Nhận diện chính quyền tự trị địa phương của xã hội phương Đông - Tiếp cận lý thuyết và thực tiễn từ trường hợp Nhật Bản

Hoàng Văn Việt Nhận diện chính quyền tự trị địa phương của xã hội phương Đông... 82 NHẬN DIỆN CHÍNH QUYỀN TỰ TRỊ ĐỊA PHƯƠNG CỦA XÃ HỘI PHƯƠNG ĐÔNG - TIẾP CẬN LÝ THUYẾT VÀ THỰC TIỄN TỪ TRƯỜNG HỢP NHẬT BẢN Hoàng Văn Việt(1) (1) Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn (VNU-HCM) Ngày nhận bài: 15/9/2018; Ngày gửi phản biện 15/9/2018; Chấp nhận đăng 1/12/2018 Email: thaicenter@hcmussh.edu.vn Tóm tắt Chính quyền địa phương là cơ quan nhà nước ở địa phương. Để đảm bảo sự thống trị toàn vẹn lãnh thổ và duy trì quyền lực thống trị xã hội thống nhất, giai cấp cầm quyền nhất thiết tạo lập hệ thống quản trị địa phương. Mức độ tự trị, tự quản trong hoạt động của chính quyền địa phương, phụ thuộc không chỉ vào các yếu tố tự nhiên, lịch sử, tâm lý xã hội, mà còn phụ thuộc vào khả năng áp đặt ý chí kiểm soát của chính quyền trung ương. Khác các nước phương Đông, Nhật Bản trở thành đất nước “hiếm có” về hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước từ trung ương tới địa phương. Chính sự phân quyền mạnh mẽ trong các cơ quan nhà nước, đặc biệt giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương đã tạo nên ở Nhật Bản một cấu trúc chính trị vững chắc, ổn định, năng động và hoạt động hiệu quả. Từ khóa: chính quyền, địa phương, Nhật Bản, phương Đông, quản lý xã hội Abstract RECOGNIZING THE ORIENTAL LOCAL AUTONOMOUS GOVERNMENT – THEORETICAL AND PRACTICAL APPROACH FROM JAPANESE CASE Local government is a governmental agency of the locality. In order to ensure the territorial integrity and maintain the unique social dominant power, it is necessary for the ruling class to set up a local management system. The autonomous level in local government activities depends on not only natural, historical and social psychological factors but also the central government’s ability of controlling will imposition. Unlike the Oriental countries, Japan has its unique system of central and local governments. It is the strong power division among the governmental agencies, in particular, between the central and local ones that forms the firm, stable, active and effective political structure of Japan. 1. Đặt vấn đề Quản lý xã hội là hiện tượng tất yếu của hoạt động xã hội con người trong xã hội nhân loại. Trong xã hội chưa phân chia giai cấp, quyền lực tập trung trong tay số đông, gọi là quyền lực xã hội. Khi xã hội xuất hiện các giai cấp thì quyền lực chuyển từ số nhiều sang số ít người - đại diện chủ sở hữu về tư liệu sản xuất. Để đảm bảo sự thống trị thống nhất, giai cấp cầm quyền cần thiết xây dựng và củng cố hệ thống tổ chức quyền lực từ trung ương đến địa phương. Khác các nước phương Tây, do các đặc thù về điều kiện địa lý tự nhiên, quá trình tộc người, đặc Tạp chí Khoa học Đại học Thủ Dầu Một Số 4(39)-2018 83 trưng văn hóa, hoàn cảnh lịch sử chi phối, trong các xã hội phương Đông luôn tồn tại song hành hai hệ thống quản lý xã hội - quản lý xã hội truyền thống và quản lý xã hội hiện đại. Quản lý truyền thống dựa trên các nguyên tắc phẩm chất công; còn quản lý xã hội hiện đại từ các nguyên tắc phân chia lợi ích giai cấp. Sự cộng sinh hai hệ thống quản lý xã hội đã tạo nên diện mạo phong phú và điển hình của xã hội phương Đông. Trong thế giới phương Đông, Nhật Bản - một quốc gia đơn tộc. Sự hài hòa chế ngự và phổ biến trong tổ chức quản lý xã hội đã xuyên suốt dòng lịch sử từ thời khởi phát văn minh thế kỷ V-VII đến xã hội hiện đại ngày nay. Đặc điểm chính quyền địa phương là ở chỗ hệ thống quản lý được tổ chức một cách đồng nhất ở hầu hết các khu vực; hoạt động của nó dựa trên nguyên tắc tự chủ - tự trị - tự chịu trách nhiệm cao độ. Cơ cấu tổ chức và chức năng hoạt động , mặc dù thể hiện tính tự trị cao nhưng không làm rạn nứt và phá vỡ hệ thống quản lý nhà nước thống nhất của Nhật Bản. 2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề Đã có không ít những tài liệu nghiên cứu liên quan đến chính quyền địa phương ở một số nước phương Đông, nói riêng, trên thế giới, nói chung. Nguyễn Đăng Dung (1998) đã khái