Tài liệu Luận văn Sửa đổi và hòan thiện pháp luật tài chính nâng tầm hiệu quả trong quản lý hoạt động này: Luận văn: Sửa đổi và hòan thiện pháp luật tài chính
nâng tầm hiệu quả trong quản lý hoạt động này
Mở đầu
Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân
sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm,
có hiệu quả tiền của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-
hiện đại hoá đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh
tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối
ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đã được
Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi,
bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan
trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao
nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật
trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được q...
60 trang |
Chia sẻ: haohao | Lượt xem: 988 | Lượt tải: 0
Bạn đang xem trước 20 trang mẫu tài liệu Luận văn Sửa đổi và hòan thiện pháp luật tài chính nâng tầm hiệu quả trong quản lý hoạt động này, để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
Luận văn: Sửa đổi và hòan thiện pháp luật tài chính
nâng tầm hiệu quả trong quản lý hoạt động này
Mở đầu
Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân
sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm,
có hiệu quả tiền của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-
hiện đại hoá đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh
tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối
ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đã được
Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi,
bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan
trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao
nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật
trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan
tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân
và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người
dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và
thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong
những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia
nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ,
quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại
nhiều nhược điểm cần xem xét lại.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ
phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập và giải
pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện
nay”. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những cái được và chưa
được của chế độ phân cấp quản lý cả về phương diện pháp lý (các văn bản liên
quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề xuất một số giải pháp
nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi
mới, phát huy tối đa hiệu quả của NSNN trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo
những mục tiêu đã đặt ra.
Chương I: Hệ thống Ngân sách Nhà nước và phân cấp quản lý Ngân sách Nhà
nước.
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường.
1. Bản chất của NSNN.
Trong tiến trình lịch sử, NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời
và tồn tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN
xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề
kinh tế hàng hoá- tiền tệ.
Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh
giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn
lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho
các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã
hội của Nhà nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình
phân phối tổng sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các
hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước
sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN. Như vậy, NSNN là ngân sách của
Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ người dân nào
cũng biết được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi
bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế
toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của
NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan
trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại Việt nam,
định nghĩa về NSNN được nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn
bộ các khoản thu và chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.(Điều1- luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử
dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên
là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân
dưới hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của
NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh
tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông
qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ
phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà
nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường.
Mọi hệ thống kinh tế đều được tổ chức theo cách này hay cách khác để huy
động tối đa các nguồn lực của xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó nhằm
sản xuất ra các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu của xã hội. Việc sản xuất
ra những loại hàng hoá gì, được tiến hành theo phương pháp nào là tốt nhất, việc
phân phối hàng hoá được sản xuất ra đáp ứng tốt cho nhu cầu của xã hội, đó là
vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế, xã hội. Lực lượng nào quyết định những vấn
đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà người ta gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề
cơ bản đó được cơ quan của Nhà nước quyết định. Còn trong nền kinh tế mà vấn
đề cơ bản của nó do thị trường quyết định được gọi là Kinh tế thị trường.
Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó
hoạt động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật
lưu thông tiền tệ…và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các quy
luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị trường. Nhờ sự vân động của
hệ thống giá cả thị trường mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lượng và cơ
cấu của sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu của xã hội.
Có thể hiểu cơ chế thị trường là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự tác
động của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ chức
kinh tế là sản xuất cái gì, như thế nào và cho ai. Cơ chế thi trường bao gồm các
nhân tố cơ bản là cung cầu và giả cả thị trường. Thực tế khó đánh giá đầy đủ ưu
điểm và khuyết tật của cơ chế thị trường. Nhìn chung nó có các ưu điểm cơ bản
sau:
* Cơ chế thị trường kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo đIều
kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh tế phát
triển năng động, phát huy được các nguồn lực của xã hội vào phát triển kinh tế.
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp
nhất có thể được bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất, nhờ
đó mà thúc đẩy lực lượng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao động, nâng
cao chất lượng và số lượng hàng hoá.
* Sự tác động của cơ chế thị trường đưa đến sự thích ứng tự phát giữa khối
lượng và cơ câú sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu xã hội, nhờ đó có thể
thoả mãn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng vạn loại
sản phẩm khác nhau.
* Trong cơ chế thị trường tồn tại sự đa dạng của các thị trường. Bên cạnh
thị trường hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trường về vốn, lao động… phục
vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ
cung cầu của hàng hoá, dịch vụ.
Lịch sử phát triển của sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị trường là
cơ chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song, cơ chế thị
trường không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục
trặc.
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành
nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ
xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối
giữa các khu vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên,
gây ô nhiễm môi trường sống của con người mà xã hội phải gánh chịu, do đó,
hiệu quả kinh tế, xã hội không được đảm bảo.
Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trường hoạt động tốt cũng
không thể đạt được. Sự tác động của cơ chế thị trường dẫn đến sự phân hoá
giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình người.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế
thị trường thuần tuý, mà thường có sự can thiệp của Nhà nước, khi đó nền kinh
tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp.
2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường.
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trường đòi hỏi có sự can thiệp của
Nhà nước là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những cân
đối và mở đường cho sức sản xuất phát triển.
Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nước, bên trong kết cấu của nó, ngoài việc
tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật
pháp được coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô
nền kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi
nhuận như các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước
các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. NSNN ngoài việc duy trì sự tồn tại của bộ
máy Nhà nước còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi
trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.
NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm
bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh.
Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế,
thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu
tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp; hoặc
qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư
nhân có khả năng thao túng trên thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu
đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm
bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.
Giá cả trên thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá,
dịch vụ. NSNN cũng được sử dụng như là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả
của thị trường. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những người có thu
nhập thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà người bán được
phép đưa ra và mức này thường là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị trường, khi
đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên thị trường. để duy trì hiệu lực của giá trần
thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu của hàng hoá,
lượng hàng hoá này được lấy từ quỹ dự trữ của Nhà nước thuộc NSNN, tức là
trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái lại khi Chính phủ
muốn bảo hộ cho người sản xuất, muốn hàng hoà của một ngành nào đó được
khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà người bán được phép
đưa ra và mức này thường lớn hơn giá cân bằng trên thị trường. Điều này sẽ dẫn
đến sự dư thừa hàng hoá trên thị trường và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ
bằng cách mua hết lượng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho người
bán cũng là từ NSNN.
Một vai trò được coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải quyết
các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn đề công
bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn
định, Chính phủ thường sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập
lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân cư khác nhau
bằng cách trợ cấp thu nhập cho những người có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn
không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động
gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào
năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời
làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho một số người dân giàu
lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế
suất cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại.
Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô,
cơ cấu và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó.
II. Hệ thống ngân sách nhà nước
Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở nước ta,
thể chế hoá những chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI, VII,
VIII, là công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, góp phần
hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý
NSNN là nội dung cốt lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương đã được phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm của
Đảng và Nhà nước ta: tăng cường tính tập trung, thống nhất, tính liên tục của
điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và
quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương đối với những vấn
đề mà các địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả.
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu
cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách.
Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy
Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội
của đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng
cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền
Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ
thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ
thống ngân sách nhà nước nhiều cấp.
Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù
hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống
ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương:
* Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò
chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của
chính quyền trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. Ngân sách trung ương cấp phát
kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương
(sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư
phát triển…). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa phương.
Trên thực tế, ngân sách trung ương là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ
phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiệm vụ chi tiêu có tính chất
huyết mạch của cả nước. ngân sách trung ương bao gồm các đơn vị dự toán của
cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán của ngân sách
trung ương.Ngân sách trung ương bao gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
* Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính
quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã
chưa có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự
toán của cấp ấy hợp thành.
+ Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo
thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền
cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động,
sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng
nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình.
+ Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm
quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp
trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp
của cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào.
Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện
tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát
triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội,
giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần
lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được giao
nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ giữa
các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách
cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa
các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp
dưới.Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản
lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải
chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện
nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi,
không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp
khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.
Chương II: phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và thực trạng phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước ở việt nam
I. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:
1. Sự cần thiết và tác dụng:
Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nước ta ra đời từ năm 1967, tới nay
đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất
định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa ngân sách trung
ương và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.
NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa
phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều
đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về
hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những
nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu
sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và
thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng địa
phương, cục bộ … vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính
quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa
phương mình trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn. Có một số
khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp, tiền cho
thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn
bài,…giao cho địa phương quản lý sẽ hiệu quả hơn.
Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với
cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ
và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối
sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục
tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý NSNN
đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và
phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến điah
phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng
vùng, từng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá
NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như
quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều
chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động
thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn.
Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối
quan hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa
phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và
hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN.
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN.
Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các
nguyên tắc sau đây:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp
quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý
NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật
chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của
các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ
và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác,
nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý
NSNN ở nước ta.
Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ
bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước. Cơ sở
của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung ương trong
quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính chất xã
hội hoá của nguồn tài chính quốc gia.
Nguyên tắc này được thể hiện:
- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa
chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương.
- Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền
kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng
lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác động đến
quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sách trung ương
đảm nhiệm. Ngân sách trung ương chi phối hoạt động của ngân sách địa phương,
đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương.
Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm
(%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp
dưới được cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung
một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chế độ
phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do ngân sách địa
phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân sách địa phương
chi. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lai
hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Có như vậy
mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế
hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách
nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý NSNN, tránh co kéo trong
xây dựng kế hoạch như trước đây.
Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách
phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất
sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ.
3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN.
Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lý
NSNN được quy định rõ trong chương II và III của luật NSNN bao gồm:
Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành
NSNN từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và
kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách.
Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều
hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và
trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết
toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN.
Cụ thể:
Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù
đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu
giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Quốc hội giao cho Uỷ
ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương
cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương. Như vậy, Quốc hội quyết định những vấn đề then
chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân đối NSNN
tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ ngân sách trung ương và ngân sách của
các địa phương.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội
giao về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương, giám sát việc thi
hành pháp luật về NSNN.
Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháp
lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập
và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong
trường hợp cần thiết; giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành;
thống nhất quản lý NSNN đảm bảo sự phối hợp chăth chẽ giữa các cơ quan quản
lý ngành và địa phương trong việc thực hiện NSNN; tổ chức kiểm tra việc thực
hiện NSNN; quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán số bổ sung nguồn thu
từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; quy định chế độ quản lý quỹ dự
phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra nghị quyết của Hội đồng nhân
dân về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết toán NSNN và
quyết toán các công trình cơ bản của Nhà nước.
Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN
trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu
trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN;
hướng dẫn kiểm tra các bộ, cơ quan khác ở trung ương và địa phương xây dựng
dự toán NSNN hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng
thu, tiết kiệm chi NSNN; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng
các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; thanh tra, kiểm tra tài chính với tất
cả các tổ chức, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa
vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân sách; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác của
Nhà nước; lập quyết toán NSNN trình Chính phủ.
Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển
kinh tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong đó
có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư xây dựng cơ bản làm cơ sở cho việc xây
dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài chính lập dự toán và
phương án phân bổ NSNN trong lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính và
các bộ ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốn đầu tư các công trình
xây dựng cơ bản.
Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập
dự toán NSNN đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi NSNN; tạm
ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của thủ
tướng Chính phủ.
Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh
để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm tra theo
dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo tình
hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách;
phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành,
lĩnh vực phụ trách.
Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa
phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương,
biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều chỉnh
dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện
ngân sách đã quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những nhiệm vụ,
quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ thu và các
khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự
toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết
định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra nghị quyết của
HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ chức thực
hiện NSĐP và báo cáo về NSNN theo quy định. Riêng đối với cấp tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết
định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước cho đầu tư xây dựng
cơ bản thuộc địa phương quản lý.
Như vậy, luật đã quy định tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các
cơ quan, chính quyền Nhà nước trong lĩnh vực NSNN. đặc biệt đối với HĐND
và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của
địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho
ngân sách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế
hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể
và chế độ thu, chi thống nhất của Nhà nước. Điều này cơ bản cũng phù hợp với
phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND được Quốc
hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc.
Về các khoản thu NSNN:
Thu NSNN là số tiền mà nhà nước huy động vào NSNN và không bị ràng
buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu này đều mang
tính chất cưỡng bức. Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn thu của
các chủ thể khác (doanh nghiệp, tư nhân…) vì nó gắn với quyền lực của nhà
nước.
Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu NSNN gồm hai loại:
- Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu.
- Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh
tế của Nhà nước và các khoản chuyển giao vào NSNN khác.
Tại Việt nam, trước đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân sách
dựa vào cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung
ương quản lý thì nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung
ương, các tỏ chức kinh tế do địa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa
phương. Điều này đã dẫn đến tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở kinh tế
của trung ương và địa phương, tranh giành nguồn nguyên vật liệu, thị trường tiêu
thụ sản phẩm. Mặt khác, nó không gắn trách nhiệm của các cấp chính quyền địa
phương trong việc quan tâm tới những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý ở
địa phương. Do vậy, để khắc phục những nhược điểm trên, chế độ phân cấp được
điều chỉnh theo hướng thay đổi tỷ lệ ghi thu vào ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương nhưng do vẫn dựa trên cơ sở cũ nên nguồn thu vẫn không được
đảm bảo.
Hiện nay, theo luật NSNN sửa đổi, việc phân chia nội dung thu NSNN không
dựa vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo cơ chế:
* Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy, có
thể giúp chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình
* Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách.
Trước đây, tỷ lệ điều tiết này được xác định bởi công thức:
X= [(Q- T): K]*100
Trong đó: X :là tỷ lệ điều tiết các khoản thu.
T :là tổng số chi theo nhiệm vụ được giao.
Q :là tổng số thu cố định.
K :là thuế doanh thu và thuế nông nghiệp.
Công thức trên bị đánh giá là thiếu cơ sở khoa học, không chính xác về mặt toán
học và kinh tế dẫn đến bất công bằng giữa nhiều địa phương, số tỉnh có tỷ lệ điều
tiết tính ra vượt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa phương bội thu,
trong khi đó ngân sách TƯ bội chi.
Hiện nay, luật quy đinh:
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân
sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với tất cả
các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh.
Các khoản thu được phân chia gồm:
Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập
khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các
đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ
số kiến thiết.
Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài
có vốn đầu tư tại Việt nam
Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu
sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia được thực hiện như sau:
Gọi:
- Tổng số chi ngân sách các cấp chính quyền địa phương(không bao bồm số bổ
sung) là A.
- Tổng số các khoản thu ngân sách các cấp chính quyền địa phương hưởng 100%
(không bao gồm số bổ sung) là B.
- Tổng số các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp chính quyền
địa phương được hưởng là C.
- Tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh là D.
Nếu A-(B+C)< D thì tỷ lệ phần trăm phân chia được tính theo công thức:
Tỷ lệ phần trăm = [(A-B)+C]: D * 100%
Nếu A-(B+C) > D thì tỷ lệ phần trăm chỉ được tính bằng 100% và phần chênh
lệch sẽ thực hiện cấp bổ sung.
Nếu A-(B+C) =D thì tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối.
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương do UBND tỉnh quy định.
Các khoản thu phân chia:
- Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
- Thuế nhà, đất.
- Tiền sử dụng đất.
- Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
- Thuế tài nguyên.
- Lệ phí trước bạ.
- Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá,
hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê, kinh
doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc pót, kinh
doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe.
Phân định nguồn thu giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh.
Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương
Các khoản thu 100%
1.thuế GTGT hàng nhập khẩu
2.thuế xuất, nhập khẩu
3.thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ một số mặt hàng, dịch vụ)
4.thuế thu nhập doanh nghiệp của đơn vị hạch toán toàn nghành
5.thu từ dầu khí
6.thu nhập từ vốn góp của nhà nước, tiền thu hồi vốn của nhà nước từ các cơ sở
kinh tế
7.các khoản do Chính phủ vay, viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước
8.các khoản phí, lệ phí theo quy định
9.thu kết dư NSTƯ
10.các khoản thu khác.
1.tiền cho thuê đất
2.tiền cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước
3.lệ phí trước bạ
4.thu từ hoạt động xổ số kiến thiết
5.viên trợ không hoàn lai của nước ngoài trực tiếp cho địa phương
6.các khoản phí, lệ phí theo quy định
7.các khoản đóng góp tự nguỵện của cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước
8.thu kết dư NSĐP
9.thu bổ sung từ NSTƯ
10.các khoản thu khác theo quy định.
Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh.
1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu và hoạt động sổ xố kiến
thiết)
2.thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ các đơn vị hạch toán toàn ngành và hoạt động
xổ số kiến thiết)
3.thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao
4.thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài
5.thu từ sử dụng vốn ngân sách của các DNNN.
Các khoản thu phân chia giữa tỉnh, huyện, xã
1.thuế chuyển quyền sử dụng đất
2.thuế nhà đất
3.thuế sử dụng đất nông nghiệp
4.thuế tài nguyên
5.thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản xuát trng nước thu vào vàng mã, kinh doanh
vũ trường, mát xa,…tỷ lệ phân chia do UBND tỉnh quy định.
Về các khoản chi NSNN
Chi NSNN là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức
năng và nhiệm vụ của mình. Có nhiều cách để xác định cơ cấu chi NSNN. Chẳng
hạn, để thấy rõ hơn vai trò của NSNN đối với phát triển các ngành kinh tế đất
nước, đặc biệt là các ngành mũi nhọn thì cơ cấu chi NSNN được phân theo
ngành kinh tế quốc dân (ngành công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, giao
thông vận tải, thương mại, dịch vụ…). Nếu để đảm bảo cho Quốc hội có thể thấy
rõ ngay nhuồn ngân sách phân bổ cho mỗi cơ quan Nhà nước, chi ngân sách Nhà
nước được phân loại theo tổ chức của cơ quan Nhà nước (theo từng bộ, cơ quan
Nhà nước Trung ương, cơ quan Nhà nước địa phương…). Nếu để đáp ứng yêu
cầu kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc lập dự toán, quyết định dự
toán, thực hiện phân cấp và quản lý, sử dụng kinh phí NSNN cho từng mục đích
và từng đối tượng cụ thể, người ta phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng:
chi lương, phụ cấp lương, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, mỗi cách
phân loại đều có mục đích và ý nghĩa riêng, chúng có nét chung là cho biết một
cách toàn diện ảnh hưởng ngắn hạn hoặc dài hạn của việc chi tiêu quốc gia vào
phát triển kinh tế, thấy rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủ đang theo đuổi.
Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN được phân loại theo tổ chức kinh tế, từ
ngân sách trung ương đến ngân sách các cấp địa phương đều có các khoản chi cơ
bản giống nhau:
Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn,
phải thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ
máy Nhà nước.
Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như mua
sắm tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây dung
cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sản tài
chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay… những khoản chi
này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điều kiện
cho các TPKT hoạt động và phát triển.
Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi thường
xuyên có tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu tư phát triển có tính chất thu
hồi trong những điều kiện nhất định.
Theo thứ tự ưu tiên thì chi thường xuyên được ưu tiên trước hết, sau đó mới
đến chi đầu tư phát triển. Thứ tự ưu tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối vì
nếu cứ ưu tiên chi thường xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, và nếu cứ ưu
tiên chi đầu tư phát triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt NSNN.
Cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có hai khoản chi trên,
tuy nhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của các khoản
chi. Chi đầu tư phát triển của ngân sách trung ương là những khoản chi có quy
mô lớn, có tác dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các khoản chi này nhìn
chung là khó xác định chủ đầu tư và các công trình phúc lợi công cộng. Còn các
khoản chi của ngân sách địa phương chỉ đầu tư cho những công trình, mục tiêu
được thực hiện trong phạm vi địa phương đó. Ngoài ra, có một số khoản chi
thuộc đặc thù chức năng của ngân sách trung ương thì ngân sách trung ương đảm
nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc phòng, chi về ngoại giao…
Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới:
Gồm hai loại:
* Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời kỳ
nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trượt giá và một
phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế
* Số bổ sung theo mục tiêu.
Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống NSNN và chế độ phân cấp và
quản lý NSNN đã bước đầu tạo cơ sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho công tác
quản lý, điều hành hoạt động NSNN có hiệu lực và có hiệu quả, theo những
chuẩn mực nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của NSNN trong cơ chế
kinh tế mới ở nước phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách trung ương và ngân sách
tỉnh.
1.Chi xây dựng cơ bản
- Các công trình kinh tế then chốt quan trọng.
- Các công trình hạ tầng cơ sở
2.Chi vốn lưu động.
3.Chi trả nợ (trong và ngoài nước).
4.Chi dự trữ Nhà nước. NSTƯ đảm nhận các công trình hạ tầng cơ sở không
có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý.
Các xí nghiệp do địa phương quản lý.
Trả nợ trong nước, địa phương đảm nhận phần huy động xây dựng cơ sở hạ tầng.
1.C hi quản lý Nhà nước.
2.Chi sự nghiệp kinh tế
nông nghiệp, thuỷ lợi
Lâm nghiệp
Giao thông
Kiến thiết thị chính.
3.Chi sự nghiệp giáo dục phổ thông
Chi hoạt động thường xuyên giáo dục
Chi chương trình mục tiêu
4.Chi sự nghiệp đào tạo
Các trường đại học.
Các trường trung học
5.Chi y tế
6.Chi nghiên cứu khoa học
7.Chi văn hoá thông tin
8.Chi thể dục, thể thao
9.Chi quốc phòng, an ninh
10.Chi hỗ trợ Đảng, đoàn, hội
11.Chi trợ cấp ngân sách xã
12.Chi khác Toàn bộ bộ máy quản lý Nhà nước của trung ương
Duy trì bảo vệ đê điều trung ương
Duy tu, tu bổ các đường giao thông, các công trình kiến thiết do trung ương quản
lý.
Một số công trình quan trọng như xoá mù chữ, giáo dục miền núi…
Một số trường PTTH khu vực
Các cơ sở y tế chữa bệnh trung ương
Nghiên cứu khoa học cơ bản
Các sự nghiệp văn hoá quần chúng do trung ương quản lý
Toàn bộ hoạt động chính quy
Tuỳ thuộc khả năng của NSTƯ Toàn bộ bộ máy Nhà nước của địa phương
Bảo vệ đê điều, hỗ trợ làm thuỷ lợi, thuỷ nông
Sửa chữa các đường giao thông địa phương
Chi toàn bộ các trường tự tiểu học trở lên, kể cả mẫu giáo.
Các trường trung học, dạy nghề
Cơ sở chữa và khám bệnh do địa phương quản lý
Nghiên cứu ứng dụng
Các sự nghiệp văn hoá quần chúng do địa phương quản lý
Dân quân du kích và tuyển quân
Các tổ chức thuộc địa phương
Tuỳ thuộc vào phân bổ của NSTƯ
II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam hiện nay.
Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lợi
ích giữa các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp trong hệ thống NSNN. Tại
Việt nam, kể từ sau khi có luật NSNN, cơ chế phân cấp đã có sự thay đổi một
cách căn bản, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chính quyền địa phương trong việc
chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu.
Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc quản
lý, hệ thống NSNN đã đồng nhất cách hiểu, tư duy trong quá trình vận hành
trong thực tế. Nét mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính
quyền theo luật (chỉ thay đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục được tính không
ổn định trong phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi. Trước đây, về thu, hầu như
năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu
giữa trung ương và địa phương. Việc điều chỉnh này chủ yếu bằng quyết định,
chỉ thị (các văn bản dưới luật) của thủ tướng Chính phủ nên hiệu lực pháp lý
không cao. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phương, năm thì thu về
trung ương (thuế xuất, nhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất…). Về
chi, cũng thướng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó khăn
thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương; chi cho bộ máy của Viện kiểm
sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư và xây dựng vùng kinh tế mới,
đo đạc và quản lý ruộng đất…có năm được xác định là nhiệm vụ của trung ương,
có năm lại là của địa phương).
Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu
chủ yếu và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới, các nguồn thu
của ngân sách cấp dưới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì được cấp bổ sung và
không được sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp
khác. Do đó, xét về định tính, tuy cả ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương (tỉnh) đều có mười khoản thu 100% nhưng ngân sách trung ương nắm
giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu thu của cả
nước. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ trọng của ngân sách trung ương
chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN(năm 1999, quyết toán thu ngân
sách trung ương là 58918 tỷ đồng và ngân sách địa phương thu là 19571 tỷ), chủ
yếu là thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài
(đặc biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng
nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ chỗ
tập trung các nguồn thu chủ yếu vào ngân sách trung ương nên các nhiệm vụ chi
của nó cũng khá nặng nề (năm 1999, tổng chi ngân sách trung ương quyết toán là
52206 tỷ đồng và ngân sách địa phương là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu tư
phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp nhà nước, các chương
trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thường xuyên(quốc phòng, an ninh,
lương hưu, bảo đảm xã hội…).
Từ khi đưa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phương đã ý thức được trách
nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế ở địa
phương thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận thức
được, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phương khá lên thì ngân sách
địa phương mới đảm bảo được hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn
hoá, xã hội…Do đó, các khoản thu của ngân sách địa phương nhìn chung được
tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt sự phân tán nguồn thu nên số thu
ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở rộng.
Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của ngân sách trung ương, mặt khác để
đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách các cấp địa phương, luật đã thu hẹp dần
các khoản thu của ngân sách trung ương được hưởng 100%. Quá trình thu hẹp
này còn diễn ra khi Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), một mặt thay
đổi thuế doanh thu bằng thuế GTGT, thuế lợi tức bằng thuế thu nhập doanh
nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách,
trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ
dầu khí) được đẻe lại 100% cho ngân sách địa phương (theo luật cũ là phân chia
giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương). đồng thời, tăng thêm các
khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô thị về thuế tiêu thụ đặc biệt
(trước đây trung ương thu 100%), thu đối với hàng sản xuất trong nước thu vào
các mặt hàng bài lá, vàng mã, kinh doanh vũ trường…đã tạo điều kiện làm
phong phú nguồn thu của NSĐP.
Quy mô thu NSNN
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Nsđp 38.8. 36 43.1 39.4 28.3 29.5 33 33.3 33.5 33.2
Nstư 61.2 64 56.9 60.6 71.7 70.5 67 66.7 66.5 66.8
Bên cạnh những tỉnh đạt yêu cầu thu còn có nhiều tỉnh, thành phố thụ động
trong khai thác các nguồn thu của mình, để tồn đọng thu trong nhiều năm. kết
quả kiểm tra năm 1996 qua 10 tỉnh, thành phố cho thấy cả 10 tỉnh, thành phố chi
mới thực hiện được 97.3% kế hoach thu Chính phủ giao, mà khả năng thực tế có
thể thu hoàn thành vượt mức kế hoạch đề ra, nhiều nguồn thu chưa được khai
thác hết. Năm 1995 (trước khi có luật) có 1/3 số tỉnh, thành tự cân đối được ngân
sách, còn lại không tự cân đối được, nhưng đến năm 1997 đã có 50% số tỉnh tự
cân đối được.
Trước thực trạng phân cấp, quản lý ngân sách đó, tình hình thu, chi NSNN đã
đạt được nhiều kết quả:
Về thu NSNN không những đảm bảo đủ nguồn thu cho chi tiêu thường
xuyên của nhà nước mà còn giành ra một phần tích luỹ cho đầu tư phát triển,
tăng cường dự trữ, củng cố tiềm lực tài chính. Bình quân 10 năm (1991-2000), tỷ
suất thu NSNN so với GDP đạt 20.2%, tăng khá so với mức 13.4% giai đoạn
1986-1990. Những năm cuối thế kỷ, quy mô của NSNN tăng gấp khoảng 2.6 đến
2.9 lần so với năm 1991. Xét về số tuyệt đối, tính theo giá hiện hành, thu NSNN
năm 2000 tăng gấp 7.7 lần năm 1999. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt
đôi thu NSNN vẫn còn tăng gấp 2.6 lần năm 1991. Trong đó, số thu từ thuế, phí
và lệ phí ngày càng lớn và chiếm tỷ trọng quyết định trong tổng thu NSNN, bình
quân đạt khoảng 95% đến 98% tổng thu. Thành tựu này không chỉ do luật NSNN
đem lại mà còn đánh dấu sự tiến bộ của ngành thuế, đồng thời khẳng định chiều
hướng phát triển đúng đắn của công cuộc chuyển đổi kinh tế, cải cách thuế.
Trong các năm 1991, 1992, tốc độ thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm
trước. Cao nhất là năm 1992, thu NSNN bằng 198% năm 1991. Số thực thu
NSNN trong những năm này phản ánh rõ rệt hiện tượng tăng trưởng nhanh của
nền kinh tế. Từ năm 1993, tốc độ tăng thu năm sau so với năm trước tuy vẫn tăng
nhưng mức tăng lại giảm dần và chậm lại, giảm từ 98.1% năm 1992 so vơi năm
1991 xuống 3.1% năm 1998 so với 1997, sau đó lại được nhích lên và điều này
được lý giải do có luật NSNN mà các khpản thu được tập hợp kịp thời vào
NSNN.
