Người nhập cư đô thị và an sinh xã hội

Xã hội học số 1 (93), 2006 45 Ng−ời nhập c− đô thị và an sinh xã hội Phạm Quỳnh H−ơng I. Nhu cầu an sinh xã hội của ng−ời nhập c− Di c− nội địa, bao gồm di c− nông thôn - đô thị, đang có chiều h−ớng tăng lên ở Việt Nam từ sau Đổi Mới. Ng−ời di dân từ nông thôn ra thành thị - một bộ phận thị tr−ờng lao động thành phố, có những điểm mạnh, và cơ hội đem lại những lợi ích cho họ. Tuy nhiên, những điểm yếu, và đặc biệt là những thách thức trong quá trình di dân đã hạn chế lợi ích của việc di dân, thậm chí gây khó khăn cho ng−ời di dân . 1. Chiến l−ợc sống của các hộ gia đình - điểm mạnh Di dân là sinh kế của đa số ng−ời dân nông thôn Mục tiêu của di dân là kinh tế, tăng thu nhập. Lợi ích của việc di c− chủ yếu là từ những toan tính của các hộ gia đình nhằm phân bố lại lao động của họ, nhằm tăng cơ hội và giảm nguy cơ. (Đặng, 2005, Lê và cộng sự, 2005, Nguyễn và cộng sự, 2005b, Văn và cộng sự, 2005). Để đạt đ−ợc mục tiêu đó họ có lợi thế là độ tuổi trẻ, đang ở độ tuổi sung sức, và phần lớn ch−a lập gia đình. Một điểm mạnh nữa của ng−ời di dân là họ cần cù, chịu khó, chịu khổ, chịu làm những việc mà ng−ời thành phố không làm, và chấp nhận mức l−ơng thấp hơn ng−ời thành phố (Lê, Bạch D−ơng và cộng sự, 2005, Đặng, 2005). Di dân là chiến l−ợc sống mà các hội gia đình nông dân lựa chọn. Tuy nhiên, không phải hộ gia đình nào cũng có cơ hội di dân nh− nhau. Di dân đòi hỏi phải có một số những điều kiện, bởi vì đi làm ăn xa đòi hỏi phải có tiềm lực tài chính và trình độ học vấn nhất định, có sức khỏe, và những quan hệ xã hội nào đó. Vì vậy di dân không phải là quyết định dễ dàng đối với các hộ gia đình, đặc biệt với ng−ời nghèo (Đặng, 2005). Mạng l−ới xã hội Di dân vốn là một quá trình mang nhiều khó khăn và bấp bênh. Vì vậy một mạng l−ới xã hội, đóng vai trò hỗ trợ không chính thức, là rất quan trọng. Mạng l−ới xã hội của ng−ời di dân (đồng h−ơng, bạn bè, ng−ời thân) đã tạo ra nguồn vốn xã hội, không chỉ là tiền bạc, của cải, mà còn là thông tin, kiến thức, kinh nghiệm, và những hỗ trợ cần thiết, kịp thời (cả về vật chất và tinh thần) . Nó giúp giảm chi phí (kinh tế, tâm lý) phải trả cho quá trình di c−, và tăng vận hội thành công (ActionAid, 2005, Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Ng−ời nhập c− đô thị và an sinh xã hội 46 Lê, Bạch D−ơng và cộng sự, 2005, Đặng, 2005, Đặng, 1998, Nguyễn và cộng sự, 2005b, Văn và cộng sự, 2005). Mạng l−ới xã hội của ng−ời di c− là chỗ dựa chính trong cuộc sống hàng ngày của họ, là thiết chế quan trọng thay thế cho sự thiếu hụt về bảo trợ từ xã hội bên ngoài. Giúp xóa đói giảm nghèo cho vùng nông thôn - nơi ra đi Chuyển tiền về cho gia đình, ng−ời thân: Tất thảy những ng−ời di c− đều nỗ lực để có thể gửi tiền nhiều nhất về cho gia đình ở nông thôn (kể cả chấp nhận lao động cực nhọc, giảm thiểu chi tiêu và cuộc sống kham khổ tại thành phố). Tiền gửi về đ−ợc sử dụng để cho các mục đích chi tiêu sinh hoạt, học hành của con cái, chi phí khám chữa bệnh, và trang trải nợ nần. Nó giúp một phần đáng kể trong đảm bảo an ninh l−ơng thực vì tránh cho các gia đình phải bán lúa gạo để có tiền cho các hoạt động của gia đình. Hơn nữa họ còn giúp cho các hoạt động đầu t− cho gia đình ở nông thôn. Thông qua việc chuyển tiền về, ng−ời di c− đã góp phần xóa đói giảm nghèo, ít nhất tại nơi đi. (ActionAid, 2005, Lê và cộng sự, 2005; Đặng, 2005, Hội nghị t− vấn các nhà tài trợ Việt Nam, 2004). Kênh chuyển tải thông tin, kiến thức, kinh nghiệm cho vùng nông thôn: Di c− đã kết nối các đô thị lớn với những vùng quê (Lê, và cộng sự, 2005). Bằng cách tham gia vào các dịch vụ và thị tr−ờng lao động ở thành phố, lao động di c− trở nên linh hoạt và năng động hơn. Để tồn tại, làm việc và cải thiện cuộc sống, ng−ời di dân không chỉ chuyển tiền về giúp gia đình mà hơn nữa họ còn là cầu nối chuyển tải những thông tin, kiển thức mới, lối sống từ thành phố (Lê, Bạch D−ơng, 2005: 121). Hiển nhiên điều đó giúp phát triển nông thôn. 2. Chính sách nguồn nhân lực - điểm yếu Trình độ học vấn, tay nghề của ng−ời nhập c− nhìn chung thấp hơn so với ng−ời thành phố (mặc dù họ là những ng−ời có trình độ học vấn cao hơn so với nơi họ ra đi). Trình độ học vấn sẽ đi kèm theo là trình độ tay nghề, và theo đó là việc làm, thu nhập (ActionAid, 2005:15). Trong nội bộ ng−ời di c− cũng phân hóa thành hai loại, những ng−ời có học vấn, tay nghề cao hơn, (thậm chí vào mức cao so với ng−ời dân thành phố) sẽ dễ tìm việc làm, th−ờng làm việc trong khu vực chính thức, có mức thu nhập cao, mức sống và nơi ở ổn định, và do đó họ có đ−ợc đăng ký tạm trú dài hạn (KT3) (Nguyễn và cộng sự, 2005a). Những ng−ời có trình độ học vấn, tay nghề thấp sẽ gặp khó khăn trong tìm việc làm, công việc không ổn định, thu nhập bấp bênh, kéo theo mạng l−ới xã hội kém, gặp nhiều rủi ro hơn trong cuộc sống. Thông tin, hiểu biết: Trong khi mục đích chính của ng−ời di c− là việc làm và thu nhập thì họ lại rất thiếu thông tin và hiểu biết về điều này. Phần lớn họ kiếm việc làm dựa vào ng−ời quen, bạn bè giới thiệu. Ng−ời nhập c− đặc biệt thiếu những thông tin về quyền và khả năng tiếp cận các dịch vụ tại địa bàn thành phố. Họ cũng thiếu thông tin về tiền l−ơng, tính chất công việc, về yêu cầu kỹ năng tay nghề (ActionAid, 2005, Tôn và cộng sự, 2005). Điều này khiến họ bị bất lợi hơn so với ng−ời thành phố, bị thiệt thòi trong việc ký các hợp đồng lao động. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Phạm Quỳnh H−ơng 47 3. Công nghiệp hóa, đô thị hóa - cơ hội Việc làm, thu nhập, mức sống: mặc dù ng−ời dân gặp rất nhiều khó khăn trong quá trình di c−, công nghiệp hóa, đô thị hóa đã tạo ra nhiều cơ hội việc làm và thu nhập cao hơn so với nông thôn (Lê và cộng sự, 2005, Đặng, 2005). Kiến thức, hiểu biết, năng lực, trình độ cho bản thân và con cái. Công nghiệp hóa, đô thị hóa không chỉ đem lại nhiều cơ hội việc làm và thu nhập mà hơn thế đô thị còn đem lại cho ng−ời nhập c− nhiều kiến thức, hiểu biết, kỹ năng lao động thông qua hoạt động nghề nghiệp của mình, và các nguồn thông tin đại chúng. Không những thế đô thị còn cung cấp những cơ hội tốt cho con cái họ về học vấn và nghề nghiệp. Đây chính là điều mà nhiều gia đình nhập c− chấp nhận cuộc sống gian truân hiện tại vì t−ơng lai con cái sau này. 4. Hệ thống đăng ký c− trú - thách thức Lao động khổ cực, tiết kiệm tối đa, điều kiện sống kém Ng−ời nhập c− phải chịu điều kiện lao động vất vả, công việc nặng nhọc, nguy hiểm, thời gian làm việc trong ngày kéo dài, và căng thẳng (ActionAid, 2005, Đặng, 2005, Lê, và cộng sự, 2005). Thêm vào đó, họ lại chịu điều kiện sống khổ cực, vì mức chi tiêu của họ rất hạn chế. Do tiền l−ơng thấp, thu nhập bấp bênh và nhu cầu tiết kiệm cao mà họ chi dùng cho các sinh hoạt thiết yếu hàng ngày hoặc phục vụ cho việc làm của họ ở mức tối thiểu. Họ sống chui rúc trong những khu nhà trọ đông đúc, chật hẹp, tối tăm, không có các tiện nghi cơ bản (nhà vệ sinh, điện, n−ớc sạch), ô nhiễm môi tr−ờng, điều kiện vệ sinh kém, và thiếu an toàn (trộm cắp, tệ nạn xã hội, bệnh truyền nhiễm, lạm dụng, bạo lực). Kết quả là nhiều ng−ời nhập c− thấy giảm sút sức khỏe so với tr−ớc đây (ActionAid, 2005, Đặng, 2005, Lê, và cộng sự, 2005, Nguyễn và cộng sự, 2005b, Văn và cộng sự, 2005). Khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội hạn chế do không có đăng ký c− trú Ng−ời nhập c− họ là ai? Họ là những ng−ời sống cùng một địa bàn dân c− của cộng đồng đô thị nh−ng không có quyền nh− ng−ời sở tại, không đến đ−ợc với các dịch vụ xã hội, kể cả ch−ơng trình xóa đói giảm nghèo. Ng−ời nhập c− th−ờng