quát những nét cơ bản về chính quyền địa phương - khái niệm, vai trò, cấu trúc Nguyễn Minh Tuấn (2007) đề cập ít nhiều đến các chính quyền địa phương (về tổ chức, về chức năng hoạt động). Về hệ thống tổ chức quản lý xã hội tộc người ở châu Á, Phạm Minh Thảo và Nguyễn Kim Loan (2011) đã liệt kê và mô tả khá đầy đủ về một số tộc người ở các nước châu Á. Hoàng Văn Việt (2008) trong một số bài viết về Hệ thống chính trị Liên Bang Úc, chính quyền tự quản ở cộng đồng dân tộc ít người ở Việt Nam, Hoàng Văn Việt đã phân tích khá kỹ cơ cấu tổ chức, vị trí, vai trò của cơ chế quản lý này trong xã hội hiện đại. Về chính quyền địa phương Nhật Bản, đã có không ít các tài liệu chính văn (Hiến pháp, Luật tự trị địa phương) và các tài liệu nghiên cứu của các tác giả Việt Nam và nước ngoài. Dương Phú Hiệp (1996), Seratorov (1995), Imai Akira (2011), Hoàng Văn Việt (2009b) đã phác họa khá đầy đủ chân dung tổ chức, cơ chế hoạt động và quá trình phát triển của chính quyền địa phương Nhật Bản. Tuy nhiên, để làm sáng tỏ hơn tính tự trị của chính quyền địa phương Nhật Bản, tác giả đặt đối tượng nghiên cứu dưới dạng đối chiếu so sánh với chính quyền địa phương ở một số nước phương Đông; lý giải các nhân tố của tính tự trị. 3. Kết quả nghiên cứu Trong xã hội phương Đông ngày nay, đặc biệt trong các xã hội đa tộc người, đang tồn tại song song hai hệ thống quán lý xã hội ở địa phương - tổ chức quản lý xã hội hiện đại (nhà nước) và tổ chức quản lý xã hội tộc người (truyền thống). 3.1. Hệ thống tổ chức quản lý xã hội hiện đại ở địa phương các nước phương Đông là sản phẩm tất yếu của quá trình dung hợp và lựa chọn các mô hình quản lý xã hội phương Tây (châu Âu) Ở các nước bị xâm chiếm, chính quyền thực dân đã tổ chức các hệ thống quản lý xã hội từ trung ương tới địa phương. Các cấu trúc tự trị - tự quản truyền thống địa phương mang dấu ấn công xã bị phá bỏ, mà thay thế bằng cấu trúc các đơn vị hành chính kiểu châu Âu và áp đặt các cách thức quản lý thống nhất. Nhật Bản lúc này không phải là xã hội thuộc địa. Những kết quả của cải cách Minh Trị đã phế bỏ thể chế quản lý tập quyền truyền thống Bakuhan và xây dựng hệ thống quản lý mới: Thị thành - Tỉnh - Huyện. Ở Hàn Quốc, cơ cấu hành chính ở địa phương (Đô - Phủ - Huyện - Mục) không bị thay đổi bên cạnh chính quyền thống trị Nhật Bản, nhưng các chế độ quản lý tự trị Hoàng Văn Việt Nhận diện chính quyền tự trị địa phương của xã hội phương Đông... 84 truyền thống thay thế bằng chế độ tập quyền. Sau giành độc lập chính trị (vào những năm 50-60 của thế kỷ XX), xuất hiện sự lựa chọn trước các nước phương Đông giải phóng hai hình thái tổ chức quản lý xã hội chủ yếu – hình thái xã hội chủ nghĩa và hình thái tư bản chủ nghĩa. Ngày nay, trong xã hội phương Đông, tồn tại hai loại hình thái nhà nước: hình thái nhà nước cộng hòa và hình thái nhà nước quân chủ, theo chính thể; và hình thái nhà nước liên bang và hình thái nhà nước đơn nhất, theo cấu trúc. Ở những nước tổ chức theo cấu trúc liên bang, hệ thống chính quyền địa phương được tổ chức theo hệ thống tiếu bang với chế độ hoạt động tự trị - tự quản cao độ. Ấn Độ là quốc gia rộng lớn, với 29 bang và 7 vùng lãnh thổ, có bộ máy chính quyền do thống đốc đứng đầu và là người đại diện tối cao của bang. Thủ hiến đứng đầu cơ quan hành pháp bang. Ở mỗi tiểu bang hình thành hệ thống chính quyền đô thị (thành phố - phường - khu phố) và chính quyền nông thôn (huyện - xã - ấp). Chính quyền cấp đô thị và nông thôn hoạt động phụ thuộc vào chính quyền thuộc cấp ở tiểu bang. Nhà nước Liên bang Úc có 6 tiểu bang và 2 vùng lãnh thổ. Hệ thống chính quyền địa phương của Úc phân chia thành 2 cấp: cấp tiểu bang và lãnh thổ trực thuộc trung ương; cấp cơ sở gồm thành phố, thị trấn, quận trực thuộc tiểu bang và lãnh thổ. Tương tự ở cấp liên bang, tổ chức chính quyền tiểu bang gồm 3 nhánh: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Mỗi nghị viện bang hay lãnh thổ có thể xây dựng luật pháp liên quan tất cả các vấn đề của bang – vùng lãnh thổ. Chính quyền tiểu bang hoạt động theo nguyên tắc vừa hoàn thiện chức năng chính quyền liên bang, vừa hoàn thiện chức năng chính quyền tiểu