Luận văn Vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay

Luận văn Vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngày nay, sự phát triển của khoa học và kỹ thuật đang diễn ra nhanh chóng, đời sống kinh tế của con người đã và đang được cải thiện đáng kể nhưng chúng ta đang phải đối mặt với những thách thức của sự phát triển. Đó là nguy cơ suy giảm từng ngày, từng giờ các nguồn tài nguyên thiên nhiên và sự suy thoái các yêu tố căn bản của môi trường sống. Tài nguyên rừng - một trong những nguồn tài nguyên có khả năng tự tái tạo và có tính quyết định trong việc duy trì cân bằng sinh thái toàn cầu, đang đứng trước nguy cơ bị suy thoái nghiêm trọng cả về lượng và chất. Mỗi năm có khoảng 17 triệu ha rừng bị tàn phá và biến mất trên bề mặt trái đất. Tại Đông Nam Á, độ che phủ của rừng chỉ còn dưới 20% vào năm 1982 và con số này đang giảm theo tỷ lệ 0,6% mỗi năm. Các nhà khoa học đã cảnh báo, mất rừng không chỉ đơn thuần là sự suy giảm một nguồn tài nguyên mà nó còn gây ra những hậu quả nghiêm trọng như quá trình sa mạc hoá; các thiên tai như lũ lụt, lở đất, hạn hán; và các tác hại về môi trường sinh thái như phá hoại sinh cảnh, tuyệt chủng các loài sinh vật, ô mhiễm nguồn nước… [30, tr. 437]. Việt Nam trong quá trình hội nhập và phát triển cũng đang đứng trước những nguy cơ khủng hoảng về môi trường sinh thái và tài nguyên thiên nhiên. Cho đến nay, bên cạnh việc đem lại lợi ích kinh tế, chúng ta không thể phủ nhận được vai trò cực kỳ quan trọng của rừng nước ta trong việc giữ đất, giữ nước, điều hoà không khí và bảo vệ môi trường sinh thái. Trước những biến đổi về môi trường trong thời gian qua, chúng ta càng hiểu được tầm quan trọng của rừng. Quản lý rừng bền vững đã được nhận thức như một chiến lược vì mục tiêu tồn tại lâu dài của con người và thiên nhiên. Tuy nhiên xuất phát từ những khó khăn về đất đai, tư liệu sản xuất, tập quán canh tác và cả nhận thức, hàng năm, hàng nghìn ha rừng vẫn bị chặt phá, các sản phẩm từ rừng vẫn bị khai thác một cách bất hợp pháp. Đáng nghiêm trọng là những vụ phá rừng tập thể nhằm chuyển đổi mục đích kinh doanh vì mục tiêu trước mắt, rồi những vụ buôn bán các sản vật từ rừng diễn ra với quy mô lớn, bất chấp pháp luật về quản lý và bảo vệ rừng. Do nhu cầu phát triển kinh tế, nhiều diện tích rừng đã bị phá cho việc phát triển cơ sở hạ tầng như đường sá, trang trại hoặc đất nông nghiệp, các đô thị và khu công nghiệp,... Hơn nữa, do cơ chế chính sách và quan trọng hơn là do hệ thống pháp luật về quản lý rừng chưa đồng bộ, chưa theo kịp với tốc độ phát triển của xã hội và chưa đáp ứng được yêu cầu về quản lý bảo vệ rừng (QLBVR),… đã dẫn đến những hoạt động phá hoại rừng ở nhiều nơi mà không thể kiểm soát. Bên cạnh đó, cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành của hệ thống quản lý hành chính lâm nghiệp, đội ngũ cán bộ công chức hành chính lâm nghiệp chưa đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi về QLBVR trong giai đoạn hiện nay làm cho hệ thống pháp luật về QLBVR không phát huy được hiệu lực. Với thực tế trên, việc đánh giá thực trạng vai trò pháp luật trong quản lý nhà nước (QLNN) đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở nước ta là hết sức cần thiết và có ý nghĩa vô cùng to lớn cả về lý luận và thực tiễn. Chính vì vậy, tác giả đã tiến hành thực hiện đề tài: “Vai trũ của phỏp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay” nhằm đóng góp một phần trong việc nâng cao hơn nữa vai trò của pháp luật trong quản lý và bảo vệ rừng ở nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu Việt Nam đang bước vào sự chuyển đổi từ cơ chế quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường, cùng với sự phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội… Vì vậy, vấn đề cơ chế quản lý và vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước ngày càng được đề cao, với mục đích xây dựng, hướng tới xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, và vì dân. Chính vì vậy, đã công trình nghiên cứu về vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với một số lĩnh vực của đời sống xã hội và đã đề cập được phần nào những vấn đề lý luận và thực tiễn trong một số lĩnh vực nhất định. Căn cứ vào vấn đề nghiên cứu, tác giả chia những công trình nghiên cứu khoa học ra làm 2 nhóm sau: Nhóm 1: Nghiên cứu về vai trò của pháp luật trong một số lĩnh vực của đời sống xã hội và QLNN bằng pháp luật trong nền kinh tế thị trường Những công trình khoa học này chủ yếu đi sâu vào nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực trạng của pháp luật, của QLNN bằng pháp luật trong một số lĩnh vực của đời sống xã hội, trong thời kỳ đổi mới của Việt Nam hiện nay, như: Luận án tiến sĩ “Vai trò của pháp luật trong việc đảm bảo công bằng xã hội ở Việt Nam hiện nay” của Vũ Anh Tuấn, năm 2001; “Pháp luật của nhà nước trong cơ chế thị trường ở Việt nam hiện nay” của PGS.TS. Trần Ngọc Đường (1992); luận văn thạc sĩ luật học “Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt nam hiện nay” của Quách Trung Thành, năm 2005; luận án tiến sĩ luật học “Tăng cường QLNN bằng pháp luật đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Cảnh Quý, năm 2003. Một số công trình nghiên cứu đã hệ thống hoá được cơ sở lý luận về pháp luật, bản chất của pháp luật, hoàn thiện pháp luật, về vấn đề pháp chế trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Đồng thời đề xuất được các quan điểm và giải pháp xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong công cuộc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Dự án VIE/94/003 “Tăng cường năng lực pháp luật Việt Nam” do Chương trình Phát triển của Liên hiệp quốc (UNDP) tài trợ về kỹ thuật và tài chính, Bộ Tư pháp là chủ dự án, thời gian thực hiện từ 1994 đến 1998. Dự án tập trung nghiên cứu khung pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt nam hiện hành, đề xuất kiến nghị và biện pháp bảo đảm khung pháp luật kinh tế tại “Báo cáo kiến nghị về xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật kinh tế Việt Nam”. Đề tài KX 03.13 về “Luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện và xây dựng hệ thống pháp luật và quản lý kinh tế bằng pháp luật” do Viện nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp chủ trì, năm 1994. Đề tài đi sâu nghiên cứu vấn đề cơ bản để nhằm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế và quản lý kinh tế bằng pháp luật, đề xuất quan điểm xây dựng pháp luật kinh tế của Việt nam. Nhóm 2: Những nghiên cứu về pháp luật và QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng Báo cáo tư vấn “Xem xét năng lực thừa hành pháp luật và xác định nhu cầu đào tạo của chủ thể quản lý khu rừng đặc dụng” của PGS.TS. Lê Hồng Hạnh (2003). Báo cáo này đã đưa ra các kết quả điều tra về trình độ pháp lý của cán bộ nhà nước quản lý các khu rừng đặc dụng, đề xuất các biện pháp đào tạo nâng cao năng lực thừa hành pháp luật của chủ thể quản lý các khu rừng đặc dụng. Dự án hợp tác quốc tế do chính phủ Cộng hoà liên bang Đức tài trợ cho Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn (NN&PTNT) về “Cải cách hành chính Lâm nghiệp” đang được thực hiện tại Việt Nam từ năm 2000 đến năm 2006. Mục đích nghiên cứu của dự án này là hoàn thiện hệ thống các cơ quan QLNN về Lâm nghiệp. Luận văn thạc sĩ luật học “Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Thanh Huyền, năm 2004. Tác giả này nghiên cứu một số vấn đề cơ bản của pháp luật bảo vệ rừng, đề xuất các giải pháp đổi mới, hoàn thiện pháp luật bảo vệ rừng. Luận văn thạc sĩ luật học “Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở việt nam hiện nay” của Hà Công Tuấn, 2002. Tác giả nhấn mạnh trong các công cụ quản lý nhà nước nói chung và quản lý bảo vệ rừng nói riêng thì công cụ pháp luật pháp luật đóng một vai trò rất quan trọng. Luận văn thạc sĩ luật học “Tổ chức và hoạt động của ngành Kiểm lâm ở nước ta hiện nay” của Nguyễn Văn Vân, năm 2001. Đề tài này tác giả tập trung nghiên cứu cơ cấu tổ chức và hoạt động của ngành Kiểm lâm theo Luật Bảo vệ và phát triển rừng (BV&PTR) năm 1991 và Nghị định 39/CP ngày 18 tháng 05 năm 1994 về hệ thống tổ chức và hoạt động, nhiệm vụ quyền hạn của Kiểm lâm, cho thấy được vai trò nòng cốt của lực lượng Kiểm lâm trong việc bảo vệ rừng, đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Kiểm lâm hiện nay. Luận văn thạc sĩ luật học “Quyền hạn điều tra của Bộ đội biên phòng, Hải quan, Kiểm lâm trong tố tụng hình sự” của Nguyễn Đình Long, năm 2000; “Pháp luật bảo vệ môi trường rừng ở Việt nam thực trang và phương hướng hoàn thiện” của Nguyễn Hải Âu, năm 2001. Ngoài ra còn nhiều bài viết trên các tạp chí, báo và các tham luận trong hội thảo của nhiều tác giả đề cập đến vấn đề này ở các góc độ tiếp cận khác nhau. Tuy nhiên, những công trình nói trên chỉ nghiên cứu ở các khía cạnh hay chỉ đề cập tới những vấn đề có liên quan tới vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống cả mặt lý luận và thực tiễn vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở nước ta hiện nay. Có thể nói, đây là lần đầu tiên vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng được tiếp cận dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp quyền một cách toàn diện, có hệ thống cả phương diện lý luận và thực tiễn. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu * Mục tiêu nghiên cứu: Mục tiêu của luận văn là nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, từ đó đề xuất được một số phương hưóng và giải pháp cơ bản về vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. * Nhiệm vụ nghiên cứu: - Hệ thống hoá được cơ sở lý luận về pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. - Đánh giá được tình hình thực thi pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay. - Đề xuất được một số phương hướng và giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Trong luận văn này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu lý luận và thực trạng vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ rừng trên cơ sở phân tích, đánh giá nội dung cơ bản của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam (các quy định về cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLBVR; hoạt động của các cơ quan trong QLBVR; các quy định về xã hội hoá công tác bảo vệ rừng; các quy định về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ rừng). Trên cơ sở phân tích thực trạng vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, từ đó rút ra những kết luận làm cơ sở cho việc đề ra những phương hướng và giải pháp nâng cao vai trò pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu * Cở sở lý luận của luận văn: Luận văn này được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác- Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về lý luận nhà nước và pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng. * Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp cụ thể: Lịch sử cụ thể; phân tích tổng hợp; nghiên cứu hệ thống kết hợp phỏng vấn. 6. Những đóng góp mới về khoa học mới của luận văn - Luận văn luận giải và bổ sung về mặt lý luận các khái niệm, đặc điểm, nội dung và một số yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. - Đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, chỉ ra những kết quả đã đạt được, những hạn chế của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng trong thời gian qua. - Đề xuất các phương hướng và giải pháp cơ bản nhằm nâng cao vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. 7. Ý nghĩa của luận văn Luận văn sẽ đóng góp một số vấn đề lý luận về vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng có thể giúp cho các nhà hoạch định chính sách, nhà lập pháp và những người làm công tác nghiên cứu có thêm một phần thông tin lý luận về vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, từ đó đóng góp vào việc xây dựng, tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho sinh viên các trường chuyên luật hoặc không chuyên luật, cho học viên đang học tập trong hệ thống các trường chính trị, cho những người quan tâm nghiên cứu về pháp Luật BV&PTR và vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn bao gồm 3 chương, 10 tiết. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI LĨNH VỰC BẢO VỆ RỪNG 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI LĨNH VỰC BẢO VỆ RỪNG 1.1.1. Rừng và quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng 1.1.1.1. Rừng và các khái niệm liên quan đến rừng Theo quy định khoản 1 Điều 3 Luật BV&PTR năm 1991 (sửa đổi bổ sung năm 2004) được định nghĩa như sau: Rừng là một hệ sinh thái bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật rừng, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong đó cây gỗ, tre nứa hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng từ 0,1 trở lên. Rừng gồm rừng trồng và rừng tự nhiên trên đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng [11, tr. 63]. Như vậy, theo khái niệm trên, rừng bao gồm các yếu tố: Thực vật rừng tự nhiên hoặc do con người trồng mới hoặc khoanh nuôi tái sinh trên đất trồng rừng, trong đó cây gỗ, tre nứa hoặc thực vật đặc trưng là những thực vật chính chiếm ưu thế; động vật rừng sống hoang dã trong rừng; vi sinh vật rừng; quần xã thực vật rừng phải có một diện tích đủ lớn để tạo ra hoàn cảnh rừng đặc trưng và những yếu tố tự nhiên, môi trường do rừng tạo ra khác với hoàn cảnh bên ngoài, độ khép tán của quần xã thực vật phải lớn hơn 0,1. Đất lâm nghiệp bao gồm: đất có rừng tự nhiên, đất có rừng trồng và đất chưa có rừng được quy hoạch để gây trồng rừng; trong phạm vi QLNN về đất lâm nghiệp, thì đất lâm nghiệp chỉ giới hạn ở lớp đất mặt với độ sâu nhất định phù hợp với canh tác lâm nghiệp, không bao gồm những tài nguyên, khoáng sản và những vật thể nằm sâu trong lòng đất. Đến nay, chưa có một khái niệm đầy đủ nào về bảo vệ rừng, theo quan điểm của chúng tôi bảo vệ rừng là tổng thể các hoạt động nhằm bảo toàn, phát triển hệ sinh thái rừng hiện có, bao gồm thực vật, động vật rừng, đất lâm nghiệp và các yếu tố tự nhiên khác; phòng, chống những tác động gây thiệt hại đến đa dạng sinh học của rừng, bảo vệ nguồn nước, bảo vệ môi trường sinh thái. Như vậy, bảo vệ rừng bao gồm những hoạt động sau: - Tổ chức phòng ngừa và ngăn chặn kịp thời các hành vi xâm hại đến rừng như: phá rừng, đốt rừng, lấn chiếm rừng, đất lâm nghiệp; khai thác, mua bán, vận chuyển lâm sản; xuất nhập khẩu thực vật rừng, động vật rừng; săn bắn động vật rừng, chăn thả gia súc vào rừng trái quy định của pháp luật. - Thực hiện các biện pháp phòng cháy, chữa cháy; phòng, trừ sâu bệnh hại. - Thanh tra, kiểm tra và xử lý các hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Theo khái niệm trên bảo vệ rừng bao gồm cả phát triển rừng. Theo quy định của khoản 3 Điều 3 Luật BV&PTR thì: Phát triển rừng là việc trồng rừng mới, trồng lại rừng sau khi khai thác, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh phục hồi rừng, cải tạo rừng nghèo và việc áp dụng các biện pháp kỹ thuật lâm sinh khác để tăng diện tích rừng, nâng cao giá trị đa dạng sinh học, khả năng cung cấp lâm sản, khả năng phòng hộ và giá trị của rừng [11, tr. 63]. Vào đầu thập kỷ 80 của thế kỷ XX thế giới đã quan tâm đến "phát triển bền vững". Khái niệm "phát triển bền vững" hay "khả năng bền vững" được đưa ra trong "chiến lược bảo tồn thế giới" nhằm đáp lại nhận thức và những mối lo ngại ngày càng tăng về sự suy kiệt các nguồn tài nguyên thiên nhiên và sự xuống cấp môi trường toàn cầu. Quan điểm chung của sự phát triển bền vững là bảo đảm sao cho việc đáp ứng nhu cầu của thế hệ hôm nay không làm tổn hại đến việc đáp ứng các nhu cầu của các thế hệ mai sau. "Phát triển bền vững" có mối quan hệ chặt chẽ và trực tiếp với việc "quản lý rừng bền vững". Một định nghĩa về quản lý rừng bền vững được tổ chức quốc tế về gỗ nhiệt đới (ITTO) đưa ra như sau: Quản lý rừng bền vững là quá trình quản lý đất rừng cố định để đạt được một hoặc nhiều mục tiêu được xác định rõ ràng của công tác quản lý trong vấn đề sản xuất liên tục các lâm phẩm và dịch vụ rừng mà không làm giảm đi đáng kể những giá vốn có và khả năng sản xuất sau này của rừng và không gây ra những ảnh hưởng tiêu cực thái quá đến môi trường vật chất xã hội [40, tr. 7]. Theo định nghĩa này thì quản lý rừng bền vững bao gồm việc bảo vệ, phát triển, khai thác và sử dụng sản phẩm của rừng một cách hợp lý, khai thác sử dụng để đáp ứng các nhu cầu hiện tại nhưng không làm cạn kiệt nguồn tài nguyên cho tương lai. Bảo vệ rừng là để cho rừng tiếp tục phát triển, ngược lại phát triển rừng cũng là cách để bảo vệ tài nguyên rừng. Do vậy, chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau không tách rời, quản lý rừng bền vững là một mục tiêu nằm trong chiến lược "phát triển bền vững" toàn cầu. Nhưng trong khuôn khổ của luận văn thạc sĩ tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu khía cạnh bảo vệ rừng và vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. 1.1.1.2. Quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng Trước khi nghiên cứu pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, đòi hỏi phải làm rõ khái niệm "quản lý" và "QLNN". Quản lý là một hiện tượng xã hội, xuất hiện từ lâu trong lịch sử loài người, được các nhà tư tưởng, các nhà triết học và các nhà khoa học thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau tìm hiểu, nghiên cứu. Có người cho quản lý là các hoạt động thực hiện nhằm bảo đảm sự hoàn thành công việc qua nỗ lực của người khác. Có tác giả cho quản lý là công tác phối hợp có hiệu quả hoạt động của các cộng sự khác cùng chung một tổ chức. Cũng có tác giả lại cho rằng quản lý là hoạt động thiết yếu bảo đảm phối hợp những nỗ lực cá nhân nhằm đạt được các mục đích của nhóm [29, tr. 99]. Tác giả thống nhất với quan điểm đã được nhiều người công nhận do các nhà khoa học về điều khiển học đưa ra: Quản lý là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản lý nhằm đạt được những mục đích đã định trước [32, tr. 19]. Đây có thể coi là một khái niệm chung về quản lý, vì khái niệm này thích hợp với tất cả các trường hợp từ sự vận động của một cơ thể sống, một vật cơ giới, một thiết bị tự động hóa đến hoạt động của một tổ chức xã hội, một đơn vị kinh tế hay cơ quan nhà nước. Trong hoạt động quản lý thì chủ thể quản lý là con người hay tổ chức con người. Chủ thể quản lý phải là đại diện có uy tín, có quyền hạn và trách nhiệm liên kết, phối hợp những hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân hướng tới mục tiêu chung nhằm đạt được kết quả nhấn định trong quản lý. Còn khách thể trong quản lý là trật tự - trật tự này được quy định bởi nhiều loại quy phạm khác nhau như: quy phạm đạo đức, quy phạm chính trị, quy phạm tôn giáo, quy phạm pháp luật. Vậy khái quát lại: Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu đề ra trong điều kiện biến động của môi trường. QLNN là một dạng của quản lý xã hội, đây là một quá trình phức tạp, đa dạng nên trong nghiên cứu lý luận cũng như thực tiễn, QLNN được hiểu theo hai cấp độ: QLNN theo nghĩa rộng là đề cập đến chức năng của cả bộ máy nhà nước (từ hoạt động lập hiến, lập pháp, hoạt động hành pháp đến hoạt động tư pháp); còn tiếp cận theo nghĩa hẹp chỉ là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan QLNN. Hoạt động này chủ yếu giao cho hệ thống cơ quan hành chính thực hiện. Đó là các chủ thể quản lý. QLNN không phải là sự quản lý đối với nhà nước, mà là sự quản lý có tính chất nhà nước, của nhà nước đối với xã hội. QLNN được thực hiện bởi quyền lực nhà nước. Quyền lực đó được ghi nhận, củng cố bằng pháp luật và bảo đảm thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước. Theo nghĩa hẹp, QLNN có những đặc trưng cơ bản sau: QLNN mang tính chất quyền lực nhà nước, có tính tổ chức cao và mang tính mệnh lệnh của nhà nước; QLNN mang tính tổ chức và điều chỉnh chủ yếu; QLNN mang tính tổ chức và kế hoạch; QLNN mang tính liên tục. QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng là một lĩnh vực trong QLNN nên nó có những đặc trưng chung vốn có, ngoài ra nó có chủ thể, đối tượng quản lý riêng, có thể khái quát như sau: QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng là quá trình các chủ thể QLNN xây dựng chính sách, ban hành pháp luật và sử dụng công cụ pháp luật trong hoạt động QLNN nhằm đạt được yêu cầu, mục đích bảo vệ rừng nhà nước đã đặt ra. QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng có những đặc điểm sau: Một là, rừng - đối tượng quản lý nhà nước đặc thù. Rừng là nguồn tài nguyên có khả năng tái tạo và có tính quyết định trong việc bảo vệ môi trường sinh thái toàn cầu. Rừng bao gồm các yếu tố thực vật, động vật, vi sinh vật, đất rừng, các yếu tố này có quan hệ liên kết cùng tạo nên hoàn cảnh rừng đặc trưng. Rừng Việt Nam gắn bó chặt chẽ với đời sống của hàng triệu người dân sống trong rừng và gần rừng. Diện tích rừng Quốc gia được chia thành 3 loại theo chức năng và công dụng của các yếu tố để quản lý gồm: Rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất. Vì vậy, quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng phải áp dụng những cơ chế, chính sách, các quy định pháp luật khác nhau phù hợp với mục đích chủ yếu đối với từng loại rừng. Quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng phải tiến hành đồng bộ các công cụ quản lý, phát huy sức mạnh của cộng đồng để đạt được mục tiêu và chương trình hành động bảo vệ rừng [60, tr.19]. Hai là, đặc trưng về chủ thể chịu sự quản lý. Chủ thể chịu sự quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng là các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động bảo vệ rừng. Các chủ thể chịu sự quản lý rất đa dạng, thuộc nhiều thành phần kinh tế và mỗi loại hình chủ thể có địa vị pháp lý khác nhau. Trong đó, các chủ rừng là chủ thể chịu sự quản lý chủ yếu bao gồm: các cộng đồng dân cư, hộ gia đình, các nhân, các lâm trường, công ty lâm nghiệp, Ban quản lý các khu rừng đặc dụng, rừng phòng hộ trong nước, các tổ chức, cá nhân nước ngoài được nhà nước giao, cho thuê rừng là chủ thể chịu sự quản lý của nhà nước trực tiếp và chủ yếu nhất. Mỗi loại chủ thể nói trên có những đặc trưng riêng nên quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng: Một mặt Nhà nước phải chú trọng nghiên cứu, áp dụng các biện pháp quản lý phù hợp với những đối tượng chủ thể cụ thể. Trong quá trình tổ chức, xây dựng và thực hiện và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng phải tôn trọng và phát huy giá trị tích cực của các phong tục tạp quán, luật tục, hương ước truyền thống. Mặt khác, phải coi trọng và tăng cường biện pháp giáo dục, thuyết phục và giải thích pháp luật, chế độ, chính sách của Đảng, Nhà nước. Đồng thời, kết hợp bảo vệ rừng với phát triển kinh tế – văn hoá nông thôn miền núi [60, tr.20]. Ba là, khách thể của quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng là trật tự quản lý nhà nước về bảo vệ rừng. Trật tự này được quy định trước hết và chủ yếu trong các quy định của pháp luật về BV&PTR nhằm đạt được mục đích quản lý bảo vệ rừng của nhà nước. Bốn là, nội dung quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng là hoạt động đa dạng và phức tạp. Để điều khiển, chỉ đạo các hành vi xã hội trong lĩnh vực này phải đặt trong mối quan hệ biện chứng với cac lĩnh vực khác nhằm huy động sức mạnh vật chất của cộng đồng để đạt được mục đích bảo vệ rừng của nhà nước trong quản lý nhà nước trong thời kỳ nhất định, quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng có những nội dung cụ thể sau: - Ban hành, tổ chức thực hiện chế độ, chính sách, pháp luật về bảo vệ rừng; - Tổ chức điều tra, xác định ranh giới các loại rừng trên bản đồ và trên thực địa; - Thống kê, kiểm kê rừng theo định kỳ, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng; - Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, tổ chức đăng ký sở hữu, quyền sử dụng rừng; - Tổ chức, quản lý các hoạt động bảo vệ hệ sinh thái rừng, bảo vệ thực vật rừng, động vật rừng, phòng cháy, chữa cháy rừng, phòng trừ sinh vật hại rừng và kinh doanh, vận chuyển, xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, tạm xuất tái nhập, quá cảnh thực vật rừng, động vật rừng; - Nghiên cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ bảo vệ rừngtiên tiến, đào tạo nguồn nhân lực cho bảo vệ rừng; hỗ trợ và bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của chủ rừng; - Kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ rừng; - Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học và kiểm soát buôn bán quốc tế các loài động thực vật rừng; - Bảo đảm các điều kiện vật chất và các cân đối khác cho hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng. 