Một số vấn đề về tham gia xã hội và phản biện xã hội

3 Xã hội học, số 2 - 2009 Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ THAM GIA XÃ HỘI VÀ PHẢN BIỆN XÃ HỘI TRỊNH DUY LUÂNP0F1 1. Thực trạng và yêu cầu của phản biện xã hội Những năm gần đây, các cơ quan quản lý, hoạch định chính sách thường tiến hành các cuộc trưng cầu ý kiến nhân dân, các hiệp hội nghề nghiệp, các chuyên gia khi xây dựng các văn bản pháp luật, các chiến lược, chính sách, kế hoạch, báo cáo đầu tư cho các dự án lớn. Có thể kể tên các hoạt động như vậy theo quy mô và tầm quan trọng của các văn bản được phản biện: từ các dự án Luật, các Chiến lược phát triển quốc gia và ngành, các Chương trình mục tiêu, các Kế hoạch phát triển Kinh tế xã hội 5 năm, các dự án đầu tư lớn (Thuỷ điện, Điện hạt nhân, quy hoạch mở rộng địa giới Thủ đô, thành phố Sông Hồng,...), cho đến những tranh luận về những công trình xây dựng cụ thể trên địa bàn Hà Nội trước đây và hiện nay (như các công trình xung quanh hồ Hoàn Kiếm: Khách sạn Hà Nội Vàng, Toà nhà Điện lực, Vườn hoa 19 - 8 phía trước Nhà hát thành phố, dự án Trung tâm Thương mại trên nền đất chợ 19 - 12, Khách sạn 4 sao trong khuôn viên Công viên Thống Nhất, xây dựng Đền thờ Lý Thái Tổ phía sau tượng đài, sân chơi “Con Voi” cho trẻ em ở Khu tập thể Trung tự,... Có nhiều dạng hoạt động khác tương tự với nhiều tên gọi khác nhau như: thực hiện giám sát và phản biện xã hội, thẩm định xã hội, tham vấn xã hội, tham vấn cộng đồng, đôi khi còn được gọi là sự chấp nhận xã hội, chấp nhận của cộng đồng (đối với các dự án, kế hoạch được triển khai tại địa phương). Cũng xuất hiện cả các thuật ngữ phản ánh một mảng hoạt động khác, có “tầm mức” cao hơn, dưới các tên gọi như “đánh giá chính sách”, “phản biện chính sách” đã được đề cập trong một số hội thảo, tọa đàm khoa học. Bên cạnh đó, dư luận xã hội với sự phát triển nhanh chóng của các phương tiện truyền thông đại chúng cũng đã trở thành một kênh cực kỳ quan trọng chi phối các hoạt động kể trên, đặc biệt là “phản biện xã hội” (PBXH). 2. Những văn bản pháp lý Các khái niệm “tư vấn", "giám sát" và “PBXH” gần đây đã xuất hiện nhiều trong các văn kiện, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, trên các phương tiện truyền thông đại chúng. Chẳng hạn, ngày 30 - 01 - 2002 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 22/2002/QĐ-TTg về "Hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam". Sau đó Bộ Tài 1 GS.TS; Viện Xã hội học Một số vấn đề về tham gia xã hội và phản biện xã hội. Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 4 chính đã ban hành Thông tư "Hướng dẫn cơ chế tài chính cho hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam", số 27/2003/TT-BTC, ngày 01 - 04 - 2003. Văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ X (18- 25.4.2006), trong Báo cáo Chính trị nói về phản biện như sau: "Xây dựng quy chế giám sát và PBXH của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân đối với việc hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, quyết định lớn của Đảng và việc tổ chức thực hiện, kể cả đối với công tác tổ chức và cán bộ". (...) "Coi trọng vai trò tư vấn, phản biện của các hội khoa học kỹ thuật, khoa học xã hội và văn học, nghệ thuật đối với các dự án phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội". (...) "Nhà nước ban hành cơ chế để Mặt trận và các đoàn thể nhân dân thực hiện tốt vai trò giám sát và PBXH". Tuy nhiên, xin lưu