sống cách biệt với cộng đồng địa ph−ơng nên họ biết rất ít và hầu nh− không đ−ợc các dịch vụ xã hội của chính phủ và các tổ chức xã hội. Cuộc sống của họ không ổn định do thiếu các nguồn lực và quan hệ xã hội cần thiết. (Đặng, 1999; Nguyễn và cộng sự, 2005b; Hội nghị t− vấn các nhà tài trợ Việt Nam, 2004). Với vị thế là ng−ời không có đăng ký c− trú chính thức, ng−ời nhập c− bị hạn chế trong khi xin việc làm trong khu vực chính thức, đào tạo nghề, điều kiện làm việc kém, và bất lợi trong việc h−ởng những quyền lợi của ng−ời lao động. Ng−ời di dân gặp phải những rào cản khi tiếp cận dịch vụ công và khi tiếp cận đ−ợc thì là dịch vụ với chất l−ợng kém, hoặc chi phí dịch vụ cao hơn chẳng hạn nh− chăm sóc sức khỏe, miễn giảm giáo dục, lắp n−ớc, mắc điện, vay vốn, tín dụng, kinh doanh, hỗ trợ khẩn cấp. Họ không tiếp cận đ−ợc đến các quyền về sở hữu nhà đất, đăng ký hoặc mua bán tài sản nh− nhà cửa, xe cộ, khai sinh, khai tử. Ng−ời nhập c− hoàn toàn cách biệt với Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Ng−ời nhập c− đô thị và an sinh xã hội 48 đời sống xã hội đô thị, khiến họ bị thiếu thông tin, hạn chế về quyền lợi, và khó tiếp cận đ−ợc tới sự hỗ trợ từ chính cộng đồng nơi họ đang c− trú (Đặng, 2005, Ngân hàng Thế giới, 2005, Trịnh, 2004, Hội nghị t− vấn các nhà tài trợ Việt Nam, 2004, Nguyễn, 2005b, Văn và cộng sự, 2005, Lê, và cộng sự, 2005, Vũ, 2004, Bùi, 2005). Ng−ời di dân so với ng−ời dân thành phố bị cản trở nhiều hơn trong tiếp cận các dịch vụ, và họ trở thành nạn nhân của nạn tham nhũng. Họ phải dựa vào những hỗ trợ của những "ng−ời ngoài" hay "ng−ời trung gian" nhiều hơn gấp 3 lần đối với dịch vụ công chứng, bị từ chối đăng ký sở hữu đất nhiều gấp 4 lần. Hầu hết ng−ời di c− phải nhờ "ng−ời trung gian" trong việc đăng ký tạm trú (Ngân hàng Thế giới, 2005). Không những cản trở ng−ời nhập c− cải thiện mức sống, "việc lạm dụng thủ tục đăng ký c− trú còn là một trong những nguyên nhân làm cho nạn hối lộ và tham nhũng tràn lan, làm băng hoại đạo đức xã hội và gây biến chất cán bộ của bộ máy công quyền. (Nguyễn và cộng sự, 2005b). Một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới cho rằng ng−ời di c− đặc biệt bị nghèo hơn do việc cung cấp dịch vụ kém hơn so với ng−ời dân thành phố. Điều này có nghĩa là việc đăng ký c− trú đã làm ảnh h−ởng đến mức độ và chất l−ợng dịch vụ chứ không phải là điều kiện kinh tế xã hội (Ngân hàng Thế giới, 2005). Chính những rào cản làm ng−ời di dân không tiếp cận đ−ợc đến những dịch vụ cơ bản, cộng thêm những khó khăn khác nữa đã là nguyên nhân đẩy ng−ời di dân vào tình trạng bị lạm dụng, bị bóc lột (ActionAid, 2005, Ngân hàng Thế giới, 2005, Lê, và cộng sự, 2005). Kết quả là họ bị đẩy vào hoàn cảnh dễ bị tổn th−ơng, hoặc thậm chí nhiều ng−ời trong số họ trở thành ng−ời nghèo đô thị, hoặc nghèo hơn khi xuất c− (ở thành phố Hồ Chí Minh, khoảng 1/3 đến 2/3 dân c− ở các khu vực nghèo của thành phố là ng−ời nhập c− đ−ợc đăng ký tạm trú hoặc không có giấy tờ). (ActionAids, 2005, Lê, và cộng sự, 2005, Đặng, 2005). Điều này lại trở thành bài toán khó không chỉ cho công cuộc xóa đói giảm nghèo mà còn khó khăn hơn cho bài toàn quản lý đô thị vốn đã rất nan giải. II. Đổi mới và thực trạng an sinh xã hội của ng−ời nhập c− + Bảo trợ xã hội ch−a đến đ−ợc với ng−ời nhập c− Thoát ly nông thôn có thể xem nh− một ph−ơng thức trốn tránh cái nghèo. Nhu cầu hạn chế rủi ro và bảo đảm cuộc sống đã thôi thúc ng−ời nông dân thoát ly nông thôn. Một điều hiển nhiên là "chi phí và rủi ro của quá trình di dân là rất lớn", và hơn ai hết ng−ời di c− rất cần những bảo trợ, an sinh cho cuộc sống di c− đầy khó khăn và bấp bênh (Lê và cộng sự, 2005:122). Chính sách an sinh xã hội gắn với điều kiện về đăng ký c− trú (do vậy chủ yếu cung cấp cho ng−ời dân thành