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ rừng 1.1.2.1. Khái niệm Theo học thuyết Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật, pháp luật là một hiện tượng lịch sử vừa mang tính giai cấp, vừa mang tính xã hội, chỉ phát sinh, tồn tại và phát triển trong xã hội có giai cấp, do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, là công cụ để thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm duy trì địa vị và bảo vệ lợi ích giai cấp thống trị. Cũng giống như bất kỳ một kiểu pháp luật nào trong lịch sử, pháp luật XHCN cũng có chức năng tổ chức, điều chỉnh nhằm thiết lập, duy trì trật tự xã hội và chức năng bảo vệ các quan hệ xã hội, giải quyết các tranh chấp và xung đột xã hội, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật. Pháp luật bảo vệ rừng là một bộ phận của hệ thống pháp luật, nó bao gồm toàn bộ những hoạt động của cơ quan QLBVR, người đại diện cho cơ quan QLBVR, những đối tượng tham gia vào quan hệ bảo vệ rừng: Bộ NN&PTNT, Sở NN&PTNT, Cục Kiểm lâm, Hạt Kiểm lâm, Hạt Phúc kiểm lâm sản, những người tham gia QLBVR. Giữa các đối tượng này có rất nhiều mối quan hệ, như quan hệ giữa cơ quan QLBVR cấp trên và cấp dưới, giữa cán bộ kiểm lâm với người tham gia bảo vệ rừng, giữa người đại diện của cơ quan QLBVR với những người có hành vi vi phạm pháp luật. Theo Điều 2 của Nghị định số 23/2006/NĐ - CP quy định như sau: Nghị định này áp dụng đối với cơ quan nhà nước, tổ chức; cộng đồng dân cư thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, hoặc đơn vị tương đương (sau đây gọi tắt là cộng đồng dân cư thôn) hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài có liên quan đến việc bảo vệ rừng tại Việt Nam [19, tr. 1]. Do vậy, đòi hỏi pháp luật phải quy định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể trong công tác bảo vệ rừng. Để thực hiện có hiệu quả công tác bảo vệ rừng đòi hỏi nhà nước phải ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm xác định cụ thể những vấn đề: cơ cấu tổ chức và hoạt động trong lĩnh vực bảo vệ rừng; công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong bảo vệ rừng... Từ những phân tích trên có thể đi tới khái niệm pháp luật bảo vệ rừng như sau: Pháp luật bảo vệ rừng là tổng thể các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa các cơ quan QLNN, các tổ chức, cá nhân và những người có liên quan trong quá trình thực hiện công tác bảo vệ rừng và bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước. 1.1.2.2. Đặc điểm Pháp luật bảo vệ rừng là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam nên nó mang những đặc trưng chung của pháp luật XHCN. Trước hết, pháp luật bảo vệ rừng có tính quy phạm, nó chứa đựng những quy tắc xử sự của con người, là khuôn mẫu được mọi người làm theo, là tiêu chuẩn để đánh giá tính hợp pháp hay không hợp pháp trong công tác bảo vệ rừng; các quy tắc xử sự trong bảo vệ rừng do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra, thừa nhận hoặc phê chuẩn nên có tính bắt buộc chung thể hiện ý chí của giai cấp công nhân, nhân dân lao động, thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam, là công cụ quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng; các quy phạm pháp luật trong bảo vệ rừng do cơ quan QLNN ban hành có tính thống nhất nội tại cao và có mối quan hệ chặt chẽ với các quy phạm xã hội khác. Là một bộ phận trong hệ thống pháp luật Việt Nam, pháp luật bảo vệ rừng cũng có đặc trưng riêng được thể hiện cụ thể như sau: Thứ nhất, pháp luật trong QLNN về lĩnh vực bảo vệ rừng do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, trong đó chủ yếu là các cơ quan QLNN về bảo vệ rừng ban hành. Pháp luật bảo vệ rừng là một bộ phận của hệ thống pháp luật nói chung nên các quy phạm pháp luật này ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý nhà nước về lĩnh vực bảo vệ rừng. Các quy phạm pháp luật này do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành như Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội: Luật bảo vệ và phát triển rừng, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, Luật hình sự do Quốc hội ban hành; Nhưng các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực bảo vệ rừng khác chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành như Chính phủ, UBND các cấp, Bộ NN$PTNT để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến lĩnh vực này. Thứ hai, pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực bảo vệ rừng. - Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có năng lực chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, mang quyền và nghĩa vụ nhất định với một bên có nhiệm vụ phục tùng theo quy định của pháp luật hành chính. Từ khái niệm đó, chúng ta có thể hiểu chủ thể của quan hệ pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng là các cơ quan, tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao quyền nhân danh nhà nước tham gia vào quan hệ QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng với các tổ chức, cá nhân tham gia quan hệ bảo vệ rừng và những đối tượng vi phạm pháp luật QLBVR. Chủ thể quan hệ pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng cụ thể là: Một bên là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chung các cấp và các cơ quan QLNN có thẩm quyền chung môn các cấp; cá nhân được Nhà nước trao quyền quản lý về bảo vệ rừng theo quy định của pháp luật, một bên là những đối tượng tham gia bảo vệ rừng hoặc những người có hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng. Theo quy định hiện hành của pháp luật nước ta hiện nay, các chủ thể này là: Chính phủ, UBND các cấp, Bộ NN&PTNT, các bộ ngành có liên quan; hệ thống cơ quan quản lý chuyên ngành tại địa phương, hệ thống cơ quan kiểm lâm; công chức của cơ quan này được giao nhiệm vụ thi hành công vụ trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng và các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, buôn làng, bản, ấp… tham gia bảo vệ rừng và những người có hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng. - Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính là các lợi ích trực tiếp thúc đẩy các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính. Chúng có thể là lợi ích của Nhà nước hay quyền và lợi ích chính đáng của các cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, các lợi ích đó chỉ được bảo đảm nếu chúng phù hợp với các trật tự quản lý hành chính nhà nước. Khách thể quan hệ pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng là trật tự QLNN về bảo vệ rừng. Trật tự này được quy định trước hết và chủ yếu trong các quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, ngoài ra nằm rải rác trong một số văn bản pháp luật khác như Luật bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ tài nguyên, Luật Đất đai... nhằm đạt được mục đích QLBVR của Nhà nước. - Pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng quy định địa vị pháp lý của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật bảo vệ rừng. Thứ ba, pháp luật bảo vệ rừng là công cụ quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Trong thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung, Nhà nước biểu hiện sức mạnh QLNN bằng khả năng can thiệp trực tiếp của Nhà nước thông qua công cụ kế hoạch tập trung mà bỏ quên các công cụ quản lý khác, còn trong thời kỳ đổi mới nhà nước mở rộng quyền tự do kinh doanh cho các doanh nghiệp. Trong đó, mất rừng gây nên diễn thể suy thoái các kiểu thảm thực vật rừng, các loài chim thú rừng mất nơi cư trú, số lượng quần thể suy giảm nghiêm trọng, các loài cây có giá trị dưới tán rừng cũng mất theo, ảnh hưởng sâu sắc tới các điều kiện sinh thái và cảnh quan của nhiều vùng rộng lớn, đặc biệt là tại các cửa sông, ven biển, các hệ sinh thái rừng ngập mặn... Mất rừng, các vùng canh tác ven biển sẽ thường xuyên phải gánh chịu nạn cát bay; thủy triều sẽ làm xói lở các vùng đất ven biển; mưa và gió sẽ làm xói mòn đất mặt... Những năm gần đây những trận lũ lịch sử diễn ra ở các vùng Tây Bắc, vùng ven biển miền Trung và bão lớn ở Nam Bộ gây tác hại lớn đến sản xuất và đời sống của nhân dân các địa phương này là những minh chứng của lịch sử về hậu quả tai hại của sự mất rừng. Mất rừng còn kéo theo những mất mát vô giá mà hiện nay không thấy hết được. Đó là các hệ sinh thái tối ưu và các nguồn gen mà thiên nhiên đã hoàn thành qua hàng chục triệu năm phát triển và tiến hóa. Với vai trò và tác dụng to lớn của rừng đối với môi trường sống nói chung và sự tồn vong của loài người nói riêng cho thấy việc bảo vệ rừng cần thiết hơn bao giờ hết. Đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng đồng bộ các công cụ kế hoạch, chính sách, pháp luật và các công cụ quản lý khác. Trong hệ thống các công cụ và biện pháp nhà nước sử dụng để quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng thì pháp luật là công cụ hữu hiệu nhất và không thể thiếu được ở bất kỳ quốc gia nào. 1.1.2.3. Nội dung Pháp luật bảo vệ rừng điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực bảo vệ rừng, nhằm tạo ra cơ chế pháp lý để mở rộng dân chủ, bảo đảm cho cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước cùng tham gia vào công tác bảo vệ rừng; đồng thời bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của họ đối với tài nguyên rừng. Chính vì mục đích đó pháp luật bảo vệ rừng có những nội dung cơ bản sau: Một là, pháp luật bảo vệ rừng quy định một hệ thống chính sách trong quản lý đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, biểu hiện cụ thể như sau: - Nhà nước có chính sách đầu tư cho việc bảo vệ rừng gắn liền, đồng bộ với các chính sách kinh tế - xã hội khác, ưu tiên đầu tư xây dựng cơ bản cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, định canh, định cư ổ định và cải thiện đời sống nhân dân miền núi. - Nhà nước đầu tư cho các hoạt động bảo vệ rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng giống Quốc gia; bảo vệ các loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý hiếm; nghiên cứu, ứng dụng kết quả nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ và nguồn đào tạo nhân lực cho việc bảo vệ rừng; xây dựng hệ thống quản lý rừng hiện đại, thống kê rừng, kiểm kê rừng và theo dõi diễn biến tài nguyên rừng; xây dựng lực lượng phòng cháy rừng chuyên ngành; đầu tư cơ sở vật chất, kỹ thuật và trang thiết bị phương tiện phục vụ chũa cháy rừng, phòng trừ sinh vật gây hại rừng. - Nhà nước có chính sách hỗ trợ việc bảo vệ rừng sản xuất là rừng tự nhiên nghèo. Muốn bảo đảm chính sách trên, đòi hỏi phải có một hành lang pháp lý vững chắc để thiết lập lâm phận quốc gia ổn định, thông qua: Đẩy mạnh rà soát, xây dựng và hoàn thiện các văn bản quy phạm về quản lý, bảo vệ phát triển và sử dụng rừng; luật tục và phong tục, tập quán của các địa phương và các dân tộc ít người cần được xem xét, kết hợp với pháp luật nhà nước để xây dựng các quy ước bảo vệ rừng. Hai là, pháp luật bảo vệ rừng quy định chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng được quy định trong Luật BV&PTR từ Điều 38 đến Điều 39, từ Điều 79 đến Điều 81 và được phân tích ở mục 1.2 của chương 1. Ba là, pháp luật bảo vệ rừng quy định quyền và nghĩa vụ của chủ rừng. Các quyền và nghĩa vụ của chủ rừng được Luật BV&PTR quy định từ Điều 59 đến Điều 78 và còn nằm rải rác ở một số văn bản pháp luật khác, nhưng nó dược biểu hiện cụ thể nhưng sau: Quyền chung của chủ rừng: - Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng. - Được sử dụng rừng ổn định, lâu dài phù hợp với thời hạn giao rừng, cho thuê rừng và thời hạn gioa đất, cho thuê đất. - Được sản xuất lâm nghiệp, nông nghiệp, ngư nghiệp kết hợp với quy chế quản lý rừng, trừ rừng đặc dụng. - Được hưởng thành quản lao động, kết quản đầu tư trên diện tích được giao, cho thuê; bán thành quả lao động, kết quả đầu tư cho người khác. - Được kết hợp nghiên cứu khoa học, kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường theo dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. - Được bồi thường thành quả lao động, kết quả đầu tư để bảo vệ rừng theo quy định của Luật BV&PTR và các quy định khác của pháp luật có liên quan khi nhà nước có quyết định thu hồi rừng. - Được hướng dẫn về kỹ thuật, hỗ trợ về vốn theo chính sách của nhà nước để bảo vệ rừng và được hưởng lợi ích do các công trình công cộng bảo vệ, cải tạo rừng mang lại. - Được Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp đối vói rừng được giao, cho thuê. Nghĩa vụ chung của chủ rừng: - Bảo toàn vốn rừng và phát triển rừng bền vững; sử dụng rừng đúng mục đích, đúng ranh giới đã quy định trong quyết định giao, cho thuê rừng và theo quy chế quản lý rừng. - Tổ chức bảo vệ rừng theo quy hoạch, kế hoạch, dự án, phương án đã được phê duyệt. - Định kỳ báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền về diễn biến tài nguyên rừng và các hoạt động liên quan đến khu rừng cảu các cơ quan có trách nhiệm thống kê, kiểm kê theo dõi diễn biến tài nguyên rừng. - Giao lại rừng khi nhà nước có quyết định thu hồi rừng hoặc khi hết thời hạn sử dụng rừng. - Thực hiện nghĩa vụ tài chính và các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật. - Thực hiện quy định của Luật BV&PTR và các quy định khác của pháp luật; không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân có liên quan. Bốn là, pháp luật bảo vệ rừng quy định về thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ rừng (được trình bày ở mục 1.2 ở chương 1 và mục 2.4 ở chương 2). 