ý là: chỉ trong 2 văn bản trên (một của Chính phủ, một của Đảng), đã có tới 4 khái niệm khác nhau được sử dụng: tư vấn, phản biện, giám sát, giám định (xã hội, hay là bởi các tổ chức xã hội và nhân dân). Và các khái niệm này cho đến nay đều chưa được định nghĩa một cách chính thức. Đây là một chủ trương đúng và một cách tiếp cận mới để thực hiện dân chủ hoá lĩnh vực quản lý xã hội. Có nhiều hình thức huy động sự tham gia của người dân, thực hiện dân chủ trong quản lý xã hội. Tuy nhiên, thời gian gần đây đang nổi lên chủ đề về tham vấn và phản biện xã hội. Vì vậy trong bài viết này, chúng tôi dùng thuật ngữ “Phản biện xã hội” như là thuật ngữ chính, đại diện cho các hoạt động đa dạng nói trên. Điều này cũng có nghĩa là việc sớm ban hành các văn bản pháp quy đầy đủ về hoạt động này (bao gồm cả định nghĩa các khái niệm) đang là một yêu cầu bức thiết hiện nay. 3. Khái niệm phản biện xã hội Như trên đã nói, cho đến nay, hầu hết các thuật ngữ trên đều chưa được định nghĩa một cách chính thức. Các quy định pháp lý chính thức cho hoạt động này cũng chưa được ban hành đầy đủ và chặt chẽ. Chính vì thế mà những gì đã và đang được triển khai theo hướng này còn tỏ ra thiếu nhất quán, không chuyên nghiệp, cả về nội dung, quy mô, lẫn phương pháp tiến hành. Nhiều trường hợp hoạt động phản biện xã hội chỉ được thực hiện một cách hình thức, đối phó, ít đem lại hiệu quả thực tế đáng mong muốn, mặc dù ý nghĩa và tầm quan trọng của nó thì không thể phủ nhận. Có thể tạm hiểu PBXH là sự tham gia đóng góp ý kiến của cá nhân, các tổ chức chính trị, tổ chức xã hội vào một vấn đề, một chủ trương, chính sách nào đó của Nhà nước nhằm làm cho chủ trương, chính sách đó ngày càng hoàn thiện, đáp ứng nhu cầu xã hội, tạo nên sự đồng thuận nhằm phục vụ tốt hơn những vấn đề quốc kế, dân sinh. Đó là sự tập hợp sức sáng tạo và trí tuệ của các giai tầng, các cộng đồng nhân dân, tạo nên sức mạnh nội lực để giải quyết các vấn đề xã hội. Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, các quyết định quản lý, điều hành của Chính phủ đều có thể là đối tượng của PBXH. Bên cạnh đó, nhiều Trịnh Duy Luân Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 5 quyết định có ảnh hưởng lớn đến đời sống và tâm trạng của toàn xã hội hoặc của một bộ phận, tầng lớp dân cư đều cần và hoàn toàn có điều kiện để thực hiện PBXH rộng rãi trước khi đưa vào thực hiện. Như vậy, đã và đang xuất hiện một loại hình “tham gia xã hội” (thuật ngữ tạm dùng để bao quát tất cả các hoạt động từ phản biện xã hội, thẩm định xã hội đến dư luận xã hội qua hệ thống truyền thông đại chúng có hoặc không được định hướng) dưới nhiều hình thức tổ chức thực hiện khác nhau. 4. Các hình thức tổ chức Hiện nay, thường thấy các hoạt động “tham gia xã hội” như sau: • Các cơ quan chuyên môn đóng góp ý kiến xây dựng, hoàn thiện các dự thảo văn bản chính sách, Chương trình, Kế hoạch, Dự án, ... • Hoạt động của các Hội đồng thẩm định, Ban thẩm định, Ban tư vấn. • Mặt trận Tổ quốc, Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật, các tổ chức quần chúng, hiệp hội nghề nghiệp, tham gia đóng góp ý kiến vào các văn kiện, văn bản chính sách của Đảng, Chính quyền trung ương và địa phương. • Tổ chức tham vấn cộng đồng đối với một số loại hình văn bản chính sách tại cơ sở (xã, phường). • Tổ chức triển lãm cùng các hoạt động truyền thông để giới thiệu về Dự án, kế hoạch (quy hoạch đô thị, các dự án đầu tư xây dựng...), thường kèm theo việc phát phiếu trưng cầu ý kiến, thăm dò dư luận về các dự án kế hoạch này. • Theo dõi dư luận xã hội trên các phương tiện truyền thông đại chúng, mở các diễn đàn tranh luận về những chủ đề có liên quan, “nóng”, trên báo chí, mạng internet, đối thoại trực tiếp giữa các nhà lãnh đạo, các tác giả đề án, báo cáo, dự án với công chúng (truyền hình, phát thanh,..). 5. Ý nghĩa và giá trị của PBXH PBXH có thể đem lại những kết quả tích cực trực tiếp: chủ trương, đường lối, chính sách được chỉnh sửa sau phản biện sẽ phản ánh đúng nhu cầu thực tế, có cơ sở khoa học, phản ánh đầy đủ hơn các quan điểm, quyền lợi của các tầng lớp khác nhau trong xã hội, và nhờ đó, nâng cao tính khả thi, tính hiệu quả, tránh những rủi ro và hậu quả tiêu cực không lường trước được. PBXH cũng sẽ góp phần tăng cường sức mạnh của Nhà nước, tăng tính minh bạch, xã hội thêm cởi mở và chính quyền có trách nhiệm với người dân. Về lâu dài, PBXH có thể đem lại những hiệu quả xã hội tích cực: xây dựng phong cách dân chủ trong hoạch định chính sách, tâm lý đồng thuận trong xã hội, tránh được sự quan liêu, chủ quan của chính quyền, cũng như tránh được hiện tượng bàng quan chính trị trong dân chúng. Một số vấn đề về tham gia xã hội và phản biện xã hội. Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 6 6. Những hạn chế và lực cản PBXH có ý nghĩa và giá trị to lớn, nhưng cũng chỉ là một trong nhiều biểu hiện của cơ chế tập trung dân chủ, và chỉ có ý nghĩa và giá trị khi đặt trong tổng thể cơ chế này, trong những điều kiện nhất định. Trong điều kiện hiện nay, một số hạn chế hay những lực cản đối với hoạt động PBXH thường thấy ở nước ta là: Từ phía người dân • Dân trí, kiến thức và hiểu biết của người dân trong các lĩnh vực cần tham vấn, phản biện còn chưa cao. • Ý thức công dân còn hạn chế, tâm lý tự ti, khép kín, ngại tham gia các hoạt động xã hội, coi các chính sách của Chính phủ là luôn luôn đúng. • Tâm lý bàng quan về chính trị, sự cách biệt giữa người dân với chính quyền và các nhà hoạch định chính sách. • Tâm lý hoài nghi, không tin tưởng vào giá trị và sức mạnh đối với những PBXH. Từ phía các cơ quan nhà nước và xã hội dân sự • Nhiều cơ quan không thực sự coi trọng tham vấn/PBXH hoặc tổ chức tham vấn một cách hình thức, hỏi nhưng không lắng nghe, không tiếp thu. • Nhiều tổ chức xã hội chưa nhận thức đúng về quyền và trách nhiệm trong PBXH, thụ động, ít tích cực tham gia tham vấn, PBXH. • Nhận thức chưa đầy đủ ở các cơ quan quản lý, hoạch định chính sách trong nhiều cơ quan công quyền và công chức, tư duy quản lý cũ, “nhà nước cai trị”, quan liêu, cửa quyền, coi thường ý kiến nhân dân vẫn còn tồn tại. • Thiếu sự thông tin, phối hợp giữa chính quyền và các cơ quan nhà nước trong quá trình tham vấn, PBXH dẫn đến hạn chế tác dụng, kết quả. • Vị thế bất bình đẳng giữa nhà nước và xã hội dân sự về quyền lực, về thông tin và nguồn lực. • Thiếu các văn bản pháp quy, hệ thống quy định chính thức, hướng dẫn về PBXH. Những văn bản, quy định hiện có thì hiệu lực pháp lý chưa cao. 7. Những chủ thể phản biện xã hội chủ yếu • Các cơ quan nhà nước (cơ quan quản lý, hoạch định chính sách, cơ quan công quyền và công chức) vừa là khách thể, vừa là chủ thể của PBXH. Trước hết họ cần thực sự coi trọng PBXH, có nhận thức đúng về quyền và trách nhiệm trong PBXH. Cần chuyển nhanh từ tư duy quản lý cũ, mô hình “nhà nước cai trị” sang mô hình “nhà nước phục vụ” với phong cách làm việc dân