Về chi NSNN: chi NSNN diễn biến thất thường trong những năm đầu thập
niên 1990. Năm 1990, tổng chi NSNN đạt 20% GDP, năm 1991 giảm xuống còn
15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần 30% GDP vào năm 1993. Đây là hậu
quả của cơ chế tập trung nhưng phân tán. Trước khi có luật NSNN, ngân sách
của mỗi cấp chính quyền gồm hai phần: của chính bản thân cấp chính quyền đó
và của cấp dưới. Cách quản lý như vậy về hình thức thì tập trung nhưng trên thực
tế lại rất phân tán. Trung ương chỉ giao nhiệm vụ thu mà không giao nhiệm vụ
chi cho các địa phương. Hệ thống định mức tiêu chuẩn do trung ương ban hành
bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện trong quản lý ngân sách, gây thất thoát và lãng phí
nguồn lực. Từ năm 1994, đặc biệt là sau năm 1995, tổng chi NSNN so với GDP
liên tục giảm. Trong 5 năm, tỷ trọng chi NSNN đã giảm từ 29.4% GDP năm
1993 xuống 22.7% năm 1998. Các năm 1999, 2000, dù đã áp dụng các biện pháp
kích cầu nhưng chi so với GDP chỉ đạt 22.5%. Tuy nhiên, nếu xét cả thời kỳ 10
năm, tính theo giá hiện hành, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 tăng gấp 8.5
lần so với năm 1991. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN
năm 2000 vẫn tăng 2.9 lần năm 1991.
Thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với các quy định của
luật pháp, luật NSNN cũng không phải là ngoại lệ. Trong quá trình thực thi luật,
bên cạnh những thành tựu đạt được là những hạn chế, bất cập phát sinh, đặc biệt
là khi luật đang ở giai đoạn còn phải tiếp tục xem xét và hoàn thiện, những bất
cập cần phải được phát hiện và giải quyết kịp thời.
II. Đánh giá thực trạng phân cấp và quản lý NSNN ở Việt nam:
1. Bất cập giữa văn bản và thực tế áp dụng.
Đây là những bất cập trong quá trình triển khai, vân hành luật NSNN. Những
nét chung là:
Do nền kinh tế có những biến động nên giữa văn bản và thực tế thường không
khớp nhau, lệch pha dẫn đến sự lạc hậu, hiệu lực điều chỉnh thấp của nhiều văn
bản khi đưa vào cuộc sống. Hơn nữa, nhiều văn bản, ngoài bỏ sót đối tượng điều
chỉnh, chưa dự kiến hết các tác động điều chỉnh trong nền kinh tế, các quan hệ
kinh tế quốc tế còn quy định quá chung chung nên thực tế việc chấp hành luật là
áp dụng các văn bản dưới luật. Các văn bản này lại quá nhiều nên sự chồng chéo,
trùng lắp, thậm chí là vô hiệu hoá quy định lẫn nhau là khó tránh khỏi. Một
nguyên nhân khác là do năng lực của bản thân hệ thống. Dù chất lượng cán bộ
làm công tác tài chính, kế toán, thuế, kho bạc nhà nước,…đã không ngừng được
nâng cao, bộ máy tổ chức đang từng bước tinh gọn để phát huy tốt hiệu quả. Tuy
vậy với yêu cầu quản lý NSNN trong tình hình hiện nay, đội ngũ cán bộ tài chính
ở cơ sở, nhất là từ xã, phường đến quận, huyện, thành phố vẫn còn phải hoàn
thiện.
Các văn bản hướng dẫn luật nói chung là luôn thiếu sự thống nhất nên dễ dẫn
đến sự hiểu sai, hiểu nhầm, khó đưa luật vào cuộc sống, nhiều quy định chưa sát
với thực tế, chưa chỉ rõ những quy định cũ cần bác bỏ. Ngoài ra, khi có luật, có
nhiều điều mới song văn bản của cấp dưới, sự giải thích của cấp co thẩm quyền,
các thủ tục hành chính lại gò bó trở lại.
Trên đây là những nét chung thường gặp phải nảy sinh giữa luật và thực tế
khi áp dụng, đối với luật NSNN quy định về hệ thống và phân cấp quản ly
NSNN có những nét riêng.
Chế định luật về hệ thống NSNN
Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ương- tỉnh- huyện- ã là phù
hợp vời Hiến pháp 1992 và luật tổ chức HĐND và UBND các cấp (1994), đồng
thời, nó gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền.
Tuy nhiên, hệ thống trên là lồng ghép, thể hiện ở tính bao hàm của ngân sách
cấp trên đối với ngân sách cấp dưới, cấp dưới lại bao hàm cấp dưới nữa. Nó thể
hiện rõ trong quy trìng lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách, cấp
trên vẫn can thiệp vào công việc của cấp dưới, trung ương can thiệp vào công
việc của địa phương; phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách
cấp trên theo từng lĩnh vực và khi tập hợp chung thì phải tổng mức đã được
Quốc hội thông qua, không được bố trí tăng giảm các khoản chi trái với định
mức được giao, do vậy đã không khuyến khích các địa phương ban hành chính
sách, chế độ, biện phàp nhằm thực hiện tố dự toán NSNN. Mặt khác, các định
mức, tiêu chuẩn do trung ương giao nhiều khi không sát với thực tế điạ phương.
Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới vừa là
nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và
quá trình quản lý NSNN. Hiện nay, cả nước có 10387 ngân sách xã, phường, thị
trấn; 604 ngân sách huyện quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, 61 ngân sách tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương. Do có tính chất như trên nên trên thực tế, quá
trình lập tổng hợp dự tóan NSNN rất khó đảm bảo đúng trình tự và thời gian do
phải trải qua nhiều đầu mối và làm nhiều thủ tục phức tạp.
Mặc dù đã được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp rõ ràng
nhưng hiện nay do khả năng quản lý của một số cấp nhích quyền địa phương
chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao nên mức độ tự chủ ngân sách còn hạn
chế.
Chế định luật về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách.
Với cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTƯ với ngân sách tỉnh,
tỉnh với các cấp NSĐP khác đã có những thay đổi căn bản so với khi chưa có
luật. Khuynh hướng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi cho
các cấp ngân sách cơ sở.
Về tiêu thức phân định nguồn thu.
Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách như hiện nay chủ yếu dựa
theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu chứ chưa thật chú ý đến đặc
điểm của đối tượng quản lý thu. Tuy có đơn giản hơn, song nếu chỉ phân chia
theo sắc thuế sẽ dẫn đến tình trạng một số khoản thu nhỏ, phân tán, khó quản lý,
gắn với cấp thấp lại được phân về cho cấp cao. Điều này thường làm hạn chế nỗ
lực của cơ quan thuế cũng như của chính quyến cơ sở trong việc khai thác đầy đủ
nguồn thu đó, vì tâm lý của cơ quan thuế ngại va chạm và coi thường các nguồn
thu nhỏ, lẻ, còn chính quyền cơ sở thì lại có thái độ thờ ơ đối với những khoản
hoặc không phải của mình hoặc chỉ được một phần nhỏ.
Chẳng hạn, trong nội dung phân cấp nguồn thugiữa các cấp ngân sách, mỗi
cấp ngân sách đếu có những nguồn thu được hưởng 100%, mặc dù theo nguyên
tắc NSTƯ nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhưng một số nguồn thu nế giao
cho ngân sách cơ sở (huyện, xã) thì hiệu quả thu sẽ cao hơn, hạn chế được tình
trạng thất thu trong thực tế. Ví dụ:
Đối với thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ những khoản giành lại cho ngân sách đại
phương (các dịch vụ tiêu thụ đặc biệt mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã) thì còn
những khoản phát sinh từ những cơ sở sản xuất kinh doanh thủ công, phân tán ở
các xã, phường vốn là những khoản mà trung ương được hưởng 100% (thuế tiêu
thụ đặc biệt thu từ sản xuất thuốc lá, rượu, bia…). Do đó, sự thất thu từ những
khoản này là điều dễ hiểu.
Thuế GTGT (không kể thuế GTGT đối với hàng nhập khẩu) và thuế thu nhập
doanh nghiệp (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp hạch
toán toàn ngành) là khoản thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa trung
ương và cấp tỉnh. Theo luật thì trung ương và tỉnh hưởng mỗi bên một phần từ
những khoản thu này. Đối với tỉnh và trung ương thì đâp là khoản chiếm tỷ trọng
nhỏ ngưng đối với ngân sách huyện, xã thì đây lại là nguồn thu quan trọng. Song,
tính chất quan trọng của nó lại phụ thuộc vào tỷ lệ điều tiết phân chia mà cấp
trên quy định cho họ được hưởng. Nếu tỷ lệ này càng xa 100% bao nhiêu thì nỗ
lực tìm cách tăng thu của họ càng giảm đi bấy nhiêu.
Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương.
Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương là bước tiến rất quan trọng
trong luật NSNN, được pháp lý hoá ở mức cao nên tạo điều kiện cho địa phương
chủ động xây dựng, bố trí và điều hành nhân sách cấp mình. Tuy nhiên, cơ cấu
nguồn thu và nhiệm vụ chi của NSĐP không chỉ phụ thuộc vào sự tăng trưởng
kinh tế mà còn bị tác động rất nhiều của các yếu tố ngoại lai nên việc ổn định
này đôi khi gây bị động cho cả trung ương và địa phương.
Qua nghiên cứu lịch sử chế độ phân cấp trước đây thấy rằng: chế độ phân cấp
quản lý NSNN đều ra đời trong điều kiện kinh tế tương đối ổn định (mặc dù là sự
ổn định trong bao cấp) và phù hợp với những mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra trong
mỗi thời kỳ. Chẳng hạn, với chủ trương xây dựng huyện thành “pháo đài Xã hội
chủ nghĩa” dựa trên cơ chế quản lý kinh tế kế hoạch hoá toàn diện và trực tiếp đã
là một trong những nguyên nhân ra đời Nghị quyết 108/CP (năm 1976) về phân
cấp ngân sách cho địa phương mà nét nổi bật là phải tạo cho huyện trở thành
một cấp ngân sách độc lập. Thế nhưng, kế hoạch 5 năm (1976-1980) không đạt
được mục tiêu, tốc độ phát triển kinh tế chậm lại và đến cuối kỳ kế hoạch, đất
nước bắt đầu lâm vào khủng hoảng. Trong bối cảnh đó, quan hệ NSTƯ và NSĐP
lại thêm căng thẳng mà nhiều nhà quản lý và khoa học đánh giá nổi bật là hiện
tượng “phá rào” của nhiều địa phương.
Tiếp theo thời kỳ suy thoái, bước vào thập kỷ 80, nền kinh tế nước ta có dấu
hiệu đi lên, có những điểm sáng nhất định do thực hiện cơ chế khoán trong nông
nghiệp (nghị quyết 10 và chỉ thị 100), nghị quyết 125/CP về kế hoạch ba phần
trong công nghiệp đã tác động vào cơ chế phân cấp quản lý NSNN. Yêu cầu về
ổn định nguồn thu cho NSĐP lại nổi lên và nghị quyết 138/CP (năm 1983) ra
đời. Theo đó tỷ lệ điều tiết được giữ ổn định từ 3 đến 5 năm. Đến năm 1985,
cuộc tổng điều chỉnh giá- lương- tiền đã làm đảo lộn toàn bộ cơ cấu thu chi
NSNN. Việc vận hành cơ chế giá không thống nhất giữa các địa phương dẫn tới
tình trạng giành giật nguồn thu qua chênh lệch giá của NSNN. Khi nguồn chênh
lệch giá giảm dần thì các địa phương đề nghị sửa lại tỷ lệ điều tiết, sửa không chỉ
một lần một năm mà thậm chí hai, ba lần một năm.
Như vậy, trong lịch sử phân cấp quản lý NSNN đã có ổn định nguồn thu và
nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết từ 3 đến 5 năm cho chính quyền địa phương. Thế
nhưng, việc thực hiện đã không mang lại kết quả như mong muốn, một phần do
nên kinh tế còn đang trong giai đoạn khủng hoảng, một phần chưa có cơ sở pháp
lý tối cao để đảm bảo chắc chắn việc ổn định nên khi thực hiện chỉ mang tính
hình thức, nửa vời. Thêm vào đó, mục đích của ổn định nguồn thu là để đảm bảo
NSĐP chủ động xây dựng, bố trí và điều hành ngân sách cấp mình, tuy nhiên
trên thực tế, luật vẫn chưa tạo được thế chủ động thực sự cho các cấp ngân sách
ở địa phương, đáng chú ý nhất là cơ sở để tính toán, phân bổ để giao nhiệm vụ
thu chi cho các ngành, cấp chưa đầy đủ và chính xác. Vì vậy, việc phân cấp
nhiệm vụ thu chi cho các cấp, ngành, tỉnh còn chưa thực hiện ổn định được tối
thiểu 3 năm theo quy định của luật NSNN.
Về vấn đề tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách.
Sẽ hết sức phức tạp nếu thực hiện đầy đủ những quy định về tỷ lệ phần trăm
phân chia cho các cấp NSĐP. Theo điều 39 của luật NSNN và điều 28 của Nghị
định 87/CP (19/12/1996) và Nghị định 51/1998/NĐ-CP (18/7/1998) thì ngân
sách các địa phương có thể có các loại tỷ lệ sau đây:
* Tỷ lệ phân chia cho ngân sách từng tỉnh về 5 khoản thu: thuế GTGT, thuế
thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, thuế
chuyển thu nhập ra nước ngoài, thuế về sử dụng vốn ngân sách. Các tỷ lệ này do
Chính phủ quy định cho từng tỉnh, thành phố và là tỷ lệ thống nhất cho cả 5
khoản thu thuộc diện phân chia.
* Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xá,
thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với một phần của 5
khoản thu mà ngân sách càp tỉnh được phân chia; tỷ lệ này do chính quyền tỉnh
quy định.
* Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với 7 khoản thu thuộc
loại phân chia giữa ngân sách các cấp này (thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế
chuyển quyền sử dụng đất, thuế tài nguyên, thuế nhà đất, tiền sử dụng đất, lệ phí
trước bạ nhà đất, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào một số
mặt hàng); tỷ lệ này do cấp tỉnh quy định.
Rõ ràng là việc xác định tỷ lệ điều tiết phân chia cho từng địa phương hết sức
phức tạp. Để việc tính toán chính xác đòi hỏi phải có sự trung thực của từng địa
phương và cán bộ phải có năng lực, trình độ chuyên môn.
Về phân định chi và tính toán số bổ sung:
Đối với nhiệm vụ chi có tính chất không thường xuyên hoặc các khoản chi
đột xuất phát sinh thì chưa có cơ sở để xác định nhu cầu chi loại này. Đồng thời,
việc ổn định nhu cầu chi này từ 3 đến 5 năm liệu có vững chắc hay không? Nếu
không vững chắc thì khó có thể ổn định được số bổ sung từ ngân sách cấp trên.
nhu cầu chi cũng như số bổ sung từ ngân sách cấp trên được xác định cho năm
đầu tiên của thời kỳ ổn định nên việc bảo vệ được kế hoạch trong giai đoạn này
là hết sức quan trọng đối với địa phương. Nếu nhiệm vụ chi bảo vệ ở mức cao,
dự kiến nhiệm vụ thu cố định ở mức khiêm tốn thì tỷ lệ phân chia các khoản thu
giành cho địa phương hoặc số được cấp bổ sung sẽ lớn. Trên thực tế, những căn
cứ tính toán số bổ sung phần lớn mang nặng tính chất ước lệ, chủ yếu là định
tính, phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan của người lập, cơ quan duyệt, thiếu
các chuẩn mực định lượng (địa phương được bổ sung phải có dân số là bao
nhiêu, mức thu nhập bình quân đầu người, trình độ học vấn, sức khoẻ, vị trí địa
lý, mức độ cung cấp các dịch vụ, số thuế tính trên đầu người…). Do vậy, việc ổn
định số bổ sung từ 3 đến 5 năm có thể đem lại tác động không mong muốn vì địa
phương nào thương lượng tốt ngay từ khâu đầu, có lợi thì yên tâm hưởng lợi
trong 3 đến 5 năm; ngược lại, địa phương nào thương lượng yếu thì đành chịu
thiệt thòi cũng trong từng ấy năm để chờ đến thời kỳ ổn định sau.
Về cơ chế tính thưởng vượt quá dự toán thu.
Đây là vấn đề phải xem xét lại. Theo khoản 4 điều 62 của luật NSNN thì cơ
sở chủ yếu của quy định này là nhằm tạo đòn bẩy vật chất kích thích các địa
phương tăng cường hơn nữa các biện pháp quản lý để tăng thu đối với các khoản
thuộc diện phân phố giữa trung ương và tỉnh. Theo quyết định của Thủ tướng
Chính phủ số 03/2000/QĐ_TTg (4/1/2000) về cơ chế thưởng và cấp lại do thực
hiện vượt dự toán thu năm 2000 cho địa phương thì đối với thuế tiêu thụ đặc biệt
hàng sản xuất trong nước sẽ thưởng 100% số vượt dự toán; đối với thuế xuất
nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, số vượt dự toán từ 20 tỷ trở lên
do Chính phủ giao được hưởng 100%, trên 20 tỷ thưởng thêm 50% số vượt thêm
và tổng số thưởng tối đa là 50 tỷ. Thoạt nhìn thì có vẻ hợp lý, song xem xét kỹ
thì ngược lại và không khoa học.
* Thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trước hết phụ
thuộc vào chính sách thuế đã ban hành. Về mặt luật pháp nói chung cũng như
theo luật NSNN nói riêng thì không thể cho phép thu nhiều hơn hoặc ít hơn so
với luật định.
* Số thu này phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất kinh
doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối với ngành
thuế. Số thu này có tăng lên so với trước cũng không phải nỗ lực chủ quan của
các cơ quan địa phương.
* Dự toán thu chi là dự báo ước lượng, con số này thường cao hay thấp hơn
thực tế. Do đó không là cơ sở để đánh giá thành tích được. Khi đã coi dự toán là
cơ sở đánh giá thành tích sẽ dẫn đến co kéo trong quá trình lập dự toán, giao chỉ
tiêu kế hoạch giữa trung ương và các tỉnh vì thiếu cơ sở để xác định số dự toán
một cách chính xác và vì việc này đụng chạm đến lợi ích các bên liên quan. Sẽ
không có địa phương nào muốn dự toán thu các khoản thuế cao hơn. Dự toán
càng thấp thì càng có cơ hôị được hưởng khoản trích thưởng. Việc trích thưởng
không phải lúc nào cũng đem lại được kết quả kích thích xuôi chiều vì mối lợi do
trích thưởng là mối lợi chung của địa phương. Đôi khi, sức hút của quyền lợi
chung bị ảnh hưởng, chi phối và bị điều khiển bởi những vụ lợi riêng trong quá
trình hành thu làm cho việc tăng thu so với dự toán không còn là mục tiêu hấp
dẫn nữa.
Chế định luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, chủ tịch nước, chính phủ
và các cơ quan khác của Nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức cá nhân về
NSNN.
Có thể nói, luật đã quy định một cách tương đối rõ ràng về nhiệm vụ,
quyền hạn của các cơ quan chính quyền nhà nước trong lnhx vực NSNN. Đặc
biệt đối với HĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự
chủ, sáng tạo của địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng
và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có
hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với
quy hoạch tổng thể về chế độ thu chi thống nhất trong cả nước. Điều này cơ bản
phù hợp với phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND
được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn
quốc.