bang (Hoàng Văn Việt, 2013). Ở nhóm các nước phương Đông với hình thái nhà nước đơn nhất, hệ thống chính quyền địa phương tổ chức theo nguyên tắc hành chính – lãnh thổ. Ở Hàn Quốc, theo Hiến pháp năm 1949, trong Luật Tự trị địa phương (sửa đổi và ban hành năm 1988), hệ thống chính quyền địa phương Hàn Quốc tổ chức theo hai cấp - cấp I gồm thủ đô, các thành phố trực thuộc trung ương (6 đơn vị) và các tỉnh (9 đơn vị); cấp II gồm Shi - thành phố trực thuộc tỉnh (74 đơn vị), Kun - cấp huyện (89 đơn vị) và Ku - cấp xã (69 đơn vị). Trong mỗi đơn vị chính quyền địa phương có Hội đồng địa phương- cơ quan đại diện và là cơ quan quyền lực tối cao ở địa phương; Hội đồng hành pháp - cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Những người đứng đầu Hội đồng Hành pháp (cấp thành phố - thị trưởng); cấp còn lại - chủ tịch) đều được bầu ra theo thể thức phổ thông đầu phiếu. Trong hệ thống tư pháp, ở cấp chính quyền địa phương cũng xây dựng hệ thống các cơ quan kiểm sát (Viện Công tố) và tòa án (Hoàng Văn Việt, 2008). Đơn vị hành chính lãnh thổ của Thái Lan chia làm 2 loại: đơn vị hành chính trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính đặc biệt với quyền bán tự trị (đơn vị hành chính tự trị).Đơn vị hành chính cấp địa phương gồm tỉnh (Changvat) - 76 đơn vị. Đứng đầu tỉnh là tỉnh trưởng do Bộ nội vụ bổ nhiệm; đứng đầu quận, huyện (Amphur) - trưởng quận, huyện cũng do Bộ nội vụ bổ nhiệm. Riêng đứng đầu đơn vị phường, xã (Tampol) do dân địa phương bầu trực tiếp dưới sự giám sát của tỉnh trưởng. Làng (Muban) do trưởng làng (Kamnan) điều hành, được người dân trong làng bầu ra. Ở Trung Quốc, căn cứ điều 30 của Hiến Pháp, các khu vực hành chính địa phương được phân định: (1) Tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung Ương; (2) Châu tự trị, huyện - huyện tự trị, thành phố; (3) Hương, hương dân tộc, thị trấn (bao gồm: 22 tỉnh, 5 khu tự trị, 4 thành phố trực thuộc trung ương và 2 đặc khu hành chính). 3.2. Hệ thống quản lý xã hội truyền thống trong xã hội phương Đông là di sản tất yếu của xã hội đa tộc người - đa văn hóa Đặc trưng của hệ thống quản lý xã hội truyền thống là: 1. Hình thức tổ chức quản lý theo nguyên tắc tự quản, hoạt động theo nguyên tắc dân chủ cộng đồng; 2. Phương tiện quản lý: Tạp chí Khoa học Đại học Thủ Dầu Một Số 4(39)-2018 85 Luật tục - định chế bất thành văn, ấn định các tiêu chuẩn trong hành vi và hoạt động của cư dân trong cộng đồng; 3. Vai trò của tôn giáo – tín ngưỡng rất lớn; 4. Phạm vi hoạt động giới hạn trong phạm vi cộng đồng tộc người. Chính quyền địa phương ở Indonesia duy trì trên 4 cấp độ: cấp tỉnh (Propinsi); cấp quận (Kabupaten) hay thành phố hành chính (Kotamadya); hạt (Kelamatan); cấp làng hành chính (Desa praya) hay phường (Kelurahan) ở đô thị. Khác phường, các làng có quyền tự trị rất cao. Trưởng làng do dân làng bầu ra (Kepata desa), trực tiếp điều hành các công việc của làng. Giúp việc cho trưởng làng là một hội đồng (6 người) (Toh Goda, 2001). Ở Malaysia còn tồn tại một số làng theo luật tục (adat). Đứng đầu các làng này là các trưởng tộc có vai trò, vị trí rất lớn trong làng. Trưởng làng (Ketua Kampung) còn giữ vai trò trung gian những cuộc thảo luận mang tính quốc gia và dân làng. Trưởng làng hầu như không có đặc quyền đặc lợi đặc biệt (Toh Goda, 2001). Ông do dân làng bầu ra và làm việc theo tinh thần tự nguyện. Ấn Độ là quốc gia đa dân tộc. Đặc điểm chung của các tộc người Ấn Độ - các cộng đồng dân cư (Hura, Arbor, Bagada, Irula, Kota, Mahar) sống theo đơn vị làng. Làng là đơn vị kinh tế- xã hội của họ. Đứng đầu làng là một thủ lĩnh (trưởng làng), thông thường theo chế độ thế tập. Nhiều làng có thể hợp lại thành một công xã. Đứng đầu công xã có một thủ lĩnh tối cao. Giúp việc cho thủ lĩnh làng, thủ lĩnh tối cao là một hội đồng. Mọi hoạt động trong làng đều được điều hành, quản lý bắt đầu từ làng và tuân thủ theo các định chế “luật làng”. Chính quyền nước Úc hiện đại ngày nay vẫn đang phải đối mặt với những khó khăn, nhiều thách thức xuất phát từ cộng đồng thổ dân. Sự khác nhau căn bản giữa văn hóa quản lý đậm nét châu Âu với văn hóa quản lý truyền thống tự trị cộng đồng