phố), một cách vô tình hay cố ý, đã gạt ng−ời di dân khỏi rất nhiều dịch vụ xã hội và các ch−ơng trình h−ởng lợi, cũng nh− quyền đ−ợc tiếp cận đến những đảm bảo an sinh cho cuộc sống của mình. + Hệ thống đăng ký c− trú cản trở tiếp cận hệ thống an sinh xã hội Khởi nguồn của đăng ký c− trú là hoạt động của công an ghi chép, thống kê Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Phạm Quỳnh H−ơng 49 nhân khẩu từ những năm 1950, nhằm có đ−ợc số l−ợng, phân bố, di trú của nhân khẩu. Qua thời gian, cùng với sự phát triển của nền kinh tế bao cấp, đăng ký c− trú đã có thêm rất nhiều chức năng mới. Ngày nay khi chuyển sang kinh tế thị tr−ờng những chức năng của đăng ký c− trú đã khác đi, có chức năng không còn phù hợp nữa. Tất cả các chức năng mà việc đăng ký c− trú đ−ợc giao phó đều cần phải thay đổi. Liên quan đến ng−ời di dân, hai chức năng phân bố các lợi ích, và điều tiết di dân đều cần phải xóa bỏ mà thay vào đó bằng các thiết chế kinh tế và dân sự (xin xem thêm Nguyễn và cộng sự, 2005b). Một câu hỏi đặt ra là liệu những quy định về đăng ký hộ khẩu có ảnh h−ởng quyết định sống lâu dài tại thành phố của ng−ời di c− hay không? Yếu tố ảnh h−ởng đến việc ra quyết định này không gì khác chính là động cơ của di dân: việc làm và thu nhập. Một khi việc làm và thu nhập có thể đảm bảo cho ng−ời nhập c− một cuộc sống ổn định thì họ dễ dàng có quyết định ở lại. Ng−ợc lại, những ng−ời không có đ−ợc các yếu tố cơ bản đó (việc làm, và thu nhập), sẽ chỉ là những ng−ời di dân tạm thời, hoặc di dân "con lắc". Qua khảo sát tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, có khoảng 50% - 60% số ng−ời di c− có dự định ở lại lâu dài, và tìm mọi cách để ở lại (Nguyễn và cộng sự, 2005b, Văn và cộng sự, 2005). Đây là một thông tin làm căn cứ cho các nhà quản lý và quy hoạch về dự báo động thái di dân. Với những ng−ời muốn ở lại, họ sẽ tìm mọi cách bất chấp mọi khó khăn, cản trở. Và những biện pháp nhằm hạn chế di dân sẽ không thể làm giảm l−ợng ng−ời di chuyển mà d−ờng nh− chỉ làm giảm những lợi ích do việc di dân đem lại, tăng thêm chi phí di dân (Đặng, 2005, Nguyễn, 2006). + Quyền tiếp cận an sinh xã hội của mọi ng−ời dân, bao gồm cả nhập c− Bảo trợ ng−ời di c− chính là góp phần nuôi d−ỡng, duy trì và phát triển lực l−ợng lao động. Những biện pháp hạn chế di dân bằng cách để họ phải trả giá cao cho những dịch vụ xã hội đã đánh vào giá trị kinh tế, và lợi ích của việc di c− mà lẽ ra họ phải đ−ợc h−ởng (Lê và cộng sự, 2005:122). Cùng với tốc độ gia tăng ng−ời nhập c−, việc tiếp tục loại trừ họ ra khỏi những dịch vụ cơ bản có thể sẽ là nguyên nhân của các vấn đề xã hội nghiêm trọng ở những đô thị lớn (Hội nghị t− vấn các nhà tài trợ Việt Nam, 2004). Nếu không hỗ trợ ng−ời nhập c− tiếp cận đ−ợc với các dịch vụ xã hội thì mục tiêu thoát nghèo và phát triển kinh tế khi rời quê h−ơng của họ đã không đạt đ−ợc, mà họ còn bị đẩy vào đội ngũ "nghèo đô thị", và chúng ta đã để cho "cái nghèo di c−" cùng với ng−ời nông dân ra thành phố. Thực tế là tình hình nghèo đói của ng−ời nhập c− đô thị ngày càng trở nên nghiêm trọng hơn. "tại các trung tâm đô thị, tỷ lệ nghèo trong số ng−ời di dân cao hơn nhiều so với tỷ lệ này của ng−ời dân thành phố" (Đặng, 2005). Nhìn trên góc độ an sinh xã hội, giải pháp tốt cho tất cả là hỗ trợ để mọi ng−ời di dân có thể tự cứu mình thoát khỏi đói nghèo và nâng cao cuộc sống, cho dù dự định của họ thế nào. Nếu các chính sách bảo trợ trực tiếp tiếp cận tới ng−ời di c− không bị một rào cản nào sẽ không những giúp giảm những chi phí không cần Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Ng−ời nhập c− đô thị và an sinh xã hội 50 thiết trong quá trình di dân, đồng thời giúp ng−ời di dân thoát khỏi nghèo đói cho: 1) chính bản thân họ, 2) vùng nông thôn nơi họ ra đi, và 