Tuy nhiên, trên thực tế, sự phối hợp giữa các cơ quan còn nhiều hạn chế; một
số nhiệm vụ, quyền hạn còn mang tính hình thức; một số quan hệ, chức năng và
nhiệm vụ chưa rõ ràng, nhất là trong quá trình phân bổ NSNN do nhiều cơ quan
đều muốn tham gia vào quá trình này đã làm mờ nhạt vai trò của cơ quan Tài
chính (ví dụ trong việc phân bổ NSNN theo lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản
và chi chương trình quốc gia hiện vẫn có sự chia sẻ trách nhiệm giữa ba cơ
quan: Bộ kế hoạnh và đầu tư, Bộ tài chính, Cơ quan quản lý chương trình quốc
gia).
Tai các địa phương, hoạt động của HĐND và UBND còn phải xét lại. Chẳng
hạn ở khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau khi dự toán NSNN được Quốc
hội quyết định, căn cứ các nhiệm vụ thu chi được cấp trên giao, UBND trình
HĐND cùng cấp quyết định dự toán NSĐP và phương án phân bổ ngân sách cấp
mình. Như vậy là có sự trùng lặp. Quốc hội đã quyết định dự toán trong đó bao
hàm cả NSTƯ và NSĐP, vậy việc HĐND quyết định lại dự toán NSĐP chỉ là
hình thức và thực tế quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP của HĐND chỉ
là “ hư quyền”...đó cũng là một trong các lý do làm HĐND chưa phát huy được
vai trò cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và theo nhiều ý kiến thì HĐND
chỉ là “ bình hoa chậu cảnh” trong hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương.
Việc điều hành của UBND các cấp nhiều nơi chưa phát huy được nhân tố tích
cực và hạn chế tự phát tiêu cực của kinh tế thị trường trên địa bàn lãnh thổ. Quản
lý vốn, đất đai, tài sản nhà nước chưa chặt chẽ để thất thoát, lãng phí nghiêm
trọng, quyền làm chủ của nhân dân bị vi phạm ở nhiều nơi, chưa phát huy hết
khả năng của các TPKT trên địa bàn.
Quan hệ cộng tác,lề lối làm việc giữa các cơ quan cấp trên, cấp dưới chưa đủ
sáng tỏ cũng hạn chế tác động của NSNN. Chẳng hạn việc xác định tỷ lệ phân
chia các nguồn thu hoặc số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới
chỉ là kỹ thuật cân đối ngân sách, nhưng việc quyết định số bổ sung lại do Uỷ
ban thường vụ Quốc hội hoặc HĐND quyết định, đã tạo ra sự thiếu thống nhất
trong thẩm quyền quyết định NSNN.
Chế định luật về dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính.
Thực tế cho thấy việc lập dự toán NSNN không thể dự kiến hết được các nhu
cầu chi trong năm. Hơn nữa, việc đề phòng những bất trắc có thể xảy ra như
thiên tai, địch hoạ…nên dự phòng và dự trữ tài chính là cần thiết.
Theo quy định tại điều 9 luật NSNN thì dự toán chi NSTƯ và NSĐP phải bố
trí khoản dự phòng từ 3 đến 5 % tổng số chi để đáp ứng các nhu cầu chi phát
sinh đột xuất trong năm ngân sách. Chính phủ, UBND cấp tỉnh được lập quỹ dự
trữ tài chính từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách và bố trí trong dự toán chi
ngân sách hàng năm. Quỹ dự trữ tài chính được sử dụng để đáp ứng các nhu cầu
chi khi nguồn thu chưa được tập trung kịp thời và phải hoàn trả ngay trong năm
ngân sách.
Quỹ dự phòng và dự trữ tài chính có vai trò hết sức quan trọng đảm bảo cho
việc điều hành NSNN chủ động, hạn chế nhiều bất lợi từ khách quan. Tuy nhiên
việc sử dụng quỹ dự trữ ở địa phương còn hết sứ tuỳ tiện, sai mục đích thâm chí
còn cho vay nợ kéo dài nhiều năm chưa thu hồi được gây thất thoát hàng tỷ
đồng.
Mặt khác, trước đay quỹ dự trữ tài chính chỉ được hình thành từ nguồn kết dư,
nay theo luật đã được mở rộng nhiều nguồn hơn nhưng theo phản ánh của nhiều
địa phương do phải đáp ứng nhu cầu chi đúng, chi đủ và kịp thời trong khi nguồn
thu NSNN không dàn đều trong năm nên thường xuyên quỹ này bị thâm hụt.
2. Nguyên nhân:
Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trên có thể quy thành hai nguyên
nhân về mặt khách quan và chủ quan như sau:
* Về mặt khách quan: do tổ chức hệ thống hành chính ở nước ta chưa phù
hợp, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền chưa sát với thực tế quản lý
trên địa bàn lãnh thổ nên phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý
NSNN; hơn nữa cũng chưa tiến hành việc phân loại các đơn vị hành chính theo
những tiêu thức như quy mô, diện tích, dân số, chỉ số phát triển…để làm cơ sở
cho phân cấp NSNN công bằng hợp lý hơn cũng như bổ sung từ ngân sách cấp
trên cho ngân sách cấp dưới. Việc cơ cấu lại bộ máy hành chính nột cách khoa
học, phù hợp với đòi hỏi để khắc phục những bất cập trong chế độ phân cấp
quản láy NSN là quan trọng.
* Về mặt chủ quan có thể có nhiều nguyên nhân như do nguồn thu phân định
giữa các cấp ngân sách còn chưa thích hợp nên chưa khuyên khích, tạo động lực
để địa phương tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp mình và quan tâm đến
nguồn thu chung; do nhận thức chưa đủ về luật NSNN nên nhiều nơi vẫn làm
theo truyền thống và cách suy nghĩ của riêng mình; do việc hướng dẫn thực hiện
còn chậm trễ, một số khiếm khuyết trong các văn bản pháp quy.
Chương III: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý
NSNN ở Việt Nam hiện nay.
Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên
cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn đinh, công bằng, hợp lý,
đảm bảo lợi ích của cả trung ương và địa phương. Nghị quyết Trung ương 3
(khoá VIII) nêu: ”phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền
theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và
quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” đã cho thấy quan
điểm đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh
tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc,
mà còn phải khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính
quyền địa phương làm chủ ngân sách cấp mình.
Xuất phát từ nhận thức về đặc điểm và tính chất của pháp luật, việc tôn trọng
các quy định của luật NSNN là hết sức cần thiết, đảm bảo sự hiện hữu của pháp
chế tài chính. Song để xử lý những bất cập đã nêu trong giai đoạn hiện nay,ngoài
việc vân dụng những quy định đã có trong luật NSNN và các luật có liên quan
thì cũng không loaị trừ khả năng xem xét vận dụng đặc điểm hoàn cảnh cụ thể,
những chính sách, chế độ và những quy định khác. Bởi vì thực tiễn cuộc sống đa
dạng và phong phú hơn nhiều so với quy định của luật pháp. Trong nhiều tình
huống thường nảy sinh xung đột giữa “cái hợp pháp” và “cái hợp lý”, khi vận
dụng cái này thì không đạt được cái kia và ngược lại.
Nếu căn cứ vào tính chất của các quan hệ mà luật NSNN điều chỉnh, có thể
thấy nổi bật hai quan hệ:
- Quan hệ giữa ngân sách các cấp trong việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ
chi, số bổ sung, tỷ lệ điều tiết…
- Quan hệ về lập, chấp hành, quyết toán NSNN.
Những vấn đề bất cập nảy sinh cũng xoay quanh hai mối quan hệ này. Đối
với mỗi quan hệ có những phương án giải quyết các bất cập khác nhau.Trong
khuôn khổ bài viết này sẽ đề xuất một số giải pháp nhằm giải quyết bất cập liên
quan đến mối quan hệ đầu tiên.
Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của NS cấp trên đối với
ngân sách cấp dưới:
Giải quyết vấn đề này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính
quyền Trung ương và chính quyền đia phương (tỉnh, huyện, xã). Các nước có
một nguyên tắc rất quan trọng trong việc hoàn thiện NSĐF là đảm bảo cho địa
phương có tính chủ động, độc lập quyết định và xây dựng ngân sách cấp mình
trên cơ sở luật pháp ổn định, thống nhất.
Tuy mỗi nước có một bộ máy hành chính được tổ chức khác nhau, song nhìn
chung trên thế giới có hai hình thức tổ chức nhà nước cơ bản: Nhà nước liên
bang và Nhà nước đơn nhất. Theo đó, hệ thống NSNN được chế định trong luật
cũng có hai xu hướng khác biệt: đối với nhà nước liên bang thì quản lý NSNN
theo xu hướng phân quyền (Đức, Mỹ…); đối với nhà nước đơn nhất thì lại quản
lý NSNN theo xu hướng tập quyền (Pháp, Nhật…).
Trong bối cảnh quốc tế hoá sâu rộng, lựa chon mô hình tổ chức bộ máy nhà
nước thích hợp là công việc hết sức khó khăn. Việc quản lý NSNN ở bất kỳ nhà
nước tổ chức theo hình thức nào cũng có sự phân công trách nhiệm và quyền hạn
giữa chính quyền các cấp. Đối với các nước có hệ thống luật pháp hoàn chỉnh thì
việc phân định này khá dễ dàng,song nó thật sự là một phức tạp đối với những
nước còn thiếu luật hoặc luật pháp không đồng bộ. Nhìn chung, luật pháp các
nước đều quy định mỗi cấp chính quyền là một cấp NS. Các cấp NS có quyền
độc lập với nhau và độc lập tương đối với NSTƯ, được tự lập, xét duyệt và tự
quản lý NS cấp mình. Tuy nhiên, luật pháp các nước cũng ghi nhận NSTƯ đóng
vai trò chủ đạo, tức là có các nguồn thu quan trọng nhất đống thời phải đảm nhận
các nhiệm vụ chi chủ yếu. Tính ràng buộc của NSĐP vào NSTƯ thể hiện ngoài
sự ràng buộc pháp luật thì về mặt kinh tế, NSĐP được nhận trợ cấp từ NSTƯ
dựa trên cơ sở tuân thủ những nguyên tắc, chuẩn mực rõ ràng, hợp lý và những
đIều kiện nhất định.