đã làm nảy sinh ở đất nước này những xung đột gay gắt, thậm chí đẫm máu. Hiện nay ở Úc còn khoảng 126 cộng đồng thổ dân với hơn 200,000 dân số, sống rải rác khắp châu lục, chủ yếu ở các đảo. Tổ chức xã hội của họ chủ yếu phân chia thành các bộ lạc, thị tộc; hoạt động mưu sinh là hái lượm, đánh bắt cá, săn bắn (Hoàng Văn Việt, 2015) Tổ chức và phương thức quản lý xã hội của cộng đồng thổ dân dựa trên 4 yếu tố: yếu tố huyết thống gia đình; yêu tố luật tục (Customary Law); vai trò của người trưởng cộng đồng; yếu tố tâm linh. Từ khi luật pháp Úc đi vào cuộc sống đến nay, dù rất cố gắng, phần lớn người thổ dân vẫn sống theo luật tục của tổ tiên họ. 3.3. Quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Mức độ, nội dung và phương thức thể hiện mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tùy thuộc vào không chỉ những điều kiện địa lý tự nhiên, hoàn cảnh lịch sử, trạng thái tâm lý - xã hội, mà còn vào thể chế chính trị đương thời. Trong quan hệ giữa hai chủ thể quyền lực “trên - dưới”, hình thức áp đặt thông thường là “Phụ thuộc - Giám sát - Hỗ trợ”; còn nội dung thể hiện trên 3 phương diện: chính trị - luật pháp; tài chính và văn hóa - xã hội. Ở Liên bang Úc, nguyên tắc phân quyền thể hiện mạnh mẽ giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang. Chính quyền tiểu bang và vùng lãnh thổ được toàn quyền đưa ra các luật định và thực hiện công việc quản lý các công việc liên quan tới địa phương trong khuôn khổ pháp luật toàn liên bang. Mọi tổ chức và các hoạt động liên quan đến an ninh quốc gia (quốc phòng) và ngoại giao được đặt dưới sự quản lý và giám sát của chính quyền liên bang. Nhà nước Ấn Độ là nhà nước liên bang. Trong mối quan hệ với liên bang, chính quyền tiểu bang – vùng lãnh thổ được dành cho nhiều quyền tự trị và lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàng Văn Việt Nhận diện chính quyền tự trị địa phương của xã hội phương Đông... 86 Các điều 262 và 263 của Hiến pháp Ấn Độ chỉ rõ sự cần thiết hợp tác giữa các bang trong việc giải quyết các tranh chấp và bảo vệ các nguồn tài nguyên của đất nước. Ở Hàn Quốc, chính quyền được xây dựng theo mô hình chính quyền nhà nước đơn nhất trên cơ sở chính quyền trung ương tập quyền mạnh mẽ. Mọi quyền lực nhà nước tập trung cơ bản vào chính quyền trung ương. Theo “Luật tự trị địa phương” ban hành năm 1949 và có hiệu lực năm 1988, chính quyền địa phương được dành nhiều quyền tự trị trong quan hệ với chính quyền trung ương. Để hỗ trợ và giám sát chính quyền địa phương, bên cạnh chính quyền địa phương sắp đặt một đại diện của chính quyền trung ương với tư cách cơ quan nhà nước đặt tại địa phương nhằm giải quyết những vấn đề của nhà nước tại địa phương. Chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giữ vai trò như một mắt xích nối kết chính quyền trung ương với chính quyền địa phương. Mặc dù đã nhiều lần cải cách thể chế chính quyền địa phương, tăng quyền theo tự chủ về kinh tế, tài chính, nhưng nhìn chung, trong xã hội Trung Quốc, việc điều hành xã hội chưa phải là pháp trị, dựa trên pháp luật, thì việc phân quyền cho chính quyền địa phương vẫn còn là một ẩn số. 3.4. Cơ cấu tổ chức, chức năng hoạt động của chính quyền địa phương Nhật Bản Một chính quyền tự trị phải bao gồm: thứ nhất, cơ cấu tổ chức hoàn chỉnh để đảm bảo đầy đủ các chức năng tự quản toàn diện ở địa phương - cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp và cơ quan bầu cử; thứ hai, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương là mối quan hệ phụ thuộc, giúp đỡ và hỗ trợ qua lại; thứ ba, mức độ tham gia rộng rãi của nhân dân vào các hoạt động đời sống xã hội ở địa phương (dân chủ trực tiếp); thứ tư, có một quy chế đặc biệt dành cho địa phương theo tinh thần chung của Hiến pháp (Hoàng Văn Việt, 2009a). Cơ cấu tổ chức, chức năng và nhiệm vụ hoạt động của chính quyền địa phương được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1947 (chương VIII, điều 92-95) và trong Luật tự trị địa phương ban hành cùng thời gian Hiến pháp, mặc dù sau này vào những năm 1980 và 1990 có một số chi tiết nhỏ thay đổi. Hiện nay, hệ thống chính quyền địa phương Nhật Bản có hai cấp độ: cấp khu vực (To - Do - Fu - Ken) và cấp thấp hơn - cấp cơ sở (Shi - Mati - Mura). Cấp khu vực có 47 đơn vị (1 - To, thủ đô Tokyo; 1 - Do, đảo Hokkaido; 2 - Fu, Osaka và Kyoto; 43 Ken). Cấp cơ sở có 3224 đơn vị, trong đó có 12 thành phố chỉ định thành lập theo sắc lệnh của chính phủ bởi vị trí quan trọng của chúng. Ngoài ra ở Nhật Bản còn có hệ thống các thành phố trung gian (27 thành phố) được thành lập vào năm 1995 và 10 thành phố đặc lệ (thành lập 2000) theo các điều khoản của Luật Tự trị địa phương. Các thành phố này tồn tại với tư cách như các đơn vị hành chính cấp cơ sở. Nói chung, việc phân chia các đơn vị hành chính ở Nhật Bản rất đa dạng, có thể theo lãnh thổ và số lượng dân cư, nhưng cũng có thể theo vị trí quan trọng của chúng. Hệ thống các cơ quan của chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng Địa phương, Hội đồng Hành pháp, Ủy ban Thanh tra và Ủy ban Bầu cử. Hội đồng địa phương hoạt động với tư cách cơ quan lập pháp ở địa phương, đại diện cho quyền lợi của người dân ở khu vực đó. Tất cả các đại biểu của Hội đồng đều thông qua bầu cử trực tiếp, nhiệm kỳ 4 năm. Là cơ quan quyền lực tối cao ở địa phương, Hội đồng địa phương có quyền hạn, chức năng rất lớn. Ngoài quyền tổ chức hội đồng (như tổ chức bầu chủ tịch hội đồng; quyết định thành lập các ủy ban trong hội đồng; quyết định tư cách đại biểu; quyền tự giải tán hội đồng), Hội đồng Địa phương còn đảm nhận việc thiết lập hệ thống pháp luật liên quan đến công việc địa phương (quyền ra quyết định) như ban hành hay bãi bỏ các điều lệ, sửa Tạp chí Khoa học Đại học Thủ Dầu Một Số 4(39)-2018 87 đổi và quyết định ngân sách, quyết định kinh phí sử dụng hay vấn đề thuế và quyền giám sát cơ quan hành pháp, bỏ phiếu bất tín nhiệm thống đốc hay thị trưởng – người đứng đầu cơ quan hành pháp địa phương. Như vậy, quyền hạn của Hội đồng Địa phương do luật pháp quy định là rất lớn. Nó là cơ quan lập pháp thứ II sau Quốc hội, chỉ khác Quốc hội ở chỗ Hội đồng Địa phương chỉ có một viện duy nhất. Thông qua hình thức dân chủ trực tiếp (như trưng cầu ý dân) Hội đồng Địa phương có thể chấp nhận hay bác bỏ một số đạo luật của Quốc hội, nếu không phù hợp với tình hình địa phương. Hội đồng hành pháp là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Thống đốc là người đứng đầu cơ quan hành pháp cấp khu vực, còn ở cấp cơ sở là thị trưởng (Điều 93-2, Hiến pháp 1947). Các chức vụ này được thông qua phổ thông đầu phiếu trực tiếp, nhiệm kỳ 4 năm. Thống đốc hay thị trưởng thay mặt Hội đồng chịu trách nhiệm điều hành mọi công việc hành chính địa phương. Hội đồng hành pháp tồn tại như một cơ quan địa phương, nhưng cũng là một cơ quan nhà nước, nghĩa là vừa hoàn thiện chức năng của một cơ quan địa phương, đồng thời hoàn thành các chức năng của nhà nước (gọi là quyền chấp hành “sự ủy quyền cơ quan”). Phân tích so sánh các chức năng và quyền lực của Hội động Địa phương và Hội đồng Hành pháp, đa số các nhà nghiên cứu cho rằng, thực quyền ở địa phương Nhật Bản đang nằm trong tay những người đứng đầu cơ quan hành pháp. Theo luật định, Hội đồng Địa phương có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm thống đốc và thị trưởng (nếu nhận được ¾ số đại biểu tán thành), nhưng thống đốc hay thị trưởng cũng có quyền giải tán Hội đồng địa phương, tiến hành bầu cử lại Hội đồng Địa phương. Người ta thống kê hơn 80% dự thảo lập pháp của Hội đồng Địa phương là do thống đốc hay thị trưởng đề xuất, thậm chí họ có quyền bác bỏ một số đạo luật đã được Hội đồng Địa phương thông qua (Hoàng Văn Việt, 2009b). Ở mỗi To - Du - Fu - Ken và các Shi - Mati - Mura đều có Ủy ban Bầu cử và Ủy ban Thanh tra. Ủy ban Bầu cử không chỉ quản lý việc bầu cử ở địa phương mà cả cấp trung ương. Các ủy ban này hình thành bởi cơ quan lập pháp, nhiệm kỳ 4 năm. Ủy ban Thanh tra thực hiện việc điều tra, xem xét các vấn đề tài chính và quản lý các hoạt động của các cơ quan địa phương và trung ương. Nó do cơ quan hành pháp điều hành bên cạnh sự đồng ý của Hội đồng Địa phương, nhiệm kỳ 4 năm. Ủy ban này không phải là cơ quan tư vấn, nhưng hoạt động một cách độc lập, có quyền phán xử theo luật định. Như vậy, về hệ thống chính quyền địa phương ở Nhật Bản, có thể khẳng định cơ quan địa phương là cơ quan dân chủ trực tiếp. Bằng con đường bỏ phiếu trực tiếp, người dân địa phương không chỉ bầu ra các đại biểu của Hội đồng địa phương, mà cả các thống đốc, thị trưởng. Họ có thể yêu cầu giải tán Hội đồng địa phương, triệu tập đại biểu, yêu cầu thông qua các quyết định liên quan đến hoạt động của các Hội đồng địa phương. Cơ cấu tổ chức và chức năng hoạt động của các cơ quan địa phương mang tính tự trị rất cao. Điều này không có nghĩa là vai trò của cơ quan đại diện dân chủ - nghị viện (Quốc hội) ở Nhật Bản bị suy yếu, mà trong xu thế dân chủ hóa xã hội ngày nay ở trên thế giới cùng với những đặc trưng lịch sử - xã hội của Nhật Bản, việc tăng cường vai trò của các cơ quan địa phương trong nhiều lĩnh vực xã hội trở nên tất yếu. 3.5. Các nhân tố tự trị của chính quyền địa phương Nhật Bản Chế độ tự trị của chính quyền địa phương Nhật Bản được tạo nên bởi nhiều nhân tố. Theo chúng tôi, các nhân tố hình thành tính tự trị cao của chính quyền địa phương Nhật Bản chủ yếu là các nhân tố địa lý tự nhiên, lịch sử, tâm lý – xã hội và sự cạn thiệp bên ngoài. Hoàng Văn Việt Nhận diện chính quyền tự trị địa phương của xã hội phương Đông... 88 Nhân tố địa lý tự nhiên: Edwin O. Reischauer – một trong những chuyên gia Mỹ hàng đầu về Nhật Bản nhận xét: “Cả địa lý lẫn tài nguyên đều chẳng đóng góp gì vào sự vĩ đại của quốc gia này (Nhật Bản) mà chính là nhân dân kiệt xuất và quá trình lịch sử đặc biệt” (Reichause, 1998). Ngoài 4 đảo lớn là Hokkaido, Honshu, Shikoku và Kyushu còn có khoảng 4 ngàn đảo khác. Diện tích của Nhật Bản khá nhỏ (gấp 1,5 lần diện tích nước Anh, bằng 1/9 diện tích Ấn Độ, bằng 1/25 diện tích Mỹ, chiếm chưa đầy 0,3% diện tích toàn thế giới và lớn hơn diện tích Việt Nam khoảng 15%), còn diện tích đất đai có thể sử dụng được nhỏ hơn nhiều so với thể hiện trên bản đồ (chiếm khoảng 19%). Nhật Bản là nước nghèo về khoáng sản. Gần 90% nguyên liệu năng lượng (dầu lửa), hầu hết khoáng sản và phần lớn lương thực của Nhật Bản phải phụ thuộc vào nhập khẩu (Taiti Sakaia, 1992). Khí hậu ôn đới của Nhật Bản đem lại một phần lợi lộc cho việc phát triển kinh tế, nhưng do cấu trúc không bằng phẳng về mặt địa lý và không đồng đều về khí hậu, hàng năm, người dân nước này phải chịu đựng nhiều bão lụt, thiên tai. Quần đảo Nhật Bản nằm trong vùng Thái Bình Dương có núi lửa và động đất. Hiện Nhật Bản chiếm 1/10 tổng số núi lủa còn đang hoạt động trên thế giới (Taita Sakaia, 1992). Động đất thường xuyên là nỗi kinh hoàng đối với người Nhật. Thực trạng khắc nghiệt địa lý tự nhiên của Nhật Bản dễ dàng làm tổn thương nước Nhật, nhưng cũng tạo nên những đặc trưng phẩm chất của người Nhật, tính tổ chức tự quản xã hội và các mối quan hệ xã hội – chính trị cộng đồng. Chính sự chia cắt về mặt địa lý và những tai họa bất thường do thiên nhiên đã tạo nên cho người Nhật Bản tính đoàn kết gắn bó, bản năng vươn lên và sự phục tùng nghiêm ngặt các quy tắc ứng xử xã hội, sự tham gia tự nguyện, có trách nhiệm vào việc xây dựng và bảo vệ cộng đồng. Điều kiện địa lý đã tạo nên tính khác biệt trong việc tổ chức hệ thống quản lý xã hội. Trước và từ khi xuất hiện nhà nước Yamato vào thế kỷ V, và cả sau này nữa cho đến khi dòng họ Tokugawa thành công xây dựng một nhà nước trung ương tập quyền, trên khắp đất nước Nhật Bản đã từng tồn tại hàng trăm vương quốc lớn nhỏ. Đứng đầu mỗi vương quốc là một vị vua hay nữ hoàng với quyền hành tuyệt đối. Họ cai quản lãnh thổ bằng những luật lệ riêng của mình. Tình trạng này đưa đến nguy cơ lớn cho việc thống nhất quốc gia, nhưng đồng thời sự cai quản biệt lập như vậy lại phù hợp với việc ứng phó kịp thời với điều kiện địa lý thực tế. Do sự cách trở về địa lý trong khi trước đây còn hạn chế về phương tiện giao thông và thông tin liên lạc, nên chính quyền trung ương không thể cùng lúc kiểm soát tất cả các hoạt động của các địa phương, các chính sách mà họ đặt ra cho các địa phương chỉ mang tính bao quát. Vì vậy ở mỗi địa phương, người quản lý tự đưa ra các chính sách phát triển và những quy tắc ứng xử phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương mình. Dần dần tính tự trị của việc quản lý địa phương được hình thành và nó thực sự được xác lập bên cạnh sự xuất hiện của các trang viên (shoen) và chế độ quản thúc. Các lãnh chúa giữ vai trò cực kỳ to lớn, quyết định đến mọi công việc bên trong và bên ngoài lãnh địa. Giữa các lãnh địa tồn tại hoạt động độc lập. Nhân tố tâm lý - xã hội: Nghiên cứu về cấu trúc xã hội và các quan hệ phân tầng xã hội ở Nhật Bản, các chuyên gia thống nhất ý kiến rằng, chi phối các quan hệ giữa các cá nhân, nhóm cá nhân và các thiết chế tổ chức của họ chính là nguyên tắc “WA” - “sự xếp đặt sẵn” (Fukutake Tadashi, 1991). Cơ sở hình thành các nguyên tắc quan hệ “WA” là sự phân biệt đẳng cấp. Sự chấp nhận chủ nghĩa gia trưởng, quan hệ phụ thuộc, sự tôn sùng nhà nước, sùng bái uy quyền cá nhân trở thành tiêu chuẩn đạo đức và nguyên tắc pháp lý của người dân Nhật. Ở khía cạnh văn hóa chính trị, biểu hiện của nguyên tắc “WA” là mối quan hệ bầu chủ - người phụ thuộc (patron - clien) thông qua cấu trúc “xếp đặt sẵn”: nhà nước - nhóm cá nhân,theo đó nhà nước là chính quyền trung ương, nhóm cá nhân là chính quyền địa phương và cá nhân là nhân Tạp chí Khoa học Đại học Thủ Dầu Một Số 4(39)-2018 89 dân. Người dân là clien của các thủ lãnh hay người đại diện của nhóm cá nhân, còn những người đứng đầu các nhóm cá nhân (chính quyền địa phương) lại là các clien của chính quyền trung ương (mà trước đây là Thiên hoàng - người đứng đầu cao nhất của chính quyền nhà nước). Khi người dân muốn bày tỏ các chính kiến, đề đạt nguyện vọng cá nhân lên chính quyền trung ương, hay thể hiện sự thuần phục uy quyền của mình đối với người đứng đầu nhà nước tối cao, thông thường họ thông qua chính quyền địa phương - các patron của họ. Ngược lại, muốn thực hiện sự cai quản toàn vẹn đất nước, chính quyền trung ương cần thiết thông qua người đại diện của chính quyền địa phương - các clien của mình. Với tư cách vừa là patron của người dân, vừa là clien của chính quyền trung ương, người đứng đầu chính quyền địa phương có vai trò, vị trí và quyền hạn chức năng rất lớn trong đời sống xã hội Nhật Bản. Đây chính là nhân tố tâm lý – xã hội tạo nên tính tự trị cao của chính quyền địa phương Nhật Bản. Nhân tố bên ngoài: Ở Nhật Bản, ngoài nhân tố chủ quan, nhân tố khách quan giữ vai trò lớn, ảnh hưởng đến sự hình thành nhà nước và hệ thống chính trị của xã hội. Sự thất bại của Nhật Bản trong chiến tranh đã đưa đất nước lâm vào tình trạnh nguy kịch: nền kinh tế bị đổ vỡ nghiêm trọng; xã hội lộn xộn, rối ren; các lực lượng chính trị bị phân hóa; tâm lý người dân ngao ngán, hận thù Theo tuyên bố Postdam, lực lượng Đồng minh thống trị chủ yếu là quân đội Mỹ kéo vào Nhật Bản. Hệ thống chính quyền kép – chính quyền Nhật Bản và chính quyền Mỹ hình thành. Nhằm biến Nhật Bản thời hậu chiến thành một cơ sở chiến lược của Mỹ ở châu Á - Thái Bình Dương, phục vụ cho chính sách thống trị thế giới, chính quyền chiếm đóng Mỹ đẩy nhanh việc giải giáp lực lượng vũ trang Nhật Bản và thực hiện dân chủ hóa tư bản chủ nghĩa ở nước này. Hàng loạt các cải cách về kinh tế, xã hội, chính trị do chính quyền chiếm đóng tiến hành. Riêng trong lĩnh vực chính trị, không muốn ở Nhật Bản có một bộ máy trung ương tập trung độc đoán và bảo thủ - một nhân tố dẫn đến chủ nghĩa quân phiệt, hiếu chiến, Mỹ bắt tay ngay vào cải cách bộ máy nhà nước trên nguyên tắc phân quyền mạnh mẽ. Nội dung Hiến pháp mới năm 1946 do Mỹ soạn thảo bao gồm 11 Chương và 103 Điều khoản, trong đó có 2 Chương, có thể nói là đặc trưng khác với Hiến pháp Minh Trị, đó là Chương II, Điều 9 về “phóng thích chiến tranh” và Chương III, Điều 92 – 95 về “tự trị địa phương”. Chương về “tự trị địa phương” đề cập đến những nguyên tắc tự trị địa phương, chế độ bầu cử trực tiếp thống đốc (thị trưởng), thể chế hóa chế độ trị Phủ (Fu), Huyện (Ken) và tài chính của các đoàn thể công cộng. Điều đáng lưu ý là, đến nay đã qua hơn 50 năm nội dung Hiến pháp về quyền tự trị địa phương rất ít thay đổi. Trên cơ sở Điều 92, Chương III của Hiến pháp, cùng thời gian (ngày 3 tháng 5 năm 1947) Luật tự trị địa phương được ban hành. Vào những năm 1950, nội dung của Luật này có thay