1.2. VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI LĨNH VỰC BẢO VỆ RỪNG Thực tiễn sản xuất và đời sống đòi hỏi phải có các chuẩn mực trong mọi hành vi ứng xử, giao tiếp cho mọi thành viên trong xã hội tuân theo. Những văn bản quy định những quy tắc xử sự chung đó được gọi là văn bản pháp luật, được nhà nước tạo mọi điều kiện bảo đảm việc thực hiện. Các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ rừng cũng chính là những quy tắc xử sự chung nằm trong khuôn khổ của hệ thống văn bản pháp luật của một quốc gia. Là một lĩnh vực trong hệ thống pháp luật Việt Nam, pháp luật bảo vệ rừng có các vai trò của pháp luật nói chung, và cũng có những vai trò riêng, đó là pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng là cơ sở pháp lý cho việc quy định cơ cấu tổ chức của các cơ quan quản lý nhà nuớc đối với lĩnh vức bảo vệ rừng; là cơ sở pháp lý cho việc quy định cơ cấu hoạt động của cơ quan QLNN về bảo vệ rừng; là cơ sở pháp lý cho việc thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ rừng; là cơ sở pháp lý cho xã hội hóa công tác bảo vệ rừng. Một là, pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng là cơ sở pháp lý quy định cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Để tồn tại và phát triển con người buộc phải liên kết với nhau thành những cộng đồng có tổ chức. Có thể nói, cộng đồng là môi trường tồn tại của mỗi cá nhân trong xã hội. Tính cộng đồng của đời sống loài ngươì xuất hiện nhu cầu phải phối hợp, quy tụ hoạt động của những cá nhân riêng rẽ theo những hướng nhất định, để đạt được mục đích nào đó, nghĩa là nhu cầu điều chỉnh những mối liên hệ giữa con người với con người. C. Mác đã nhấn mạnh: “Tất cả mọi lao động trực tiếp hay lao động chung nào tiến hành trên quy mô tương đối lớn, thì ít nhiều cũng cần đến một sự chỉ đạo để điều những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất khác với sự vận động của những khí quan độc lập của nó” [45, tr. 480]. Vì vậy, tổ chức quản lý là yếu tố cần thiết tất yếu của đời sống cộng đồng xã hội. Khi xã hội phát triển tính chất xã hội hoá các hoạt động xã hội ngày càng cao thì yếu tố tổ chức quản lý càng cần được đề cao và nâng lên thành luật trên từng lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Lĩnh vực QLBVR cũng không nằm ngoài quy luật đó, pháp luật trong QLBVR có một vai trò quan trọng trong việc quy định cơ cấu tổ chức của cơ quan QLNN đối với lĩnh vực bảo về rừng. Hệ thống cơ quan QLBVR nằm trong hệ thống cơ quan QLNN nói chung và được tổ chức thống nhất từ trung ương tới địa phương; với hệ thống cơ quan QLNN có thẩm quyền chung và cơ quan QLNN có thẩm quyền chuyên môn. Hệ thống cơ quan QLNN có thẩm quyền chung trong lĩnh vực bảo vệ rừng bao gồm Chính phủ và UBND các cấp. Chính phủ là cơ quan đứng đầu của hệ thống cơ quan hành pháp, thống nhất quản lý thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước. Chính phủ có toàn quyền giải quyết, quyết định những vấn đề liên quan tới hoạt động QLNN trên phạm vi toàn quốc trong quyền hạn của mình, trong đó có lĩnh vực bảo vệ rừng; UBND là cơ quan có thẩm quyền chung, thông qua hoạt động chấp hành - điều hành của mình thực hiện chức năng QLNN trên lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, hành chính - chính trị trong phạm vi địa phương, là cơ quan giúp việc chính phủ trong việc QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. Hệ thống cơ quan quản lý chuyên ngành trong lĩnh vực bảo vệ rừng bao gồm: Bộ NN&PTNT, sở NN&PTNT, cục kiểm lâm. Bộ NN&PTNT là cơ quan chỉ đạo chuyên ngành trong lĩnh vực bảo vệ rừng, là cơ quan chịu trách nhiệm trước chính phủ trong hoạt động QLBVR, đứng đầu là Bộ trưởng Bộ NN&PTNT. Ở địa phương có các Sở NN&PTNT, có các giám đốc và phó giám đốc sở là người giúp việc cho Bộ trưởng Bộ NN&PTNT trong lĩnh vực bảo vệ rừng; bên cạnh đó có một hệ thống chuyên trách phụ trách việc QLBVR, đó là lực lượng kiểm lâm, được coi là lực lượng nòng cốt giúp Bộ trưởng Bộ NN&PTNT quản lý và bảo vệ rừng, cơ cấu tổ chức được thể hiện như sau: Ở Trung ương: Cục Kiểm lâm trực thuộc Bộ NN&PTNT. Ở cấp tỉnh nơi có rừng: Chi cục Kiểm lâm trực thuộc UBND tỉnh. Ở cấp huyện: Hạt Kiểm lâm trực thuộc Chi cục Kiểm lâm. Ở các đầu mối giao thông quan trọng: Hạt Phúc Kiểm lâm sản trực thuộc Chi cục Kiểm lâm. Như vậy, pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng có một vai trò quan trọng trong việc quy định cơ cấu tổ chức của ngành Kiểm lâm, lực lượng này được tổ chức thành hệ thống, đặt dưới sự lãnh đạo toàn diện của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT và sự chỉ đạo, kiểm tra của UBND các cấp. Cơ quan Kiểm lâm là một hình thức cơ quan nhà nước đặc thù, vừa có tính chất của cơ quan hành chính nhà nước vừa có những hoạt động tư pháp. Từ khi hệ thống Kiểm lâm được thành lập đến nay, quy định của pháp luật đã có nhiều điều chỉnh về cơ cấu tổ chức đối với hệ thống này. Từ năm 1973 đến năm 1979, hệ thống Kiểm lâm được tổ chức theo hệ thống ngành dọc thống nhất: Cục Kiểm lâm Trung ương, Chi cục Kiểm lâm các Tỉnh, Hạt kiểm lâm cấp huyện đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Bộ Lâm nghiệp và chịu sự điều hành, giám sát của cơ quan quản lý hành chính nhà nước (Uỷ ban hành chính các cấp). Từ năm 1980 đến năm 1994 ở Địa phương hệ thống Kiểm lâm chuyển giao từ trực thuộc UBND sang trực thuộc cơ quan QLNN chuyên ngành (Sở, Ty, Ban Lâm nghiệp các cấp). Từ năm 1994 đến 2005, tiếp tục sự điều chỉnh: ở Trung ương, Cục Kiểm lâm trực thuộc Bộ NN&PTNT; ở cấp Tỉnh Chi cục Kiểm lâm trực thuộc UBND cấp tỉnh; ở cấp Huyện Hạt Kiểm lâm trực thuộc Chi cục kiểm lâm; ở đầu mối giao thông vận chuyển lâm sản lớn có Hạt Kiểm lâm trực thuộc Chi cục Kiểm lâm. Ngoài ra, ở các khu rừng đặc dụng và khu rừng phòng hộ có diện tích lớn cũng có Hạt Kiểm lâm trực thuộc Giám đốc vườn quốc gia hoặc Trưởng Ban quản lý khu rừng đặc dụng. Luật BV&PTR ra đời đã hơn 20 năm qua, công tác tổ chức bảo vệ rừng đã đạt được những thành tựu đáng kể, khắc phục được một số tồn tại, yếu kém. Nhưng cơ cấu tổ chức của cơ quan QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng trong những năm qua chưa thống nhất và không ổn định, đặc biệt là lực lượng kiểm lâm nên hiệu lực quản lý bị hạn chế, việc tách ra nhập vào, thậm chí có nơi bị giải thể làm cho khả năng hành động và hiệu quả QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng bị giảm sút, coi nhẹ. Tài nguyên rừng vẫn tiếp tục giảm sút về diện tích và chất lượng, tình hình thiên tai, lũ lụt đã gây hậu quả không nhỏ ảnh hưởng đến đời sống nhân dân, đây thực sự là mối quan tâm của toàn xã hội. Chính vì vậy pháp luật trong qủan lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ rừng có một vai trò quan trọng tạo hành lang pháp lý cho việc quy định cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng để đảm bảo sự phân công, phối hợp việc thực hiện quyền lực nhà nước trong QLBVR, tạo địa vị pháp lý độc lập cho các cơ quan quản lý tiến hành hoạt động bảo vệ rừng khách quan, hiệu quả. Hai là, pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng là cơ sở pháp lý quy định hoạt động của cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của bộ máy nhà nước do Nhà nước thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước thông qua hoạt động chấp hành, điều hành. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước do Hiến pháp, luật, pháp lệnh và nhiều văn bản dưới luật quy định. Mặt khác, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước do vị trí, tính chất của nó trong hệ thống các cơ quan quyết định. Quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước là phương tiện pháp lý cần thiết mà nhà nước quy định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước một cách trực tiếp hay gián tiếp, trong phạm vi thẩm quyền của mình thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành và tham gia vào các chức năng quản lý nhân danh quyền lực nhà nước [32, tr.179]. Cơ quan hành chính nhà nước có hệ thống thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Theo sự phân tích và trên cơ sở pháp luật quy định, tác giả trình bày khái quát về hệ thống hoạt động của cơ quan QLNN (cơ quan hành chính) trong lĩnh vực bảo vệ rừng theo cấp độ quản lý từ Trung ương đến địa phương ở Việt Nam hiện nay. Cơ quan QLNN có thẩm quyền chung bao gồm Chính phủ và UBND các cấp. Theo Điều 109 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) quy định: "Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" [32, tr.182]. Chính phủ là cơ quan đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp, thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; đảm bảo hiệu lực của bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương, đảm bảo việc thực thi Hiến pháp và pháp luật; đảm bảo việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân và ổn định, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân. Như vậy, Chính phủ có toàn quyền giải quyết, quyết định các vấn đề liên quan tới hoạt động QLNN trên phạm vi toàn quốc trong phạm vi quyền hạn của mình. Quyền hạn và nghĩa vụ của Chính phủ được quy định trong Điều 115 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001). Trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, Chính phủ thống nhất QLNN trong phạm vi toàn quốc thông qua các hoạt động chủ yếu sau: - Phê duyệt quy hoạch bảo vệ rừng trên phạm vi toàn quốc. - Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (nghị định, nghị quyết của Chính phủ; chỉ thị; quyết định của Thủ tướng Chính phủ để hướng dẫn Luật BV&PTR). - Các quy định của Nhà nước về bảo vệ rừng và phân cấp QLNN về bảo vệ rừng cho toàn bộ hệ thống các cơ quan QLNN có liên quan; - Quyết định xác lập, giao, thu hồi rừng, đất trồng rừng đối với các khu rừng phòng hộ, đặc dụng có một tầm quan trọng quốc gia, các khu sản xuất quan trọng trong trường hợp cần thiết; chỉ đạo và điều hành hoạt động bảo vệ rừng trong phạm vi toàn quốc. Ủy ban nhân dân: Theo Điều 123 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) quy định "UBND do Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân" [32, tr.185]. UBND là cơ quan có thẩm quyền chung, thông qua hoạt động chấp hành - điều hành của mình UBND thực hiện chức năng QLNN trên mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội và hành chính - chính trị trong phạm vi lãnh thổ nhất định. UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nên phải chịu trách nhiệm tổ chức quản lý hành chính nhà nước ở địa phương; đảm bảo bộ máy hành chính đó hoạt động thông suốt. Nghĩa vụ và quyền hạn của UBND được quy định trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) và Luật tổ chức HĐND và UBND. Từ đó, pháp luật bảo vệ rừng có vai trò quy định chi tiết và cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND trong lĩnh vực bảo vệ rừng. UBND có trách nhiệm trước Chính phủ hoặc UBND cấp trên trực tiếp về bảo vệ rừng ở địa phương. Theo Điều 38 Luật BV&PTR (sửa đổi, bổ sung 2004) và Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ chức năng QLNN về các cấp về rừng và đất lâm nghiệp thì UBND các cấp có chức năng, nhiệm vụ QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng như sau: - Lập quy hoạch và kế hoạch bảo vệ rừng trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua trước khi trình Chính phủ và UBND cấp trên trực tiếp; - Tổ chức phòng cháy, chữa cháy và phòng trừ sâu bệnh hại rừng ở địa phương, tổ chức việc điều tra, phân loại rừng, thống kê diện tích và trữ lượng của từng loại rừng, lập bản đồ rừng và đất trồng rừng trên địa bàn tỉnh, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và công tác bảo vệ rừng. - Giao, cho thuê, thu hồi đất lâm nghiệp, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật (trừ UBND xã). - Tổ chức quản lý bảo vệ các khu rừng phòng hộ và khu rừng đặc dụng trên địa bàn. - Tổ chức mạng lưới bảo vệ rừng, huy động các lực lượng phối hợp với lực lượng kiểm lâm ngăn chặn mọi hành vi hủy hoại rừng trong phạm vi toàn tỉnh; - Ban hành các văn bản thuộc thẩm quyền hướng dẫn hoặc cụ thể hóa các quy định của pháp luật, chính sách, chế độ, thể lệ của Nhà nước về bảo vệ rừng phù hợp với yêu cầu quản lý tại địa phương. - Kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ rừng trên địa bàn; - Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ rừng theo quan điểm của pháp luật. - Chỉ đạo, tổ chức công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về bảo vệ rừng. - Chỉ đạo các thôn, bản và đơn vị tương đương xây dựng và thực hiện quy ước bảo vệ rừng trên địa bàn phù hợp với quy định của pháp luật; - Giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng rừng, đất trồng rừng theo quy định của pháp luật. Các cơ quan QLNN chuyên ngành trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Bộ NN&PTNT là cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở Trung ương, là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng QLNN về nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi và phát triển nông thôn. Bộ NN&PTNT giúp Chính phủ thực hiện QLNN về rừng và đất rừng trên phạm vi cả nước trên cơ sở pháp luật hiện hành, theo quy định tại Điều 3 Nghị định 23/2006/NĐ-CP thì Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất QLNN về bảo vệ rừng trong phạm vi cả nước. Hoạt động QLNN của Bộ NN&PTNT trong những năm qua đã đạt được nhiều thành tựu trên cơ sở quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ NN&PTNT trong Nghị định 73/CP ngày 01/11/1995. Để đáp ứng với nhu cầu hội nhập phát triển và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, hệ thống pháp luật luôn luôn phải thay đổi để phù hợp với thực tế cuộc sống. Ngày 18/7/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 86/2003/NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ NN&PTNT. Hệ thống cơ quan Kiểm lâm: theo quy định của Luật BV&PTR năm 1991 (sửa đổi, bổ sung năm 2004 tại Điều 79, 80, 81), "Kiểm lâm là lực lượng chuyên trách" có chức năng QLNN về rừng và bảo vệ rừng, được tổ chức thành hệ thống, đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Bộ NN&PTNT và sự chỉ đạo, kiểm tra của chính quyền địa phương, là cơ quan thừa hành pháp luật về bảo vệ rừng, là cơ quan tham mưu cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện công tác bảo vệ rừng trên lãnh thổ. Ngày nay, khi đất nước đã bước vào thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và điều đó có ý nghĩa quan trọng nhất là từng bước thực hiện hiện đại hóa nông thôn. Đặcbiệt là ở miền núi, giảm dần khoảng cách phát triển giữa miền núi và đồng bằng, thực hiện xóa đói giảm nghèo ở nông thôn miền núi, phấn đấu vì mục tiêu dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Hơn lúc nào hết, công tác bảo vệ rừng vốn đang đứng trước những thách thức mới. Trách nhiệm đó không phải của riêng ai, trong Luật BV&PTR quy định: bảo vệ rừng thuộc về toàn Đảng, toàn dân, toàn quân mà lực lượng nòng cốt chuyên trách là lực lượng kiểm lâm. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trên của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng được thống nhất, đồng bộ và hiệu quả, tránh những quy định chồng chéo, mâu thuẫn thì vai trò của pháp luật trong QLNN đặc biệt quan trọng. Việc QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng của các cơ quan nhà nước rất nhiều vấn đề khác nhau và pháp luật có vai trò trong việc bảo đảm cho các hoạt động QLBVR có hiệu quả, nội dung quản lý nhà nướcvềđối vưói lĩnh vực bảo vệ rừng được quy định trong Điều 7 Luật bảo vệ và phát triển rừng. Ba là, pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng là cơ sở pháp lý cho việc thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Trong đời sống kinh tế - xã hội, các yêu cầu của pháp luật thường được các chủ thể pháp luật: công dân, cán bộ công chức, cơ quan, tổ chức, nhà nước, xã hội... tự giác nghiêm chỉnh thực hiện. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong xã hội vẫn xảy ra nhiều hành vi vi phạm pháp luật. Để đấu tranh có hiệu quả đối với các vi phạm pháp luật đó thì pháp luật là cơ sở pháp lý hữu hiệu nhất. Vi phạm pháp luật được hiểu là hành vi trái pháp luật, có lỗi do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện xâm hại các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ [31, tr. 485]. Các quy phạm hiện hành về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng bao gồm hai mức độ hành chính và hình sự. Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ được áp dụng trong trường hợp cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước có hành vi cố ý hay vô ý vi phạm các quy định của nhà nước về quản lý, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Các hành vi này có thể đã gây hoặc chưa gây thiệt hại cụ thể đối với rừng, lâm sản, môi trường và hệ sinh thái rừng mà chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Lâm sản ở đây được hiểu bao gồm: thực vật rừng, động vật rừng (chim, thú, lưỡng cư, bò sát, côn trùng; sau đây gọi là động vật hoang dã) và các sản phẩm của chúng. Lâm sản gồm lâm sản thông thường và lâm sản quý hiếm hiếm. Gỗ: gồm gỗ tròn, gỗ xẻ, gỗ đẽo; có đơn vị tính khối lượng là mét khối (m3). Nghị định số 77/CP ngày 29/1/1996 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản nay được thay thế bằng Nghị định số 139/2004/NĐ-CP ngày 25/06/2004 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản. Theo tinh thần của Nghị định này thì các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ rừng bị xử phạt vi phạm hành chính bao gồm: phá rừng trái phép; khai thác rừng trái phép; phát đốt rừng trái phép; vi phạm quy định về phòng cháy, chữa cháy rừng; vi phạm quy định về phòng trừ sâu hại rừng; chăn thả trái phép gia súc vào rừng; săn bắt trái phép động vật rừng; gây thiệt hại đến vùng đất; vận chuyển mua bán trái phép lâm sản, vi phạm quy định QLNN về chế biến gỗ và lâm sản; vi phạm thủ tục trình kiểm lâm sản. Hình thức xử phạt chủ yếu là phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền tùy thuộc vào từng loại và mức độ vi phạm. Pháp luật quy định cho ngành kiểm lâm những quyền hạn lớn, song lại có những trói buộc trong phạm vi thẩm quyền. Chẳng hạn khi phát hiện thấy dấu hiệu vi phạm pháp luật về QLBVR, được quyền kiểm tra hiện trường. Nhưng trong nhiều trường hợp, những tang vật, phương tiện vi phạm được cất giấu trong nhà ở thì kiểm lâm các cấp lại không được thẩm quyền ra lệnh khám nơi cất giấu mà chỉ có Cục trưởng Cục cảnh sát kinh tế, trưởng phòng cảnh sát kinh tế, trưởng phòng cảnh sát hình sự cấp tỉnh, trưởng công an cấp huyện, đội trưởng đội quản lý thị trường. Theo quy định của Điều 22 của Nghị định 139/2004/NĐ-CP Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản quy định thẩm quyền phạt hành chính của nhân viên kiểm lâm đang thi hành nhiệm vụ có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 100.000đ, báo cáo lên thủ trưởng trực tiếp xử lý; trạm trưởng trạm kiểm lâm, trạm phúc kiểm lâm sản có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 2.000.000đ, tịch thu tang vật, phương tiện sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 10.000.000đ; Hạt trưởng Hạt kiểm lâm, Hạt phúc kiểm lâm sản, Hạt kiểm lâm vườn quốc gia, Hạt kiểm lâm khu bảo tồn thiên nhiên, Đội trưởng Đội kiểm lâm cơ động, có quyền phạt cảnh cáo hay phạt tiền đến 10.000.000 đồng, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng vi phạm hành chính có giá trị đến 20.000.000 đ, buộc khắc phục hậu quả; Chi cục trưởng Chi cục kiểm lâm có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 20.000.000đ, tước quyền sử dụng giấy phép quy định (tước quyền sử dụng giấy phép khai thác lâm sản, giấy phép sử dụng súng săn, giấy phép lái xe, giấy phép vận chuyển đặc biệt, giấy phép vận chuyển động vật hoang dã thông thường, giấy phép hành nghề kinh doanh nhà hàng, khách sạn), tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng vi phạm hành chính, buộc khắc phục hậu quả; Cục trưởng cục kiểm lâm có quyền phạt cảnh cáo hay phạt tiền đến 30.000.000đ, tước quyền sử dụng giấy phép (giống Chi cục trưởng Chi cục kiểm lâm), tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng vi phạm hành chính, buộc khắc phục hậu quả [18, tr.20]. UBND xã có quyền phạt cảnh cáo hay phạt tiền từ 500.000đồng. UBND huyện có quyền phạt cảnh cáo hay phạt tiền từ 20.000.000đồng. UBND cấp tỉnh có quyền phạt cảnh cáo hay phạt tiền từ 30.000.000đồng [18, tr.21]. Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng trong vi phạm hành chính, buộc khắc phục hậu quả. Bên cạnh đó, các cơ quan chức năng như cảnh sát nhân dân, hải quan, thuế, quản lý thị trường, thanh tra chuyên ngành có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với cơ quan kiểm lâm trong việc kiểm tra, thanh tra, ngăn chặn các vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; khi phát hiện hành vi vi phạm thì lập biên bản, chuyển giao hồ sơ, tang vật cho cơ quan kiểm lâm xử lý theo quy định của pháp luật. Kiểm lâm tiếp thu hồ sơ xử lý chịu trách nhiệm thanh toán những chi phí hợp lý trong quá trình bắt giữ, bảo quản tang vật cho cơ quan chuyển giao hồ sơ. Trường hợp một người cùng một lúc thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực xử lý của các ngành khác thì chuyển toàn bộ hồ sơ vụ vi phạm đến UBND cấp có thẩm quyền ở xảy ra vi phạm xử lý. Truy cứu trách nhiệm hình sự trong lĩnh vực bảo vệ rừng được áp dụng đối với các chủ thể có năng lực, trách nhiệm hình sự đã mắc lỗi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của Nhà nước về quản lý, bảo vệ rừng trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà vượt quá mức xử phạt vi phạm hành chính. Bộ luật hình sự năm 1985 sau một thời gian tồn tại đã có những đóng góp quan trọng trong việc bình ổn các quan hệ trong lĩnh vực bảo vệ rừng, góp phần quan trọng vào việc đấu tranh phòng chống tội phạm, bảo vệ được tài nguyên, nâng cao thêm một bước về ý thức trong quần chúng nhân dân đối với bảo vệ tài nguyên, môi trường, ý thức tuân thủ pháp luật. Đó là một thực tiễn không thể phủ nhận trong suốt 15 năm qua. Tuy nhiên trong điều kiện đất nước đang chuyển mình với nhiều biến động mới về kinh tế - xã hội thì Bộ luật hình sự năm 1985 đã bộc lộ những hạn chế cần phải sửa đổi ngày 21/12/1999 Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ 6 thông qua chuyên đề về Bộ luật hình sự mới và hiệu lực vào ngày 1/7/2000. Trong Bộ luật hình sự năm 1985, tội "vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ rừng" được quy định tại Điều 181 nay được chuyển thành điều 175 và 176 trong Bộ luật hình sự 1999, Điều 175 tội "vi phạm các quy định về khai thác và bảo vệ rừng", Điều 176 tội "vi phạm các quy định về quản lý rừng". Việc tách Điều 181 là hết sức cần thiết. Nó quy định rõ ràng hơn tránh trường hợp hiểu thế nào cũng được, xử thế nào cũng được. Điều đó, chứng tỏ pháp luật ngày càng đi vào chính sách, dễ nắm bắt, dễ vận dụng hơn. Do vậy, việc đấu tranh phòng chống tội phạm sẽ được nâng cao một bước đặc biệt trong lĩnh vực bảo vệ rừng hiện nay. Tại Điều 189 quy định tội "hủy hoại rừng", tại Điều 190 quy định về tội "vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã quý hiếm", tại Điều 191 quy định về tội "vi phạm chế độ bảo vệ đặc biệt đối với khu bảo tồn thiên nhiên". Có thể nhận thấy rằng về hình thức, việc phân định các tội danh trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở trong Bộ luật hình sự năm 1999 đã bao quát hơn phạm vi các đối tượng liên quan đến rừng cần được pháp luật bảo vệ. Trong quy định của Điều 189 khung hình phạt đối với tội hủy hoại rừng từ 10.000.000đ đến 100.000.000 đồng, cải tạo không giam giữ đến 3 năm hoặc bị phạt tù trừ sáu tháng đến 5 năm; trường hợp có tình tiết tăng nặng thì bị phạt tù từ 3 năm đến 10 năm; trường hợp hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ bảy năm đến mười lăm năm. Điều 190 quy định khung hình phạt đối với các tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã quý hiếm là phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng, cải tạo không giam giữ đến 2 năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến 3 năm; trường hợp có tình tiết tăng nặng thì phạt tù từ 2 năm đến bảy năm. Điều 191 tội vi phạm chế độ bảo vệ đặc biệt đối với khu bảo tồn thiên nhiên quy định khung hình phạt cơ bản là phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng, cải tạo không giam giữ đến 3 năm hoặc bị phạt tù từ 6 tháng đến 3 năm; trường hợp gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì phạt tù từ hai năm đến năm năm. Ngoài ra, người phạm tội trong các trường hợp nêu trên còn có thể bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm [5, tr.35]. Nhìn chung pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Nghị định số 139/2004/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản và Bộ luật hình sự 1999 cùng nhiều văn bản pháp luật khác là hành lang pháp lý cho công tác xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Bốn là, pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng là cơ sở pháp lý cho xã hội hóa công tác bảo vệ rừng Trong vài thập kỷ gần đây, đường lối phát triển Lâm nghiệp Việt Nam đã có những chuyển hướng quan trọng từ Lâm nghiệp nhà nước sang Lâm nghiệp nhân dân mà nội dung chủ yếu là giao đất giao rừng cho dân để họ chủ động quản lý, sử dụng và sản xuất Lâm nghiệp nhằm mang lại lợi ích cho chính họ và cho nhà nước. Cùng với thuật ngữ “Lâm nghiệp nhân dân”, trong hơn chục năm gần đây xuất hiện thuật ngữ “Lâm nghiệp xã hội hay Lâm nghiệp cộng đồng”. Thuật ngữ này đang được hiểu theo nhiều cách khác nhau, nhưng đều thống nhất với nhau ở mục tiêu và phương thức hoạt động của lâm nghiệp cộng đồng. Đó là lâm nghiệp có sự tham gia tích cực của người dân nhằm trước hết thoả mãn những lợi ích của dân và cộng đồng dân cư địa phương. Như vậy, theo cách hiểu trên thì Lâm nghiệp nhân dân, Lâm nghiệp xã hội hay Lâm nghiệp cộng đồng đều có những nét tương đồng nên trong đoạn văn này tác giả sử dụng thuật ngữ Lâm nghiệp xã hội, Lâm nghiệp nhân dân, Lâm nghiệp cộng đồng đều có ý nghĩa như nhau. Điều đó đã được khẳng định trong Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng toàn quốc lần thứ IX: “Bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng, nâng độ che phủ của rừng lên 43%. Hoàn thành việc giao đất giao rừng ổn định và lâu dài theo hướng xã hội hoá lâm nghiệp, có chính sách đảm bảo cho người làm rừng sống được bằng nghề rừng” [28, tr.171]. Như vậy, ngành Lâm nghiệp đang trong quá trình chuyển đổi từ Lâm nghiệp nhà nước sang Lâm nghiệp xã hội, chính trong quá trình chuyển đổi mang tính chiến lược này đã xuất hiện nhiều nhân tố mới trong lĩnh vực quản lý bảo vệ tài nguyên rừng. Vì vậy, pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng có vai trò quan trọng trong việc quy định các qui phạm pháp luật để thúc đẩy tiến trình xã hội hoá công tác bảo vệ rừng, phù hợp với xu thế của các quốc gia, các dân tộc trên thế giới - coi trọng vai trò của cộng đồng trong QLBVR. Đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này, trong khu vực các nước Đông Nam á, một tổ chức mạng lưới về Lâm nghiệp xã hội đã được hình thành để tư vấn, điều phối hoạt động Lâm nghiệp cộng đồng giữa các quốc gia. Còn ở Việt nam trước kia, vị trí pháp lý của cộng đồng dân cư làng bản chưa được đề cập trong các văn bản pháp luật, chỉ được đề cập ở một số văn bản dưới luật như quy định tại Nghị định 17/HĐBT ngày 17/1/1992; Quyết định 327/CT ngày 15/9/1992 của Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) về một số chủ trương sử dụng đất trống đồi núi trọc. Đến Đại hội lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương đảng khoá VII tháng 6/1993 và Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII năm 1996 đề ra nhiệm vụ nghiên cứu hương ước, lệ làng cổ làm cơ sở cho việc ban hành các hương ước, quy ước ở làng, bản phù hợp với pháp luật của nhà nước. Cùng với nó các văn bản pháp luật ra đời như Thông tư số 56/TT ngày 30/3/1999 của Bộ NN$PTNT về việc xây dựng quy ước bảo vệ rừng trong cộng đồng dân cư làng, bản; Chỉ thị số 52/CT về đẩy mạnh công tác xây dựng và thực hiện quy ước BV&PTR trong cộng đồng dân cư làng, bản; Luật BV&PTR; Luật Đất đai và một số văn bản dưới luật ra đời đã khẳng định vai trò của cộng đồng dân cư làng, bản trong bảo vệ rừng. Mặc dù vậy, chưa có một khái niệm chính thức nào về sự tham gia của cộng đồng trong lĩnh vực bảo vệ rừng vẫn đang nghiên cứu và hoàn thiện, nhưng có thể hiểu ở một số khía cạnh cơ bản về xã hội hoá công tác bảo vệ rừng như sau: - Huy động sức mạnh tổng hợp của các ngành các cấp đồng thời nâng cao vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng. Cần vận hành bộ máy QLBVR một cách liên tục, thường xuyên theo một cơ chế thống nhất từ Trung ương đến cơ sở để hướng tới phát triển ngành Lâm nghiệp bền vững. - Đưa ra những chính sách đảm bảo cho người dân làm nghề rừng sống được bằng nghề rừng thông qua chính sách giao đất, giao rừng cho các tổ chức thuộc mọi thành phần kinh tế đặc biệt là cộng đồng dân cư, hộ gia đình, công dân trên cơ sở quy định của pháp luật, làm cho rừng thực sự có chủ. - Huy động các lực lượng rộng rải của cộng đồng tham gia việc bảo vệ rừng như: Mặt trận Tổ quốc, các Đoàn thể nhân dân, cộng đồng dân cư thôn, làng, bản, ấp, hộ gia đình, công dân, các doanh nghiệp. Sự tham gia của cộng đồng trong bảo vệ rừng là một hình thức bảo vệ ngày càng có vị trí quan trọng trong hệ thống QLBVR của Việt Nam. - 80% dân số nước ta sống dựa vào nông nghiệp - đó là nguồn nhân lực dồi dào cần được khai thác và sử dụng hợp lý trong công tác bảo vệ rừng, đổi mới thu hútvốn đầu tư trong xã hội, hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ tài nguyên thiên nhiên thông qua các chính sách thiết thực cho chính các chủ rừng tham gia QLBVR, đưa ra các phương thức quản lý tài nguyên rừng để phù hợp với các điều kiện kinh tế, sinh thái, xã hội và con người của từng địa phương. Các phương thức này bao gồm: các hình thức quản lý của các tổ chức nhà nước, hộ gia đình, cá nhân; quản lý tài nguyên rừng trên cơ sở cộng đồng; hoặc phối hợp nhiều hình thức QLBVR. Trong vài năm qua dựa trên tình hình thực tiễn, ở nhiều nơi đất lâm nghiệp được giao cho cộng đồng (thôn bản, các nhóm hộ) để sử dụng bền vững, lâu dài vào mục đích Lâm nghiệp. Quản lý rừng với sự tham gia của các cộng đồng địa phương sống gần rừng đã chứng tỏ phương thức quản lý khả thi về kinh tế xã hội, bền vững về sinh thái và phù hợp với các tập tục và truyền thống sản xuất của nhiều dân tộc thiểu số ở Việt Nam - Sự tham gia rộng rãi của cộng đồng vào QLBVR thực sự có hiệu quả khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cụ thể hoá bằng pháp luật các chủ trương, chính sách của Đảng về xã hội hoá công tác bảo vệ rừng. Chỉ thông qua hành lang pháp lý vững chắc thì QLBVR của các cơ quan QLNN và cộng đồng dân cư mới thực sự có hiệu quả. Rừng gắn liền với cuộc sống của cộng đồng từ ngàn đời nay. Bảo vệ tài nguyên rừng thông qua hệ thống pháp luật những vẫn mang tính kỹ thuật, kinh tế và xã hội, góp phần nâng cao đời sống của cộng đồng. Trong cơ chế thị trường hiện nay, sự tham gia rộng rãi của cộng đồng trong QLBVR được xem như một chiến lược vì mục tiêu lâu dài để quản lý bền vững. Vì vậy, pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng có một vai trò hết sức quan trọng tạo hành lang pháp lý vững chắc cho các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đoàn thể và cộng đồng tham gia vào công tác bảo vệ rừng ngày càng hiệu quả. 1.3. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI LĨNH VỰC BẢO VỆ RỪNG 1.3.1. Sự tác động của nền kinh tế thị trường Nền kinh tế thị trường, hoạt động kinh tế diễn ra hết sức phức tạp về quan hệ kinh tế, với sự đa dạng về lợi ích trong đó có lợi ích to lớn mà rừng mang lại như: gỗ, lâm sản ngoài gỗ, động vật rừng, thực vật rừng đặc biệt là những loài gỗ quý hiếm và các đặc sản động vật, thực vật rừng có giá trị cao, mang lại siêu lợi nhuận cho những người tham gia kinh doanh mặt hàng này. Điều đó cũng là nguyên nhân thúc đẩy tình trạng khai thác, săn bắn, mua bán trái phép lâm sản gay gắt, với những thủ đoạn tinh vi, khó kiểm soát, khi bị phát hiện và xử lý thì tổ chức chống người thi hành công vụ quyết liệt, vì vậy đang gây áp lực cho công tác bảo vệ rừng. Để phát triển kinh tế thì kéo theo là một hệ thống cơ sở hạ tầng được xây dựng như đường giao thông, các công trình thuỷ lợi, các đường dây tải điện cho các khu công nghiệp, đồng thời mở rộng đô thị và xây dựng khu dân cư, nhu cầu về đất đai đáp ứng cho sự phát triển kinh tế xã hội ngày càng tăng. Để đáp ứng nhu cầu này, nhà nước cần phải chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong đó có đất rừng ở nơi cần thiết cho mục tiêu phát triển. Trong nền kinh tế Việt Nam, nông nghiệp và nông thôn là khu vực dân cư chủ yếu chiếm 80% dân số dựa vào tài nguyên và đất đai nên luôn sảy ra sự xung đột của quá trình phát triển kinh tế - xã hội, kinh tế - bảo vệ rừng, bảo vệ môi trường có nơi diễn ra rất gay gắt. Thực tiễn nhiều năm qua, diện tích rừng bị tàn phá, thu hẹp nhanh chóng, có nơi bất chấp cả pháp luật ví dụ như: Gần đây 15 ha rừng phòng hộ huyện Ngọc Hồi tỉnh Kontum bị phá để trồng sắn do chính các chủ rừng được nhà nước giao cho quản lý bảo vệ, diện tích rừng ở Tây Nguyên và một số nơi khác đã bị huỷ hoại bởi bàn tay con người. Rừng bị phá huỷ do nhiều lý do khác nhau trong đó có làn sóng di dân tự do, ồ ạt từ đồng bằng và miền núi phía Bắc lên Tây Nguyên và một số nơi khác. Đó là vấn đề gây bức xúc cho xã hội và cho công tác bảo vệ rừng. Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, bảo đảm sự thống nhất, hài hoà giữa sự phát triển kinh tế - xã hội với việc bảo vệ rừng, bảo vệ môi trường sống. Không nên vì mục tiêu lợi ich kinh tế trước mắt mà không quan tâm đến bảo vệ, giữ gìn, tôn tạo diện tích rừng quốc gia đủ an toàn về môi trường và đảm bảo cho sự phát triển bền vững, ngược lại không chỉ vì bảo vệ rừng mà làm cho kinh tế chậm phát triển. Thực tiễn phát triển kinh tế thị trường hàng trăm năm qua đã cung cấp cho chúng ta đầy đủ cơ sở để nói rằng, pháp luật đã trở thành bộ phận cấu thành của nền kinh tế thị trường văn minh. Không có pháp luật hoặc pháp luật không phù hợp với những yêu cầu cầu nền kinh tế thị trường thì nền kinh tế thị trường không vận hành trôi chảy được. Chính vì vậy, sự thống nhất giữa kinh tế - xã hội với bảo vệ rừng, bảo vệ môi trường sống chỉ có thể đạt được bằng sự can thiệp của nhà nước thông qua pháp luật. 1.3.2. Sự tác động của ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý Ý thức pháp luật là tổng thể những học thuyết, tư tưởng, quan điểm, quan niệm thịnh hành trong xã hội, thể hiện mối quan hệ của con người đối vưói pháp luật hiện hành, pháp luật đã qua và pháp luật cần phải có, thể hiện sự đánh giá về tính hợp pháp hay không hợp pháp trong hành vi xử sự của con người, cũng như trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và các tổ chức xã hội [31, tr. 409]. Ý thức pháp luật mang tính chính trị sâu sắc. Nội dung của ý thức pháp luật luôn phản ánh những nhu cầu về chính trị, thể hiện mối quan hệ của các gia cấp đối vưói các quy định của pháp luật do nhà nước ban hành có liên quan trực tiệp đến đời sống chính trị xã hội. Ngoài ra ý thức pháp luật còn bao gồm cả những yếu tố tâm lý xã hội như cảm giác, tình cảm, quan niệm, thể hiện những mối quan hệ cụ đối với các quy phạm pháp luật, đối với các quyền và nghĩa vụ. Sự hình thành và phát triển ý thức pháp luật là một quá trình phụ thuộc vào nhiều yếu tố như điều kiện kinh tế, chính trị, tư tưởng, văn hoá…Nhất là trong lĩnh vực bảo vệ rừng, những người dân sống trong rừng và gần rừng ở những nơi heo hú, điều kiện vật chất khó khăn, trình độ hiểu biết về văn hoá, pháp luật kém nên việc nâng cao ý thức pháp luật cho cán bộ và nhân dân về bảo vệ rừng nói chung và những người dân sống trong rừng và gần rừng nói riêng thì bên cạnh việc chú trọng xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh phù hợp với trình độ phát triển của kinh tế xã hội, tạo cơ sở cho hình thành và phát triển ý thức pháp luật, một trong những biện pháp có tầm quan trọng đặc biệt là không ngừng bồi dưỡng, giáo dục pháp luật để nâng cao ý thức pháp luật của cán bộ và nhân dân về bảo vệ rừng để từ nhận thức đến tự giác, từ tự giác đến tích cực và từ tích cực đến thói quen xử sự hợp pháp theo những quy định của pháp luật bảo vệ rừng. Đời sống văn hoá làng xã có một vị trí đặc biệt quan trọng trong quá trình hình thành và phát triển văn hoá dân tộc ta. “Nó là cái nôi, là cơ sở nuôi dưỡng văn hoá dân tộc, cội nguồn hình thành các đặc trưng, bản sắc văn hoá dân