chủ, công khai, minh bạch và hiệu quả. Biết sử dụng các nguồn lực (nhân lực, tài chính, kỹ năng, thông tin) cho việc nghiên cứu, tổ chức thực hiện PBXH một cách hiệu quả. Trịnh Duy Luân Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 7 • Cộng đồng doanh nghiệp và doanh nhân có vai trò quan trọng trong PBXH những chính sách điều hành kinh tế vĩ mô và vi mô. Nhiều chính sách có ảnh hưởng sống còn đến lợi ích và sự tồn tại của các doanh nghiệp. Vì vậy sự tham gia của họ trong quá trình hoạch định chính sách, dưới hình thức tham vấn, phản biện là đặc biệt quan trọng. Họ cần được tạo điều kiện về pháp lý và khuyến khích tham gia các hoạt động PBXH dưới nhiều hình thức và mức độ khác nhau. • Xã hội dân sự. Đổi mới, mở cửa và quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội đã tạo điều kiện cho sự hình thành và phát triển một xã hội dân sự. Các hiệp hội, tư duy hiệp hội, tính chất hiệp hội đang được kích hoạt và lớn mạnh. Hoạt động và vai trò của Mặt trận Tổ quốc, Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật và các hiệp hội nghề nghiệp gần đây là một ví dụ. Tất cả đều là những chủ thể hùng mạnh thực hiện PBXH. Vì thế, để có những PBXH tốt thì cần phải dựa vào và hỗ trợ các tổ chức xã hội dân sự, bảo đảm vị thế bình đẳng thật sự giữa nhà nước và xã hội dân sự về quyền lực, về thông tin và nguồn lực. • Những ý kiến cá nhân các nhà khoa học đối với các chính sách, chiến lược trong rất nhiều đề án, chính sách kinh tế, chính sách xã hội, chứa đựng nhiều tư duy và ý kiến phản biện. Tất cả đều có thể được liên kết lại, hợp thành những dư luận xã hội mang tính PBXH rộng rãi. • Các tổ chức quốc tế và NGO nước ngoài: Đó là: Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Thế giới, các tổ chức của Liên hiệp quốc (UNDP, UNICEF, UNESCO,..), các tổ chức phát triển quốc tế, các NGO, đang hoạt động tại Việt Nam. Trong các chương trình, các ấn phẩm của họ thường có những nội dung phản biện chính sách công, được công bố và thảo luận khá rộng rãi, góp phần tạo sự quan tâm, kích thích năng lực và thói quen phản biện chính sách ở Việt Nam. • Dư luận xã hội rất sôi động, đa dạng và nhiều chiều, đôi khi làm khuynh đảo cuộc sống của hàng triệu người dân. Nhưng sử dụng, khai thác thác chúng từ góc nhìn PBXH là điều hoàn toàn có thể, bởi lẽ trong vô số những vấn đề nổi lên từ dư luận xã hội, không hiếm các nhận xét mang tính phản biện chính sách. • Truyền thông đại chúng ở Việt Nam đang biến đổi rất nhanh nhờ các phương tiện báo chí, tivi, radio, đặc biệt là Internet và chưa bao giờ chúng được tiếp cận dễ dàng như hiện nay. Mạng Internet, blog cá nhân, các diễn đàn tự do trên mạng có thể tạo nên những sức mạnh phản biện xã hội rất đáng kể. Đặc biệt khi cơ cấu dân cư Việt Nam ngày càng trẻ và ngày càng quen sử dụng mạng Internet. Đáng lưu ý là truyền thông do không thể quản lý quá chặt chẽ, đôi khi tạo ra dư luận xã hội không được định hướng, mang tính tự phát. Chúng tạo ra những sức ép (quyền lực) vô hình đối với lĩnh vực hoạch định chính sách. Đây là một kênh PBXH rất sôi nổi, thậm chí nhiều kịch tính với những dư luận xã hội nhiều chiều và trái chiều. Đây là một thách thức lớn, có thể gây ra sự bị động, giảm hiệu lực chính sách, thậm chí là mất uy tín của Chính quyền trong mắt người dân. Một số vấn đề về tham gia xã hội và phản biện xã hội. Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 8 Vì thế, cần có một cơ chế kiểm duyệt công khai, ràng buộc trách nhiệm báo chí khi cho phép một sự tự do đáng kể trong đưa tin trung thực và bình luận chính sách một cách khách quan. Đó có thể là một cách khuyến khích giám sát và PBXH từ công chúng. 8. Tiến tới thể chế hoá hoạt động PBXH Thực hiện PBXH là để tăng cường sự đồng thuận của xã hội trong các hoạt động quản lý, điều hành, trong các chính sách phát triển quốc gia và địa phương. Muốn vậy, phải xây dựng được các thiết chế phản biện cũng như những phương pháp, kỹ năng phản biện xã hội một cách khoa học, chuyên nghiệp. Tức là cần thể chế hoá hoạt động phản biện xã hội. Trước hết, cần có những quy định pháp lý cao hơn, tiến tới xây dựng Luật phản biện xã hội. Như Báo cáo Chính trị tại Đại hội Đảng lần thứ X đã khẳng định: "Xây dựng quy chế giám sát và PBXH của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân đối với việc hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, quyết định lớn của Đảng và việc tổ chức thực hiện, kể cả đối với công tác tổ chức và cán bộ". Cụ thể hơn, cần phải: • Ban hành hệ thống văn bản pháp quy về các loại hình PBXH như giám sát và phản biện xã hội, giám định xã hội, thẩm định xã hội, tham vấn xã hội/cộng đồng, chấp nhận xã hội hay sự chấp nhận của cộng đồng,... • Tìm kiếm những mô hình, tiêu chuẩn và tiêu chí thích hợp, phản ánh đầy đủ hoạt động PBXH trong điều kiện Việt Nam (có tính đến trình độ dân trí, thực trạng ý thức pháp luật, truyền thống văn hoá, tàn dư tâm lý, tư tưởng của thời bao cấp, tâm lý dân chủ quá mức, cực đoan, các cơ sở pháp lý còn yếu v.v) • Tìm kiếm những phương pháp thích hợp cho từng chủ đề và từng nhóm đối tượng tham gia, để vừa bảo đảm tính xã hội rộng rãi, vừa bảo đảm tính chuyên môn và chuyên nghiệp của hoạt động PBXH. • Quy định rõ về nguyên tắc, nội dung, hình thức tham gia; trách nhiệm của các cơ quan có liên quan, của các tầng lớp dân cư, cộng đồng doanh nghiệp, các nhà nghiên cứu... trong việc thực hiện các nhiệm vụ PBXH. Có cơ chế cụ thể để tiếp thu và đưa các kết quả PBXH vào quá trình hoàn thiện các văn bản chính sách. • Có các biện pháp nâng cao nhận thức và hiểu biết của người dân trong các lĩnh vực cần tham vấn, phản biện. Đề cao ý thức công dân, tính tích cực chính trị - xã hội, khắc phục tâm lý bàng quan về chính trị, ngại tham gia các hoạt động xã hội./. Trịnh Duy Luân Bản quyền thuộc viện Xã hội học www.ios.org.vn 9 Tài liệu tham khảo 1. Văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ X (18 - 25/4/2006). 2. Quyết định số 22/2002/QĐ-TTg ngày 30-01-2002 của Thủ tướng Chính phủ về "Hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam". 3. Thông tư Bộ Tài chính số 27/2003/TT-BTC, ban hành ngày 01/4/2003. "Hướng dẫn cơ chế tài chính cho hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam". 4. Hội thảo do Viện Nghiên cứu Khoa học pháp luật - Bộ Tư pháp và UNDP tổ chức tại Hạ Long (Quảng Ninh) về tăng cường sự tham gia của xã hội dân sự vào quá trình xây dựng luật. Lao Động Cuối tuần số 28 Ngày 13/07/2008. 5. Đồng thuận xã hội và phản biện xã hội. 16/01/2009 (TuanVietNam) 6. Phản biện xã hội và vai trò của MTTQ trong vấn đề phản biện xã hội. (VietNamNet, 19/7/2008). 7. Trần Đăng Tuấn. Phản biện xã hội và phát triển xã hội. Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam. 11/09/2007. 8. Tạp chí Cộng sản điện tử, số 114-2006. Phạm Ngọc Đăng. Về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Hội bảo vệ Thiên nhiên và Môi trường Việt Nam