đổi đôi chút cho phù hợp với tình hình hiện đại hóa xã hội. Việc cải cách chế độ bầu cử trực tiếp những người đứng đầu các cơ quan hành pháp (thống đốc và thị trưởng), các hội đồng (cơ quan đại diện) và các đoàn thể công cộng địa phương theo Hiến pháp mới và Luật tự trị địa phương là một bước tiến dài của dân chủ hóa xã hội. Chế độ bầu cử mới, một mặt, đã tạo ra không gian rộng rãi cho mọi người dân tham gia chính trị; mặt khác, khẳng định sức mạnh quyền lực của những người đứng đầu các cơ quan địa phương với tư cách là đại diện cho ý chí của người dân. Nhằm hạn chế sự can thiệp của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương và đảm bảo tính tự trị của chính quyền địa phương, Bộ tư lệnh Mỹ giải thể Bộ Nội vụ Nhật Bản do Thiên hoàng Minh Trị lập ra năm 1878. Với hàng loạt cải cách dân chủ mà người Mỹ tiến hành sau chiến tranh, có thể nói, đã phá tan hệ thống hành chính địa phương do chính quyền Minh Trị tạo ra và xác lập ở Nhật Bản một cấu trúc chính quyền mới với quyền hạn tự trị lớn. Hoàng Văn Việt Nhận diện chính quyền tự trị địa phương của xã hội phương Đông... 90 4. Kết luận Chủ quyền quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ được đảm bảo, nền tảng kinh tế hùng hậu, cơ sở xã hội, khối đoàn kết dân tộc và chế độ chính trị vững chắc, phụ thuộc rất nhiều vào tính tổ chức hợp lý khoa học và khả năng hoạt động hiệu quả của chính quyền địa phương. Khác các nước châu Âu, trong xã hội các nước phương Đông tồn tại song hành hai hệ thống quản lý; một mặt, trở thành động lực của phát triển; mặt khác, là vật cản, trở ngại của tiến bộ. Sự đan chéo hệ thống quản lý xã hội hiện đại và hệ thống quản lý xã hội truyền thống đã tạo nên một bức tranh văn hóa quản lý xã hội của nhân loại. Tính tự trị cao độ của chính quyền địa phương Nhật Bản được tích hợp từ nhiều nhân tố, một trong những nhân tố quyết định, đó là, tính độc chủng của dân tộc Nhật đã tạo nên ý chí tự cường mãnh liệt; thái độ và trách nhiệm cao độ của con người Nhật đối với sự tồn tại cộng đồng. Tuy nhiên, “độc chủng” dân tộc trở thành cội nguồn khởi động tư tưởng chủ nghĩa dân tộc cực đoan. Việt Nam là xã hội đa tộc người, đa văn hóa. Trong phát triển hiện đại hóa, nhiều nhân tố mới tiến bộ, dân chủ xuất hiện và củng cố vững chắc trong nền chính trị đất nước. Tuy nhiên, những dấu ấn trì trệ của nền văn hóa chính trị truyền thống đang là trở ngại to lớn của sự phát triển. Kinh nghiệm tổ chức, xây dựng và điều hành hệ thống chính quyền tự trị, tự quản của Nhật Bản là kinh nghiệm quý cho Việt Nam. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1]. A.I. Seratorov (1995). Các đảng chính trị của Nhật Bản. NXB Moscow. [2]. Dương Phú Hiệp (1996). Tìm hiểu nền hành chính Nhật Bản. NXB Khoa học Xã hội. [3]. E.O. Rechaure (1998). Câu chuyện về một quốc gia. NXB Thống kê. [4]. Fukutake Tadashi (1991). Cơ cấu xã hội Nhật Bản. Viện Nghiên cứu Chủ nghĩa Mác-Lênin. [5]. Hoàng Văn Việt (2008). Hệ thống chính trị Hàn Quốc hiện nay. NXB Đại học Quốc gia TP.HCM. [6]. Hoàng Văn Việt (2009a). Về Hệ thống chính trị Nhật Bản- một cách tiếp cận. NXB Thế giới. [7]. Hoàng Văn Việt (2009b). Các quan hệ chính trị ở phương Đông. NXB Đại học Quốc gia TP.HCM. [8]. Hoàng Văn Việt (2013). Hệ thống chính trị Liên bang Úc – một cách tiếp cận. Tập san Khoa học Xã hội và Nhân văn, số 1. [9]. Hoàng Văn Việt (2015). Tính Anh - Mỹ trong Hệ thống chính Liên bang Úc. Tạp chí Phát triển Khoa học và Công nghệ. [10]. Imai Akira (2001). Nhập môn chế độ tự trị địa phương. Tokyo. [11]. Nguyễn Đăng Dung (1998). Luật Hiến pháp nước ngoài. NXB Đồng Nai. [12]. Nguyễn Minh Tuấn (2007). Tập giáo trình lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới. NXB Chính trị Quốc gia. [13]. Phạm Minh Thảo và Nguyễn Kim Loan (biên dịch) (2011). Văn hóa tộc người châu Á. NXB Văn hóa Thông tin. [14]. Taiti Sakaia (1992). Nhật Bản là gì? NXB Moscow. [15]. Toh Goda (chủ biên, 2001). Văn hóa Chính trị và Tộc người - Nghiên cứu nhân học ở Đông Nam Á. NXB Đại học Quốc gia TP.HCM. “Nghiên cứu này được tài trợ bởi Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh trong khuôn khổ đề tài mã số C 2016-18b-01”