3) giảm nguy cơ làm tăng đội ngũ nghèo đô thị nơi họ đến. Có thể phải thay đổi cách quản lý đô thị dựa trên hộ khẩu. Hãy để cho việc đăng ký c− trú trở về với chức năng ban đầu của nó là theo dõi hiện trạng dân c− (ai sống ở đâu, từ đâu đến, chuyển đi đâu nhằm phục vụ cho các hoạt động của các ngành nh− công an, thống kê, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội) và nó hoàn toàn không liên quan đến khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội của ng−ời dân. "Cần tách hoàn toàn quan hệ hành chính (quản lý c− trú bằng hộ khẩu) ra khỏi các quan hệ kinh tế (sở hữu, sử dụng, mua bán, tài sản, và hàng hóa, dịch vụ) và các quan hệ dân sự" (Đặng, 2005, Nguyễn và cộng sự, 2005b). Bài toán còn lại là làm thế nào để có thể cung cấp các dịch vụ đô thị cho tất cả mọi ng−ời không phân biệt tình trạng c− trú? Có lẽ đây lại là bài toán về quản lý đô thị. III. Tăng c−ờng tiếp cận an sinh xã hội cho ng−ời nhập c− trong giai đoạn hiện nay 1. Bài toán an sinh xã hội cho ng−ời nhập c− đô thị cũng là bài toán quản lý Khảo sát ở Hà Nội cũng đã cho thấy những tác động tiêu cực do ng−ời di dân gây ra cho thành phố chủ yếu là làm quá tải khả năng phục vụ của dịch vụ ở địa ph−ơng, mất an ninh trật tự, tệ nạn xã hội, gây ô nhiễm môi tr−ờng điều này gây khó khăn cho các cấp quản lý thành phố (Nguyễn và cộng sự, 2005b). Điều đó có nghĩa là thách thức đối với chính quyền đô thị không phải là bản thân quá trình di c−, mà là bài toán nan giải về chính sách liên quan đến sự gia tăng của các cộng đồng nhập c− thu nhập thấp (những ng−ời đang chịu nhiều rủi ro và ít có cơ hội đ−ợc bảo vệ). (Lê và cộng sự, 2005). Nếu di dân là một nhu cầu tất yếu của sự phát triển thì an sinh xã hội là điều kiện để đảm bảo cho sự phát triển bền vững đang trở thành một nhu cầu đ−ợc đặt ra hiện nay (đây cũng là bài học mà nhiều n−ớc khác đã rút ra đ−ợc từ kinh nghiệm của họ). Và bài toán di dân chính là bài toán phát triển và quản lý hay quản lý sự phát triển. 2. Vai trò của nhà n−ớc + Quản lý vĩ mô: các chính sách, quy định, pháp luật Đổi mới kinh tế đã đem lại những thay đổi cơ bản trong hệ thống phúc lợi. Những biện pháp "truyền thống" về bảo trợ xã hội nh− bảo đảm việc làm, bao cấp nhu yếu phẩm thiết yếu và những khoản chênh lệch trong thu nhập giữa các nhóm dân c−, dù ít ỏi, đã bị cắt bỏ hoàn toàn. Cùng với sự tăng lên của tỷ lệ thất nghiệp, và thu nhập thấp, sự thay đổi vai trò của nhà n−ớc không chỉ góp phần làm tăng tính dễ bị tổn th−ơng đối với nhiều gia đình mà còn hạn chế sinh kế của họ (Lê, Bạch D−ơng và các cộng sự, 2005: 19). Chính vì vậy trong khi giảm vai trò tham gia trực tiếp của nhà n−ớc (là ng−ời xây dựng những chính sách, quy định, pháp luật, và vai trò chính Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Phạm Quỳnh H−ơng 51 trong các bảo trợ xã hội) cần đẩy mạnh sự tham gia của các lực l−ợng thị tr−ờng, các thành phần kinh tế vào các hoạt động đảm bảo an sinh xã hội. (ActionAid, 2005). Việt Nam hiện nay là việc mở rộng phạm vi bao phủ của ch−ơng trình an sinh xã hội quốc gia, vốn đ−ợc thiết kế cho các đối t−ợng thuộc khu vực chính thức. Đối với ng−ời nhập c−, một lực l−ợng đang gia tăng lên về số l−ợng và nhu cầu an sinh xã hội, sự mở rộng phạm vi bao phủ này đòi hỏi những chính sách, những quy định từ phía nhà n−ớc, cùng những cố gắng to lớn của các nhà quản lý đô thị, và các thành phần kinh tế. + Điều tiết di dân: tăng c−ờng an sinh xã hội đô thị đi kèm với phát triển nông thôn Khi mở rộng phạm vi cung cấp an sinh xã hội sẽ tạo ra lực hút cho di dân, vì đi kèm với nó cần có các biện pháp phát triển nông thôn. Để giảm mức độ di dân rõ ràng là phải dùng các biện pháp kinh tế, hơn là biện pháp hành chính hiện nay đã không còn tác dụng. Các nghiên cứu đã cho thấy nếu tăng đ−ợc mức