩu và trong một số trường hợp là theo tỷ lệ phần trăm hay số tương đối của tổng giao dịch đối ngoại. Thông tin này thường được thể hiện và phân tích trong quan hệ với diễn biến dự kiến về cán cân thanh toán và nợ nước ngoài của nước thành viên, đặc biệt là để làm rõ liệu cán cân thanh toán của nước đó có tiếp tục xấu đi và tạo ra sức ép đối với dự trữ quốc tế hay không, hay là ngược lại, hay liệu tổng nghĩa vụ thanh toán với nước ngoài có tạo ra sức ép với dự trữ quốc tế hay không, hoặc liệu việc tiếp tục vay nước ngoài có tiếp tục đảm bảo tính bền vững và khả thi để bù đắp cán cân thanh toán và củng cố dự trữ quốc tế hay không. Bức tranh tĩnh về dự trữ và liệu dự trữ có đủ hay không thường được trình bày kết hợp với ý kiến của Quỹ về triển vọng hoặc dự đoán về thay đổi mức dự trữ quốc tế do quốc gia đó nắm giữ. Nhiều nước tham gia tham vấn với Ủy ban BOP có mức dự trữ quốc tế tương đương 3 tháng nhập khẩu. (Trong khung khổ WTO, đây được gọi là “nguyên tắc vàng của IMF”, trong đó dự trữ quốc tế cần đảm bảo đủ để phục vụ 3 tháng nhập khẩu). Trong bản ý kiến của mình với Ủy ban BOP, các nước thành viên thường dẫn chiếu mức dự trữ này với vai trò là mức dự trữ tối thiểu, đảm bảo sự thận trọng trong hoạt động của cơ quan quản lý tiền tệ. Một vài nước thành viên có mức dự trữ thấp hơn nhiều trong thời điểm thực hiện tham vấn với Ủy ban BOP, trong một số trường hợp thậm chí con số này thấp hơn 1 tháng nhập khẩu, trong khi đó nhiều nước khác lại có mức dự trữ quốc tế lớn hơn nhiều; dự trữ ở mức tương đương 6-7 tháng nhập khẩu không phải là bất thường, và trong một số trường hợp dự trữ quốc tế lên tới mức 11-12 tháng nhập khẩu tại thời điểm thực hiện tham vấn về BOP. Thực tế cho thấy, các nước thành viên duy trì dự trữ cao hơn trong thập kỷ 90 so với các thập kỳ 70 và 80, vì họ lo ngại về sự biến động mạnh dòng vốn sau khi khủng hoảng tài chính diễn ra. Tuy nhiên, thực tế này không thực sự phổ biến, một phần là bởi vì các nước liên quan không phải luôn luôn là các nền kinh tế mới nổi, tức là những nền kinh tế dễ bị ảnh hưởng bởi luồng vốn vào đột biến cũng như nguy cơ rút vốn đầu cơ nước ngoài. Nội dung dự trữ tiền tệ thường được thảo luận trong khung khổ của Uỷ ban. Ví dụ, trong trường hợp Ấn Độ tham vấn với Uỷ ban BOP vào 12/1995, Uỷ ban đã tuyên bố Ấn Độ đang trong quá trình thực hiện tự do hoá mạnh mẽ cơ chế thanh toán và đã cải cách thị 29 trường trong nước. Đại diện Ấn Độ cho rằng với quy mô và độ phức tạp của nền kinh tế của mình, “Ấn Độ cần có lượng dự trữ lớn hơn tiêu chuẩn 3 đến 4 tháng nhập khẩu” 34 . Trong bối cảnh xử lý các vấn đề thực thi và các vướng mắc được nêu trong Vòng Đàm phán Phát triển Doha, tại Uỷ ban BOP cũng diễn ra tranh luận, trong đó Ấn Độ giải thích quan điểm về yêu cầu dự trữ tài chính. Ấn Độ không đồng ý với nguyên tắc ba tháng nhập khẩu và cho rằng các nước đang phát triển “thường gặp phải các vấn đề khó khăn về cán cân thanh toán phát sinh từ việc mở rộng thị trường trong nước cũng như do sự biến đổi giá cánh kéo thương mại trong quá trình phát triển của mình. Vì vậy, cần ghi nhận rằng chính xu hướng phát triển của các nước này