Tại Việt nam, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương trong quản lý NSNN là vấn đề được lưu tâm từ nhiều năm nay. Quan
điểm của Đảng và nhà nước ta trong việc xử lý mối quan hệ giữa trung ương và
địa phương là tăng cường tính tập trung thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ
mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn của địa
phương đối với những vấn đề mà các cấp địa phương có khả năng xử lý có hiệu
quả. Như vậy, tính tập trung thống nhất theo quan điểm hiện nay là hoàn toàn
khác về chất so với cơ chế tập trung quan liêu bao cấp trước đây đã hạn chế tính
chủ động, năng động của cấp địa phương và cơ sở. Tập trung để tạo ra sức mạnh
tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc.
Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá cơ chế phân
công, phân nhiệm thẩm quyền và sự phối hơp giữa các cơ quan nhà nước trung
ương và địa phương sẽ là cơ sở cho việcđổi mới một cách cơ bản hệ thống chính
quyền địa phương hiện nay. Và phương hướng của kế hoạch đổi mới này là phải
đảm bảo tính chất đồng bộ và hệ thống và có căn bản chứ không phải là cục bộ,
chắp vá thì mới có thể khắc phục được những nhược điểm hiện nay về hành
chính và đảm bảo tính hiệu quả của NSNN trong tương lai.
Trước tiên, cần đẩy mạnh việc thực hiện các giải pháp đã được Chính phủ đề
ra trong Hội nghị HĐND và UBND toàn quốc (9/1998), cụ thể là:
-Tiến hành phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô, diện tích, dân số
và đặc điểm, chỉ số phát triển kinh tế, xã hội làm cơ sở cho việc xây dựng chính
sách cho phù hợp với từng loại đơn vị hành chính.
-Tổ chức một cách tinh gọn, hợp lý bộ máy chính quyền, không nhất thiết
trung ương có bộ, ngành nào thì địa phương cũng phải có sở, ban, ngành tương
ứng và không nhất thiết ở địa phương nào cũng có cơ quan chuyên môn thuộc
UBND như nhau.
- Thí điểm mô hình tổ chức bộ máy hành chính đô thị, bộ máy hành chính
nông thôn để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
- Kiện toàn chính quyền cơ sở, nhất là xã, phường, thị trấn đảm bảo thực
hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phát huy dân chủ ở cơ sở, bố trí lại cán
bộ phù hợp với đặc điểm tình hình, dân số ở từng cấp và phù hợp với khả năng
của NSĐP.
- Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hoá cao trên cơ sở
phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể của chính quyền các cấp
trong quản lý kinh tế, xã hội, tạo điều kiện cho địa phương phát huy tiềm năng,
thế mạnh trên địa bàn lãnh thổ.
Mặt khác, cần tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng lấy
nguyên tắc tập trung dân chủ làm nguyên tắc chủ đạo, đồng thời vận dụng những
mặt hợp lý của những nguyên tắc mới: nguyên tắc tự quản với mục tiêu làm cho
chính quyền trung ương chỉ nên tập trung sức lực của mình vào những chức
năng, nhiệm vụ có tính chất chiến lược, hàm lượng chất xám cao với những
trách nhiệm và thẩm quyền dứt khoát và sòng phẳng.
Về phương diện hệ thống NSNN, mặc dù luật NSNN đã quy định rõ về số cấp
ngân sách hiện nay, nhưng vẫn còn rất nhiều người quan tâm đến vấn đề này,
thậm chí có một số ý kiến và đưa ra các giai pháp để hạn chế số cấp đó. Đó cũng
có thể coi là vấn đề cần cân nhắc nhưng vấn đề quan trọng nhất không phải là số
cấp mà là hiệu quả hoạt động của chúng. Thực tiễn ở nhiều nước cho thấy, có
nước số cấp ngân sách nhiều nhưng hoạt động rất có hiệu quả, ngược lại có nước
có số cấp ngân sách ít nhưng hoạt động lại không có hiệu quả. Hiệu quả hoạt
động đó phụ thuộc vào nhiều nhân tố mhưng trước hết là chức năng, nhiệm vụ
và thẩm quyền của các cấp hành chính đại phương có rõ ràng, mạch lạc theo
thuyết dọc và sự phối hợp ngang hay không? Có tính độc lập tương đối trong
thực hiện nhiệm vụ hay không? Chức năng, nhiệm vụ đó có được trọn gói hay
không? Đó là những đIều kiện căn bản để đánh giá chất lượng hoạt động của
chính quyền đại phương một cách chính xác.
Dựa trên duy trì số cấp chính quyền hiện nay (4 cấp), hệ thống NSNN cũng
nên duy trì như hiện nay (4 cấp NS). Chỉ có điều phải định rõ chức năng, nhiệm
vụ, thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền phù hợp với thực tế quản lý trên địa
bàn. Nhiệm vụ cụ thể của các cấp chính quyền đại phương nên chia làm 3 loại:
- Những nhiệm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công.
- Những nhiêm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công bổ sung của cấp trên
uỷ quyền cho cấp dưới nhằm bỏ đi lối làm việc không công.
- Những nhiệm vụ có tính tự quản do chính quyền từng cấp đề ra và tự quyết
định phù hợp với đặc thù của địa phương và không trái với pháp luật.
Như vậy, chính quyền địa phương là bộ phận không thể thiếu được trong kết
cấu của bộ máy nhà nước, đồng thời đảm bảo được các nguyên tắc sau:
- Trung ương lãnh đạo thống nhất theo hiến pháp và pháp luật.
- Địa phương có quyền chủ động trong khuôn khổ pháp luật.
- Địa phương chịu sự kiểm tra, giám sát của trung ương.
Như vậy, cần đổi mới một cách căn bản và sâu sắc tổ chức bộ máy của hệ
thống hành chính mới góp phần khắc phục sự lồng ghép can thiệp của cấp trên
vào cấp dưới, thực sự tạo điều kiện cho ngân sách cấp dưới quyền chủ động sáng
tạo, khai thác, quản lý, bồi bổ nguồn thu và bố trí nhiệm vụ chi hợp lý. Chỉ có
điều cần được thể chế hoá bằng các quy định của luật pháp.
Cải cách hệ thống quản lý thuế:
Quản lý thuế thực chất là quản lý nguồn thu của NSNN vì thuế là nguồn
thu chủ yếu của NSNN. Mục tiêu chính của cải cách quản lý thuế trong giai đoạn
này là thúc đẩy sự tuân thủ tự nguyện các quy định về thuế của đối tượng nộp
thuế, tăng cường hiệu quả công tác quản lý thuế và công tác thanh tra, kiểm tra
thuế, thực hiện tự động hoá công tác xử lý thông tin thuế phát hiên nhanh chóng
các trường hợp vi phạm về thuế mhằm hạn chế tình trạng trốn thuế, đảm bảo
tăng thu cho NSNN.
Những đặc điểm của hệ thống quản lý thu thuế trong giai đoạn là:
Hệ thống thông tin tuyên truyền về thuế phải đầy đủ và thuận lợi cho đối tượng
nộp thuế (ĐTNT), hệ thống chính sách, thủ tục và các mẫu biểu quy đinh về
thuế phải đơn giản, dễ hiểu, đơn nghĩa đẻ ĐTNT có đủ khả năng thực hiện việc
tự tính thuế, tự khai thuế của mình một cách chính xác, đầy đủ.
Hệ thống xử lý thông tin thuế trên máy tính là một yếu tố không thể thiếu được
trong công tác quản lý hiện đại trên cơ sở tự tính thuế. Máy tính sẽ thực hiện
đúng các chức năng tính toán theo các quy định về thuế, tính nợ, tính phạt với
tốc độ nhanh chóng và chính xác, loại bỏ yếu tố chủ quan của cá nhân và phát
hiện nhanh chóng những trường hợp không tuân thủ các quy định về thuế.
Việc áp dụng các hình thức phạt đối với các hành vi vi phạm sẽ được thực hiện
nghiêm minh với sự trợ giúp đắc lực của hệ thống máy tính kịp thời cung cấp các
thông tin về các trường hợp vi phạm về thuế (không kê khai thuế, kê khai sai
thuế, không nộp đủ tiền thuế…).
Công tác thanh tra, kiểm tra về thuế phải được tăng cường cùng với việc xây
dựng hệ thống tự động phân tích thông tin, chọn lựa đối tượng cần kiểm tra,
thanh tra thuế. Ngành thuế sẽ thực hiện cưỡng chế thuế đối với hành vi vi phạm
để tăng cường tính hiệu lực của các quyết định xử phạt hành chính về thuế.
Cơ cấu tổ chức quản lý thu thuế của ngành thuế được xây dựng theo nguyên
tắc chức năng, mỗi bộ phận khác nhau sẽ thực hiện các chức năng khác nhau
trong quy trình quản lý thu thuế, giảm thiểu mối quan hệ trực tiếp giữa cá nhân
cán bộ thuế với ĐTNT trong trường hợp ĐTNT chấp hành đúng các quy định về
thuế. Trình độ cán bộ thuế được nâng cao và chuyên môn hoá theo từng chức
năng.
Mô hình của hệ thống quản lý thu thuế trong giai đoạn này như sau:
Các doanh nghiệp và hộ kinh doanh lớn sẽ thực hiện tự tính, tự khai thuế. Các
hộ kinh doanh nhỏ nộp thuế theo mức ấn định thuế của cơ quan thuếvới thủ tục
nộp đơn giản (mưcs thuế được xác định trên cơ sở điếu tra kết quả kinh doanh
trung bình năm). Mức thuế ấn định sẽ duy trì trong thời gian một năm.
Tất cả các đối tượng tự giác nộp thuế tai kho bạc. Cơ quan kho bạc nhận tiền
thuế, xác nhận ĐTNT đã nộp thuế. Cuối ngày, kho bạc gửi tờ khai thuế và xác
nhận nộp tỉền thuế và thông tin về số thuế đã nộp của các ĐTNT về cơ quan
thuế.
Bộ phận xử lý tờ khai thuế, chứng từ thanh toán thuế của cơ quan thuế nhập tờ
khai và chứng từ thanh toán thuế để phát hiện các trường hợp không nộp tờ khai
thuế hoặc không nộp đủ thuế, phát thông báo nhắc nhở và cung cấp thông tin cho
bộ phận thanh tra thuế, cưỡng chế thuế.
Bộ phận thanh tra thuế lựa chọn các đối tượng có hiện tượng nghi vấn để thực
hiện kiểm tra, thanh tra về thuế và tiến hành xử lý các hành vi vi phạm.
Bộ phận cưỡng chế thuế sẽ thực hiện các biện pháp xử lý thu thuế đối với các
trường hợp chây ỳ, trốn thuế.
Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và xác định tỷ lệ phần trăm phân chia
các khoản thu giữa ngân sác các cấp chính quyền địa phương và số bổ xung từ
ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cần đảm bảo:
* Về phân cấp nguồn thu:
- Coi trọng khu vực đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu
và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng. Nguồn thu gắn liền với
vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách chính quyền
đó. Ví dụ:
+ Các khoản thu từ doanh nghiệp nhà nước do Trung ương và cấp tỉnh quản
lý, doanh nghiệp có vốn đầu tư của nước ngoài, thuế thu nhập đối với người có
thu nhập cao thì có thể phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh.
+ Thuế GTGT và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ các hộ sản xuất kinh
doanh ngoài quốc doanh có thể phân cấp cho ngân sách cấp huyện và cấp xã.
- Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ, như
thuế tiêu thụ đặc biệt háng sản xuất trong nước thu từ các mặt hàng bài lá, vàng
mã, hàng mã có thể chỉ phân cấp cho ngân sách xã phường thị trấn
- Phân cấp tối đa các nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi được
giao, hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên.
- Đảm bảo tăng tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cho ngân sách cấp mình và
ngân sách cấp dưới, không vượt quá tỷ lệ % phân chia quy định của cấp trên về
từng khoản thu được phân chia.
* Về phân cầp nhiệm vụ chi:
Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản:
Việc phân cấp chi đầu tư xây dựng cơ bản các công trình kết cấu hạ tầng kinh
tế- xã hội cho cấp huyện, xã, thị trấn phải căn cứ trình độ, khả năng quản lý và
khối lượng vốn đầu tư. Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân quyết định
phân cấp chi đầu tư xây dung cơ bản cho cấp dưới. Trong phân cấp đối với thị
xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dung các trường phổ
thông quốc lập các cấp và các công trình phúc lợi công cộng, điện chiếu sáng,
cấp thoát nước, giao thông nội thị, an toàn giao thông, vệ sinh đô thị; trên cơ sở
phân cấp, xác định nhiệm vụ chi xây dung cơ bản cụ thể cho cấp dưới.
Do tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp và số bổ
xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dướiđược ổn định từ 3 đến 5 năm
nên vốn đầu tư cũng cần xác định và giao ổn định cho cấp dưới, phần không ổn
định để tập trung ở ngân sách cấp tỉnh để chủ động bố trí tuỳ thuộc cân đối ngân
sách hàng năm.
Việc quản lý vốn đầu tư được thực hiện như sau:
Vốn đầu tư của ngân sách cấp tỉnh được quản lý tại Cục đầu tư phát triển.
Vốn đầu tư thuộc ngân sách cấp huyện và xã được giao cho cơ quan tài
chính và kho bạc nhà nước quản lý, cấp phát.
Nguồn vốn huy động từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân để xây dung
các công trình kết cấu hạ tầng phải được quản lý chặt chẽ. Kết quả huy động và
việc sử dụng nguồn huy động phải được quản lý công khai, có kiểm tra, kiểm
soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định của pháp
luật.
Phân cấp chi thường xuyên về sự nghiệp giáo duc- đào tạo, y tế cho cấp
huyện.
Việc phân cấp cho cấp huyện cần că cứ vào trình độ, khả năng quản lý của
cấp huyện và nguồn thu trên địa bàn, đồng thời đảm bảo kế hoạch chung của tỉnh
về phát triển giao dục- đào tạo và y tế.
Hàng năm, Sở giáo dục đào tạo, Sở y tế có trách nhiệm phối hợp với sở tài
chính- vật giá lập dự tóan ngân sách toàn ngành trình UBND tỉnh dể UBND tỉnh
trình HĐND quyết định.
* Về số bổ xung của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới:
Ngoài những quy định trong luạt, trong một số trường hợp cụ thể còn bổ xung
từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện một số muc tiêu nhất
định như: bổ sung để thực hiện các nhiệm vụ, dự án được xác định, bổ xung vốn
xây dung cơ bản cho một số công trình quan trọng để khắc phục hậu quả của
thiên tai, lũ lụt…
Đối với bổ sung theo mục tiêu được giao hàng năm được giao tuỳ theo khả
năng ngân sách cấp trên và yêu cầu về mục tiêu cụ thể ở từng tỉnh, huyện, xã, thị
trấn, phường.
Chỉnh lý, sửa đổi, bổ xung một số quy định trong luật:
Kiến nghị về chỉnh lý, sửa đổi một số quy định trong chế độ phân cấp quản
lý NSNN:
* Về phân định trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan
Tại điều 1 của luật NSNN đưa ra khái niệm về NSNN: “…là toàn bộ khoản
thu và chi trong dự toán do cơ quan có thẩm quyền quyết định…”, cần phải quy
định rõ “cơ quan có thẩm quyền” là cơ quan nào, chính phủ, bộ trưởng bộ tài
chính, chủ tịch UBND cấp tỉnh… Hiện nay có một số đề xuất nên nêu rõ:
“NSNN do Quốc hội quyết định và giao cho chính phủ tổ chức chấp hành để
đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”.
Trong điều 21 khoản 3 của luật có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của bộ
Tài chính “đề xuất các biện pháp thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi
NSNN..”. Cần phải mở rộng nhiệm vụ và quyền hạn của bộ Tài chính trong đề
xuất các biện pháp giảm thu hoặc tăng chi để khuyến khích phát triển kinh tế.
Đồng thời đề cao vai trò của bộ Tài chính trong việc xác định biên chế đối với
các bộ, ngành và đây là một trong những căn cứ quan trọng để phân bổ ngân
sách chi thường xuyên.
* Về nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, ngành nên bỏ cơ chế phân bổ hạn mức
kinh phí qua các bộ mà tập trung thu gọn vào một đầu mối là bộ tài chính, phân
bổ đến tận đơn vị sử dụng NSNN (đơn vị cơ sở). Vì là các bộ, ngành quản lý nhà
nước chuyên ngành, lĩnh vực nên sự tham gia của các bộ, ngành chủ quản chỉ là
hướng dẫn các đơn vị cấp dưới lập dự toán và yêu cầu báo cáo, có quyền kiểm
tra và phê duyệt quyết toán ngân sách ngành, lĩnh vực trước khi gửi bộ Tài
chính.Đặc biệt cần nhấn mạnh trách nhiệm của các bộ, ngành trong việc xây
dựng các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thích hợp trong phạm vi của mình- một
nhiệm vụ đã và đang là cấp thiết trong giai đoạn hoàn thiện luật NSNN hiện nay-
đảm bảo sự hợp lý giữa các chỉ tiêu giá trị và hiện vật.
*Về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND, việc quyết định dự toán,
phân bổ và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương sản xuất là một trong
những quyền hết sức cơ bản của HĐND các cấp trong lĩnh vực ngân sách. để
HĐND thực sự phát huy được quyền và nghĩa vụ này cần loại bỏ các quy định
ràng buộc HĐND vào quá nhiều cơ quan quản lý cấp trên. Chẳng hạn như quy
định HĐND phải căn cứ vào dự toán ngân sách được cấp trên giao mới quyết
định dự toán ngân sách của mình, hoặc chủ tịch UBND cấp trên có quyền yêu
cầu HĐND cấp dưới điều chỉnh lại dự toán ngân sách (điều 53 luật NSNN).
Kết luận
Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống NSNN và chế độ phân cấp quản lý
NSNN là vô cùng quan trọng trong giai đoạn hiện nay. Phân cấp quản lý NSNN
dù chỉ là phương tiện, không phải là mục đích, là phương pháp giải quyết các
quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền trong một thời kỳ cụ thể nhất định,
chỉ khi có được một hệ thống NSNN và chế độ phân cấp NSNN hoàn thiện thì
mới có thể tập trung đúng chính sách, đầy đủ, kịp thời các nguồn thu vào NSNN;
phân phối và sử dụng hợp lý các khoản chi cho các nhu cầu phát triển kinh tế,
văn hoá, quốc phòng và đời sống; thực hiện chủ động lập và chấp hành ngân
sách, đề cao trách nhiệm của chính quyền các cấp.
Những phân tích trên về hệ thống và chế độ phân cấp quản lý NSNN dù chưa
thực sự hoàn thiện nhưng rõ ràng những khiếm khuyết đã được chỉ ra cần được
quan tâm và theo tác gỉa là hoàn toàn có thể khắc phục được. Đồng thời, trong
quá trình hoạch định chính sách phân cấp cần đảm bảo những mục tiêu trọng
yếu, chú ý giảm thiểu những tác động ngoại vi, tiêu cực đến những mục tiêu
khác.
Các file đính kèm theo tài liệu này:
- Luận văn- Sửa đổi và hòan thiện pháp luật tài chính nâng tầm hiệu quả trong quản lý hoạt động này.pdf