sống cho ng−ời dân nông thôn, tạo những khả năng tiếp cận đến những hỗ trợ cho giáo dục, đào tạo và phát triển nông thôn (nông nghiệp và phi nông nghiệp) sẽ góp phần làm giảm đáng kể động cơ của di dân (Lê và cộng sự, 2005, Đặng, 2005, Nguyễn và cộng sự, 2005b, Văn và cộng sự, 2005). Những công cụ kinh tế nhằm tác động gián tiếp đến hạn chế di dân đã đ−ợc các nghiên cứu chỉ ra là: • Định h−ớng phát triển vùng, giảm tác động của "Lực hút - đẩy", tạo điều kiện phát triển nông thôn (Ly nông bất ly h−ơng). • Thay vì di dân nông thôn - đô thị, khuyến khích luồng di chuyến vốn từ đô thị - nông thôn. • Khuyến khích đầu t− và hỗ trợ tạo việc làm tại chỗ. • Thúc đẩy đào tạo nghề nhằm nâng cao năng lực kinh tế ở những vùng nghèo hơn. (xem Nguyễn và cộng sự, 2005b). + Từ thiện, hảo tâm hay là các biện pháp "bảo vệ", "phòng ngừa", và "năng lực" Có thể có nhiều mô hình bảo trợ xã hội. Mô hình của tác giả Lê Bạch D−ơng và cộng sự (2005) đ−a ra gồm 3 cấp độ trong đó cấp độ thấp nhất là "các biện pháp bảo vệ" dành cho những đối t−ợng dễ bị tổn th−ơng, cấp độ giữa là "các biện pháp phòng ngừa" bao gồm hàng loạt các dịch vụ bảo hiểm xã hội và các dịch vụ khác, cấp độ cao nhất là "các biện pháp nâng cao năng lực" gồm các chiến l−ợc phát triển, và thể chế hỗ trợ. Cho đến nay ng−ời nhập c− th−ờng bị loại ra ngoài mọi biện pháp của cấp độ giữa, và cấp độ cao, ngay đến cấp độ thấp nhất họ cũng không đ−ợc h−ởng một cách đầy đủ (Lê và cộng sự, 2005: 123). Các ch−ơng trình bảo trợ xã hội cần phải v−ợt qua sự phân biệt và thiếu chấp nhận quyền đ−ợc bình đẳng trong h−ởng dịch vụ của ng−ời di c−. Điều đó có nghĩa là ng−ời nhập c− không chỉ cần đến những ch−ơng trình từ thiện, hay h−ởng bảo trợ xã hội nhờ vào lòng hảo tâm, mà hơn thế, họ cần xã hội chấp nhận quyền h−ởng lợi một cách công bằng. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Ng−ời nhập c− đô thị và an sinh xã hội 52 Vai trò của nhà n−ớc là hỗ trợ để ng−ời nhập c− phát huy đ−ợc khả năng của mỗi hộ gia đình, để họ có khả năng tự giải quyết những nguy cơ, rủi ro của họ. Đây chính là biện pháp phòng ngừa tránh cho thành phố những hậu quả bất lợi do ng−ời di dân gây ra, đồng thời cũng là nâng cao năng lực cho những ng−ời muốn tham gia vào đội ngũ lao động của thành phố. + Thách thức Quan niệm cũ về ng−ời nhập c− Lao động di c− đem đến cho thành phố đồng thời cả những đóng góp và những nguy cơ. Và thành phố đối xử với họ cũng đầy mâu thuẫn, một bên là mục tiêu "tăng tr−ởng kinh tế" và một bên là "công bằng xã hội". V−ợt qua những định kiến tr−ớc đây về kiểm soát di dân là một thách thức lớn đối với các nhà quản lý, đặc biệt những quan điểm cho rằng gánh nặng di dân làm quá tải cơ sở hạ tầng và các dịch vụ thành phố. Thành phố cần phải v−ợt qua đ−ợc những định kiến phân biệt đối xử. Ng−ời di c− cần đ−ợc đối xử bình đẳng, vì sự phát triển cho bản thân họ cũng nh− cho thành phố. Cơ chế bất cập Cho đến nay nguồn an sinh xã hội chủ yếu h−ớng vào các nhóm xã hội h−ởng −u đãi xã hội và chế độ bảo hiểm xã hội của nhà n−ớc, chủ yếu cho khu vực đô thị. Thực tế cho thấy chính sách an sinh xã hội đã gắn với các khuôn mẫu và xu h−ớng biến đổi cơ cấu xã hội, trong đó bất bình đẳng kinh tế có xu h−ớng tăng. Trong khi ng−ời có mức sống cao hơn có thu nhập từ bảo hiểm xã hội cao hơn, thì ng−ời có mức sống thấp hơn lại thu nhận nhiều hơn từ trợ cấp xã hội (Bùi, 2005: 8-9). Phân phối an sinh xã hội một mặt góp phần cải thiện mức sống dân c−, nh−ng mặt khác cũng góp phần tăng cách biệt xã hội, theo đó các nhóm có vị thế xã hội cao hơn có xu h−ớng nhận đ−ợc an sinh nhiều hơn và ng−ợc lại. (Bùi, 2005: 11, 15). Các thiết chế an sinh xã hội trong giai đoạn phát triển thị tr−ờng gồm có các bên tham gia: nhà n−ớc, tổ chức kinh doanh (nhà n−ớc hoặc không nhà n−ớc), đoàn thể quần chúng, gia đình, cộng đồng, xã hội dân sự, cá nhân, tổ chức quốc tế. An sinh xã hội dân sự đã phát triển mạnh, nh−ng khuôn khổ thể chế và quản lý cho khu vực này còn đi chậm hơn sự phát triển của nó khiến cho không giải phóng đ−ợc mọi tiềm năng của khu vực này (Bùi, 2005). 