tộc” [3, tr. 147]. Văn hoá làng xã tạo nên sức sống, sự bền vững kỳ diệu của làng Việt, bởi vì trong lịch sử dân tộc ta, có lúc đã mất nước hàng trăm hàng nghìn năm thế mà làng lại không bị mất, vẫn tồn tại và đứng vững như một pháo đài, đặc biệt là vấn đề văn hoá (từ phong tục, luật tục, nếp sống, tín ngưỡng, hương ước, quy ước ứng xử...). Trong đó luật tục, hương ước đã từng là công cụ quản lý đời sống cộng đồng trong quá khứ dân tộc. Trải qua mấy nghìn năm được bồi đắp liên tục, kiên nhẫn theo dòng chảy của lịch sử dân tộc, chọn lọc không ngừng nghỉ của các thế hệ con người Việt Nam thì luật tục, hương ước của cộng đồng vẫn tồn tại và phát triển đang có tác dụng tích cực trong đời sống xã hội nói chung, trong bảo vệ rừng nói riêng. Luật tục là những quy ước không thành văn có phạm vi điều chỉnh các lĩnh vực của quan hệ xã hội: Lĩnh vực tổ chức quản lý cộng đồng; lĩnh vực ổn định trật tự an ninh và đảm bảo lợi ích cộng đồng; lĩnh vực tôn trọng, tuân thủ, bảo vệ phong tục tập quán, lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai và tài nguyên rừng... Luật tục của hầu hết các dân tộc ít người của miền núi đều có những quy định chặt chẽ trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Đó là, nét văn hoá tốt đẹp có giá trị thiết thực cho cuộc sống và là nguồn bổ trợ cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tham khảo khi xây dựng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Người Tây Nguyên cũng coi trọng rừng như lưng ông bà. Rừng có quan hệ mật thiết với cộng đồng dân cư Tây Nguyên, nên từ xa xưa, người dân nơi đây đã rất có ý thức bảo vệ rừng như: Luật tục Êđê quy định rất rõ về các tội đốt phá rừng. Điều 80 của luật tục Êđê nói rằng: Đàn ông thường đốt lửa bừa bãi, đàn bà thường đốt lửa bậy bạ, có những đốt lửa mà làm như kẻ điên, kẻ dại, cây le đang đâm chồi thế mà họ chặt mất ngọn, cây lồ ô đang đâm chồi thế mà họ chặt mất đọt. Nếu người ta bắt được họ đem cho tù trưởng nhà giàu thì chân họ tất phải trói lại ngay, tay họ tất phải xiềng xích lại ngay. Cả rừng le bị cháy khô, cả rừng lồ ô bị cháy chụi, hang thỏ, hang chồn đều bị thiêu cháy tất cả vì vậy có chuyện nghiêm trọng cần phải xét xử họ [50]. Còn điều 213 quy định “Đất đai sông suối, cây rừng là cái nong, cái nia, cái lưng của ông bà. Ông bà là người giữ cái hang, trông coi cái hang, trong coi cây K’tơm, cây Kdjar” [50] kẻ xâm chiếm, lấn rừng và đất rừng của người khác nhất định phải đưa ra xét xử. Hoặc điều 232 quy định: Có bao nhiêu con, có bao nhiêu cháu phải dạy bằng hết cho chúng: cấm không được cắm cọc vào cây K’tơm, cấm không được trèo lên cây Kdjar. Phạm điều cấm đó người ta coi ngay với tội chặt đuôi voi, tội mò vào với vợ tù trưởng nhà giàu, tội thông dâm với vợ của người anh em. Tội đó phải đưa ra xét xử [50]. Luật tục của người Nùng ở Hà Giang, các quy định không được chặt rừng đốt rẫy làm nương ở những nơi đầu nguồn nước, không được bẻ măng hoặc cho trâu ăn măng rừng của người khác. Ai vi phạm sẽ bị phạt năm cân thóc và một cây măng. Luật tục người Khơ-mú quy định cứ lấy cây ở khu rừng cấm sẽ bị phạt tiền hoặc tịch thu sung công quỹ, nếu vi pham vào rừng “ma” (nơi chôn người chết) bị phạt gà, rượu, gạo, trước là cúng, sau là để dân làng đến ăn, uống nhắc nhở lần sau không vi phạm. Luật tục ăn nước của người H’mông, trong lễ này người ta xây dựng thêm hay nhắc nhở lại các quy ước bảo vệ rừng, đồng thời quy định lại các hình thức xử phạt nếu có người vi phạm. Ai không tôn trọng quy ước bảo vệ rừng đều bị xử phạt giống như gia súc phá hoại mùa màng, nghiêm cấm đốt nương làm rẫy. Hương ước là văn bản quy phạm xã hội, trong đó quy định các quy tắc xử sự chung do cộng đồng dân cư cùng thoả thuận đặt ra để điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của nông dân nhằm giữ gìn và phát huy phong tục tập quán tốt đẹp và truyền thống văn hoá trên địa bàn làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc QLNN bằng pháp luật. Hương ước của đồng bào dân tộc sống ở miền núi đều có quy định về bảo vệ rừng và có tên gọi mới là quy ước bảo vệ rừng của cộng đồng dân cư thôn, làng, buôn, bản, ấp. Bảo vệ rừng không chỉ là công việc của từng thôn, bản,do vậy trong quy ước cần đề cập tới khía cạnh phối hợp liên thôn, liên bản để QLBVR có hiệu quả. Cùng với chỉ thị số 24/1998-CT-TTg về việc đẩy mạnh xây dựng và thực hiện quy ước, hương ước làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư trong phạm vi toàn quốc. Ngày 30 tháng 3 năm 1999, Cục Kiểm lâm đã ra thông tư số 56/1999-TT/BNN-KL về việc hướng dẫn xây dựng quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư thôn, làng buôn, bản, ấp. Khi xây dựng các quy ước, hương ước bảo vệ rừng cần tôn trọng các nguyên tắc sau: - Các quy tắc bảo vệ rừng trong quy ước của thôn, ban một mặt phải phù hợp với những quy định của pháp luật, mặt khác phải thừa kế, phát huy thuần phong mỹ tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân địa phương - Quy ước phải bài trừ hủ tục mê tín dị đoan, bài trừ việc phạt vạ trái pháp luật, gây chia rẽ mất đoàn kết trong cộng đồng - Những nội dung trong quy ước về bảo vệ rừng phải rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện - Luật tục, hương ước, quy ước được coi là di sản văn hoá quản lý cộng đồng vô cùng quý báu hiện đang có hiệu lực thực tế trong đời sống các dân tộc với những nội dung bổ sung mang tính thời đại, kế thừa và phát huy trên cơ sở truyền thống đã thành tâm thức của cộng đồng. Nếu chúng ta biết chắt lọc sẽ là nguồn bổ trợ cho pháp luật hiện hành phản ánh đúng hiện thực khách quan đang tồn tại. Mà hệ thống pháp luật phản ánh đúng hiện thực khách quan sẽ dễ đi vào cuộc sống con người, sẽ phát huy hiệu quả tốt nhất. 1.3.3. Sự tác động của nghiệp vụ kỹ thuật Xuất phát từ đặc trưng và mục đích quản lý, rừng quốc gia được phân chia thành ba loại: rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất. Mỗi loại rừng cần áp dụng các biện pháp kỹ thuật tác động để bảo vệ riêng như: bảo tồn các loại động vật, thực vật rừng nguy cấp, quý hiếm; biện pháp khoanh nuôi; tái sinh rừng tự nhiên; cải tạo rừng; vệ sinh rừng... Mỗi loại rừng có quy chế quản lý và sử dụng khác nhau như mức độ khai thác sử dụng tài nguyên; việc giao đất, cho thuê đất; chế độ khoán bảo vệ rừng; chính sách đầu tư, hỗ trợ của nhà nước trong công tác bảo vệ rừng, chính sách về quyền hưởng các lợi ích về rừng... Các biện pháp nghiệp vụ kỹ thuật đó nhằm đảm bảo quá trình sinh trưởng và phát triển tự nhiên của rừng theo quy luật sinh học của động vật, thực vật và các yếu tố tự nhiên khác của rừng. Mục đích của việc bảo vệ rừng là phục vụ con người, nên các chủ thể quản lý khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ rừng cần lưu ý những điểm sau: - Coi việc xây dựng, ban hành đầy đủ và tổ chức thực hiện nghiêm túc quy trình kỹ thuật, quy phạm quản lý kỹ thuật trong công tác bảo vệ rừng. - Quy hoạch tổng thể diện tích rừng và đất lâm nghiệp, phân chia cụ thể lâm phận rừng quốc gia thành các loại rừng ổn định trên bản đồ và trên thực địa, xác định rõ ranh giới, đóng mốc cố định các loại rừng, tiểu khu, khoảnh, lô trạng thái. - Thành lập cơ chế chính sách quản lý các loại rừng theo mục tiêu sử dụng chủ yếu của ba loại rừng, bảo đảm cho việc áp dụng các biện pháp kỹ thuật vừa có tính khái quát vừa bảo đảm tính cá biệt đối với mỗi loại rừng Kết luận chương 1 Pháp luật trong QLNN đối với bảo vệ rừng rất quan trọng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân với tư cách là chủ rừng; pháp chế và kỷ luật trong hoạt động QLBVR, thể hiện tính chất dân chủ xã hội chủ nghĩa. Mối quan hệ giữa vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng và vai trò của pháp luật xã hội chủ nghĩa có mối quan hệ giữa cái riêng, cái bộ phận, với cái chung, cái toàn thể, được thể hiện thông qua hoạt động xây dựng và thực thi pháp luật. Do vậy, vai trò của pháp luật trong QLBVR có những đặc điểm riêng, đó là cơ sở pháp lý quy định cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLNN; quy định cơ cấu hoạt động của các cơ quan QLNN; là cơ sở pháp lý cho xã hội hoá công tác bảo vệ rừng; là cơ sở pháp lý cho việc thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ rừng, qua đó bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động QLBVR. Tuy vậy, hoạt động bảo vệ rừng và pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng là một vấn đề phức tạp ở nước ta hiện nay nên cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện nhằm nâng cao hơn nữa vai trò của nhà nước. Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của pháp luật bảo vệ rừng và kinh nghiệm của một số quốc gia khác để vận dụng phù hợp với thực tiễn của Việt Nam cũng là những điều cần thiết để nâng cao vai trò của pháp luật trong QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay. Chương 2 THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI LĨNH VỰC BẢO VỆ RỪNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA CÁC CƠ QUAN QLNN TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ RỪNG Nhằm thể chế hóa chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng, cụ thể hóa Hiến pháp, hàng loạt văn bản pháp luật ra đời, bao gồm Luật Đất đai năm 2003, Luật BV&PTR sửa đổi bổ sung năm 2004; Luật bảo vệ môi trường sửa đổi... là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc bảo vệ rừng. Đại hội toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định: “Bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng, nâng độ che phủ của rừng lên 43%…” [28, tr. 171]. Bảo vệ rừng là quyền lợi và nghĩa vụ của nhà nước, công dân và toàn xã hội. Bảo vệ rừng đòi hỏi phải có những giải pháp tổng hợp, đồng thời phải tăng cường vai trò của pháp luật trong QLNN mà trước hết là tăng cường bộ máy, chức năng quản lý của nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng; tăng cường giáo dục nội dung ý thức trách nhiệm, nhận thức đẩy đủ, sâu sắc vị trí vai trò của rừng đối với đất nước, con người hiện tại và các thế hệ mai sau. Như đã giới thiệu ở phần 1.2, trong hệ thống tổ chức của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng, Chính phủ là cơ quan cao nhất với chức năng cơ quan quản lý có thẩm quyền chung. Trong những năm qua, Chính Phủ đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng những yêu cầu cấp bách trong QLBVR. Chính Phủ đã thể chế hóa một cách rõ nét trong các văn bản pháp luật, phù hợp với cơ chế đổi mới hiện nay. Pháp luật trở thành một công cụ pháp lý quan trọng, nhờ đó hiệu quả QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng được nâng cao rõ rệt. Các quyết định hành chính của Chính phủ trong quản lý rừng bám sát thực tiễn đời sống không tác động vào phạm vi quá rộng. Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 245/1998/QĐ - TTg năm 1998 về quy định trách nhiệm của chính quyền các cấp trong quản lý rừng, nhất là sau khi quốc hội thông qua Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, thì việc tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của UBND các cấp ở nhiều địa phương đã được tăng cường. Bộ NN&PTNT là cơ quan quản lý chuyên ngành ở tầm vĩ mô. Trong công tác quản lý rừng, Bộ NN&PTNT tổ chức và phân công trách nhiệm quản lý rừng cho Cục Kiểm lâm và Cục Phát triển lâm nghiệp. Trong đó hệ thống cơ quan Kiểm lâm là lực lượng chuyên trách có chức năng QLNN về rừng và bảo vệ rừng, được tổ chức thành một hệ thống thống nhất, đặt dưới sự lãnh đạo toàn diện của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT và sự chỉ đạo kiểm tra của UBND các cấp. Theo quy định của Luật BV&PTR và Quyết định số 92/2003/QĐ - BNN về quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của Cục Kiểm lâm được biểu hiện cụ thể như sau: ở Trung ương có Cục Kiểm lâm trực thuộc Bộ NN&PTNT; ở tỉnh thành phố nơi có rừng có Chi cục Kiểm lâm trực thuộc UBND tỉnh, thành phố; ở các huyện có Hạt Kiểm lâm trực thuộc Chi cục Kiểm lâm tỉnh; ở các đầu mối giao thông quan trọng (đường sắt, đường bộ, đường thủy) có Hạt phúc kiểm lâm sản trực thuộc Chi cục Kiểm lâm tỉnh, thành phố. Hiện nay có 60/64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có tổ chức kiểm lâm, trong đó 43 tỉnh có Chi cục Kiểm lâm trực thuộc UBND tỉnh, thành phố; 17 Chi cục Kiểm lâm trực thuộc Sở NN&PTNT. Ở các huyện có Hạt Kiểm lâm trực thuộc Chi cục Kiểm lâm. Cùng với việc thiết lập hệ thống Kiểm lâm cấp huyện, mạng lưới các Hạt Phúc kiểm lâm sản, Hạt Kiểm lâm các khu rừng đặc dụng, các Vườn quốc gia đã được thành lập, củng cố để bảo đảm cho việc bảo vệ rừng đặc dụng và quản lý lâm sản trên phạm vi toàn quốc. Hiện nay đã thành lập được 421 hạt Kiểm lâm ở 421 huyện (hoặc liên huyện) có rừng; 54 Hạt phúc kiểm lâm sản và 54 đội Kiểm lâm cơ động với tổng cộng gần 10.000 người có biên chế. Ở cấp xã thành lập Ban lâm nghiệp do Chủ tịch xã chỉ đạo và sự hướng dẫn của Hạt Kiểm lâm về chuyên môn nghiệp vụ. Ví dụ ở tỉnh Đắc Lắc từ năm 1999 đến nay thành lập được 133 Ban lâm nghiệp xã gồm 532 thành viên trong tổng số 200 xã có rừng. Hệ thống tổ chức kiểm lâm hiện nay đã có mạng lưới từ Trung ương (Cục Kiểm lâm) đến các huyện, các khu rừng đặc dụng, vườn quốc gia. Lực lượng Kiểm lâm đã tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ NN&PTNT, chính quyền địa phương các cấp trong việc tổ chức công tác QLBVR, tăng cường một bước chức năng thừa hành pháp luật, có điều kiện trực tiếp phối hợp với các cơ quan bảo vệ pháp luật, lực lượng vũ trang trong địa phương đấu tranh ngăn ngừa các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng. Từ hệ thống tổ chức Kiểm lâm, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ được thực hiện như sau: ở Trung ương có Cục Kiểm lâm do Cục truởng phụ trách và có cấp phó giúp việc, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Cục trưởng, phó Cục trưởng do Bộ trưởng Bộ NN&PTNT quyết định; ở cấp tỉnh có Chi cục Kiểm lâm do Chi cục trưởng phụ trách, cấp phó giúp việc, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Chi cục trưởng do Chủ tịch UBND Tỉnh quyết định sau khi có thỏa thuận của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT; việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Phó chi cục trưởng do chủ tịch UBND Tỉnh quyết định; ở các huyện và các đầu mối giao thông quan trọng có Hạt kiểm lâm, Hạt phúc kiểm lâm sản do hạt trưởng phụ trách có cấp phó giúp việc, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm hạt trưởng, phó hạt truởng do Chi cục trưởng Kiểm lâm quyết định sau khi có thỏa thuận của Ban tổ chức chính quyền tỉnh. Cơ quan Kiểm lâm các cấp có tư cách pháp nhân, có trụ sở, có con dấu và được mở tài khoản tại kho bạc nhà nước. Như vậy, theo quy định của pháp luật hệ thống Kiểm lâm các cấp được tổ chức theo chế độ thủ trưởng có cấp phó giúp việc, cách tổ chức này làm nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan Kiểm lâm mỗi cấp, phát huy vị thế của lực lượng kiểm lâm trong hệ thống cơ quan QLNN. Hệ thống Kiểm lâm được thống nhất từ Trung ương đến cơ sở và theo sự phân tích ở trên nên có những thuận lợi trong công tác thực hiện nhiệm vụ, có sự lãnh đạo, chỉ đạo chặt chẽ, sát sao trực tiếp của UBND ở cấp tỉnh, thành phố và quản lý trực tiếp toàn bộ hoạt động của lực lượng Kiểm lâm tỉnh; tổ chức phối hợp với các cơ quan công an, quân đội, hải quan ở địa phương trong đấu tranh phòng chống “lâm tặc”, phòng cháy, chữa cháy và các hoạt động bảo vệ rừng có hiệu quả. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm hay điều động công tác đối với hạt trưởng, phó hạt trưởng do Chi cục trưởng thực hiện, tạo điều kiện thuận lợi, thống nhất trong công tác bảo vệ rừng. Tuy nhiên, ngoài những mặt thuận lợi kể trên, pháp luật quy định cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng có những bất cập, hạn chế sau: - Việc phân công, phân cấp quyền hạn và trách nhiệm giữa Chính phủ và Chính quyền các cấp chưa được quy định rõ ràng, nên dẫn đến nhiều bất cập. Chẳng hạn, mọi hoạt động quản lý rừng đều đưa lên Chính phủ giải quyết thậm chí có hiện tượng bao biện, làm thay cho Chính quyền địa phương. - Việc quy định chức năng quản lý vĩ mô Bộ NN&PTNT với việc quản lý rừng của chính quyền địa phương chưa rõ ràng, khó phân biệt nên có những công việc không nhất thiết do Bộ thực hiện nhưng Bộ vẫn làm như duyệt kế hoạch khai thác rừng, phê duyệt cho phép tận thu lâm sản, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng từ cấp xã. Ngược lại như việc chuyển mục đích sử dụng các khu rừng đặc dụng, phòng hộ đáng lẽ do Bộ NN&PTNT thực hiện thì chính quyền địa phương lại thực hiện. - Theo quy định của pháp luật, các khu rừng đặc dụng có hệ thống Kiểm lâm (Hạt Kiểm lâm) trực thuộc Ban Giám đốc hoặc Ban quản lý. Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm các khu rừng đặc dụng do giám đốc Ban quản lý bổ nhiệm, miễn nhiệm. Cả ban quản lý và hạt kiểm lâm trực thuộc biên chế, kinh phí, chuyên môn nghiệp vụ, trang thiết bị, cơ sở vật chất kỹ thuật do Bộ NN&PTNT (Cục Kiểm lâm) trực tiếp quản lý, chỉ đạo toàn diện, trong khi đó các phương án, kế hoạch chung của địa phương có khu rừng đặc dụng đó xây dựng. Nên có tình trạng “thờ ơ” làm cho hiệu quả QLBVR đặc dụng chưa cao vì lý do thẩm quyền. - Hiện nay Nghị định 39/CP ngày 18/5/1994 về hệ thống tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của Kiểm lâm đã hết hiệu lực năm 2004 mà chưa có một văn bản pháp luật nào thay thế nên công tác tổ chức ngành Kiểm lâm gặp nhiều khó khăn. Nhất là trong giai đoạn hiện nay công tác QLBVR đang từng bước xã hội hóa. Nhà nước không phải là chủ rừng duy nhất mà QLBVR là quyền và nghĩa vụ của toàn dân, toàn xã hội: cả nước con số chủ rừng đã lên tới hàng triệu. Vậy rừng đã thực sự có chủ nhưng vẫn cần sự quản lý thống nhất của lực lượng nòng cốt – lực lượng Kiểm lâm, việc thay thế Nghị định 39/CP là rất cần thiết. - Pháp luật quy định cho ngành kiểm lâm những quyền hạn lớn, song lại có những chói buộc về phạm vi thẩm quyền. Trong điều tra các vụ án hình sự xẩy ra trong lĩnh vực bảo vệ rừng, có một số bất cập như sau: thời hạn điều tra ngắn trong khi những vụ án thường xẩy ra ở vùng sâu vùng xa, vùng rừng có diện tích rộng lớn, địa bàn dàn trải; hoặc khi lực lượng Kiểm lâm bắt giữ người phạm tội để điều tra thì không có hệ thống tạm giữ, cán bộ Kiểm lâm không được tiến hành hỏi cung người phạm tội; hoặc lực lượng Kiểm lâm quá mỏng so với diện tích rừng cần được bảo vệ;... Đó là những hạn chế của lực lượng Kiểm lâm trong công tác QLBVR. - Lực lượng Kiểm lâm tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương chịu sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện của UBND tỉnh, thành phố nên vấn đề biên chế, tổ chức kinh phí, trang bị cơ sở vật chất đều do UBND tỉnh quyết định. Do đó cơ quan Kiểm lâm ở mỗi tỉnh thực tế là phải chịu sự chỉ đạo, chi phối của UBND tỉnh đó, trong khi Cục Kiểm lâm là cơ quan tham mưu giúp Bộ truởng Bộ NN&PTNT thực hiện chức năng QLNN về bảo vệ rừng trong phạm vi cả nước. Nhưng lại không nắm được biên chế, tổ chức, kinh phí cũng như trang bị cơ sở vật chất, kỹ thuật của lực lượng Kiẻm lâm cả nước. Do đó, dẫn tới bất cập trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo của Cục Kiểm lâm đối với các Chi cục, các Hạt Kiểm lâm trong hoạt động QLBVR. - Do tổ chức Kiểm lâm không thông nhất, thiếu chỉ đạo tập trung, nên thực tế có nhiều vụ vi phạm, có hành vi, tình tiết, mức độ vi phạm giống nhau hoặc cùng một vụ việc nhưng việc xử lý của các tỉnh lại rất khác nhau dẫn đến việc thi hành pháp luật thiếu tính thống nhất. Việc tổ chức mạng lưới Kiểm lâm không đồng đều, chưa phù hợp vì rừng không phân bổ đều ở các tỉnh, thành phố mà có tỉnh có nhiều rừng, có tỉnh có ít rừng nên cần bố chí hợp lý lực lượng Kiểm lâm. 2.2. THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ CẤU HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN QLNN TRONG BẢO VỆ RỪNG Quản lý và bảo vệ rừng là một chính sách lớn không chỉ của Việt Nam mà cả thế giới, nó xuyên suốt và ngày càng được hoàn thiện trong tiến trình cách mạng Việt Nam. Do đó, pháp luật luôn giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thể hiện và đảm bảo thực hiện chính sách QLBVR của Đảng và nhà nước. Đó là cơ sở pháp lý cho chính các hoạt động của các cơ quan QLNN được thực hiện cụ thể như sau: Thứ nhất, thực trạng vai trò của pháp luật trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng Theo quy định của pháp luật hiện hành tại Điều 17, 18, và 21 Luật Bảo vệ phát triển rừng sửa đổi và bổ sung năm 2004 thì việc xây dựng, tổ chức, thực hiện chiến lược quy hoạch, kế hoạch các cấp từ trung ương đến địa phương, Pháp luật quy định quy hoạch bảo vệ rừng phải phù hợp với: - Chiến lược quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, chiến lược phát triển Lâm nghiệp, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước và từng địa phương; đảm bảo tính thống nhất toàn bộ của ngành và liên ngành; - Việc quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đồng bộ với việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Trong trường hợp phải chuyển đổi đất có rừng tự nhiên sang mục đích sử dụng khác thì phải có kế hoạch trồng mới để đảm bảo sự phát triển bền vững của từng địa phương và trong phạm vi cả nước; quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đảm bảo khai thác, sử dụng tiết kiệm, bền vững, có hiệu quả tài nguyên rừng, bảo đảm hệ sinh thái rừng, bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; đồng thời đảm bảo xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực nhằm nâng cao hiệu quả và tính khả thi, chất lượng của quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng. - Việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đảm bảo dân chủ, công khai. - Kế hoạch bảo vệ rừng phải phù hợp với quy hoạch bảo vệ rừng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyêt, quyết định. - Quy hoạch, kế hoạch bảovệ rừng phải được lập và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, quyết định trong năm cuối kỳ quy hoạch kế hoạch trước đó. Những quy định có tính nguyên tắc trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng chưa được thực hiện đúng đắn trong thực tế được biểu hiện cụ thể như sau: - Trên thực tế, các quy định của pháp luật quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng mới mang tính định hướng chủ yếu, việc thực hiện chiến lược quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng không được thống nhất theo trình tự thủ tục và nội dung luật định. Các quy định lại có sự chồng chéo về chức năng nhiệm vụ quản lý chiến lược quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng giữa các cơ quan QLNN về NN&PTNT với cơ quan QLNN về bảo vệ rừng (Kiểm lâm) và giữa các cơ quan này với cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường. Pháp luật chưa có quy định về phương pháp, trình tự, thủ tục và chế tài quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Vẫn mang tính một chiều, áp đặt không phát huy được quyền chủ động sáng tạo của địa phương, không phát huy được quyền dân chủ “quyền phúc quyết” của công dân trong việc quy hoạch, kế hoạch không được thực hiện (Điều 21 Hiến pháp năm 1946). Do đó, tạo sự trông chờ, ỷ lại của cơ quan nhà nước cấp dưới vào sự hướng dẫn và định hướng của cơ quan cấp trên. - Các quy định có tính chiến lược về bảo vệ rừng chỉ được thể hiện trong định hướng của các Nghị quyết chính trị của Đảng, thực tế hiện nay trong phạm vi cả nước và từng địa phương chưa có chiến lược bảo vệ rừng. - Một hạn chế nữa hiện nay là pháp luật chưa quy định việc quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, cả trong quá trình xây dựng, thực hiện và xử lý vi phạm. Do đó, chưa có tác dụng tích cực để điều chỉnh các hành vi quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của các cơ quan QLBVR mang lại hiệu quả trong việc khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên hợp lý; bảo tồn đa dạng sinh học, bảo tồn hệ sinh thái, bảo tồn di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; bảo vệ rừng mang tính bền vững cho các thế hệ mai sau. - Pháp luật quy định về việc chiến lược, quy hoạch, kế hoạch chưa cụ thể, rõ ràng nên gây ra tình trạng thực hiện không hiệu quả trong phạm vi cả nước. Thứ hai, thực trạng vai trò của pháp luật trong tổ chức điều tra, xác định, phân định ranh giới các loại rừng trên bản đồ quốc gia. Theo Điều 4 Luật BV&PTR sửa đổi bổ sung năm 2004 thì căn cứ vào đặc điểm, tính chất và mục đích sử dụng chủ yếu, rừng được chia thành ba loại: Rừng phòng hộ được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống sói mòn, chống sa mạc hoá, hạn chế thiên tai, điều hoà khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường, bao gồm: - Rừng phòng hộ đầu nguồn; - Rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; - Rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển; Rừng đặc dụng được sủ dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường, bao gồm: - Vườn quốc gia; -