sẽ tạo nên bất cập về cán cân thanh toán, cũng như sự cần thiết phải đảm bảo sự an toàn của tình hình tài chính đối ngoại của một nước đang phát triển và đảm bảo mức dự trữ đủ để thực hiện các chương trình phát triển thông qua biện pháp kiểm soát tổng mức nhập khẩu trong một giai đoạn nhất định khi các chương trình phát triển kinh tế tạo ra nhu cầu mới”. Dựa trên nhận định này, nước này đề nghị diễn giải Điều XVIII:11 GATT 1994 theo đó Uỷ ban BOP “cần thể hiện rõ hơn quan điểm công nhận và cân nhắc rằng nước đang phát triển có nhu cầu cao hơn về dự trữ để thực hiện chương trình phát triển kinh tế của mình và rằng các chương trình này thường đi kèm với việc sử dụng vốn nước ngoài để đầu tư cho cơ sở hạ tầng”. 35 Vai trò của IMF trong các vụ giải quyết tranh chấp Vai trò của IMF được minh hoạ rõ trong giải quyết tranh chấp của WTO liên quan đến Hoa Kỳ và Ấn Độ. Hoa Kỳ cho rằng biện pháp hạn chế định lượng của Ấn Độ áp dụng đối với hơn 2,700 dòng thuế hàng nông và công nghiệp được thông báo cho WTO là không phù hợp với Điều XI:1 và XVIII:11 GATT 1994 và Điều 4.2 Hiệp định Nông nghiệp. Ngoài ra, các thủ tục và thực tiễn cấp phép nhập khẩu của Chính phủ Ấn Độ cũng được coi là không phù hợp với yêu cầu căn bản của WTO nêu tại Điều XIII GATT 1994 và Điều 3 Hiệp định về Thủ tục cấp phép nhập khẩu. Cơ quan Giải quyết tranh chấp của WTO (DSB) thành lập Hội đồng vào 18/11/1997. Hoa Kỳ đưa ra cáo buộc của mình dựa trên quan điểm đánh giá của IMF về cơ sở hợp lý mà Ấn Độ đưa ra khi áp dụng biện pháp vì lý do BOP, đó là Ấn Độ không gặp bất cập về cán cân thanh toán. Quan điểm của IMF nêu rõ Ấn Độ “có tình hình tài chính đối ngoại có thể được quản lý tốt bằng các công cụ kinh tế vĩ mô; không cần thiết phải áp dụng hạn chế định lượng và vì vậy biện pháp này cần được xoá bỏ trong thời gian tương đối ngắn.” 36 Cơ quan Phúc thẩm chấp nhận đánh giá của IMF rằng Ấn Độ không cần phải điều chỉnh chính sách phát triển của mình vì những lý do giải thích ở trên. Dự trữ tiền tệ của Ấn Độ là đủ mức, vì vậy biện pháp BOP của Ấn Độ là không cần thiết để ngăn chặn nguy cơ hoặc chấm dứt tình trạng sụt giảm dự trữ tiền tệ theo nghĩa của Điều XVIII:9; Ấn Độ đã vi phạm Điều XVIII:11, câu hai, trong đó nêu rõ biện pháp hạn chế chỉ được duy trì ở mức cần thiết theo Điều XVIII:9. Cuối cùng, Ấn Độ phải xoá bỏ hầu hết các biện pháp hạn chế nêu trên vào 1/4/2000. Kể từ 1/4/2001, Ấn Độ xoá bỏ toàn bộ các biện pháp hạn chế và như vậy đã thực hiện đầy đủ các khuyến nghị của Cơ quan Phúc thẩm. (Chương tới sẽ nêu chi tiết hơn về vụ kiện Biện pháp hạn chế định lượng của Ấn Độ). 34 WT/BOP/R/11 35 WT/BOP/R/61 36 Báo cáo Tham vấn với Ấn Độ, WT/BOP/R/32, Bản Ý kiến của IMF30 II.1.6 Khía cạnh pháp lý và quy định về thủ tục Tham vấn về BOP Thông báo Nếu một thành viên WTO cho rằng mình gặp khó khăn về BOP và quyết định đề nghị áp dụng biện pháp hạn chế định lượng nhằm khắc phục khó khăn này, thì bắt buộc phải thông báo cho Đại Hội đồng về việc áp dụng biện pháp và bất kỳ thay đổi nào trong việc áp dụng biện pháp đó. Lịch trình xoá bỏ hạn chế nhập khẩu cần được công bố công khai, ngay khi có thể, việc thay đổi lịch trình này cũng phải được công bố công khai. 37 Nếu biện pháp BOP được điều chỉnh đáng kể thì “sẽ phải thông báo cho Đại Hội đồng trước khi hoặc không chậm hơn 30 ngày từ ngày công bố. Hàng năm, mỗi thành viên phải làm bản thông báo tổng hợp cho Ban Thư ký, trong đó nêu rõ mọi thay đổi về luật, quy định, tuyên bố chính sách, hoặc các loại thông báo công khai, để các thành viên khác xem xét. Việc thông báo phải cung cấp đủ thông tin, ở mức tối đa có thể, theo từng dòng thuế, về biện pháp được áp dụng, phạm vi sản phẩm được áp dụng và dòng thương mại chịu ảnh hưởng”. 38 Nếu bất cứ thành viên nào nghi ngờ hoặc đặt ra câu hỏi về tài liệu thông báo, thành viên đó có thể yêu cầu Uỷ ban BOP rà soát lại tài liệu này. Công việc rà soát này chỉ thuần tuý mang tính chất làm rõ thông tin hoặc vấn đề nêu trong tài liệu thông báo “rằng liệu có cần thiết phải thực hiện tham vấn theo đoạn 4(a) Điều XII hoặc đoạn 12 (a) Điều XVIII. 39 Có thể xảy ra trường hợp một thành viên áp dụng hạn chế nhập khẩu mà không nêu rõ lý do áp dụng biện pháp. Nếu bất cứ thành viên nào có cơ sở để cho rằng biện pháp hạn chế nhập khẩu này là vì lý do BOP, thì thành viên đó có thể yêu cầu Uỷ ban BOP xem xét. Trong trường hợp đó, Chủ tịch Uỷ ban BOP sẽ yêu cầu cung cấp thông tin về biện pháp đó và cung cấp thông tin này cho tất cả các thành viên. 40 Các loại Tham vấn BOP 41 Một thành viên WTO áp dụng biện pháp hạn chế mới hoặc nâng mức độ áp dụng của các biện pháp hạn chế lên cao đáng kể so với trước đó thì có nghĩa vụ phải tham vấn với Uỷ ban các biện pháp hạn chế BOP (Uỷ ban BOP) trong vòng 4 tháng kể từ khi áp dụng biện pháp BOP. Uỷ ban BOP thực hiện tham vấn thay mặt cho các thành viên WTO. Thành viên áp dụng biện pháp nhập khẩu vì lý do BOP có thể yêu cầu thực hiện tham vấn theo đoạn 4 (a) Điều XII hoặc đoạn 12 (a) Điều XVIII GATT 1994 nếu thấy phù hợp. Các thành viên phát triển tham vấn theo Điều XII, còn các nước đang phát triển thì theo Điều XVIII:B. Nếu thành viên áp dụng biện pháp hạn chế không đưa ra yêu cầu tham vấn, thì Chủ tịch Uỷ ban BOP sẽ mời thành viên đó tham gia tham vấn. Uỷ ban BOP thực hiện tham vấn nhằm rà soát toàn bộ các biện pháp hạn chế nhập khẩu vì lý do BOP. Trước đây, thành viên Uỷ ban có thể gồm đại diện của mọi thành viên WTO có quan tâm. Thông thường, tất cả các thành viên phát triển và đang phát triển đều có đại diện trong Uỷ ban này. Các thành viên là các nước kém phát triển (LDC) hoặc nền kinh tế nhỏ đang phát triển thường không có mặt trong Uỷ ban vì lý do không đủ nguồn lực và chỉ tham gia vào các cuộc họp của Uỷ ban mà thôi. Quy định thay đổi kể từ 3/6/2009. Kể từ đó đến nay, mọi thành viên hiện tại và tương lai của WTO “sẽ thông báo với Tổng Giám Đốc nguyện vọng tham gia với vai trò là thành viên của Uỷ ban BOP”. 42 37 Đoạn 1 và 9 trong Cách Hiểu 38 Đoạn 9 trong Cách Hiểu 39 Đoạn 10 trong Cách Hiểu 40 Đoạn 10 trong Cách Hiểu 41 Đoạn 5-8 trong Cách Hiểu 42 WT/BOP/R/92/Rev.131 Vào tháng 1 hàng năm, Ban Thư ký sẽ gửi cho các nước và trình lên Tổng Giám đốc lịch tham vấn trong năm. Lịch này được xây dựng trên cơ sở lấy ý kiến của các thành viên có liên quan, căn cứ theo chương trình và tiến độ thực hiện các cuộc tham vấn của IMF với Chính phủ của nước thành viên, để đảm bảo rằng các thông tin có ý nghĩa và cập nhật nhất từ nguồn IMF được sử dụng trong tham vấn trong khung khổ WTO. 43 Chi tiết về thủ tục của các đợt tham vấn được gọi là “thủ tục tham vấn đầy đủ”, đã tồn tại kể từ năm1970. Các thủ tục khái quát hơn, “thủ tục tham vấn rút gọn” được áp dụng với các nước thành viên chậm phát triển, và cũng được áp dụng cả với các nước thành viên đang phát triển nhưng ở mức độ hạn chế hơn. Quy định về tham vấn đầy đủ được thông qua vào 28/4/1970 44 , còn quy định về thủ tục tham vấn rút gọn được thông qua vào 19/12/1972. 45 Tham vấn đầy đủ Tham vấn đầy đủ có thể thực hiện theo Điều XII:4 và XVIII:12 GATT 1994. Các nước phát triển tham vấn hàng năm, còn các nước đang phát triển tham vấn hai năm một lần. Tham vấn bao gồm nội dung về bản chất khó khăn BOP của thành viên; các biện pháp thay thế có thể và tác động của biện pháp hạn chế đối với nền kinh tế của các nước thành viên khác. Tham vấn thực hiện nhằm tạo cơ hội để trao đổi quan điểm một cách tự do để hiểu rõ hơn các vấn đề bất cập mà nước tham vấn gặp phải, về các biện pháp đã được áp dụng để giải quyết bất cập và khả năng giải quyết theo hướng đảm bảo thương mại đa phương tự do hơn. Căn cứ theo “Kế hoạch thảo luận trong tham vấn theo Điều XII:4 (b) và XVIII:12(b)” 46 , các nội dung sau đây sẽ được giải quyết trong khung khổ tham vấn đầy đủ: I. Hiện trạng và triển vọng BOP § Tình hình BOP và mức dự trữ tiền tệ; § Triển vọng BOP và dự kiến thay đổi dự trữ; § Các vấn đề cần cân nhắc ảnh hưởng tới dự trữ hoặc nhu cầu tăng dự trữ; § Các nhân tố bên trong hoặc bên ngoài ảnh hưởng tới BOP, như xuất khẩu hay nhập khẩu; § Ảnh hưởng của biện pháp hạn chế đối với BOP và dự kiến khung thời gian áp dụng biện pháp hạn chế; § Triển vọng về việc nới lỏng hoặc chấm dứt biện pháp hạn chế cũng như khả năng ảnh hưởng tới BOP. II. Biện pháp thay thế để phục hồi sự cân bằng · Tình hình tiền tệ, tài khoá ở trong nước và các nội dung liên quan có tác động tới BOP; · Biện pháp trong nước nhằm duy trì hoặc phục hồi cân bằng bao gồm các biện pháp dài hạn như nâng cao năng suất và năng lực xuất khẩu hoặc giảm thiểu mất cân đối cơ cấu hoặc sự trì trệ; · Các biện pháp khác có thể giúp phục hồi cán cân thanh toán quốc gia. III. Hệ thống và phương pháp của biện pháp hạn chế 43 Đoạn 7 trong L/3388 44 L/3388, 27/4/1970 45 L/3772/Rev.1, 19/12/1972 46 Phụ lục I của L/338832 § Cơ sở pháp lý và hành chính của biện pháp hạn chế; § Phương pháp sử dụng để hạn chế nhập khẩu, chi tiết hoá các loại hàng hoá và tỷ lệ nhập khẩu theo từng phương pháp; § Đối xử với hàng nhập khẩu từ các nước hoặc khu vực tiền tệ khác nhau; § Các cơ chế sử dụng thương mại nhà nước hoặc độc quyền nhà nước trong nhập khẩu và thực thi hạn chế nhập khẩu. IV. Ảnh hưởng của biện pháp hạn chế · Ảnh hưởng mang tính bảo hộ đối với sản xuất trong nước. Khó khăn, bất cập có thể gia tăng nếu nới lỏng hoặc xoá bỏ biện pháp hạn chế; · Các bước đi nhằm giảm thiểu tác động bảo hộ của biện pháp hạn chế; · Các bước đi nhằm giảm thiểu khó khăn trong giai đoạn chuyển đổi trước khi biện pháp BOP có thể bị xoá bỏ; · Các bước đi theo quy định tại Điều XII: 3 (c) và Điều XVIII:10. Do các vấn đề bất cập về BOP và các biện pháp hạn chế áp dụng tại các nước thành viên là rất đa dạng, nên kế hoạch tham vấn không thể cứng nhắc, cần được điều chỉnh cho phù hợp với từng trường hợp cụ thể. Thực tiễn về tham vấn trong khung khổ Uỷ ban BOP cho thấy tất cả các nhân tố đều được đưa ra cân nhắc, nhân tố bên trong bên ngoài có ảnh hưởng đến tình hình BOP của nước tham vấn. Trong các cuộc tham vấn với các nước đang phát triển, nội dung lưu ý thường tập trung vào xoá bỏ hoặc khắc phục bất cập BOP hoặc các bất cập về thương mại và phát triển khác thông qua các biện pháp tạo điều kiện tăng thu nhập từ xuất khẩu. 47 Tham vấn rút gọn Thể chế của tham vấn rút gọn được xây dựng từ những năm 70 dưới thời GATT do có nhiều khó khăn phát sinh khi tổ chức tham vấn theo Điều XVIII:12 (b). Tham vấn thường kỳ bị hoãn nhiều lần do hạn chế về ngân sách và sức ép về công việc mà Ban Thư ký GATT cũng như các phái đoàn liên quan khác gặp phải. Lúc đó người ta cũng nghi ngờ về tính hữu dụng của việc tham vấn dưới hình thức bắt buộc, vì vậy đã có những đề xuất nhằm đơn giản hoá việc tham vấn. Tham vấn rút gọn có thể được tổ chức “trong trường hợp các thành viên LDC hoặc các thành viên đang phát triển đang thực hiện xoá bỏ biện pháp hạn chế theo đúng lộ trình đã trình bày trước Uỷ ban trong các lần tham vấn trước. Thủ tục tham vấn rút gọn cũng có thể vận dụng trong trường hợp của một nước thành viên đang phát triển nếu nước đó thực hiện Rà soát Chính sách Thương mại trong cùng năm với ngày xác định để thực hiện tham vấn. 48 Trong các trường hợp này, quyết định có cần vận dụng thủ tục tham vấn đầy đủ sẽ được đưa ra trên cơ sở các tiêu trí sau đây: (a) Khoảng cách thời gian kể từ lần tham vấn cuối cùng; (b) Các bước đi của nước thành viên tham vấn đã thực hiện theo các kết luận nêu ra tại các lần tham vấn trước; (c) Thay đổi tính chất tổng thể hoặc bản chất của biện pháp thương mại vì lý do BOP; 47 Đoạn 3. L/3388 48 Đoạn 8. trong Cách hiểu33 (d) Thay đổi hiện trạng hoặc triển vọng BOP; và (e) Liệu các bất cập BOP có mang tính chất cơ cấu hay là chỉ mang tính chất tạm thời. 49 Ngoại trừ trường hợp các thành viên là nước kém phát triển (LDC), số lần các vụ tham vấn liên tiếp vận dụng thủ tục tham vấn rút gọn không vượt quá 2. 50 Kể từ 1972, các thủ tục sau được áp dụng để thực hiện quy định của Điều XVIII:12 (b) về tham vấn thường kỳ với các thành viên là nước đang phát triển: (a) Hàng năm, Ban Thư ký xây dựng danh sách các thành viên vận dụng Điều XVIII:B cần phải thực hiện tham vấn theo đoạn 12 (b) trong năm đó; (b) Từng thành viên trong danh sách sẽ gửi văn bản nêu rõ khó khăn BOP, hệ thống và phương pháp hạn chế, trình bày các quy định phân biệt đối xử, nếu có, và thay đổi trong 2 năm qua cũng như tác động của biện pháp hạn chế và triển vọng xoá bỏ biện pháp này; (c) Văn bản này sẽ được gửi cho các thành viên và trình bày trước Uỷ ban BOP để được xem xét, làm cơ sở để Uỷ ban quyết định có cần thiết phải vận dụng thủ tục tham vấn đầy đủ hay không. Nếu Uỷ ban quyết định không cần tham vấn, Uỷ ban BOP sẽ kiến nghị lên Đại Hội đồng rằng thành viên liên quan đã tham vấn với các thành viên khác và đã thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tại Điều XVIII:12 (b) trong năm đó. Nếu quyết định theo hướng ngược lại, thì các thành viên sẽ tham vấn với IMF, và Uỷ ban BOP sẽ tuân theo các thủ tục được quy định đối với tham vấn đầy đủ; và (d) Phối hợp tổ chức với IMF để IMF cung cấp số liệu BOP của từng nước thành viên đã có văn bản gửi theo đoạn (b) nêu trên; 51 Cần lưu ý là quy định tham vấn rút gọn chỉ gắn với tham vấn định kỳ theo Điều XVIII:12 (b). Tham vấn theo Điều XVIII:12 (a) (tham vấn lần đầu) tiếp tục tuân thủ theo các quy định gốc. Không có thay đổi đối với thủ tục tham vấn với các nước phát triển vận dụng Điều XII; các nước này phải tham vấn hàng năm giống như quy định trước đây. Kể từ khi WTO ra đời, trừ trường hợp LDC, số lần các vụ tham vấn liên tiếp vận dụng thủ tục tham vấn rút gọn không vượt quá 2. 52 Tham vấn với IMF Theo đoạn 2 Điều XV GATT 1994, WTO cần thực hiện tham vấn với IMF về các vấn đề nêu tại khoản này. Sau khi chương trình tham vấn trong năm được Đại Hội đồng ghi nhận, Tổng Giám đốc WTO cần gửi giấy mời mời IMF tham gia các nội dung tham vấn BOP của WTO. Trong mọi trường hợp, tham vấn giữa WTO và IMF trong Uỷ ban BOP sẽ diễn ra trước tham vấn trong nội bộ WTO. 53 Tài liệu do IMF cung cấp trong khung khổ tham vấn giữa IMF và WTO sẽ được gửi cho thành viên của Uỷ ban BOP ngay khi Ban Thư ký nhận được từ IMF. Các thành viên khác có yêu cầu cũng sẽ nhận được 1 bản sao. 54 49 Đoạn 8. trong Cách hiểu và đoạn 8. trong Tuyên bố 1979 50 Đoạn 8. trong Cách hiều 51 Đoạn 3. trong L/3772/Rev.1 52 Đoạn 8. trong Cách hiểu 53 Đoạn 8. trong L/3388 54 Đoạn 9. trong L/338834 Hồ sơ và tài liệu Quy định WTO yêu cầu có 4 loại tài liệu sử dụng trong tham vấn BOP. Thông báo Thành viên tham vấn xây dựng tài liệu thông báo để thông tin đến các thành viên khác về việc áp dụng biện pháp hạn chế thương mại vì lý do BOP. Tài liệu cơ bản phục vụ tham vấn Tài liệu cơ bản phục vụ tham vấn, cũng do nước thành viên tham vấn chuẩn bị, bao gồm 4 phần sau: (a) Tổng quan tình hình và triển vọng BOP, bao gồm các nhân tố bên trong và bên ngoài có ảnh hưởng tới tình hình BOP và các biện pháp chính sách trong nước được áp dụng để phục hồi cân bằng một cách ổn định và bền vững; (b) Mô tả chi tiết biện pháp hạn chế vì lý do BOP, cơ sở pháp lý và các bước đi được thực hiện nhằm giảm thiểu tác động bảo hộ không mong muốn; (c) Các biện pháp được thực hiện kể từ lần tham vấn cuối cùng về tự do hoá các biện pháp hạn chế nhập khẩu, căn cứ theo các kết luận của Uỷ ban BOP; (d) Kế hoạch loại bỏ hoặc từng bước nới lỏng biện pháp hạn chế còn lại 55 . Theo thủ tục tham vấn rút gọn, thành viên tham vấn sẽ nộp văn bản nêu các thông tin quan trọng về các cấu phần nêu trong Tài liệu cơ bản. Tài liệu cơ bản cần tập trung vào các khía cạnh thương mại của biện pháp hạn chế, còn các khía cạnh tài chính sẽ được phản ánh trong các tài liệu của IMF. Theo trình tự thời gian, cần liệt kê những thay đổi