3. Vai trò của các doanh nghiệp nh− là nguồn cung cấp bảo trợ xã hội Các nghiên cứu đã nói nhiều đến việc các doanh nghiệp không thực hiện đúng trách nhiệm của mình trong việc sử dụng lao động. Đặc biệt đối với ng−ời di c− - là đối t−ợng chiếm tỷ lệ lớn trong nhiều doanh nghiệp - các doanh nghiệp càng lợi dụng yếu thế của họ để không thực hiện tốt trách nhiệm của mình. Vẫn còn phổ biến tình trạng công nhân không đ−ợc ký kết hợp đồng lao động, hoặc có ký nh−ng với thời hạn ngắn, do đó họ không có bảo hiểm xã hội, không có bảo hiểm y tế, bảo hiểm tai nạn Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Phạm Quỳnh H−ơng 53 (ActionAid, 2005, Bùi, 2003). Với ng−ời làm việc trong các cơ sở nhỏ, hoặc dịch vụ, bán hàng, thì hầu nh− họ không có một chút hợp đồng, bảo hiểm nào. Nhà ở là khoản chi phí rất lớn, hầu hết đều do ng−ời lao động tự lo bằng tiền túi của mình, các chủ sử dụng lao động đã rút bỏ trách nhiệm của mình đối với ng−ời lao động (ActionAid, 2005, Bùi, 2003). Các chủ doanh nghiệp th−ờng từ chối tiếp nhận lao động phổ thông vì họ phải tốn tiền bạc, thời gian để đào tạo (Đặng & Nguyễn, 1998). An sinh xã hội trong khu vực sản xuất kinh doanh ch−a đ−ợc cấu trúc lại về căn bản, dẫn đến một mặt còn thiếu nhiều chính sách cần thiết, mặt khác nhiều chính sách lại gây cản trở cho tăng tr−ởng và hiệu quả kinh tế, và các vấn đề nh− thất nghiệp, thất nghiệp trá hình, năng suất lao động thấp, thiếu các chế độ bảo vệ xã hội cho ng−ời làm công (Bùi, 2005:12). Nhằm mục đích: 1) đảm bảo cuộc sống lâu dài cho ng−ời lao động, 2) duy trì đội ngũ lao động có sức khỏe tốt cho các thành phố, 3) tránh cho thành phố không phải gánh chịu những hậu quả do một bộ phận lực l−ợng lao động bị bóc lột quá mức, bị bần cùng hóa, nhà n−ớc cần có những quy định chặt chẽ hơn nữa về trách nhiệm của ng−ời lao động và ng−ời sử dụng lao động đối với các loại bảo hiểm của ng−ời lao động. 4. Tăng c−ờng vai trò của các bên liên quan khác: cộng đồng đô thị, đoàn thể, tổ chức NGO, mạng l−ới xã hội của ng−ời di c− Cộng đồng đô thị: Ng−ời di c− phải đối mặt với nhiều khó khăn trong cuộc sống xa nhà, một mặt vì thiếu các ch−ơng trình và thể chế chính thức về bảo trợ xã hội và những hạn chế của mạng l−ới xã hội trong việc hỗ trợ ng−ời nhập c−, mặt khác họ không đ−ợc sự chấp nhận, hỗ trợ từ chính cộng đồng dân c− đô thị nơi họ đang sống. Huy động sức mạnh của cộng đồng sẽ là yếu tố quan trọng góp phần vào sự thành công của bảo trợ xã hội cho nhóm ng−ời nhập c− (Lê, Bạch D−ơng, 2005:119). Mạng l−ới xã hội của ng−ời di c− và quản lý đô thị: mạng l−ới xã hội của ng−ời di c− giúp giảm bớt chi phí di c−, tìm việc làm, thúc đẩy sự hội nhập tại nơi ở mới. Trong điều kiện các thủ tục hành chính và quản lý r−ờm rà, mạng l−ới di c− đã góp phần không nhỏ trong việc c−u mang, bảo lãnh, hợp pháp hóa ng−ời nhập c−. Nó còn giúp ng−ời di c− tránh khỏi những bất trắc trong cuộc sống nh− tình trạng bóc lột sức lao động, lạm dụng, quấy rối. Hơn thế nữa, trong hoàn cảnh không có nhiều vai trò của bảo trợ xã hội nh− hiện nay, nếu yếu tố kinh tế là động lực di c−, thì mạng l−ới xã hội là yêú tố giúp thành công và ổn định ở nơi đến. Trong bối cảnh hiện nay, việc nâng cao hoạt động, và hiệu quả của mạng l−ới xã hội của ng−ời di c− sẽ đem lại hiệu quả hỗ trợ cho việc quản lý đô thị. Cần đa dạng hóa các quan hệ xã hội, các tổ chức đoàn thể có thể huy động sự tham gia của mạng l−ới ng−ời nhập c−. Các hoạt động quản lý, cung cấp thông tin, kiến thức, công tác t− vấn và đào tạo nghề sẽ có hiệu quả hơn nếu thông qua mạng l−ới di c−. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Ng−ời nhập c− đô thị và an sinh xã hội 54 Tổ chức phí chính phủ: Ngày nay các hoạt động của các tổ chức phi chính phủ đã đóng góp đ−ợc rất nhiều cho các hoạt động tại các cộng đồng dân c−. Tăng c−ờng cai trò của các tổ chức này trong việc hỗ trợ ng−ời nhập c−, tăng c−ờng phối hợp với mạng l−ới xã hội của ng−ời nhập c−, tìm kiếm sự đồng thuận, sự hỗ trợ của cộng đồng nơi đến sẽ đem lại nhiều hiệu quả. Tài liệu tham khảo 1. ActionAid Việt Nam, 2005. Báo cáo tổng hợp nghiên cứu: Ng−ời lao động nhập c− ở Việt Nam. 2. Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị t− vấn các nhà tài trợ Việt Nam, 2004. Báo cáo phát triển Việt Nam 2004: Nghèo. 3. Bùi, Thế C−ờng, 2003. Phúc lợi xã hội ở Việt Nam: Hiện trạng, vấn đề và điều chỉnh. Đề tài cấp bộ: Phúc lợi xã hội ở Việt Nam: Hiện trạng và xu h−ớng. Viện Xã hội học, Hà Nội. 4. Đặng, Nguyên Anh, 1998. Đảm bảo cung cấp dich vụ xã hội cho ng−ời lao đông nhập c− ở thành phố. Tạp chí Xã hội học, số 4/1998: 31-36. Viện Xã hội học. Hà Nội. 5. Đặng, Nguyên Anh, 1999a. Vai trò của mạng l−ới xã hội trong quá trình di c−. Tạp chí Xã hội học, số 2/1998: 16-23. Viện Xã hội học. Hà Nội. 6. Đặng, Nguyên Anh, 1999b. Di dân và quản lý di dân trong giai đoạn phát triển mới: Một số suy nghĩ từ góc độ nghiên cứu. Tạp chí Xã hội học, số 3&4/1999: 39-44. Viện Xã hội học. Hà Nội 7. Đặng, Nguyên Anh 2005. Di dân trong n−ớc: Vận hội và thách thức đối với công cuộc đổi mới và phát triển ở Việt Nam. Trung tâm kinh tế châu á - Thái Bình D−ơng (VAPEC), Nxb Thế giới. 8. Lê Bạch D−ơng, Đặng Nguyên Anh, Khuất Thu Hồng, Lê Hoài Trung, Robert Leroy Bach, 2005. Bảo trợ xã hội cho những ng−ời thiệt thòi ở Việt Nam. Nxb Thế giới, Hà Nội. 9. Hội nghị t− vấn các nhà tài trợ Việt Nam, 2004. Báo cáo phát triển Việt Nam: Nghèo đói. Báo cáo chung của các nhà tài trợ. Hà Nội, Việt Nam 10. Ngân hàng Thế giới, 2005. Thẻ báo cáo Việt Nam 2003-2004: Cách tiếp cận, ph−ơng pháp, và quá trình thực hiện. Hà Nội, Việt Nam (báo cáo ch−a xuất bản). 11. Nguyễn, Hữu Minh, 2005. Ch−ơng trình xóa đói giảm nghèo và những thách thức trong giai đoạn mới. Trịnh, Duy Luân (Chủ biên). Những vấn đề xã hội bức xúc hiện nay ở n−ớc ta và các kiến nghị giải pháp. Viện Xã hội học, Hà Nội 12. Nguyễn Hữu Minh, Đỗ Minh Khuê, Phùng Tố Hạnh, Phạm Quỳnh H−ơng, Nguyễn Nga My, Nguyễn Xuân Mai, Trần Quý Long, Đặng Thanh Trúc, 2005a. Ng−ời nhập c− từ nông thôn vào đô thị và những vấn đề đặt ra về hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam. Viện Xã hội học, Hà Nội. 13. Nguyễn Hữu Minh, Đỗ Minh Khuê, Phùng Tố Hạnh, Phạm Quỳnh H−ơng, Nguyễn Nga My, Nguyễn Xuân Mai, Trần Quý Long, Đặng Thanh Trúc, 2005b. Tác động của chính sách đăng ký c− trú hiện nay tới việc giảm nghèo đô thị: Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu tại thành phố Hà Nội. Viện Xã hội học, Hà Nội. 14. Trịnh, Duy Luân, 2004. Thẻ Báo cáo Việt Nam 2003-2004: Kết quả sơ bộ về giáo dục ở Nam Định. Ngân hàng Thế giới, Hà Nội (báo cáo hội thảo). 15. Tôn Thiện Chiếu, Bùi Thị Thanh Hà, Đào Thu Hằng, Ngô Thị Minh Ph−ơng, 2005. Công nhân ngoại tỉnh nhập c− và vấn đề an sinh xã hội. Viện Xã hội học, Hà Nội. 16. Văn Thị Ngọc Lan, Nguyễn Quang Vinh, Trần Tâm Đan, Lê Văn Sang, Đào Quang Bình, Lê Thị Mỹ, Lê Thế Vung, Hoàng Trong, 2005. Tác động của chính sách đằn ký c− trú hiện nay tới việc giảm nghèo đô thị: Báo cáo tổng hợp - kết quả nghiên cứu tại thành phố Hồ Chí Minh. Trung tâm Xã hội học, thành phố Hồ Chí Minh. 17. Vũ, Mạnh Lợi, 2004. Thẻ Báo cáo Việt Nam 2003-2004: Kết quả sơ bộ về chăm sóc sức khỏe ở Đà Nẵng. Ngân hàng Thế giới. Hà Nội (báo cáo hội thảo). Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn