Luận văn Quản lý chi ngân sách nhà nước Việt Nam trong hội nhập kinh tế toàn cầu

1 Mục lục Danh mục các ký hiêu, chữ viết tắt Danh mục các bảng, biểu Danh mục các hình vẽ, đồ thị Mở đầu Ch−ơng 1  Lý luận tổng quan về Ngân sách Nhμ n−ớc (NSNN) vμ quản lý chi NSNN Việt Nam trong hội nhập kinh tế…………………………………………..1 1.1. Quan niệm NSNN vμ quản lý NSNN trong nền kinh tế thị tr−ờng………………1 1.1.1. Quan niệm NSNN trong nền kinh tế thị tr−ờng………………………………..1 1.1.2. Quản lý NSNN trong nền kinh tế thị tr−ờng…………………………………...3 1.2. Thu vμ quản lý thu NSNN…………………………………………………….….5 1.2.1. Nội dung thu NSNN……………………………………………………………5 1.2.2. Nguyên tắc quản lý thu NSNN…………………………………………………5 1.3. Chi vμ quản lý chi NSNN…………………………………………………………5 1.3.1. Nội dung chi NSNN…………………………………………………………….5 1.3.2. Nguyên tắc quản lý chi NSNN…………………………………………………6 1.4. Phân cấp quản lý NSNN………………………………………………………….8 1.5. Mục lục NSNN……………………………………………………………………8 1.6. Chu trình vμ quản lý chu trình NSNN……………………………………………..9 Kết luận ch−ơng 1…………………………………………………………………….11 Ch−ơng 2  Thực trạng quản lý chi NSNN Việt Nam……………………………12 2.1. Thực trạng quản lý chi NSNN Việt Nam giai đoạn 1986 – 2000………………12 2.1.1. Đặc điểm kinh tế xã hội………………………………………………………..12 2.1.2. Thực trạng quản lý NSNN giai đoạn nμy………………………………………13 2.2. Thực trạng quản lý chi NSNN từ năm 2000 đến nay…………………………….16 2.2.1. Đặc điểm kinh tế xã hội………………………………………………………..16 2.2.2. Những thμnh tựu trong quản lý NSNN nói chung vμ quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc nói riêng…………………………………………………………………………19 2.2.3. Những tồn tại trong quản lý chi NSNN…………………………………………22 2.2.3.1. Những khó khăn khách quan…………………………………………………22 2.2.3.2. Những tồn tại mang tính chất chủ quan………………………………………24 2.2.3.2.1. Trong việc phân cấp quản lý NSNN………………………………………...24 Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 2 2.2.3.2.2. Trong việc lập dự toán NSNN………………………………………………26 2.2.3.2.3. Trong Hệ thống định mức phân bổ NSNN………………………………….29 2.2.3.2.4. Trong việc kiểm toán, quyết toán NSNN…………………………………...30 2.2.3.2.5. Trong nội dung chi th−ờng xuyên…………………………………………..32 2.2.3.2.6. Trong nội dung chi đầu t− phát triển cho xây dựng cơ bản…………………38 2.2.3.2.7. Trong việc xử lý bội chi NSNN……………………………………………..47 2.2.3.2.8. Trong việc thực hiện các nội dung khác…………………………………….48 Kết luận ch−ơng 2……………………………………………………………………..49 Ch−ơng 3 - Quản lý chi NSNN - Những giải pháp trong thời kỳ hội nhập……….50 3.1. Ph−ơng h−ớng vμ mục tiêu của Nhμ n−ớc về quản lý ngân sách…………………50 3.2. Những giải pháp về quản lý chi NSNN thời kỳ hội nhập…………………………51 3.2.1. Hoμn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến NSNN vμ phát huy quyền hạn vμ nhiệm vụ của Quốc hội đối với NSNN………………………………………………...51 3.2.2. Đổi mới công tác kế hoạch hóa kết hợp với phát huy hiệu quả quản lý chi NSNN thông qua kết hợp lập dự toán NSNN giữa ph−ơng pháp lập ngân sách theo khoản mục, theo ch−ơng trình vμ theo kết quả đầu ra……………………………………………..53 3.2.3. Đẩy mạnh xã hội hóa các dịch vụ công………………………………………..60 3.2.4. Bội chi NSNN, mục tiêu vμ ph−ơng h−ớng thực hiện………………………….64 3.2.5. Nâng cao tính minh bạch, tăng c−ờng giám sát vμ có chế tμi rõ rμng trong điều hμnh NSNN……………………………………………………………………………65 3.2.5.1. Nâng cao tính minh bạch vμ quy định chế tμi rõ rμng………………………..65 3.2.5.2. Tăng c−ờng vai trò giám sát của các cơ quan có thẩm quyền………………..67 3.2.5.3. Tận dụng vμ nâng cao hiệu quả giám sát từ công chúng……………………..68 3.2.6. Tăng c−ờng ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý NSNN………………70 Kết luận ch−ơng 3…………………………………………………………………….71 Kết luận Tμi liệu tham khảo Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 3 Danh mục các bảng, biểu Bảng 2.1 - Tốc độ tăng tr−ởng kinh tế Việt Nam so với một số n−ớc trong khu vực Bảng 2.2 - Số liệu chi Ngân sách Nhμ n−ớc thực tế giai đoạn 2001 - 2007 Bảng 2.3 - Cơ cấu thu, chi Ngân sách địa ph−ơng so với tổng thu chi NSNN giai đoạn 2001 - 2007 Bảng 2.4 - Số liệu chi cải cách tiền l−ơng một số năm Bảng 2.5 - Cách xác định bội chi theo thông lệ quốc tế giai đoạn 2003 - 2007 Danh mục các hình vẽ, đồ thị Biểu đồ 2.1 - Tăng tr−ởng GDP giai đoạn 2000 - 2005 Biểu đồ 2.2 - Cơ cấu vốn đầu t− toμn xã hội giai đoạn 2001 - 2005 Biểu đồ 2.3 - Cơ cấu vốn đầu t− từ NSNN so với các loại vốn từ khu vực Nhμ n−ớc giai đoạn 2001 - 2005 Biểu đồ 2.4 - Số liệu quyết toán so với dự toán thu NSNN giai đoạn 2002 - 2006 Biểu đồ 2.5 - Số liệu quyết toán so với dự toán thu NSNN giai đoạn 2002 - 2006 Biểu đồ 2.6 - Thu ngân sách từ dầu thô so với tổng thu ngân sách giai đoạn 2000 - 2007 Biểu đồ 2.7 - Cơ cấu chi cho giáo dục trong tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2007 Biểu đồ 2.8 - Số liệu chi Đầu t− xây dựng cơ bản so với chi Đầu t− phát triển vμ tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2007 Sơ đồ 3.1 - H−ớng tới lập NSNN trung vμ dμi hạn. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 4 Mở đầu Bối cảnh toμn cần hóa kinh tế không cho phép Việt Nam tách mình biệt lập với cộng đồng thế giới, mμ phải chủ động hội nhập kinh tế khu vực vμ thế giới, chủ động khai thác những yếu tố thuận lợi từ bên ngoμi, nỗ lực phát huy đ−ợc nội lực để tiến lên phía tr−ớc. Trong những năm gần đây, có thể thấy những vấn đề nh− hội nhập, cải cách, đổi mới xuất hiện th−ờng xuyên vμ gần nh− trở nên quen thuộc với tất cả mọi ng−ời trong mọi khía cạnh của đời sống kinh tế xã hội. Vμ quả thật, đó cũng chính lμ những gì đất n−ớc ta đang h−ớng đến, với khao khát dμnh đ−ợc những thμnh tựu ngμy cμng tốt đẹp hơn, lớn lao hơn. B−ớc vμo hội nhập kinh tế toμn cầu, với t− cách lμ thμnh viên của Tổ chức Th−ơng mại Thế giới WTO, Việt Nam có rất nhiều việc phải lμm, với mục tiêu to lớn tr−ớc mắt lμ thoát khỏi tình trạng kém phát triển tr−ớc năm 2010, tạo đμ phát triển để đến năm 2020 cơ bản trở thμnh một n−ớc công nghiệp. Để thực hiện đ−ợc mục tiêu nμy thì một trong những nhiệm vụ quan trọng lμ Việt Nam cần phải xây dựng đ−ợc một nền tμi chính quốc gia đủ mạnh để điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng tr−ởng kinh tế nhanh về bền vững, giải quyết các vấn đề xã hội. Nh− vậy, điều nμy cũng đồng nghĩa với chính sách tμi chính - ngân sách cần đ−ợc đổi mới, phù hợp hơn với cơ chế thị tr−ờng trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế. Đây lμ lĩnh vực mμ Học viên thực sự quan tâm vμ Học viên đã lựa chọn Đề tμi “Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu” để lμm đề tμi thực hiện Luận văn của mình. Trong Luận văn, phạm vi đ−ợc nghiên cứu lμ lĩnh vực chi Ngân sách Nhμ n−ớc từ năm 1986 đến nay, với trọng tâm lμ từ năm 2000 đến nay. Luận văn gồm có ba ch−ơng tập trung vμo ba nội dung Lý luận tổng quan về Ngân sách Nhμ n−ớc, Thực trạng quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam vμ Những giải pháp về quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc. Trong đó, Ch−ơng 2 nêu lên những thμnh tựu về Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 5 quản lý Ngân sách Nhμ n−ớc qua các giai đoạn vμ những điểm còn tồn tại trong công tác quản lý chi ngân sách. Từ đây, Ch−ơng 3 đ−ợc đúc kết với những giải pháp có tính thực tiễn h−ớng đến mục tiêu hoμn thiện công tác quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc trong hội nhập kinh tế toμn cầu. Học viên xin đ−ợc gửi lời cám ơn chân thμnh nhất đến TS. Ung Thị Minh Lệ - Giảng viên Khoa Tμi chính Nhμ n−ớc, đã h−ớng dẫn để Học viên có thêm đ−ợc những kiến thức, những ph−ơng phfáp nghiên cứu khoa học cũng nh− có cơ sở để hoμn thμnh Luận văn nμy. Mặc dù đã có nhiều cố gắng, nh−ng do những hạn chế về mặt chuyên môn cũng nh− thời gian nghiên cứu, Luận văn không tránh khỏi những sai sót. Học viên rất mong nhận đ−ợc những sự góp ý, h−ớng dẫn của các Thầy Cô giáo cũng nh− từ phía ng−ời đọc quan tâm đến Luận văn. Học viên cũng xin đ−ợc gửi lời cảm ơn chân thμnh tới Khoa Sau Đại học, Khoa Tμi chính Nhμ n−ớc vμ Tr−ờng Đại học Kinh tế TP.HCM đã tạo những điều kiện thuận lợi cho Học viên đ−ợc tham gia đμo tạo tại Nhμ tr−ờng trong suốt ch−ơng trình học. Học viên xin chân thμnh cảm ơn. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 6 CH−ơNG 1 - lý luận tổng quan về ngân sách nhμ n−ớc vμ quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc việt nam 1.1. Quan niệm ngân sách nhμ n−ớc vμ quản lý ngân sách nhμ n−ớc trong nền kinh tế thị tr−ờng 1.1.1. Quan niệm ngân sách nhμ n−ớc trong nền kinh tế thị tr−ờng Trong tiến trình lịch sử, Ngân sách Nhμ n−ớc (NSNN) đã xuất hiện vμ tồn tại từ lâu. Với t− cách lμ công cụ tμi chính quan trọng của Nhμ n−ớc, NSNN ra đời, tồn tại vμ phát triển trên cơ sở hai tiền đề khách quan lμ tiền đề nhμ n−ớc vμ tiền đề kinh tế hμng hóa - tiền tệ. Trong lịch sử loμi ng−ời, Nhμ n−ớc xuất hiện lμ kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp trong xã hội. Nhμ n−ớc ra đời tất yếu kéo theo yêu cầu tập trung nguồn lực tμi chính để lμm ph−ơng tiện vật chất trang trải các chi phí nuôi bộ máy Nhμ n−ớc vμ thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhμ n−ớc. Bằng quyền lực của mình, Nhμ n−ớc tham gia vμo quá trình phân phối sản phẩm xã hội. Với sự xuất hiện vμ phát triển của sản xuất hμng hóa tiền tệ, Nhμ n−ớc đã tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ NSNN để thực hiện các mục đích của mình. Xét hình thức biểu hiện bên ngoμi vμ ở trạng thái tĩnh, NSNN lμ một bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhμ n−ớc trong một khoảng thời gian nhất định, th−ờng lμ một năm, vμ bảng dự toán nμy đ−ợc Quốc hội phê chuẩn. Xét về thực chất vμ ở trạng thái động, NSNN lμ kế hoạch tμi chính vĩ mô, lμ khâu tμi chính chủ đạo trong hệ thống tμi chính Nhμ n−ớc. Hoạt động NSNN lμ hoạt động tạo lập vμ chi tiêu quỹ tiền tệ của Nhμ n−ớc, lμm cho nguồn tμi chính vận động giữa một bên lμ Nhμ n−ớc với một bên lμ các chủ thể kinh tế xã hội trong quá trình phân phối sản phẩm quốc dân d−ới hình thức giá trị. Với những đặc điểm kinh tế - xã hội riêng, kể từ khi đổi mới vμo năm 1986 đến nay, Việt Nam đã chọn h−ớng đi nhất quán: phát triển nền kinh tế thị tr−ờng định h−ớng XHCN với những đặc tr−ng vμ bản chất riêng, đó lμ (i) mục tiêu phát triển kinh tế thị tr−ờng lμ giải phóng sức sản xuất, động viên mọi nguồn lực trong n−ớc vμ ngoμi Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 7 n−ớc để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật của CNXH, nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội, cải thiện từng b−ớc đời sống nhân dân; (ii) phát triển nền kinh tế thị tr−ờng nhiều thμnh phần trong đó kinh tế Nhμ n−ớc giữ vai trò chủ đạo; (iii) thực hiện nhiều hình thức phân phối thu nhập; (iv) nền kinh tế vận hμnh theo cơ chế thị tr−ờng có sự quản lý của Nhμ n−ớc vμ (v) nền kinh tế mở, hội nhập vμ chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. (Nguồn: trích Văn kiện Đại hội Đảng lần IX) ớiTheo đó, cơ chế quản lý ngân sách tất yếu cũng dần dần đ−ợc đổi m , khái niệm NSNN đ−ợc xem nh− mắt xích quan trọng nhất, giữ vai trò chủ đạo trong tμi chính Nhμ n−ớc. Các hoạt động thu, chi của NSNN đều đ−ợc tiến hμnh trên cơ sở những luật định. Đó lμ các luật thuế, pháp lệnh thuế, chế độ thu, chế độ chi tiêu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu do Nhμ n−ớc ban hμnh. Luật NSNN ở n−ớc ta đã đ−ợc Quốc hội ban hμnh vμ chỉnh sửa bổ sung nhằm tạo sự phù hợp với đặc điểm kinh tế xã hội của từng thời kỳ. Đó lμ Luật NSNN ban hμnh vμo năm 1996, tiếp đó lμ Luật sửa đổi bổ sung Luật NSNN đ−ợc ban hμnh vμo năm 1999. Vμ gần đây nhất lμ Luật NSNN đ−ợc ban hμnh vμo năm 2002, có hiệu lực thi hμnh từ năm 2004 với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tμi chính quốc gia, nâng cao tính chủ động vμ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý vμ sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tμi chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách vμ tμi sản của Nhμ n−ớc, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất n−ớc theo định h−ớng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại” (Nguồn: Luật Ngân sách Nhμ n−ớc) Trải qua hơn 20 năm đổi mới, mặc dù đã đạt đ−ợc những thμnh tựu đáng ghi nhận trong việc quản lý tμi chính nói chung cũng nh− quản lý NSNN nói riêng đối với việc thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội, nh−ng cơ chế quản lý vẫn ch−a thật hoμn thiện, tình trạng thất thoát, lãng phí vμ đầu t− không hiệu quả còn cao... B−ớc vμo hội nhập kinh tế toμn cầu, với t− cách lμ thμnh viên của Tổ chức Th−ơng mại Thế giới WTO, Việt Nam có rất nhiều việc phải lμm, với mục tiêu to lớn tr−ớc mắt lμ thoát khỏi tình trạng kém phát triển tr−ớc năm 2010, tạo đμ phát triển để đến năm 2020 cơ bản trở thμnh một n−ớc công nghiệp. Để thực hiện đ−ợc mục tiêu nμy Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 8 thì một trong những nhiệm vụ quan trọng lμ Việt Nam cần phải xây dựng đ−ợc một nền tμi chính quốc gia đủ mạnh để điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng tr−ởng kinh tế nhanh về bền vững, giải quyết các vấn đề xã hội. Nh− vậy, điều nμy cũng đồng nghĩa với chính sách tμi chính - ngân sách cần đ−ợc đổi mới, phù hợp hơn với cơ chế thị tr−ờng trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế. Để lμm đ−ợc điều nμy, Việt Nam sẽ phải thực hiện nhiều giải pháp đồng bộ để quản lý điều hμnh NSNN. 1.1.2. Quản lý ngân sách nhμ n−ớc trong nền kinh tế thị tr−ờng Luật Ngân sách Nhμ n−ớc đã đề ra quan điểm cơ bản của Nhμ n−ớc trong quản lý NSNN mang tính định h−ớng xã hội chủ nghĩa. Những quan điểm nμy đ−ợc thể hiện rõ trong mục tiêu vμ nguyên tắc quản lý NSNN. Theo đó, nguyên tắc quản lý NSNN đ−ợc nêu cụ thể: "NSNN đ−ợc quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý gắn quyền hạn với trách nhiệm" (Nguồn: Luật Ngân sách Nhμ n−ớc). Trong đó, quản lý thống nhất có nghĩa lμ tất cả các khoản thu, khoản chi của từng cấp ngân sách đều phải đ−a vμo một kế hoạch ngân sách thống nhất, đáp ứng yêu cầu của các chính sách kinh tế tμi chính đất n−ớc. Đồng thời, tính thống nhất cũng đ−ợc yêu cầu trong việc thực hiện chính sách thu/chi NSNN các cấp, thống nhất các định mức/tiêu chuẩn, thống nhất chế độ kế toán, thống kê, biểu mẫu báo cáo,... Từ đó, đáp ứng các yêu cầu rõ rμng, trung thực, chính xác vμ đ−ợc công khai khóa. Về nguyên tắc tập trung dân chủ: Nguyên tắc nμy thể hiện ở việc phân cấp, trao quyền vμ phát huy cao nhất tính tự chủ, sáng tạo của các ngμnh địa ph−ơng. Theo đó, về trình tự vμ ph−ơng pháp lập ngân sách thì ngân sách đ−ợc lập tại tất cả các cấp ngân sách, căn cứ theo cả ph−ơng pháp tổng hợp từ d−ới lên vμ phân bổ từ trên xuống. Tính dân chủ đ−ợc thể hiện qua việc thực hiện quyền vμ nghĩa vụ của tất cả các cấp ngân sách. Vμ sau khi dự toán ngân sách đã đ−ợc tổng hợp vμ phê duyệt thì cần đ−ợc chấp hμnh nghiêm chỉnh theo đúng quy định, chính sách, chế độ, định mức về kinh tế - tμi chính của Nhμ n−ớc. Về nguyên tắc công khai, minh bạch: Tính công khai của NSNN tạo tiền đề cho việc minh bạch ch−ơng trình hoạt động của Nhμ n−ớc vμ ch−ơng trình nμy phải đ−ợc phản ánh ở việc thực hiện chính sách tμi chính quốc gia. Theo quy định, các khoản thu Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 9 chi phải đ−ợc thực hiện đúng theo quy định của pháp luật, căn cứ trên cơ sở ngân sách đã đ−ợc phê duyệt. NSNN phải đ−ợc quản lý rμnh mạch, công khai để mọi ng−ời dân có thể biết nếu có sự quan tâm. Nguyên tắc nμy đ−ợc thể hiện trong suốt chu trình NSNN (lập, chấp hμnh vμ quyết toán NSNN) vμ phải đ−ợc áp dụng cho tất cả các cơ quan tham gia vμo chu trình NSNN. Về nguyên tắc phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm: Theo nguyên tắc nμy, Luật Ngân sách Nhμ n−ớc đã xử lý một cách căn bản quan hệ tμi chính giữa các cấp chính quyền, quan hệ ngân sách giữa trung −ơng vμ địa ph−ơng. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi vμ quan hệ giữa ngân sách các cấp thực hiện theo nguyên tắc phân cấp nguồn thu vμ nhiệm vụ chi cụ thể. Ngân sách trung −ơng giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm các nhiệm vụ chiến l−ợc, có quy mô toμn quốc. Còn ngân sách địa ph−ơng đ−ợc phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện nhiệm vụ đ−ợc giao vμ đ−ợc cấp bổ sung theo quy định cụ thể. Nhờ đó để tạo thế chủ động vμ đảm bảo tính độc lập t−ơng đối của ngân sách địa ph−ơng. Đồng thời, mở rộng quyền tự chủ để địa ph−ơng chủ động khai thác các nguồn thu tại chỗ vμ chủ động bố trí chi tiêu hợp lý. Trên đây lμ những nguyên tắc chung về quản lý NSNN, đi vμo từng lĩnh vực thu, chi cụ thể, nguyên tắc quản lý ngân sách đ−ợc quy định rõ rμng vμ chi tiết nh− sau. 1.2. Thu vμ quản lý thu ngân sách nhμ n−ớc 1.2.1. Nội dung thu ngân sách nhμ n−ớc Thu NSNN lμ việc Nhμ n−ớc dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tμi chính quốc gia hình thμnh quỹ NSNN nhằm thực hiện các nhiệm vụ của Nhμ n−ớc. Thu NSNN đ−ợc hình thμnh thông qua các ph−ơng thức huy động chính nh−: ph−ơng thức huy động bắt buộc d−ới hình thức thuế, phí vμ lệ phí (trong đó, thuế đ−ợc coi lμ ph−ơng thức cơ bản để huy động nguồn tμi chính cho NSNN); ph−ơng thức huy động tự nguyện d−ới hình thức tín dụng Nhμ n−ớc; ph−ơng thức huy động khác. Cụ thể, thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí vμ lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhμ n−ớc; các khoản đóng góp của các tổ chức vμ cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. 1.2.2. Nguyên tắc quản lý thu ngân sách nhμ n−ớc Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 10 Thu NSNN phải đ−ợc thực hiện theo quy định của pháp luật; các ngμnh, các cấp không đ−ợc đặt ra các khoản thu trái với quy định của pháp luật. Ngân sách trung −ơng vμ ngân sách địa ph−ơng đ−ợc phân cấp nguồn thu cụ thể. Vμ việc phân cấp nguồn thu phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh vμ trình độ quản lý của các cấp ngân sách. 1.3. Chi vμ quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc 1.3.1. Nội dung chi ngân sách nhμ n−ớc Chi NSNN lμ việc phân phối vμ sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhμ n−ớc theo những nguyên tắc nhất định. Chi NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, đa dạng về hình thức. Trong quản lý NSNN, theo Luật Ngân sách Nhμ n−ớc, hiện nay, các nội dung chi đ−ợc phân loại cụ thể nh− sau: Chi đầu t− phát triển lμ những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật vμ lμm tăng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Các khoản chi nμy có tác dụng trực tiếp lμm cho nền kinh tế tăng tr−ởng vμ phát triển. Trên ý nghĩa đó, đây đ−ợc coi lμ khoản chi cho tích lũy. Chi th−ờng xuyên của NSNN lμ các khoản chi gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ th−ờng xuyên của Nhμ n−ớc về quản lý kinh tế, xã hội. Về đặc điểm, đại bộ phận các khoản chi th−ờng xuyên mang tính chất tiêu dùng xã hội với tính ổn định khá rõ nét. Đồng thời, phạm vi vμ mức độ chi th−ờng xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy nhμ n−ớc vμ sự lựa chọn của Nhμ n−ớc trong việc cung ứng hμng hóa công. Nếu bộ máy nhμ n−ớc quản lý gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì chi th−ờng xuyên đ−ợc giảm nhẹ, vμ ng−ợc lại. Ngoμi ra, còn các nội dung chi khác nh− chi trả nợ gốc vμ lãi các khoản tiền vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tμi chính, chi cho vay theo quy định pháp luật, chi viện trợ… 1.3.2. Những nguyên tắc về quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc Lý thuyết kinh tế học hiện đại cho rằng nền kinh tế muốn phát triển ổn định cần có sự phối hợp giữa bμn tay chính phủ vμ bμn tay thị tr−ờng trong quá trình tái phân phối thu nhập. Điều nμy có nghĩa lμ quy mô của chi tiêu NSNN nên có sự giới hạn nhất định, vμ sự giới hạn chi tiêu dựa trên các khía cạnh nh−: cần tiết kiệm vμ hạn chế chi phí hμnh chính, hoặc hạn chế những hoạt động của khu vực công mμ sự quản lý hoạt động không hiệu quả so với hoạt động của khu vực t− trong lĩnh vực t−ơng ứng. Bên Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 11 cạnh đó, việc chi tiêu cũng cần có sự linh hoạt theo chu kỳ kinh tế, khi nền kinh tế bị suy thoái, cần tăng chi tiêu để thúc đẩy kinh tế phát triển, vμ ng−ợc lại khi nền kinh tế trong giai đoạn h−ng thịnh thì cần cắt giảm quy mô chi tiêu NSNN. Vậy những yêu cầu về điều hμnh NSNN nói chung hay về quản lý chi NSNN nói riêng mμ Nhμ n−ớc ta đặt ra lμ gì? Xét về mục tiêu tổng quát trong việc điều hμnh NSNN nói chung, hay quản lý chi NSNN nói riêng, đó chính lμ mục tiêu thúc đẩy kinh tế tăng tr−ởng bền vững trong điều kiện sử dụng ngân sách hiệu quả, tiết kiệm; thực hiện công bằng xã hội vμ đảm bảo các mục tiêu về chính trị xã hội nh− quốc phòng, an ninh, đối ngoại. Mục tiêu nμy đ−ợc thiết lập phù hợp với ph−ơng h−ớng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của đất n−ớc trong từng thời kỳ. Còn những nguyên tắc quản lý chi cụ thể lμ: Tôn trọng kỳ luật tμi chính tổng thể chính lμ một yêu cầu quan trọng trong công tác quản lý chi NSNN. Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tμi chính cung ứng để thỏa mãn các nhu cầu lμ có giới hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong t−ơng lai, gia tăng gánh nặng về thuế, phá vỡ cân bằng kinh tế, vμ ảnh h−ởng xấu đến tăng tr−ởng kinh tế. Việc củng cố kỷ luật tμi chính tổng thể đ−ợc thiết lập dựa vμo những chỉ tiêu tổng thể vĩ mô nh− quy mô GDP, sự gia tăng chi hμng năm trong tổng GDP, tỷ lệ nợ/GDP ... (Tuân thủ theo yêu cầu nμy, mục tiêu của n−ớc ta đến năm 2010 chính lμ kiểm soát vμ duy trì tỷ lệ bội chi NSNN không quá 5% GDP; kiểm soát nợ Chính phủ, nợ ngoμi n−ớc của quốc gia ở mức không quá 50% GDP). Đồng thời, NSNN đ−ợc cân đối theo nguyên tắc tổng số chi th−ờng xuyên không đ−ợc lớn hơn tổng số thu từ thuế, phí, lệ; tr−ờng hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu t− phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách. Bội chi NSNN đ−ợc bù đắp bằng nguồn vay trong n−ớc vμ ngoμi n−ớc. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhμ n−ớc phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ đ−ợc sử dụng cho mục đích phát triển vμ bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Vμ việc phân bổ nguồn lực tμi chính theo những −u tiên cũng rất có ý nghĩa trong điều kiện ngân sách hạn hẹp. Đối với n−ớc ta trong giai đoạn hiện nay, ngân sách đ−ợc −u tiên bố trí cho các công trình, dự án phát triển hạ tầng kinh tế trọng điểm quốc Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 12 gia; cho các ch−ơng trình mục tiêu quốc gia, ch−ơng trình xoá đói giảm nghèo, các ch−ơng trình phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh miền núi, Tây nguyên, vùng đồng bμo dân tộc thiểu số, vùng biên giới khó khăn. Đồng thời, Nhμ n−ớc cũng có chủ tr−ơng tăng mức ngân sách cho đầu t− phát triển sự nghiệp giáo dục - đμo tạo; tăng mức đầu t− cho khoa học vμ công nghệ, y tế, văn hoá, sự nghiệp bảo vệ môi tr−ờng… Từ thực tế công tác điều hμnh ngân sách trong những năm qua, yêu cầu về sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN cũng lμ một trong những yêu cầu quan trọng đ−ợc đặt ra. Việc lập dự toán ngân sách cũng nh− việc chấp hμnh ngân sách đều cần quán triệt việc thực hiện các Luật Thực hμnh tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Phòng chống tham nhũng... Tất cả nhằm mục tiêu đảm bảo việc xây dựng dự toán ngân sách, bố trí vμ sử dụng ngân sách thực sự tập trung, chặt chẽ, tiết kiệm, chống lãng phí, chống dμn trải, phân tán nhằm nâng cao chất l−ợng dự toán vμ hiệu quả ngân sách. 1.4. Phân cấp quản lý ngân sách nhμ n−ớc Phân cấp quản lý NSNN lμ việc xác định phạm vi trách nhiệm vμ quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc quản lý, điều hμnh thực hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN. NSNN đ−ợc phân cấp quản lý giữa trung −ơng vμ các cấp chính quyền địa ph−ơng lμ một tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Theo quy định hiện hμnh, NSNN đ−ợc quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Theo đó, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi vμ quan hệ giữa ngân sách các cấp đ−ợc thực hiện theo các nguyên tắc: (i) Ngân sách trung −ơng vμ ngân sách mỗi cấp chính quyền địa ph−ơng đ−ợc phân cấp nguồn thu vμ nhiệm vụ chi cụ thể; (ii) Ngân sách trung −ơng giữ vai trò chủ đạo vμ hỗ trợ những địa ph−ơng ch−a cân đối đ−ợc thu, chi ngân sách; (iii) Hội đồng nhân dân tỉnh, thμnh phố trực thuộc trung −ơng (gọi chung lμ cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa ph−ơng; (iv) việc ban hμnh vμ thực hiện chính sách, chế độ mới lμm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tμi chính phù hợp (Nguồn: trích Luật Ngân sách Nhμ n−ớc) 1.5. Mục lục ngân sách nhμ n−ớc Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 13 Để có thể quản lý, điều hμnh NSNN theo từng chu kỳ ngân sách đòi hỏi phải sử dụng nhiều công cụ hữu hiệu nh− hệ thống pháp luật, công cụ kế hoạch, thống kê, kế toán, vμ mục lục ngân sách lμ một trong những công cụ quan trọng để quản lý điều hμnh NSNN. Mục lục NSNN lμ bảng phân loại các nội dung thu, chi thuộc giao dịch th−ờng niên của NSNN theo những tiêu thức vμ ph−ơng pháp nhất định nhằm phục vụ cho việc quản lý điều hμnh (lập, chấp hμnh, quyết toán), cũng nh− kiểm soát vμ phân tích các hoạt động của NSNN một cách hiệu quả vμ tiện lợi. Tr−ớc năm 1986 lμ thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung, thu NSNN chủ yếu lμ từ kinh tế quốc doanh, chi NSNN chủ yếu cho phát triển kinh tế, các nội dung thu chi khác không đáng kể. Mục lục NSNN thời kỳ nμy đ−ợc chia theo 4 tiêu thức Loại - Khoản - Hạng - Mục. Thời kỳ từ 1986 đến 1996 lμ thời kỳ chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị tr−ờng với sự quản lý vĩ mô của Nhμ n−ớc, các nội dung thu, chi NSNN đã bắt đầu có nhiều thay đổi so với tr−ớc đây vμ nội dung cơ bản của hệ thống mục lục NSNN đã đ−ợc ban hμnh mới để đảm bảo tính phù hợp với sự thay đổi. Theo đó, bảng phân loại thu chi NSNN đ−ợc sắp xếp theo Ch−ơng - Loại - Khoản - Hạng - Mục. Từ năm 1997 đến nay, với những tiến bộ đạt đ−ợc của sự phát triển vμ ổn định kinh tế - xã hội, luật NSNN đã ra đời vμ mục lục NSNN đã đ−ợc ban hμnh mới theo quyết định số 280/TC/QĐ/NSNN ngμy 15/4/1997 để đảm bảo tính khoa học, thống nhất, đầy đủ, toμn diện, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện vμ tiến tới sự thích nghi với sự phát triển kinh tế. Nội dung cơ bản của Mục lục NSNN mới gồm 7 cấp, trong đó 3 cấp đầu lμ Ch−ơng - Loại - Khoản chỉ phần “định vị” (chỉ vị trí, địa điểm phát sinh các nội dung thu, chi) vμ 4 cấp cuối chỉ phần “định tính” (chỉ nội dung, bản chất của các khoản thu, chi). Đồng thời, các thông t− h−ớng dẫn việc thực hiện, các quyết định sửa đổi, bổ sung hệ thống mục lục NSNN cũng đ−ợc tiếp tục ban hμnh để đảm bảo tiến tới sự phù hợp với yêu cầu đổi mới về quản lý kinh tế. 1.6. Chu trình vμ quản lý chu trình ngân sách nhμ n−ớc Chu trình ngân sách lμ một quá trình với những khâu nối tiếp nhau lμ lập, chấp hμnh vμ quyết toán ngân sách, trong đó trung tâm của một chu trình ngân sách lμ việc tổ chức thực hiện dự toán ngân sách. Hoạt động ngân sách có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại, Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 14 hình thμnh nên các chu trình ngân sách liên tục. Một chu trình ngân sách có độ dμi thời gian dμi hơn một năm ngân sách, vì năm ngân sách trùng với khâu chấp hμnh ngân sách còn lập ngân sách phải đ−ợc thực hiện ở năm ngân sách tr−ớc đó, quyết toán ngân sách lại đ−ợc thực hiện trong năm ngân sách tiếp theo. Quản lý chu trình NSNN đ−ợc thực hiện bằng công cụ kế hoạch thông qua ba khâu chủ yếu với những ý nghĩa vμ tác dụng riêng. Lập NSNN lμ quá trình phân tích, đánh giá giữa khả năng vμ nhu cầu các nguồn tμi chính của Nhμ n−ớc để từ đó xác lập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ ngân sách năm một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học vμ thực tiễn. Đồng thời trên cơ sở đó, vạch ra những biện pháp lớn về kinh tế xã - hội nhằm tổ chức thực hiện tốt các chỉ tiêu đã đề ra. Nếu khâu lập ngân sách đ−ợc thực hiện chính xác, khoa học sẽ tạo điều kiện thuận lợi rất lớn cho các khâu tiếp theo, đặc biệt lμ khâu chấp hμnh ngân sách. Việc lập NSNN đ−ợc thực hiện với hai ph−ơng pháp chủ yếu, đó lμ ph−ơng pháp phân bổ từ trên xuống vμ ph−ơng pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ d−ới lên. ở n−ớc ta, từ tr−ớc đến nay, lập NSNN th−ờng vận dụng kết hợp cả hai ph−ơng pháp nμy, trong đó, ph−ơng pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ d−ới lên lμ chủ yếu, còn ph−ơng pháp phân bổ th−ờng chỉ áp dụng khi giao số kiểm tra vμ giao kế hoạch chính thức. Bộ Tμi chính có nhiệm vụ tổng hợp kế hoạch NSNN vμ trình Chính phủ xem xét, sau đó Chính phủ trình Quốc hội thảo luận vμ phê duyệt. Chấp hμnh NSNN lμ khâu tiếp theo trong chu trình NSNN. Đây lμ quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế - tμi chính vμ hμnh chính nhằm biến các chỉ tiêu thu chi ghi trong kế hoạch NSNN năm trở thμnh hiện thực. Đây lμ khâu cốt yếu, trọng tâm có ý nghĩa quyết định vμ liên quan đến trách nhiệm của tất cả các cấp, các ngμnh, các đơn vị có liên quan đến hoạt động thu chi NSNN. Trong quá trình chấp hμnh NSNN, nếu có sự thay đổi về thu, chi thì việc điều chỉnh phải đ−ợc thực hiện nghiêm túc theo đúng quy trình đối với từng tr−ờng hợp cụ thể, đảm bảo chấp hμnh nghiêm chỉnh kỷ luật tμi chính. Quyết toán NSNN lμ khâu cuối cùng của một chu trình ngân sách. Đây lμ việc tổng hợp lại quá trình thực hiện dự toán ngân sách năm nhằm đánh giá lại toμn bộ kết Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 15 quả hoạt động của một năm ngân sách: thμnh công, tồn tại vμ rút kinh nghiệm cho năm ngân sách tiếp theo. Kết luận Ch−ơng 1 Xây dựng vμ thực hiện NSNN ở n−ớc ta đã trải qua nhiều quá trình thay đổi để phù hợp với lịch sử vμ những đặc điểm kinh tế xã hội của đất n−ớc trong từng thời kỳ. Vμ gần đây nhất lμ Luật NSNN đ−ợc ban hμnh mới vμo năm 2002, có hiệu lực thi hμnh từ năm 2004, đã xác định các quy định cụ thể để quản lý ngân sách với mục tiêu rõ rμng lμ “quản lý thống nhất nền tμi chính quốc gia, nâng cao tính chủ động vμ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý vμ sử dụng ngân sách nhμ n−ớc, củng cố kỷ luật tμi chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách vμ tμi sản của Nhμ n−ớc, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất n−ớc theo định h−ớng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại”. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 16 CH−ơNG 2 - THựC trạng quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc việt nam 2.1. Thực trạng quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc giai đoạn 1986 đến 2000 2.1.1. Đặc điểm kinh tế xã hội Công cuộc đổi mới toμn diện ở n−ớc ta đã đ−ợc chính thức khởi x−ớng từ năm 1986. Kể từ đó, Việt Nam đã có nhiều thay đổi to lớn mμ tr−ớc hết lμ sự đổi mới về t− duy kinh tế, chuyển đổi từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, sang kinh tế thị tr−ờng định h−ớng XHCN; thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất n−ớc, đa dạng hóa vμ đa ph−ơng hóa các quan hệ kinh tế đối ngoại; thực hiện mở cửa, hội nhập quốc tế. Con đ−ờng đổi mới đó đã giúp Việt Nam giảm đ−ợc tình trạng nghèo đói, h−ớng tới mục tiêu xây dựng nền kinh tế công nghiệp hóa, đạt đ−ợc tốc độ tăng tr−ởng kinh tế đáng khích lệ đi đôi với sự công bằng t−ơng đối trong xã hội. Bắt đầu từ Luật đầu t− n−ớc ngoμi năm 1987, Luật doanh nghiệp t− nhân vμ Luật công ty năm 2001; sau đó Hiến pháp sửa đổi năm 1992 đã khẳng định đảm bảo sự tồn tại vμ phát triển của nền kinh tế hμng hóa nhiều thμnh phần vận động theo cơ chế thị tr−ờng vμ khu vực đầu t− n−ớc ngoμi. Sau đó, hμng loạt các đạo luật quan trọng đã ra đời vμ các thể chế thị tr−ờng cũng từng b−ớc đ−ợc hình thμnh, nh− các thị tr−ờng cơ bản lμ thị tr−ờng tiền tệ, thị tr−ờng lao động, thị tr−ờng hμng hóa, thị tr−ờng đất đai… Nhìn chung, những cải cách kinh tế trong thời gian nμy đã mang lại cho Việt Nam những thμnh quả b−ớc đầu rất đáng phấn khởi. Nếu nh− trong giai đoạn đầu đổi mới (1986-1990), GDP chỉ tăng tr−ởng bình quân 3,9%/năm, thì trong 5 năm tiếp theo (1991-1995) đã nâng lên đạt mức tăng bình quân 8,2%. Trong giai đoạn 1996-2000 tốc độ tăng GDP của Việt Nam lμ 7,5%, thấp hơn nửa đầu thập niên 1990 do ảnh h−ởng của cuộc khủng hoảng tμi chính Châu á. Cùng với tốc độ tăng cao của GDP, cơ cấu kinh tế trong n−ớc đã có sự thay đổi đáng kể với h−ớng giảm tỷ trọng của khu vực nông nghiệp vμ nh−ờng chỗ cho tỷ trọng của khu vực công nghiệp vμ xây dựng. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 17 Kể từ khi thực hiện đ−ờng lối mở cửa, Việt Nam đã ký các hiệp định hợp tác kinh tế - th−ơng mại với Liên minh Châu Âu (năm 1992), tham gia tổ chức Hiệp hội các quốc gia Đông Nam á - ASEAN (1996), tham gia Diễn đμn hợp tác kinh tế Châu á Thái Bình D−ơng - APEC (1998). Việt Nam đã thu hút đ−ợc một l−ợng vốn đầu t− trực tiếp n−ớc ngoμi ngμy cμng lớn: hầu nh− từ con số không vμo năm 1986, đã tăng lên tới 3,2 tỷ USD năm 1997, sau đó do bị ảnh h−ởng bởi cuộc khủng hoảng tμi chính châu á năm 1997 đã giảm xuống trong các năm 1998-2000. FDI tăng lên đóng vai trò quan trọng trong việc bổ sung nguồn vốn, chuyển giao công nghệ vμ ph−ơng thức kinh doanh hiện đại, khai thác các tiềm năng của đất n−ớc, đμo tạo tay nghề vμ giải quyết việc lμm cho hμng chục vạn lao động Việt Nam. 2.1.2. Thực trạng quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc giai đoạn nμy Những chuyển biến tích cực: Đi đôi với những chuyển biến của công cuộc đổi mới, lĩnh vực quản lý NSNN nói chung hay quản lý chi NSNN nói riêng cũng có những thay đổi tích cực. Khi chính sách quản lý kinh tế chuyển sang vận hμnh theo cơ chế thị tr−ờng, cơ chế quản lý NSNN cũng dần dần đ−ợc đổi mới. Trong thời kỳ nμy, nhiều biện pháp để nâng cao năng lực quản lý điều hμnh đã đ−ợc thực hiện để đáp ứng các yêu cầu đổi mới của nền kinh tế. Nghị quyết số 186/HĐBT ngμy 27-11-1989 về phân cấp quản lý NSNN cho địa ph−ơng đã đ−ợc ban hμnh nhằm cải tiến chế độ phân cấp quản lý NSNN. Đồng thời, Hội đồng Chính phủ đã có quyết định thμnh lập hệ thống Kho bạc Nhμ n−ớc trực thuộc Bộ Tμi chính. Kho bạc Nhμ n−ớc lμ tổ chức chịu trách nhiệm quản lý quỹ NSNN, quản lý các tμi sản quốc gia bằng tiền Việt Nam, ngoại tệ, vμng bạc, kim loại, đá quý vμ các ngân quỹ khác của Nhμ n−ớc, của các cơ quan, tổ chức hμnh chính, xã hội vμ quản lý các nguồn vốn vay dân vμ trả nợ dân thông qua công tác tín dụng Nhμ n−ớc vμ công tác phát hμnh các hình thức tín phiếu, trái phiếu của Chính phủ. Năm 1990, khi đ−ợc thμnh lập theo hệ thống dọc, ngμnh thuế đã chủ động phối hợp với các ngμnh liên quan nh− hải quan, giao thông, kiểm lâm... để tổng hợp toμn bộ kế hoạch thu NSNN theo chức năng nhiệm vụ đ−ợc xác định. Kế hoạch chi NSNN cũng đ−ợc bố trí theo h−ớng giảm dần gánh nặng bao cấp của Nhμ n−ớc. Quan điểm về tiết Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 18 kiệm, sử dụng có hiệu quả nguồn lực tμi chính cũng đã đ−ợc đổi mới. Từ năm 1992, nhμ n−ớc ta chấm dứt phát hμnh tiền để bù đắp bội chi NSNN, hạn chế vay nợ cho chi th−ờng xuyên. Luật NSNN có hiệu lực thi hμnh từ 1/1/1997 đã đảm bảo quản lý thống nhất NSNN - ngân quỹ quốc gia - quy định rõ rμng trách nhiệm, quyền hạn của các ngμnh, các cấp trong quy trình quản lý vμ điều hμnh NSNN, góp phần khơi dậy mọi tiềm năng, giữ vững nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý kinh tế. Một số kết quả cụ thể: • Về chi tích lũy, kết quả đầu t− xây dựng cơ bản trong giai đoạn 1986 - 1990 đã góp phần đáng kể vμo việc ổn định tình hình kinh tế- xã hội, khắc phục một b−ớc những mất cân đối trong nền kinh tế quốc dân. Bình quân hμng năm tổng sản phẩm xã hội tăng 4,5%, thu nhập quốc dân tăng 3,3%, giá trị tổng sản l−ợng nông nghiệp tăng 3,6%, tổng giá trị hμng xuất khẩu tăng 2,7%... • Chi về tiêu dùng trong năm năm 1986 - 1990 đã bố trí kinh phí phục vụ tốt hơn các chính sách xã hội vμ tăng c−ờng khả năng quốc phòng, an ninh của đất n−ớc. Công tác quản lý kinh phí đ−ợc cải tiến, vừa chú ý tiết kiệm, vừa đề cao trách nhiệm tự tìm nguồn để chi, không dựa tất cả vμo ngân sách. Trong đó, các nội dung đ−ợc quan tâm lμ giải quyết các mục tiêu cấp bách nh− giáo dục miền núi, xoá mù chữ, phòng chống bệnh sốt rét, bệnh b−ớu cổ vμ dự trữ một số mặt hμng thiết yếu về thuốc men, l−ơng thực cho miền núi. Công tác quản lý kinh phí sự nghiệp đ−ợc cải tiến theo h−ớng thúc đẩy chuyển sang hạch toán kinh tế. Đồng thời, về nội dung chi bù lỗ, bù giá thì từ năm 1989 trở đi, NSNN không bù lỗ l−ơng thực, bù chênh lệch ngoại th−ơng vμ bù lỗ sản xuất kinh doanh, trừ một số mặt hμng trợ giá theo chính sách. Những vấn đề còn tồn tại: • Trong năm năm 1986 - 1990, thu trong n−ớc mới đáp ứng đ−ợc 52,2% tổng số chi của NSNN. Sau khi bù đắp bằng nguồn vay n−ớc ngoμi 20,5%, còn lại 27,2% nhμ n−ớc phải phát hμnh tiền để chi tiêu. Con số phát hμnh 27,2% trong giai đoạn 1986 - 1990 so với con số phát hμnh 28,1% trong giai đoạn 1981 - 1985 chứng tỏ chi tiêu bằng nguồn tiền phát hμnh ch−a có thay đổi đáng kể. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 19 • Các định mức, tiêu chuẩn không ổn định, có cái không phù hợp với thực tế. Nhiều khoản chi ch−a có định mức hoặc định mức quá lạc hậu, dẫn đến tình trạng vận dụng mỗi nơi một khác. Ví dụ nh− các tiêu chí, định mức, ph−ơng pháp tính để xác định mức phân bổ vốn đầu t− phát triển thuộc NSNN thời gian nμy còn nhiều điểm ch−a rõ rμng vμ tính ổn định ch−a cao. Đồng thời, cũng ch−a có cơ chế để giám sát việc phân bổ định mức. Vì vậy, tính tự chủ trong việc xác định vμ cân đối vốn của các địa ph−ơng ch−a cao. • Tổ chức quản lý chi NSNN cũng còn những tồn tại, ví dụ cơ chế chuyển vốn xây dựng cơ bản thông qua Ngân hμng Đầu t− Phát triển bằng ph−ơng thức cấp phát lệnh chi tiền vμ cấp phát kinh phí hμnh chính sự nghiệp thông qua Kho bạc bằng ph−ơng thức hạn mức kinh phí không theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp. Khi đã nhận vốn hoặc đã có hạn mức, đơn vị kiến thiết hoặc đơn vị dự toán tự tổ chức việc chi trả, thanh toán, thoát ly sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan Ngân hμng, Tμi chính vμ Kho bạc. • Mặt khác mục lục NSNN ban hμnh đã lâu vμ đã đ−ợc cải tiến, nh−ng cả ở ba khâu: lập, chấp hμnh vμ quyết toán ch−a thực hiện theo đúng ch−ơng loại khoản hạng mục quy định. Riêng việc trình tổng quyết toán NSNN còn đơn giản, sơ sμi vμ mang tính chất hình thức. Cơ chế giám sát ch−a rõ rμng, các hiện t−ợng thu, chi sai chế độ, không đ−ợc chú trọng phân tích rõ nguyên nhân. • Chi tiêu dùng: đ−ợc phân phối theo tỷ lệ 9,3% cho chi quản lý hμnh chính; 35,2% cho chi sự nghiệp; 10,4% cho chi bù lỗ, trợ giá; 45,1% cho chi quốc phòng, an ninh, trả nợ. Trong đó, mặc dù đã giảm chi cho quản lý hμnh chính qua việc sắp xếp, tổ chức lại bộ máy, giảm nhẹ biên chế, cho phép các cơ quan hμnh chính vμ các đoμn thể thμnh lập các tổ chức kinh tế hoạt động để tự trang trải kinh phí vμ cải thiện đời sống cán bộ công nhân viên. Tuy nhiên, tiến độ thực hiện còn rất chậm, tình trạng lãng phí còn lớn. 2.2. Thực trạng quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc từ năm 2000 đến nay 2.2.1. Đặc điểm kinh tế xã hội Sau năm 2000, tốc độ tăng GDP của Việt Nam đã phục hồi. Cùng với đó, cơ cấu kinh tế trong n−ớc đã có sự thay đổi đáng kể. Đến 2005, tỷ trọng của khu vực nông Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 20 nghiệp đã giảm xuống còn 20,89% GDP, khu vực công nghiệp vμ xây dựng tăng lên 41,03%, còn khu vực dịch vụ đ−ợc duy trì ở mức 38,10%. Biểu đồ 2.1 - Tăng trưởng GDP giai đoạn 2000 - 2005 Nguồn: Tổng cục Thống kờ 44 1, 64 6 48 1, 29 5 53 5, 76 2 61 3, 44 3 71 5, 30 7 83 9, 21 1 27 3, 66 6 29 2, 53 5 31 3, 24 7 33 6, 24 3 36 2, 43 5 39 2, 98 9 6.79% 6.89% 7.08% 7.34% 7.79% 8.43% - 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000 800,000 900,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Năm Tỷ đ ồn g 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% GDP theo giỏ hiện hành GDP theo giỏ cố định 1994 Tốc độ tăng trưởng GDP Năm 2000, Luật Doanh nghiệp đ−ợc sửa đổi với việc thể chế hóa quyền tự do kinh doanh của các cá nhân trong tất cả các ngμnh nghề mμ pháp luật không cấm. Đến năm 2004, đã có 150.000 doanh nghiệp t− nhân đang hoạt động theo Luật doanh nghiệp. Từ 1/7/2006, Luật Doanh nghiệp 2005 (áp dụng chung cho cả doanh nghiệp trong n−ớc vμ đầu t− n−ớc ngoμi) đã có hiệu lực, hứa hẹn sự lớn mạnh của các doanh nghiệp bởi sự bình đẳng trong quyền vμ nghĩa vụ của các doanh nghiệp, không phân biệt hình thức sở hữu. Trong khu vực doanh nghiệp nhμ n−ớc, những chính sách vμ biện pháp điều chỉnh, sắp xếp lại doanh nghiệp ngμy cμng đ−ợc coi trọng hơn nhằm nâng cao tính hiệu quả cho khu vực kinh tế quốc doanh. Trong các năm 2002 - 2003, có 1.655 doanh nghiệp nhμ n−ớc đ−ợc đ−a vμo ch−ơng trình sắp xếp vμ đổi mới, năm 2004 lμ 882 doanh nghiệp vμ năm 2005 lμ 413 doanh nghiệp. Trong thời kì đổi mới, kim ngạch xuất nhập khẩu của Việt Nam mỗi năm tăng khoảng 20%, nhờ đó đã đ−a tổng giá trị xuất khẩu của Việt Nam từ mức khoảng nửa tỷ Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 21 USD/năm trong những năm tr−ớc đổi mới lên 26 tỷ USD năm 2004 vμ 32,23 tỉ USD năm 2005. Chính sách “đa dạng hóa, đa ph−ơng hoá” quan hệ quốc tế đã giúp Việt Nam hội nhập ngμy cμng sâu rộng hơn, từ năm 1990 Việt Nam mới có quan hệ th−ơng mại với 40 n−ớc, thì ngμy nay con số nμy tăng lên 169 n−ớc trên thế giới. Việt nam đã ký kết các hiệp định th−ơng mại đa ph−ơng vμ song ph−ơng với trên 80 quốc gia, thực hiện chế độ tối huệ quốc với trên 70 quốc gia vμ vùng lãnh thổ, trong đó có những n−ớc vμ khu vực có nguồn vốn lớn, công nghệ cao vμ thị tr−ờng lớn nh− Mỹ, Nhật Bản, EU vμ các nền kinh tế mới công nghiệp hóa ở Đông á. Vμ từ tháng 10/2006 Việt Nam đã chính thức trở thμnh thμnh viên thứ 150 của Tổ chức th−ơng mại thế giới WTO. Nhiều biện pháp cải cách về thể chế nh− việc ban hμnh Luật Đầu t− 2005, Luật Doanh nghiệp 2005 đến việc nâng cấp cơ sở hạ tầng… đã trở thμnh một trong những yếu tố quan trọng góp phần khôi phục vμ tăng nhanh nguồn vốn FDI đầu t− vμo Việt Nam, từ 2,6 tỷ USD năm 2001 đã tăng lên 5,8 tỷ USD năm 2005. Việt Nam cũng đã sử dụng một cách hiệu quả các thμnh tựu kinh tế vμo mục tiêu phát triển xã hội, chỉ số phát triển con ng−ời (HDI) của Việt Nam từ 0,583 - xếp thứ 120/174 n−ớc năm 1994 - đã nâng lên xếp thứ 108/177 n−ớc trên thế giới năm 2005; tuổi thọ trung bình của ng−ời dân từ 50 tuổi trong những năm 1960 đã tăng lên 71 tuổi hiện nay, tỷ lệ số hộ đói nghèo từ trên 70% đầu những năm 1980 đã đ−ợc giám xuống d−ới 7% năm 2005. Tuy nhiên, bên cạnh đó, không phải không còn những tồn tại. Tăng tr−ởng kinh tế 5 năm qua ở n−ớc ta vẫn thấp hơn so với khả năng vμ chậm hơn nhiều các n−ớc trong khu vực ở thời kỳ đầu công nghiệp hoá. Sự phát triển chủ yếu dựa vμo các nhân tố phát triển theo chiều rộng, vμo những ngμnh sản xuất có công nghệ thấp, tiêu hao vật chất cao, sử dụng nhiều tμi nguyên, vốn vμ lao động. Thật vậy, tăng tr−ởng GDP 7,6% của Việt Nam giai đoạn 1990-2006 khá giống với các n−ớc Đông Nam á trong thời kỳ 20 năm lμ 1975-1995, ví dụ nh− Thái Lan: 8,1%; Malaysia: 7,5%; Inđônêsia: 7,1% tuy nhiên, hiện nay nhiều n−ớc Đông Nam á đã v−ợt lên vμ đạt đ−ợc những thμnh tựu lớn lao về phát triển. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 22 Bảng 2.1 - Số liệu tăng tr−ởng kinh tế của Việt Nam so với một số n−ớc trong khu vực 1990-2006 2004 2005 2006 2007* 2008* Việt nam 7,6% 7,8% 8,4% 8,2% 8,3% 8,5% Trung quốc 10,1% 10,1% 10,4% 10,7% 10% 9,8% Campuchia - 10% 13,4% 10,4% 9,5% 9,0% * số liệu 2007, 2008 lμ dự báo (Nguồn: Bμi “Đột phá từ triết lý phát triển” TS Vũ Minh Kh−ơng - Vietnamnet ngμy 27/4/2007 / Tổng cục thống kê; www.wikipedia.org) Riêng NSNN vẫn còn phụ thuộc nhiều vμo nguồn thu từ thuế nhập khẩu vμ dầu thô. Khả năng cạnh tranh của nền kinh tế còn thấp trên cả 3 cấp độ: cạnh tranh quốc gia, cạnh tranh ngμnh sản phẩm vμ cạnh tranh của doanh nghiệp. Tỷ trọng xuất khẩu hμng thô còn cao, giá trị gia tăng còn thấp, th−ơng hiệu mặt hμng Việt Nam ch−a phát triển mạnh. Bên cạnh đó các cơ sở xuất khẩu của Việt Nam ch−a có biện pháp ứng phó hiệu quả với các rμo cản th−ơng mại vμ những biến động khó l−ờng của thị tr−ờng thế giới... Nhận thức về việc chuyển sang điều hμnh kinh tế theo cơ chế thị tr−ờng ch−a đ−ợc nhất quán trong cả hệ thống quản lý. Công tác cải cách hμnh chính vẫn còn chậm. Chính phủ đã đề ra nhiều giải pháp để đấu tranh, phòng ngừa, nh−ng nạn quan liêu tham nhũng vẫn còn nghiêm trọng. 2.2.2. Những thμnh tựu quản lý ngân sách nhμ n−ớc nói chung vμ quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc nói riêng. Sau năm năm triển khai Luật NSNN năm 1997, ngμy 16/12/2002 Quốc hội khóa XI đã thông qua việc sửa đổi, bổ sung một số điều Luật NSNN, có hiệu lực thi hμnh từ ngμy 1/1/2004, phù hợp với việc triển khai các luật thuế mới (thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt) nhằm cải thiện tình hình phân cấp ngân sách, tạo thế ổn định vμ chủ động cho ngân sách địa ph−ơng. Luật NSNN vμ các văn bản pháp luật khác về huy động vμ sử dụng nguồn vốn của NSNN đã tạo khuôn khổ pháp luật để đổi mới, nâng cao hiệu quả quản lý vμ sử Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 23 dụng NSNN. Việc áp dụng Luật NSNN đã đánh dấu b−ớc tiến mới, nâng cao tính pháp quy trong quản lý, điều hμnh NSNN, trong quan hệ tμi chính giữa các cấp, các ngμnh. Ngoμi ra, Luật NSNN đã đề ra một số quan điểm cơ bản của Nhμ n−ớc trong quản lý chi NSNN mang tính định h−ớng XHCN. Những quan điểm nμy đ−ợc thể hiện rõ trong mục tiêu vμ nguyên tắc quản lý NSNN. Có thể nói, Luật NSNN đã thể hiện một sự thay đổi căn bản theo t− duy mới về quan điểm xây dựng, quản lý, điều hμnh, thực thi NSNN. Các quy trình NSNN đã đ−ợc điều chỉnh, hợp lý hóa vμ minh bạch hóa bằng các điều khoản pháp luật cụ thể hơn tr−ớc. Trong những năm gần đây, các cân đối lớn của nền kinh tế, nh− cân đối NSNN, tiền tệ, cán cân thanh toán quốc tế cơ bản ổn định. Huy động nguồn lực trong vμ ngoμi n−ớc đầu t− cho phát triển đ−ợc nhiều hơn, vμ nguồn vốn đầu t− từ NSNN giữ vai trò chủ đạo trong cơ cấu vốn đầu t− toμn xã hội, góp phần quan trọng trong việc xây mới vμ cải tạo kết cấu hạ tầng, nâng cao chất l−ợng nguồn nhân lực, xóa đói giảm nghèo vμ góp phần tích cực thúc đẩy tăng tr−ởng kinh tế qua các năm.... Các lĩnh vực văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục - đμo tạo có những tiến bộ; hoạt động khoa học - công nghệ tiếp tục đ−ợc đẩy mạnh. Tình hình chính trị ổn định, quốc phòng, an ninh, trật tự an toμn xã hội đ−ợc giữ vững. Đồng thời, tình hình cân đối thu chi vμ việc thực hiện nhiệm vụ NSNN qua nhiều năm đã có nhiều chuyển biến tích cực. Kết quả thu NSNN có nhiều khoản thu v−ợt dự toán, vμ kết quả thu NSNN nhiều địa ph−ơng tăng khá so với dự toán đ−ợc giao. Cân đối NSNN đã đảm bảo nguyên tắc bền vững, theo đó, tổng số thu từ thuế, phí vμ lệ phí lớn hơn tổng chi th−ờng xuyên, dμnh phần tích lũy cho đầu t− phát triển, vμ mức bội chi NSNN hμng năm nằm trong giới hạn kiểm soát (d−ới 5% GDP). Nhμ n−ớc h−ớng tới những biện pháp giám sát, quản lý hiệu quả hơn đối với vấn đề chi NSNN nh− đẩy mạnh thực hμnh tiết kiệm, chống lãng phí, tham nhũng, tiêu cực. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 24 Biểu đồ 2.2 - Cơ cấu vốn đầu tư toàn xó hội giai đoạn 2001 - 2005 Nguồn: Bộ Kế hoạch Đầu tư 55.04%28.32% 16.64% Khu vực vốn nhà nước Khu vực ngoài quốc doanh Khu vực FDI Vốn ngõn sỏch Vốn tớn dụng Vốn DNNN Vốn huy động khỏc S1 44 .86 % 27 .97 % 18 .92 % 8.2 5%0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Biểu đồ 2.3 - Cơ cấu vốn đầu tư từ NSNN so với cỏc loại vốn từ khu vực nhà nước giai đoạn 2001 - 2005 Nguồn: Bộ Kế hoạch Đầu tư Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 25 Bảng 2.2 - Số liệu chi NSNN thực tế Đơn vị: tỷ đồng 2001 quyết toán 2002 quyết toán 2003 quyết toán 2004 quyết toán 2005 −ớc TH 2006 −ớc TH 2007 dự toán Tổng thu NSNN 103.888 123.860 152.272 224.776 217.080 261.100 281.900 Tổng chi NSNN 129.773 148.208 181.183 248.615 264.860 318.110 357.400 Chi đầu t− phát triển 40.236 45.218 59.629 66.115 71.957 85.715 99.450 Chi th−ờng xuyên 71.562 78.039 95.608 107.979 154.978 182.108 174.550 Chi khác (cả trả nợ gốc) 17.975 24.951 25.946 74.521 37.925 50.087 83.400 Bội chi NS 23.824 25.597 30.500 34.703 40.750 50.287 56.500 Nguồn: Bộ tμi chính 2.2.3. Những tồn tại trong quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc 2.2.3.1. Những khó khăn khách quan • Hội nhập WTO, cơ hội vμ những thách thức đối với cân đối ngân sách nhμ n−ớc. Hội nhập lμ b−ớc đi tất yếu cho việc tận dụng những thời cơ, thuận lợi trong việc gia nhập thị tr−ờng toμn cầu, b−ớc vμo một sân chơi chung, khách quan vμ bình đẳng. Việc gia nhập WTO cũng có những ảnh h−ởng nhất định đối với chính sách chi ngân sách. Khi vμo WTO, Việt Nam phải dỡ bỏ một số trợ cấp từ ngân sách, cụ thể lμ phải xoá bỏ hỗ trợ triển khai thực hiện dự án sản xuất sản phẩm công nghiệp trọng điểm (nh− tμu biển, động cơ đốt trong,...), hỗ trợ xuất khẩu, hỗ trợ phát triển... Đối với sản xuất nông nghiệp Việt Nam cũng chỉ đ−ợc phép hỗ trợ trong n−ớc ở mức 10% giá trị sản xuất vμ phải cắt giảm những hỗ trợ v−ợt mức cho phép. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 26 Nh− vậy, chính sách hỗ trợ sản xuất qua NSNN sau khi vμo WTO cũng phải điều chỉnh chuyển từ hỗ trợ trực tiếp sang hình thức hỗ trợ gián tiếp nh− hỗ trợ cho nghiên cứu, dịch vụ đμo tạo, dịch vụ khuyến nông, cơ sở hạ tầng, hỗ trợ khắc phục thiên tai… Tuy nhiên, việc cắt giảm thuế nhập khẩu theo các cam kết WTO lại góp phần lμm giảm chi phí nguyên liệu đầu vμo của nhiều ngμnh sản xuất. Từ đó, giúp hạ giá thμnh sản phẩm vμ nâng cao sức cạnh tranh, nhất lμ các sản phẩm xuất khẩu. Nh− vậy, việc cắt giảm hμng loạt các dòng thuế nhập khẩu trong vòng 5 - 7 năm tới theo các cam kết gia nhập WTO thực sự lμ một trở ngại đối với vấn đề thu ngân sách. Những ngμnh có mức cắt giảm nhiều nhất lμ dệt may, thuỷ sản, hμng chế tạo vμ máy móc thiết bị thông dụng, ôtô vμ linh kiện ôtô... Đánh giá sơ bộ của Bộ Tμi chính về tác động của các cam kết WTO đối với các ngμnh hμng sản xuất trong n−ớc cho thấy, tính trung bình, mức bảo hộ bằng thuế hiện nay lμ 30,4% sẽ phải giảm xuống còn 15,3%. Một mức cắt giảm khá mạnh. Dự tính, chỉ riêng việc giảm thuế nhập khẩu theo cam kết WTO cho cả giai đoạn 5 năm sau khi gia nhập WTO lμ 300 triệu USD, t−ơng đ−ơng 4.800 tỷ đồng. Trung bình giảm khoảng 1.000 tỷ/năm, khoảng 6-7% số thu thuế nhập khẩu hμng năm. Trong khi đó, mục tiêu đặt ra cho ngμnh Tμi chính lμ phải cố gắng đảm bảo ngân sách cho nhu cầu chi th−ờng xuyên vμ chi phí phát triển trong giai đoạn 2006-2010 ngμy cμng tăng. Đây thực sự lμ thách thức đối với vấn đề cân đối ngân sách trong thời gian tới. Cùng với việc cắt giảm thuế nhập khẩu theo cam kết WTO, Việt Nam vẫn tiếp tục thực hiện các cam kết theo khuôn khổ Khu vực th−ơng mại tự do Asean - AFTA. Đây lμ điều khá lo ngại khi thực hiện bởi vì theo các cam kết nμy việc cắt giảm đều rất triệt để, xuống mức 0- 5% trong vòng từ 10 - 12 năm tới. Hiện nay, việc cắt giảm thuế theo cam kết Khu vực th−ơng mại tự do thời gian qua ch−a có tác động nhiều đến sản xuất trong n−ớc vì thực tế buôn bán trong ASEAN chỉ chiếm 25-27% tổng giá trị nhập khẩu; giá trị kim ngạch đảm bảo các tiêu chí để đ−ợc miễn thuế mới chiếm 10% tổng kim ngạch nhập khẩu từ ASEAN. Tuy nhiên, khi ASEAN thực hiện từng phần những thỏa thuận AFTA với những n−ớc nh− Trung Quốc, Hμn Quốc thì những ảnh h−ởng nμy sẽ cμng rõ nét hơn. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 27 • Tình hình kinh tế xã hội Thêm vμo đó, còn có những khó khăn khách quan khác tác động đến tình hình kinh tế n−ớc ta nói chung cũng nh− trong việc ổn định ngân sách nói riêng. Trong những năm gần đây, Việt Nam cũng chịu những ảnh h−ởng nhất định tr−ớc những biến động về nhiều mặt của tình hình trong vμ ngoμi n−ớc. Đó lμ giá dầu thô vμ nhiều vật t− chủ yếu trên thị tr−ờng thế giới biến động mạnh, tác động bất lợi đến bình ổn mặt bằng giá trong n−ớc; thiên tai gây tổn thất nặng nề về ng−ời vμ tμi sản; thời tiết, khí hậu biến đổi bất th−ờng; một số dịch bệnh nguy hiểm phát sinh, ảnh h−ởng xấu đến sản xuất vμ đời sống nhân dân; NSNN đã phải phân bổ những khoản chi lớn cho việc bù đắp giá xăng dầu nhập khẩu, ví dụ nh− trong năm 2004 lμ 5.560 tỷ đồng, năm 2005 lμ gần 10.000 tỷ đồng… 2.2.3.2. Những tồn tại mang tính chất chủ quan Bên cạnh những khó khăn khách quan thì thực tế việc quản lý, điều hμnh ngân sách của các cấp ngân sách trong thời gian qua đã bộc lộ rất nhiều tồn tại, yếu kém, không đảm bảo tính hiệu quả phân bổ ngân sách cũng nh− mang lại không ít những thất thoát, lãng phí trong điều kiện ngân sách hạn hẹp. 2.2.3.2.1. Trong việc phân cấp quản lý ngân sách nhμ n−ớc Các quy định về phân cấp NSNN đã đ−ợc thể hiện trong Luật NSNN. Luật NSNN đã quy định hệ thống NSNN đ−ợc xác định có bốn cấp, trong đó mỗi cấp đ−ợc xác định nguồn thu, nhiệm vụ chi rõ rμng; ngân sách cấp trên hỗ trợ ngân sách địa ph−ơng trên cơ sở các tiêu chí về dân số, điều kiện địa lý, trình độ quản lý... Tuy nhiên, về việc thực hiện, vẫn còn những vấn đề ch−a thống nhất xung quanh vấn đề nμy, đó lμ lμm sao phát huy tính tự chủ của địa ph−ơng mμ vẫn đảm bảo tính minh bạch, tính khoa học, tránh nảy sinh cơ chế “xin - cho”. Thực tiễn cho thấy các cấp chính quyền ch−a thực sự trở thμnh cấp ngân sách. Chính quyền địa ph−ơng các cấp vẫn còn tâm lý trông chờ vμo các khoản điều tiết từ ngân sách trung −ơng. Sự chủ động cân đối ngân sách vẫn ch−a thực sự khả thi. Vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp trong vấn đề ngân sách địa ph−ơng còn rất hạn chế, Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 28 quyết định dự toán ngân sách nh−ng các hạng mục dự toán lại phải chờ ngân sách cấp trên “rót xuống”. ơ cấu thu, chi NSĐP so với tổng thu chi NSNN Bảng 2.3 - C Đơn vị: tỷ đồng Năm 2000 2001 2002 2003 2004 2005dt 2006dt 2007dt Thu NSNN 90.749 103.773 121.716 152.272 224.776 183.000 237.900 281.900 Thu NSĐP 22.269 25.463 30.545 42.744 65.491 57.095 77.842 83.485 Tỷ lệ 24,5% 24,5% 25,1% 28,1% 29,1% 31,2% 32,7% 29,6% Chi NSNN 108.961 129.773 148.208 181.183 248.615 229.750 294.400 357.400 Chi NSĐP 45.082 56.043 64.573 85.994 114.236 82.867 102.205 124.734 Tỷ lệ 41,3% 43,2% 43,6% 47.5% 45,9% 36,1% 34,7% 34,9% Bổsung từ NSTW 26.601 23.553 35.278 43.141 39.548 40.220 51.133 65.658 Tỷ lệ trong chi của ĐP 59,0% 42,0% 54,6% 50.2% 34,6% 48% 50% 52,6% Nguồn: Bộ Tμi chính Nh− vậy, tỷ lệ Ngân sách tập trung ở Trung −ơng qua các năm gần đây cho thấy vẫn rất cao. Vμ một bộ phận ngân sách nμy sau đó lại chuyển xuống các địa ph−ơng cho các dự án tại địa ph−ơng. Với cách đi vòng vèo nμy, dễ nảy sinh cơ chế “xin - cho”. Vμ nh− vậy, các dự án tại địa ph−ơng vẫn ch−a đ−ợc phân bổ bởi ngân sách cho địa ph−ơng, còn ở Trung −ơng thì đối với các Bộ, ngμnh công tác quản lý vẫn còn rất cụ thể thay vì thiên về tầm nhìn chiến l−ợc. 2.2.3.2.2. Trong việc lập dự toán ngân sách nhμ n−ớc Hệ thống NSNN của Việt Nam có một đặc điểm khác biệt so với nhiều n−ớc trên thế giới. Đó lμ tính “lồng ghép”. NSNN bao gồm ngân sách trung −ơng vμ ngân sách các cấp chính quyền địa ph−ơng. Cả bốn cấp ngân sách hợp chung thμnh hệ thống NSNN. Ngân sách cấp d−ới lμ bộ phận hợp thμnh của ngân sách cấp trên. Do tính chất “lồng ghép” của hệ thống NSNN mμ nhiều chỉ tiêu thu vμ chi của ngân sách cấp d−ới Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 29 do cấp trên ấn định. Điều nμy đã không khuyến khích cấp d−ới tự cân đối thu, chi, lập dự toán tích cực, mμ th−ờng có xu h−ớng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để đ−ợc nhận trợ cấp nhiều hơn. Giám sát trong một hệ thống NSNN “lồng ghép” nh− ở Việt Nam lμ rất phức tạp vμ khó khăn. Vμ thực tế cho thấy, hệ thống giám sát NSNN, cả vĩ mô vμ vi mô, ch−a thực sự phát huy đ−ợc vai trò của mình để góp phần vμo việc thực hiện các mục tiêu vμ nhiệm vụ đã đặt ra. Biểu đồ 2.5 - Số liệu quyết toỏn so với dự toỏn thu NSNN giai đoạn 2002 - 2006 Nguồn: Bộ Tài chớnh 10 5, 20 0 13 2, 47 6 14 9, 32 0 18 3, 00 0 23 7, 90 0 12 3, 86 0 15 2, 27 2 2 24 ,7 76 21 7, 08 0 26 1, 10 085% 87% 66% 84% 91% - 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 2002 2003 2004 2005 2006 năm tỷ đ ồn g 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% DT QT/UTH % Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 30 Biểu đồ 2.6 - Số liệu quyết toỏn so với dự toỏn chi NSNN giai đoạn 2002 - 2006 Nguồn: Bộ tài chớnh 13 3, 90 0 15 6, 93 0 18 7, 67 0 22 9, 75 0 29 4, 40 0 14 8, 20 8 18 1, 18 3 24 8, 61 5 31 8, 11 0 25 8, 50 0 90% 86% 75% 88% 92% - 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 2002 2003 2004 2005 2006 Năm Tỷ đ ồ ng 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% DT QT/UTH % Việc lập dự toán thu vμ chi NSNN, thông th−ờng nếu so với số liệu dự toán năm tr−ớc thì tỷ lệ tăng lμ khá cao, tuy nhiên, nếu so với −ớc thực hiện năm tr−ớc thì tỷ lệ tăng nμy lại th−ờng lμ thấp. Quy trình lập dự toán đ−ợc quy định rõ rμng, tuy nhiên, việc thực hiện công tác lập dự toán còn nhiều tồn tại, số liệu lập dự toán ch−a sát với thực tế. Một vấn đề khác, hiện tại, việc hoạch định chi NSNN đang đ−ợc thực hiện dựa trên một số khoản thu không ổn định vμ không có tính chất bền vững. Một số khoản thu NSNN có tỷ trọng đáng kể nh− thu từ xuất khẩu dầu thô đang lμ vấn đề cần đ−ợc nghiên cứu xem xét. Việc gia tăng xuất khẩu dầu thô trong điều kiện trữ l−ợng dầu không gia tăng vμ nguồn tμi nguyên của đất n−ớc lμ có hạn. Nếu nhìn vμo Dự toán NSNN qua các năm, thậm chí gần đây nhất lμ năm 2007 thì có thể thấy các nguồn thu từ khai thác tμi nguyên nh− dầu thô vμ xổ số kiến thiết lμ những nguồn thu thiếu ổn định, lại chiếm tỉ trọng cao. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 31 Biểu đồ 2.4 - Thu ngõn sỏch từ dầu thụ so với tổng thu ngõn sỏch Nguồn: Bộ Tài chớnh 90 ,7 49 10 3, 88 8 12 3, 86 0 15 2, 27 2 22 4, 77 6 21 7, 08 0 26 1, 10 0 28 1, 90 0 23 ,5 34 26 ,2 81 26 ,5 10 36 ,7 73 48 ,5 62 55 ,0 00 63 ,4 00 71 ,7 00 25.93% 25.30% 21.40% 24.15% 21.60% 25.34% 24.28% 25.43% - 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 2000 qt 2001 qt 2002 qt 2003 qt 2004 qt 2005 uth 2006 uth 2007 dt Năm Tỷ đ ồn g 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Tổng thu NS Thu từ dầu thụ Tỷ trọng Nếu chi NSNN đ−ợc hoạch định từ các nguồn thu nh− vậy liệu có thể mang tính chất ổn định vμ lâu dμi? Hay lμ “có sao lμm vậy”? Năm 2007, đã có nhiều ý kiến lo ngại, nếu giá dầu thô sút giảm so với mức trung bình (60USD/thùng) thì liệu có đảm bảo cân đối NSNN? Vμ việc lập dự toán thu dầu thô với sản l−ợng 18 triệu tấn năm 2007 lμ khá cao so với các năm sẽ có ảnh h−ởng nh− thế nμo đến tính chính xác của việc lập dự toán, cũng nh− những ảnh h−ởng nhất định trong việc lập dự toán chi ngân sách từ số liệu nμy. 2.2.3.2.3. Trong Hệ thống định mức phân bổ ngân sách nhμ n−ớc Hệ thống định mức phân bổ NSNN ban hμnh Quyết định số 139/2003/QĐ-TTg ngμy 11/7/2003 của Thủ t−ớng Chính phủ đã đ−ợc áp dụng từ năm 2003 đến hết 2006. Hệ thống nμy quy định tiêu chí phân bổ NSNN chủ yếu theo dân số, khoảng cách địa lý, yếu tố địa hình… Vμ đối với một số lĩnh vực chi còn đ−ợc xác định theo một số tiêu chí bổ trợ nh− chi quản lý hμnh chính đ−ợc phân bổ thêm theo số l−ợng đơn vị hμnh chính huyện, xã; chi đảm bảo xã hội phân bổ thêm số đối t−ợng bị nhiễm chất độc mμu da cam với mức chi cho từng loại đối t−ợng cụ thể. Định mức phân bổ NSNN theo Quyết định 139/2003/QĐ-TTg lμ căn cứ để xác định tổng mức chi ngân sách địa ph−ơng, số bổ sung vμ tỷ lệ phần trăm (%) phân chia Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 32 các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung −ơng với ngân sách địa ph−ơng. Từ đó, Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh quyết định định mức phân bổ ngân sách cụ thể cho từng cấp chính quyền địa ph−ơng vμ các Sở phù hợp với tình hình thực tế thực hiện nhiệm vụ của các cấp, các ngμnh cũng nh− kế hoạch nhiệm vụ do địa ph−ơng quyết định tạo điều kiện cho các ngμnh chủ động trong chi phí hoạt động. Nh− vậy, ngoμi những mặt −u điểm nhất định thì Hệ thống định mức nμy cũng đã bộc lộ những tồn tại. Phạm vi hệ thống định mức phân bổ ch−a bao quát hết các lĩnh vực chi th−ờng xuyên của Ngân sách; khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa ph−ơng, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên vẫn ch−a đ−ợc thực hiện hiệu quả; các định mức phân bổ vẫn còn ch−a rõ rμng, cụ thể, đối với một số lĩnh vực nh− vốn đầu t− phát triển; ch−a đầy đủ cho các lĩnh vực nh− sự nghiệp nh− bảo vệ môi tr−ờng; ch−a đảm bảo tính đặc thù đối với từng vùng, từng địa ph−ơng. Ví dụ mặc dù hiện nay Trung −ơng không phân bổ vốn đầu t− tới từng dự án, nh−ng do thiếu định mức phân bổ rõ rμng vμ tính ổn định ch−a cao, nên các địa ph−ơng vẫn cứ hy vọng có “cái gì đó” có thể đ−ợc −u ái hơn. Vμ đây lμ một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng dμn trải trong hoạt động đầu t− xây dựng cơ bản vμ hiện t−ợng không ít dự án đ−ợc phân bổ vốn (cho dù không nằm trong kế hoạch). Ngay tại các cuộc hội thảo lấy ý kiến về nội dung nμy, nhiều địa ph−ơng đề nghị tỉnh mình đ−ợc áp vμo tiêu chí đặc thù nμo đấy. Tâm lý muốn đ−ợc −u ái hơn một chút d−ờng nh− vẫn còn khá phổ biến. Hoặc định mức cho đơn vị hμnh chính quy định phải đảm bảo 70% ngân sách cho chi l−ơng vμ các khoản phụ cấp có tính chất l−ơng, 30% chi cho các hoạt động học tập, giảng dạy, mua sắm thiết bị, sửa chữa, quản lý hμnh chính. Tuy nhiên, hầu hết các địa ph−ơng đạt tỷ lệ 80 - 85% cho nhóm 1 nên buộc phải xin bổ sung ngoμi dự toán vμ việc đáp ứng đ−ợc yêu cầu phục vụ nâng cao chất hoạt động lμ t−ơng đối khó khăn. Vừa qua, Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg của Thủ t−ớng Chính phủ về việc ban hμnh Định mức phân bổ dự toán chi th−ờng xuyên NSNN năm 2007 đã đ−ợc ban hμnh ngμy 29/6/2006 vμ tiếp tục đ−ợc sửa đổi, bổ sung bằng quyết định số Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 33 219/2006/QĐ-TTg ngμy 29/09/2006. Hy vọng, quyết định nμy sẽ có tính thực tiễn cao hơn vμ phù hợp hơn trong quá trình áp dụng cho NSNN từ 2007 trở đi. 2.2.3.2.4. Trong việc quyết toán, kiểm toán ngân sách nhμ n−ớc Quyết toán Một trong 14 nhiệm vụ vμ quyền hạn của Quốc hội đ−ợc quy định tại Điều 84 Hiến pháp năm 1992 (đ−ợc sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngμy 25/12/2001 của Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10) lμ “Quyết định chính sách tμi chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán, NSNN vμ phân bổ ngân sách trung −ơng, phê chuẩn quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”. Mặc dù quyền hạn nμy đã đ−ợc ghi trong Hiến pháp, nh−ng cả hai nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX vμ khoá X, Quốc hội vẫn ch−a thực hiện đ−ợc việc quyết định phân bổ NSNN, mμ chỉ lμm đ−ợc việc quyết định dự toán NSNN vμ phê chuẩn quyết toán NSNN. Việc phân bổ NSNN, Quốc hội giao cho Uỷ ban th−ờng vụ Quốc hội. Qua hai nhiệm kỳ, Uỷ ban th−ờng vụ Quốc hội đều thấy lμ quyền hạn quan trọng đó nhất thiết phải do Quốc hội quyết định thì mới đúng với Hiến pháp. Trên thực tế, việc Quốc hội thông qua nghị quyết về dự toán NSNN cũng nh− quyết toán NSNN của các nhiệm kỳ khoá IX vμ khoá X vẫn còn mang tính hình thức, vì thời gian bố trí để thảo luận không nhiều mμ các biểu bảng về ngân sách lμ cả một rừng các con số. Ngay cả Uỷ ban Kinh tế vμ ngân sách các khoá cũng không có thời gian nghiên cứu thảo luận kỹ, vì các thμnh viên Uỷ ban hầu hết lμ đại biểu kiêm nhiệm, nên việc thẩm tra dự toán cũng nh− phân bổ, quyết toán NSNN để tham m−u cho Quốc hội, Uỷ ban th−ờng vụ Quốc hội quyết định cũng còn nhiều hạn chế. Kiểm toán Tham nhũng th−ờng gây bức xúc lớn trong dân chúng nh−ng lãng phí lại ch−a đ−ợc quan tâm đúng mức, trong khi thiệt hại về lãng phí có thể lớn hơn nhiều so với tham nhũng. Luật DNNN năm 2003 đã quy định tất cả các DNNN đều phải kiểm toán. Nh−ng phải đến năm 2006, năm đầu tiên thực hiện Luật Kiểm toán nhμ n−ớc, thì đây lμ lần đầu tiên tình hình kinh doanh của các DNNN đ−ợc công khai, theo quy định của Luật Kiểm toán Nhμ n−ớc. Trong năm 2006, Kiểm toán Nhμ n−ớc cũng mới chỉ có thể công bố kết quả kiểm toán năm 2005 tại 19 tổng công ty, doanh nghiệp nhμ n−ớc, 11 Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 34 bộ, 30 tỉnh, thμnh phố, 9 dự án trọng điểm vμ báo cáo tμi chính của 24 đơn vị thuộc lĩnh vực an ninh quốc phòng, tμi chính Đảng. Tính tới ngμy 31/12/2006, Kiểm toán Nhμ n−ớc đã kết thúc 103/104 cuộc kiểm toán theo kế hoạch năm vμ tổng hợp kết quả kiểm toán từ 59 báo cáo kiểm toán đã phát hμnh, các cuộc kiểm toán NSNN, tiền vμ tμi sản nhμ n−ớc năm 2005 của các tỉnh, thμnh phố trực thuộc Trung −ơng đã phục vụ Hội đồng nhân dân các tỉnh, thμnh phố nμy phê chuẩn quyết toán. Kiểm toán Nhμ n−ớc đã phát hiện vμ kiến nghị tăng thu, giảm chi NSNN, ghi thu-ghi chi, đ−a vμo quản lý qua NSNN 5.027 tỷ đồng gồm tăng thu NSNN 627 tỷ đồng (trong đó thuế 293 tỷ; phí vμ lệ phí 80 tỷ vμ thu khác 254 tỷ); giảm chi 909 tỷ đồng (trong đó thu hồi nộp NSNN các khoản chi sai chế độ 220 tỷ; chuyển quyết toán năm sau 186 tỷ; giảm trừ dự toán 154 tỷ); xử lý về tμi chính các khoản khác 3.491 tỷ đồng (trong đó quản lý qua NSNN 249 tỷ; thu hồi các khoản NSNN tạm ứng vμ cho vay sai quy định 1.211 tỷ). Dù còn thiếu, nh−ng bản báo cáo đã chỉ ra những thực tế đáng báo động. Nhiều địa ph−ơng, dự án lớn, bộ ngμnh, doanh nghiệp đang sử dụng tiền từ ngân sách rất vô trách nhiệm. 2.2.3.2.5. Trong nội dung chi th−ờng xuyên Hiện nay, ở n−ớc ta, tỷ trọng chi th−ờng xuyên trên tổng chi hiện rất lớn, vμ việc quản lý nội dung chi nμy cũng còn rất nhiều điểm tồn tại. • Chi cho các hoạt động quản lý hμnh chính Nhμ n−ớc Đây lμ khoản chi phát sinh ở hầu hết các ngμnh trong nền kinh tế quốc dân, bởi với chức năng quản lý toμn diện mọi hoạt động kinh tế, xã hội nên bộ máy quản lý hμnh chính Nhμ n−ớc đã đ−ợc thiết lập từ Trung −ơng đến địa ph−ơng. Có thể nói, chúng ta hiện đang chi cho bộ máy hμnh chính quá nhiều. Năm 2005 có 11 bộ, 30 tỉnh, thμnh phố, 9 dự án vμ 19 tổng công ty, doanh nghiệp nhμ n−ớc thuộc diện kiểm toán. Số tiền Kiểm toán Nhμ n−ớc kiến nghị tăng thu giảm chi lên tới gần 4.500 tỷ đồng. Trong đó, chi hμnh chính ở nhiều địa ph−ơng v−ợt dự toán rất cao. Chẳng hạn, Hội đồng nhân dân tỉnh Kiên Giang quyết định dự toán ngân sách địa ph−ơng bội chi 155,4 tỷ đồng, nên phải vay để bù đắp thiếu hụt chi th−ờng xuyên, số tiền nợ đến cuối năm lμ 74 tỷ đồng. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 35 Dự −ớc về chi năm 2006 cho thấy, chi cho quản lý hμnh chính −ớc đạt 107,7% so với dự toán. Trong khi đó, chi đầu t− phát triển dự −ớc thực hiện 105,1% so với dự toán. Hoặc chi th−ờng xuyên tại Bộ Tμi chính chiếm 1/2 chi th−ờng xuyên cho các bộ, ngμnh trung −ơng. Đồng thời, riêng chi hμnh chính ở ngμnh hải quan đã lμ 1.102 tỉ đồng. Trong khi đó, chi cho giáo dục đμo tạo chỉ có 2.295 tỉ. Đây thực sự lμ những vấn đề mμ các cơ quan chức năng cần phân tích một cách cụ thể, chi tiết để có h−ớng xử lý phù hợp. • Chi cải cách tiền l−ơng Đây cũng lμ một số tiền rất lớn trong điều kiện NSNN còn bội chi chiếm trên d−ới 5% GDP. Tháng 10/2003 Nhμ n−ớc không tăng l−ơng (chỉ thay đổi thang bảng l−ơng). Tháng 10/2004 mức l−ơng tối thiểu tăng từ 290.000 đồng lên 350.000 đồng (tăng 60.000 đồng, t−ơng đ−ơng 20,6%). Tháng 10 năm 2006 tăng 100.000 đồng lên 450.000 đồng hay tăng 28,6%. Nh− vậy, tháng 10 năm 2006 so với tháng 10 năm 2002 (tính chung lμ 4 năm tròn), mức l−ơng tối thiểu tăng 87%, trong khi giá tiêu dùng tăng trên 31%, GDP tính theo giá so sánh tăng 35,7%, còn tính theo giá thực tế tăng khoảng 83%. Bảng 2.4 - Số liệu chi cải cách tiền l−ơng một số năm Đơn vị: tỷ đồng 2003 2004 2005dt 2006dt 2007dt 3.200 11.143 20.500 29.197 24.600 Nguồn: Bộ tμi chính Điều đó chứng tỏ lμ tốc độ tăng l−ơng tối thiểu cao hơn tốc độ tăng giá cộng với tốc độ tăng tr−ởng kinh tế tính theo giá so sánh, tức lμ cao hơn tốc độ tăng GDP tính theo giá thực tế. Tuy nhiên, thực tế lại cho thấy rất nhiều vấn đề cần bμn, cụ thể nhất lμ mức l−ơng đó đã có thể đảm bảo cuộc sống cho cán bộ công chức hay ch−a. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 36 Bên cạnh đó, hiện l−ơng tối thiểu của Việt Nam có quá nhiều rμng buộc với hệ thống an sinh. Nếu nh− ở các n−ớc, l−ơng tối thiểu gắn với yếu tố lạm phát, th−ờng đ−ợc điều chỉnh kịp thời dựa trên những thay đổi về chỉ số giá sinh hoạt thì ở Việt Nam, l−ơng tối thiểu còn lμ cơ sở để điều chỉnh l−ơng h−u, trợ cấp, bảo hiểm xã hội, trợ cấp thôi việc. Đây chính lμ gánh nặng cho NSNN. Hiện nay, chúng ta đang cố gắng cải cách tiền l−ơng theo h−ớng giảm dần các yếu tố can thiệp của Nhμ n−ớc vμ tăng c−ờng sự tự chủ của các doanh nghiệp trong việc trả l−ơng. • Chi ngân sách nhμ n−ớc cho y tế Tμi chính y tế đóng vai trò “x−ơng sống” trong hoạt động của hệ thống y tế, quyết định tính công bằng vμ hiệu quả trong việc thực hiện chức năng chăm sóc vμ bảo vệ sức khoẻ toμn dân. Hiện nay, tμi chính y tế của Việt Nam vẫn đang trông chờ vμo bốn nguồn chủ yếu: NSNN, bảo hiểm y tế, viện phí vμ viện trợ quốc tế. Theo nhận định của Đoμn Giám sát của Uy ban th−ờng vụ Quốc hội về việc thực hiện chính sách khám chữa bệnh cho dân đ−ợc thực hiện năm 2005: trong vòng 5 năm (2001 - 2005), mặc dù NSNN đã tăng chi y tế từ 5 USD lên khoảng 10 USD/ng−ời. Tính trong tổng chi NSNN thì mức nμy đã tăng từ 4,2% năm 2001 lên 5,5%/tổng chi NSNN năm 2005. Tuy nhiên, nếu tính chi phí y tế cho mỗi cá nhân thì phần Nhμ n−ớc chỉ mới đảm bảo đ−ợc khoảng hơn 20%, 80% còn lại do cá nhân chi trả... Nh− vậy, hiện nay NSNN chỉ đảm bảo 1/5 kinh phí y tế cho ng−ời dân. Mức chi NSNN dμnh cho y tế ở n−ớc ta thấp hơn nhiều so với Malaysia, Thái Lan, Singapore vμ Brunây. Tổ chức Y tế thế giới đã xếp Việt Nam đứng thứ 187/191 n−ớc thμnh viên khi xét về "tỷ trọng chi cho y tế từ nguồn tμi chính công". Hiện nay, cơ chế tμi chính y tế ở các địa ph−ơng lại t−ơng đối phức tạp với bốn mô hình quản lý khác nhau: 25 tỉnh phân cấp nhiệm vụ chi y tế cho cả ba cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã; 14 tỉnh phân cấp cho tỉnh, huyện; 8 tỉnh phân cấp cho tỉnh vμ xã; chỉ có 17 tỉnh do ngân sách cấp tỉnh chi nên việc thực thi các chính sách tμi chính y tế ở các địa ph−ơng rất khác nhau. Ngμnh Y tế địa ph−ơng không đ−ợc tham gia nhiều vμo việc phân bổ vμ điều hμnh ngân sách địa ph−ơng nên việc phân bổ còn ch−a phù hợp với nhu cầu vμ hoạt động chuyên môn. Việc phân cấp giao cho Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 37 nhân dân ban hμnh định mức phân bổ, quyết định phân bổ ngân sách sự nghiệp y tế ở địa ph−ơng đã dẫn đến có nơi phân bổ ngân sách cho các cơ sở y tế ch−a đủ định mức quy định. Ngoμi ra, hiện nay, đội ngũ cán bộ y tế đang thiếu nghiêm trọng về cơ cấu, số l−ợng, thiếu cán bộ chuyên sâu, cán bộ đầu ngμnh, nhất lμ ở miền núi, vùng khó khăn. Hệ thống cơ sở khám chữa bệnh phân bổ ch−a hợp lý, tình trạng quá tải ở nhiều bệnh viện tuyến trên khá nặng nề. Cơ sở vật chất, trang thiết bị y tế cũng còn nhiều thiếu thốn, không đồng bộ vμ cũ. Tình trạng cơ sở vật chất của tuyến Trung −ơng có khá hơn các bệnh viện trung −ơng, bệnh viện tuyến tỉnh lại luôn trong tình trạng quá tải. Vừa qua, Bộ y tế đã có kiến nghị với Quốc hội lμ xem xét tăng NSNN cho ngμnh Y tế để đạt khoảng 10 - 12% tổng chi NSNN đến năm 2010. Tuy vậy, việc dịch chuyển NSNN cho y tế lên mức nμy lμ t−ơng đối khó vμ nếu ngμnh nμo cũng muốn tăng thì sẽ dẫn đến tình trạng quá tải. Có thể nói, chi NSNN dμnh cho y tế lμ vấn đề đang một trong những vấn đề đ−ợc quan tâm, tuy nhiên để tận dụng đ−ợc nguồn lực dμnh cho lĩnh vực nμy, điều cần thiết hơn cả có lẽ vẫn lμ việc h−ớng đến công tác tổ chức quản lý khoa học hơn. Đồng thời, để giảm gánh nặng chi NSNN, thu hút tiềm năng của xã hội, tạo sự cạnh tranh nâng chất l−ợng phục vụ ng−ời bệnh thì xã hội hoá y tế cần những b−ớc tiến dμi hơn nữa. • Chi ngân sách nhμ n−ớc cho giáo dục đμo tạo Nếu nh− thông tin, tiền vốn, công nghệ có thể tìm kiếm, huy động đ−ợc, thì vấn đề nhân lực lại không hẳn nh− vậy. Chất l−ợng nhân lực kém không thể góp phần đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế xã hội. Để có nguồn nhân lực có chất l−ợng, muốn phát triển kinh tế, đặc biệt lμ công nghiệp, giải pháp quan trọng nhất vμ hiệu qủa nhất lμ đầu t− cho giáo dục. Ngoμi nguồn chi từ NSNN, thì lĩnh vực giáo dục đμo tạo còn nhận đ−ợc các nguồn kinh phí khác nh− viện trợ n−ớc ngoμi, từ nguồn chi t−ơng đối lớn của dân Vμ riêng từ NSNN, có thể thấy, chi cho giáo dục đμo tạo - trong mục chi th−ờng xuyên - đã chiếm một tỷ lệ khá cao vμ có xu h−ớng tăng dần qua các năm. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 38 Không chỉ vấn đề số l−ợng, qui mô chi tiêu, những bất cập trong mặt quản lý chi ở chính từng cấp giáo dục cũng khá đa dạng: Tồn tại trong phát triển giáo dục mầm non hiện nay ở các vùng khó khăn cũng chính lμ kinh phí đầu t− cho mầm non vμ những bất cập về chính sách. Tại địa ph−ơng, trong hơn 15 năm qua, phần lớn ngân sách th−ờng xuyên, kinh phí ch−ơng trình mục tiêu đều dμnh cho giáo dục phổ thông. Cuối năm 2004, chỉ có 18 tỉnh, thμnh phố quy định tỷ lệ đầu t− ngân sách giáo dục mầm non ít nhất 10% ngân sách giáo dục th−ờng xuyên hμng năm, 37 địa ph−ơng khác chi cho giáo dục mầm non d−ới 10%. 20 địa ph−ơng chi từ từ 7% đến 10%, 17 địa ph−ơng chi từ 5% đến 7%, thậm chí có 3 địa ph−ơng chỉ chi d−ới 5%. ở cấp tiểu học, một điều đáng lo lắng lμ tỷ lệ học sinh tiểu học bỏ học lại có chiều h−ớng gia tăng. Theo số liệu của Bộ Giáo dục Đμo tạo, số học sinh tiểu học đang giảm, từ 9,7 triệu (năm 2000) xuống 7,8 triệu (năm 2004) trong khi dân số vẫn tăng. Trong khi đó, đặc biệt lμ ở các tỉnh, thμnh phố lớn thì việc tr−ờng vẫn phải thu thêm, trò vẫn phải học thêm lại lμ chuyện có vẻ nh− rất “bình th−ờng”. Những mục tiêu nh− phát triển giáo dục tiểu học, giáo dục vùng dân tộc hải đảo nói chung cũng có những kết quả nhất định nh−ng cũng không ít khó khăn, đòi hỏi kinh phí nhiều… Một điểm nữa cần thấy lμ hệ thống giáo dục Việt Nam đang nằm ở mức kỳ vọng cao, mọi nỗ lực đều nhằm xây dựng thêm tr−ờng Đại học, thu hút nhiều sinh viên mμ ch−a chú ý đầy đủ đến tr−ờng dạy nghề, trung học vμ cao đẳng chuyên nghiệp. Hiện nay số sinh viên so với số dân lμ 1,6%. Liệu đề án tăng tỷ lệ nμy lên 2,0% trong 5 năm tới (2010) vμ 4,5% trong 15 năm tới (2020) có phù hợp (Chiến l−ợc phát triển giáo dục 2001-2010)? Trong khi tỷ lệ trung bình ở Các n−ớc pháp triển cao - OECD dựa vμo Nguồn số liệu về giáo dục của OECD (Education at a Glance 2005) lμ 4,3% (có n−ớc cao nh− Hμn Quốc lμ 6,7%, Mỹ 5,7%, nh−ng có n−ớc thấp nh− Đức 2,6%, Mexico 2,1%). Trong khi số học sinh các tr−ờng chuyên nghiệp ở Việt Nam hiện nay chỉ chiếm 14% tổng số học sinh trung học. Tại Các n−ớc phát triển cao OECD, tỷ lệ học sinh ở các tr−ờng chuyên nghiệp lên tới 45%. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 39 Biểu 2.6 - Cơ cấu chi cho giỏo dục trong tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2007 Nguồn: Bộ tài chớnh 10 8, 96 1 12 9, 77 3 14 8, 20 8 18 1, 18 3 24 8, 61 5 26 4, 86 0 31 8, 11 0 35 7, 40 0 12 ,6 77 15 ,4 32 17 ,8 77 22 ,8 81 25 ,3 43 36 ,4 00 41 ,1 62 47 ,2 80 11.63% 11.89% 12.10% 12.60% 10.20% 13.70% 12.90% 13.20% - 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005uth 2006uth 2007dt Năm Tỷ đ ồn g 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% Tổng chi NSNN Chi cho giỏo dục Phần trăm Quy trình cấp phát NSNN cho giáo dục đại học, cao đẳng trong vòng hai thập niên qua tại Việt Nam đã có nhiều cải cách. Tuy vậy về đa số, nó vẫn không thoát khỏi lối mòn của cách cấp phát theo nhu cầu th−ờng niên. Vấn đề lμ tất cả các hạng mục chi trên đều đ−ợc thực hiện theo chỉ tiêu đμo tạo đ−ợc giao hằng năm. Nếu chúng ta thắc mắc về quyền tự chủ của các tr−ờng trong quyết định cấp phát NSNN, thì câu trả lời lμ: quyền tự chủ nμy nằm ở khâu lập dự toán. Nh−ng bản thân khâu lập dự toán lại chịu sự h−ớng dẫn chặt chẽ của rất nhiều quy định. Do vậy, các đơn vị đμo tạo đại học hằng năm chỉ lập dự toán một cách máy móc. Tính sáng tạo, tính chủ động, tính tự quyết hoμn toμn không có. Bởi mỗi ý kiến khác so với quy chế “đ−ờng mòn” thì d−ờng nh− chỉ tạo ra sự “rắc rối” trong duyệt dự toán. Chẳng tr−ờng nμo mong điều nμy xảy ra. Một vấn đề khác, lμ hiện nay, khoảng 60% chi phí th−ờng xuyên cho giáo dục lμ để trả l−ơng. Có thể nói chiếm một phần đáng kể trong việc tăng ngân sách lμ để giải quyết vấn đề tiền l−ơng. Do vậy, nhiều nhu cầu chi khác nhằm nâng cao chất l−ợng giáo dục, chất l−ợng y tế đều gặp trở ngại 2.2.3.2.6. Trong nội dung chi đầu t− phát triển cho xây dựng cơ bản Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 40 108,961 29 ,6 28 26 ,2 11 129,773 40 ,2 36 36 ,1 39 148,208 45 ,2 18 40 ,7 40 181,183 59 ,6 29 54 ,4 30 214,176 66 ,1 15 61 ,7 46 264,860 71 ,9 57 66 ,7 99 318,110 85 ,7 15 81 ,1 45 - 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 Tỷ đ ồ ng 2000 qt 2001 qt 2002 qt 2003 qt 2004 qt 2005 uth 2006 uth Năm Biểu 2.6 - Số liệu chi Đầu tư XDCB so vớ i chi Đầu tư phỏt triển và Tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2006 Nguồn: Bộ tài chớnh Tổng chi NSNN Chi đầu tư phỏt triển Chi đầu tư XDCB Chi đầu t− phát triển tại n−ớc ta thực sự ch−a cao, vμ hiệu quả mang lại cũng ch−a t−ơng xứng với mức chi hiện nay. Một trong những vấn đề nổi cộm vμ gây bức xúc nhất chính lμ chi đầu t− xây dựng cơ bản. Hμng loạt các công trình gây thất thoát, lãng phí; có nhiều dấu hiệu tiêu cực; chất l−ợng công trình không đ−ợc đảm bảo vμ thời gian tiến độ thi công kéo dμi; hiệu quả khai thác, sử dụng thấp; nợ đọng xây dựng cơ bản trμn lan. Trong chi đầu t− phát triển thì khoản chi cho đầu t− xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã lμ khoản chi vô cùng quan trọng, hiện lμ khoản chi chủ yếu vμ chiếm tỷ trọng lớn nhất. Theo Luật Ngân sách Nhμ n−ớc về chi cho đầu t− hạ tầng: nhiệm vụ chi của Ngân sách Trung −ơng lμ đầu t− xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung −ơng quản lý; nhiệm vụ chi của Ngân sách địa ph−ơng lμ đầu t− xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng do địa ph−ơng quản lý. Về khung pháp lý đối với hoạt động đầu t− xây dựng cơ bản, ngoμi Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật đầu t−, Nghị quyết của Quốc hội về công tác đầu t− xây dựng cơ bản sử dụng vốn Nhμ n−ớc. Chính phủ đã ban hμnh các nghị định liên quan nh− Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 41 quản lý dự án đầu t− xây dựng công trình, quy hoạch xây dựng. Các bộ liên quan nh− Bộ Tμi chính, Bộ Kế hoạch đầu t−, Bộ xây dựng ban hμnh các quyết định cụ thể cho từng lĩnh vực đầu t− xây dựng. Thủ t−ớng chính phủ đã ban hμnh chỉ thị số 28/2006/CT-TTg về tăng c−ờng quản lý đầu t− vμ xây dựng bằng nguồn vốn nhμ n−ớc 06 tháng cuối năm 2006. Vμ mới đây, Thủ t−ớng chính phủ đã ban hμnh Nghị định 111/2006/NĐ-CP h−ớng dẫn thi hμnh Luật đấu thầu vμ lựa chọn nhμ thầu xây dựng theo Luật xây dựng. Những thμnh tựu: Thực hiện đ−ờng lối đổi mới về phát triển kinh tế, trong những năm qua, Nhμ n−ớc đã dμnh l−ợng vốn lớn cho đầu t− xây dựng cơ bản, riêng vốn từ NSNN chiếm khoảng 8% GDP/năm. Trong 5 năm 2001 - 2005, vốn đầu t− xây dựng trong toμn xã hội đạt khoảng 50 tỷ USD, trong đó riêng vốn NSNN đầu t− khoảng 35 tỷ USD. Hμng chục công trình trọng điểm của Nhμ n−ớc đã đ−ợc đầu t− hμng tỷ USD để xây dựng, cải tạo, nh− quốc lộ 1A; đ−ờng Hồ Chí Minh; Thủy điện Sơn La; Khu lọc dầu Dung Quất; Khu công nghiệp khí, điện, đạm Cμ Mau; các công trình phục vụ SEA Games 22... Những công trình nói trên cùng với hμng trăm công trình khác đã lμm thay đổi diện mạo kinh tế - xã hội của đất n−ớc, góp phần quan trọng cho tăng tr−ởng kinh tế đạt bình quân 7,5%/năm vμ nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của toμn xã hội. Các công trình đầu t− cũng đã góp phần thúc đẩy việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao điều kiện về cơ sở kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội nh− đ−ờng giao thông về xã, nhất lμ các xã vùng cao, vùng sâu, vùng xa, công trình thuỷ lợi… Với đặc điểm lμ một ngμnh sản xuất ra cơ sở vật chất kỹ thuật, hoạt động xây dựng cơ bản thực sự lμm tiền đề cho việc xây dựng vμ phát triển kinh tế - xã hội của đất n−ớc. Trong những năm qua, việc quản lý Nhμ n−ớc về đầu t− xây dựng cơ bản cũng đã đạt đ−ợc những thμnh tựu lớn, các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng cũng đã tr−ởng thμnh vμ không ngừng lớn mạnh, sự giám sát của các cơ quan quản lý Nhμ n−ớc vμ của cộng đồng xã hội ngμy cμng phát huy hiệu quả, phát hiện đ−ợc nhiều yếu kém, tiêu cực trong công tác đầu t− xây dựng, góp phần hạn chế vμ khắc phục vi phạm pháp luật trong lĩnh vực nμy. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 42 Những tồn tại: Có thể nói, bên cạnh những thμnh tựu đã đạt đ−ợc, công tác đầu t− xây dựng cơ bản cũng còn rất nhiều tồn tại vμ phải đối mặt với những thách thức lớn nh− trình độ quy hoạch còn ch−a cao, sự đầu t− còn dμn trải, nợ đọng vốn đầu t− lớn nh−ng có lẽ nổi cộm hơn cả trong những năm gần đây vẫn lμ vấn đề về lãng phí vμ thất thoát trong công tác xây dựng cơ bản. Những con số về tình trạng lãng phí vμ thất thoát: ở n−ớc ta mỗi năm, các dự án đầu t− xây dựng cơ bản thuộc vốn NSNN vμ đ−ợc quản lý nh− vốn NSNN chiếm gần 70%. Các dự án nμy Nhμ n−ớc lμ chủ đầu t−, song tuỳ theo từng dự án, Nhμ n−ớc giao cho các bộ, ngμnh, địa ph−ơng lμm chủ đầu t−. Năm 2002, Thanh tra Nhμ n−ớc thanh tra 17 dự án lớn có tổng mức đầu t− lμ 9.385 tỷ đồng, tổng giá trị vốn đầu t− đ−ợc thanh tra, kiểm tra lμ 6.407 tỷ đồng. Tổng số sai phạm về kinh tế vμ tμi chính đ−ợc phát hiện ở 17 dự án lμ 871 tỷ đồng, chiếm 13,6% tổng số vốn đ−ợc thanh tra, kiểm tra. Năm 2003, Thanh tra Nhμ n−ớc thanh tra 14 dự án lớn với tổng mức đầu t− lμ 8.193 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn đầu t− đ−ợc thanh tra lμ 6.450 tỷ đồng. Qua thanh tra đã phát hiện nhiều sai phạm về kinh tế do lμm trái các quy định của Nhμ n−ớc lμ 1.235 tỷ đồng, chiếm khoảng 19% số vốn đ−ợc thanh tra. Trong tổng số vốn đ−ợc phát hiện có sai phạm nói trên, Thanh tra Nhμ n−ớc đã kiến nghị thu hồi 357 tỷ đồng, chiếm 5,5% tổng số vốn đ−ợc thanh tra. Năm 2004, Báo cáo của Tổng hội xây dựng về 59 công trình xây dựng có biểu hiện lãng phí, thất thoát cho thấy: có 27% các công trình do chất l−ợng kém, phải bổ sung kinh phí mới sử dụng đ−ợc; 36% các công trình không sử dụng đ−ợc do chọn địa điểm xây dựng không thích hợp, chất l−ợng kém (trong đó có cả các công trình của ch−ơng trình 135 - với dự án xây dựng cơ sở hạ tầng cho các xã khó khăn); 25% các công trình do quyết toán khống lμm thất thoát gần 300 tỷ đồng. Tỷ lệ thất thoát lớn vμ hầu nh− chỉ có những công trình do Nhμ n−ớc đầu t− mới xảy ra thất thoát lμ vấn đề nhức nhối từ khá lâu vμ đến nay vẫn ch−a “cũ”. Theo báo cáo của Đoμn giám sát Quốc hội năm 2005, trong số 1.505 dự án về xây dựng đ−ợc kiểm tra, có 176 dự án vi phạm quy định về thẩm định dự án; 198 dự án, công trình vi phạm quy chế đấu thầu; 802 dự án, công trình thi công sai thiết kế, sai Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 43 chủng loại vật t−, thiết bị, không phê duyệt khối l−ợng phát sinh, vi phạm các quy định về trình tự thủ tục trong quản lý đầu t− xây dựng, về quản lý chất l−ợng, nghiệm thu, thanh toán công trình; 415 dự án, công trình vi phạm về thiết kế, khảo sát; 720 dự án, công trình vi phạm quy định trong giai đoạn đ−a công trình vμo khai thác, sử dụng. Có thể thấy nổi cộm nh− ch−ơng trình kiên cố hóa 28.300 kênh m−ơng với tổng vốn đầu t− 8.900 tỷ đồng có tới 425/901 dự án nhỏ có sai phạm. Nhiều công trình “khởi” nh−ng không “động” cũng lμ một điển hình trong lãng phí, thất thoát, mμ cảng Vũng Rô lμ ví dụ, 10 năm thi công ch−a xong, vốn đầu t− đ−ợc điều chỉnh đến 3 lần, từ 12,1 tỷ đồng lên đến 108,8 tỷ đồng. Một ví dụ khác, kết quả kiểm toán năm 2005 cho thấy, Bộ Giao thông Vận tải sử dụng vốn đầu t− xây dựng cơ bản giao thông để đầu t− cho các ban quản lý dự án, các công ty quản lý vμ sửa chữa đ−ờng bộ xây trụ sở, mua ôtô, thiết bị điều hμnh tới 143,6 tỷ đồng. Ch−ơng trình kiên cố hóa tr−ờng lớp học giai đoạn 2002-2004 sử dụng vốn không đúng mục tiêu 167,8 tỷ đồng. Qua một số liệt kê trên đây có thể thấy sự thất thoát vμ lãng phí đã xảy ra một cách trμn lan, vμ mặc dù đã có những quy định cụ thể về trình tự đầu t− xây dựng cơ bản, cũng nh− những h−ớng dẫn của các Bộ, ngμnh liên quan, tuy nhiên, những sai phạm vẫn xảy ra ở mọi giai đoạn: Giai đoạn chuẩn bị đầu t−: Giai đoạn chuẩn bị đầu t− lμ giai đoạn thể hiện chủ tr−ơng đầu t−. ở giai đoạn nμy, cần lập dự án đầu t− (dự án tiền khả thi, dự án khả thi), đ−a qua xét duyệt vμ ra quyết định đầu t−. Chỉ khi có quyết định đầu t− dự án của cấp có thẩm quyền thì dự án mới đ−ợc đ−a vμo kế hoạch đầu t− xây dựng cơ bản của Nhμ n−ớc vμ mới đ−ợc cấp phát vốn đầu t− xây dựng cơ bản. Trong thực tế, không ít dự án đầu t− không phát huy hiệu quả do những tồn tạ từ khâu nμy. Điều nμy xuất phát một phần từ công tác quy hoạch. Quy hoạch ch−a sát với thực tế, chồng chéo, thiếu tầm nhìn dμi hạn, ch−a chú trọng thoả đáng đến yếu tố môi tr−ờng vμ xã hội. Quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng hệ thống giao thông, hệ thống cảng, đô thị... còn mang tính tình thế, ch−a tính hết sự gắn kết trong việc khai thác kết cấu hạ tầng hiện có vμ khả năng huy động vốn, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng, tiết kiệm vốn đầu t−. Có hμng loạt minh chứng cho điều nμy, ví dụ dự án xây Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 44 dựng hệ thống thoát n−ớc đ−ờng Tân Kỳ - Tân Quý Thμnh phố Hồ Chí Minh, theo kết luận của Thanh tra Nhμ n−ớc, do không gắn việc xây dựng dự án với quy hoạch giao thông nên khi dự án xây dựng xong phải phá bỏ toμn bộ hệ thống gồm 216 hầm thu hố ga vμ 711 cống phi 400. Hoặc nh− nhiều dự án nhμ ở vμ khu đô thị đ−ợc đầu t− theo kiểu phong trμo rồi bỏ dở dang nh− ở Hải phòng; một số dự án xây dựng công viên ở Hμ Nội. Đ−ợc đầu t− hμng trăm tỷ đồng, tuy nhiên đến nay có công viên còn đang xây dựng dở dang, có công viên ch−a xây xong đã bị đề nghị phá bỏ một số công trình không phù hợp quy hoạch Không ít dự án quy hoạch tuy đã đ−ợc xác định nh−ng ch−a có đầy đủ các căn cứ kinh tế - xã hội, nhất lμ phân tích vμ dự báo về thị tr−ờng vμ năng lực cạnh tranh, nên phải thay đổi nhiều. Ví dụ việc xây dựng nhiều khu công nghiệp ở một số địa ph−ơng nh− Thμnh phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình D−ơng do không gắn với quy hoạch xây dựng nhμ ở cho công nhân nên đã lμm phát sinh nhiều vấn đề xã hội; việc quy hoạch nhiều nhμ máy trong đô thị dẫn đến quá tải nay phải có kế hoạch di chuyển sang địa ph−ơng khác... Thất thoát vốn còn do lập dự án đầu t−, khảo sát, thiết kế. Nhiều đồ án phải sửa đi, chỉnh lại nhiều lần đã trở thμnh quen thuộc. Các nhμ t− vấn chủ yếu thiết kế công trình cho kịp tiến độ do chủ đầu t− đề ra ch−a coi trọng việc thiết kế công trình theo một ph−ơng án tối −u nhất về mọi mặt. Không ít dự án đã triển khai hoặc đ−a vμo sử dụng bộc lộ những khiếm khuyết xuất phát từ khâu khảo sát, thiết kế. Dự án phải điều chỉnh nhiều lần trong khi thi công, kinh phí "dội” gấp 2-3 lần dự toán ban đầu lμm thay đổi tổng mức đầu t− lμ việc đã xảy ra ở không ít công trình. Tại dự án khôi phục vμ cải tạo quốc lộ 1 đoạn Hμ Nội - Lạng Sơn do khảo sát không đảm bảo chất l−ợng nên khi thi công rồi phải khảo sát lại lμm tăng chi phí khảo sát hμng tỉ đồng. Ngoμi ra, còn có tình trạng phá giá thầu trong khâu tổ chức đấu thầu. Có không ít đơn vị cố ý đấu thầu vμ trúng thầu với giá thấp, sau đó, “vẽ” ra “nhiều cách nh− thay đổi thiết kế, thay đổi chủng loại vật t− vμ bổ sung hạng mục công trình mμ việc nμy không có trong quy định đấu thầu lại nên nhμ thầu cμng dễ “móc ngoặc” các bên tìm cách đội giá, kiếm lợi. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 45 Thực tế nh− vậy, tuy nhiên, một số Bộ, ngμnh vμ địa ph−ơng vẫn ch−a chấp hμnh đúng quy định về quản lý đầu t− vμ xây dựng, bố trí vốn cho một số công trình, dự án ch−a đủ thủ tục về đầu t−. Chỉ tính riêng các dự án đầu t− thuộc nguồn vốn cân đối NSNN do Trung −ơng quản lý, năm 2001 có 357 dự án thiếu thủ tục đầu t−, năm 2002 có 598 dự án, năm 2003 có 365 dự án vμ năm 2004 có 377 dựa án. Nhiều dự án khởi công chỉ có quyết định đầu t−, ch−a có quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật vμ tổng dự toán. Đây lμ điều thực sự đáng lo ngại, quy định đã có nh−ng việc thực hiện thì lại ch−a. Giai đoạn thực hiện đầu t−: Giai đoạn thực hiện đầu t− lμ giai đoạn thực hiện những công tác chuẩn bị xây dựng vμ thực hiện công tác đầu t− xây dựng dự án. Lâu nay không ít cơ quan quản lý nhμ n−ớc xem hoμn thμnh chỉ tiêu đầu t− xây dựng cơ bản lμ thμnh tích, nên quan tâm đến tốc độ giải ngân nhiều hơn lμ hiệu quả đồng vốn mang lại. Còn những nơi thụ h−ởng ngân sách, có tâm lý lo ngại sử dụng không hết thì năm sau sẽ bị cắt hoặc đ−ợc ít hơn, nên tìm mọi cách để tiêu cho hết. Lãng phí vốn đầu t− xây dựng cơ bản cũng xuất hiện nhiều trong quá trình thi công: Các nhμ thầu nếu không có biện pháp tổ chức thi công, giải pháp thi công phù hợp thì chậm tiến độ; không tuân thủ nghiêm các yêu cầu kỹ thuật, thiết kế đ−ợc duyệt, chủng loại vật t−... dẫn tới công trình kém chất l−ợng cũng gây lãng phí lớn. Tiến độ xây dựng công trình chậm diễn ra phổ biến ở rất nhiều dự án. Theo Thanh tra Nhμ n−ớc thì có tới một nửa các dự án Thanh tra kiểm tra bị chậm tiến độ. Dự án tuyến ống kho cảng LPG Thị Vải do kéo dμi thời gian thêm 24 tháng lμm lãng phí nhiều tỉ đồng. Dự án Bazan siêu mảnh thuộc Tổng Công ty Dầu khí Việt Nam do kéo dμi thời gian lμm phát sinh chi phí hơn 7 tỉ đồng. Nói về mức độ lãng phí trong xây dựng cơ bản, một con số thống kê xót xa đã đ−ợc đ−a ra: qua thanh tra 14 dự án lớn với tổng mức đầu t− trên 8.000 tỉ đồng đã phát hiện sai phạm về thất thoát lãng phí vốn trên 1.200 tỉ đồng. Đó lμ lãng phí, còn về những sai phạm do tiêu cực, tham nhũng? Từ năm 2001 đến nay, trong các vụ án đã xét xử liên quan đến lĩnh vực xây dựng, tổng số tiền bị chiếm đoạt thông qua các hμnh vi tham ô, lừa đảo, lợi dụng chức vụ quyền hạn lμ trên 100 tỉ đồng, một con số đ−ợc coi lμ đáng kể so với thu nhập bình quân tính theo Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 46 đầu ng−ời ở n−ớc ta hiện nay. Tình hình tham nhũng trong xây dựng cơ bản nghiêm trọng lμ vậy nh−ng trong quá trình thanh tra, kiểm tra, hay điều tra gặp rất nhiều khó khăn vì công tác nμy th−ờng thực hiện khi đã có những sai phạm xảy ra. Hậu quả của tiêu cực, tham nhũng trong đầu t− xây dựng đã lμm cho nhiều tỷ đồng tiền vốn của Nhμ n−ớc bị thất thoát, khó có khả năng thu hồi; nguồn vốn của Nhμ n−ớc trong đầu t− xây dựng bị phân tán; chất l−ợng công trình tr−ớc mắt cũng nh− lâu dμi đều bị ảnh h−ởng. Giai đoạn kết thúc xây dựng, đ−a công trình vμo khai thác sử dụng Xuất phát từ khâu quyết định đầu t− không đ−ợc chủ đầu t− cân nhắc, tính toán cụ thể nên khi công trình hoμn thμnh đ−a vμo sử dụng chủ đầu t− mới nhận thấy công trình không phát huy hiệu quả. Ví dụ: tại một số địa ph−ơng nh− Hμ nội đã đầu t− hμng trăm tỉ đồng để cải thiện vμ xây mới một loạt chợ đầu mối nh−ng hiệu quả khai thác sử dụng thấp. Đồng thời, thời gian gần đây, báo đμi cũng tốn rất nhiều “giấy mực” về chất l−ợng của các khu tái định c−. Một lμ chất l−ợng các công trình yếu kém, hai lμ việc xây dựng chỉ dừng lại ở các khu nhμ chung c− mμ không xây dựng tiếp các công trình bệnh viện, tr−ờng học, công viên nh− đã cam kết. Đây sẽ lμ những khó khăn dai dẳng phải khắc phục, gây thiệt hại về mặt kinh tế vμ cả những ảnh h−ởng xấu về những khía cạnh xã hội. Đồng thời, tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản cũng đang lμ một trong những nhân tố chính cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của chính các địa ph−ơng, nhât lμ khi nợ v−ợt quá khả năng cân đối ngân sách, gây mất cân đối trong bố trí kế hoạch vốn đầu t− phát triển. Qua rμ soát, tính đến cuối 2005, nợ đọng vốn xây dựng cơ bản lớn nhất vμ khó giải quyết nhất thuộc về ngân sách địa ph−ơng, với tổng số nợ gần 7.000 tỷ đồng. Trong đó, các địa ph−ơng vùng miền núi phía Bắc nợ nhiều nhất, chiếm gần một phần ba trong số nμy. Những nguyên nhân chủ yếu của tình trạng lãng phí, thất thoát Có thể nói một phần do hệ thống văn bản pháp luật từ qui hoạch, quản lý đầu t− xây dựng cơ bản đến đấu thầu, giải phóng mặt bằng, nghiệm thu, quyết toán... ch−a đầy đủ, nhiều nội dung không còn phù hợp với thực tế, thiếu cụ thể, không đồng bộ, hay thay đổi vμ thiếu chế tμi nghiêm minh. Ví dụ cơ chế phân định trách nhiệm tuy có nh−ng ch−a rõ rμng. Nghĩa lμ văn bản pháp quy của Chính phủ có ghi rõ: Thiết kế sai Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 47 thì đơn vị thiết kế phải chịu trách nhiệm, thi công xảy ra sai phạm thì đơn vị thi công phải chịu trách nhiệm, nh−ng ở đây lại thiếu cơ chế rμng buộc trách nhiệm cá nhân. Nói cách khác, kỷ c−ơng ch−a nghiêm, cơ chế chế tμi ch−a quy định cụ thể. Vai trò của cơ quan chủ quản trong việc tuân thủ pháp luật, vμ trách nhiệm cũng nh− đạo đức nghề nghiệp của những ng−ời lμm công tác xây dựng. Năng lực của tổ chức t− vấn, của nhμ thầu xây dựng vμ của cán bộ quản lý dự án còn hạn chế dẫn đến tính toán đầu t−, xây dựng ch−a hợp lý. Cuối cùng, chính công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán ch−a th−ờng xuyên, diện còn rất hẹp, ch−a sâu, chất l−ợng còn nhiều hạn chế vμ việc xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm không nghiêm, ch−a triệt để vμ còn kéo dμi sau kiểm tra, thanh tra cũng ch−a góp phần tích cực trong việc ngăn chặn những lãng phí vμ thất thoát nμy. WorldBank đã kết luận tham nhũng có thể nảy sinh ở bất cứ khâu nμo trong vòng đời của một dự án. Mức độ tham nhũng tỷ lệ nghịch với mức độ công khai, minh bạch mọi vấn đề liên quan đến dự án. Chính sự nhập nhằng, khép kín trong vấn đề quản lý lμ một nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự thất thoát, lãng phí trong đầu t− xây dựng cơ bản trong thời gian qua. Việc không tách bạch đ−ợc quản lý ra khỏi kinh doanh trong cơ chế cơ quan chủ quản thực sự lμ mảnh đất mμu mỡ để tham nhũng sinh sôi. Bộ hoặc ngμnh, địa ph−ơng vừa lμ chủ đầu t−, vừa có quyền chọn nhμ thầu, đơn vị t− vấn, thiết kế, giám sát thì thực chất vẫn lμ “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Phá vỡ sự khép kín trong quy trình đầu t− lμ một giải pháp chống thất thoát đ−ợc nêu ra. Nh− vậy, “những căn bệnh” thì đã “bắt” đúng, “thuốc chữa” cũng đã có, nh−ng việc có dám dùng không vμ dùng với liều l−ợng nh− thế nμo mới thực sự lμ vấn đề cần đ−ợc đặt ra. 2.2.3.2.7. Trong việc xử lý bội chi ngân sách nhμ n−ớc Cách xác định bội chi NSNN hiện nay của VN bao gồm toμn bộ các khoản vay để bù đắp, có nghĩa lμ chi NSNN đối với các khoản vay nμy đ−ợc thực hiện 2 lần: Lần thứ nhất sử dụng nguồn vay cho các mục tiêu, nhiệm vụ của NSNN; lần thứ 2 bố trí chi NSNN để trả nợ (gốc vμ lãi) khi các khoản vay đến hạn trả. Do đó, mức bội chi NSNN Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 48 của Việt Nam th−ờng cao hơn so với ph−ơng pháp tính bội chi theo thông lệ quốc tế vμ trùng lặp khi bố trí chi NSNN hai lần đối với các khoản vay bù đắp bội chi. Theo thông lệ quốc tế, việc xác định bội chi chỉ bao gồm trả nợ lãi trong vμ ngoμi n−ớc, không bao gồm trả nợ gốc, nh−ng bao gồm cả các khoản vay về cho vay lại. Bảng 2.5 - Cách xác định bội chi theo thông lệ quốc tế Đơn vị: tỷ đồng 2003 2004 2005uth 2006uth dt 2007 Tổng thu vμ viện trợ 158,056 198,614 217,080 261,100 281,900 Thu kết chuyển 3,820 26,162 7,030 8,510 19,000 Tổng chi NSNN (không bao gồm trả nợ gốc) 139,925 221,792 237,410 286,823 320,721 Chi trả nợ gốc 18,095 26,822 27,450 31,287 36,679 Bội chi theo thông lệ quốc tế (12,405) (7,881) (13,300) (17,213) (19,821) Bù đắp bội chi 12,405 7,881 13,300 17,213 19,821 Vay trong n−ớc 7,548 4,671 9,865 11,743 12,913 Vay n−ớc ngoμi 4,857 3,210 3,435 5,470 6,908 Bội chi NS theo phân loại của VN (30,500) (34,703) (40,750) (48,500) (56,500) Nguồn: Bộ tμi chính Mặc dù ở Việt Nam cân đối NSNN đ−ợc thực hiện theo nguyên tắc thận trọng. Khi cân đối NSNN quán triệt nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi th−ờng xuyên; nếu bội chi phải nhỏ hơn chi đầu t− phát triển. Nh−ng qua kết quả kiểm toán cho thấy một số khoản thu phí, lệ phí, học phí, viện phíkhông đ−ợc tính toán cân đối NSNN mμ để lại đơn vị chi tiêu; khi quyết toán sẽ thực hiện ghi thu, ghi chi vμo NSNN. Kết quả kiểm toán cho thấy khoản phí, lệ phí lμ con số không nhỏ (−ớc tính hμng ngμn tỷ đồng) vμ đây lμ nguồn thu NSNN cần phải đ−ợc đ−a vμo cân đối, bố trí trong dự toán hμng năm. Quản lý chi Ngân sách Nhμ n−ớc Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu 49 Đồng thời, về các khoản nợ vay n−ớc ngoμi, theo số liệu của Bộ Tμi chính, tỷ lệ nợ n−ớc ngoμi/GDP của Việt Nam giai đoạn 2000 - 2005 vμo khoảng 35,6% (tổng số nợ hiện vμo khoảng 13 - 14 tỷ USD). Đến cuối năm 2006, tỷ lệ nμy chiếm khoảng 35% GDP. Dự tính sẽ tăng lên 38% vμo năm 2008 vμ vμo khoảng 37% vμo năm 2010. Trong giai đoạn phát triển hiện nay, Việt Nam có nhu cầu rất lớn về vốn, khoảng 140 tỷ USD cho giai đoạn 2006 - 2010. Vμ đi vay nợ lμ nhu cầu tất yếu đối với bất kỳ nền kinh tế đang phát triển nμo. Vấn đề đặt ra ở đây lμ, chúng ta sử dụng khoản vay đó nh− thế nμo, có hiệu quả, sinh lãi để trả nợ. Không phải cứ vay nợ lμ xấu, có khi nợ chính lμ đòn bẩy. Nếu xét theo tập quán quốc tế thì tỷ lệ nợ n−ớc ngoμi của Việt Nam lμ an toμn vμ có thể kiểm soát đ−ợc, vì theo tập quán quốc tế, tỷ lệ nợ n−ớc ngoμi từ 50% GDP trở lên mới nằm trong tình trạng mất an toμn; còn chỉ số nợ n−ớc ngoμi/GDP từ 30 - 50% thì thì quốc gia đó đang gặp khó khăn. Đây lμ điểm mμ chúng ta phải chú ý khi mμ nền kinh tế Việt Nam vẫn còn nhiều khó khăn, cả GDP vμ xuất khẩu của Việt Nam còn thấp, dự trữ ngoại hối thấp. Vμ trong những năm qua, số trả nợ của chúng ta còn thấp do hầu hết lμ những khoản vay mới ch−a đến kỳ hạn trả nợ, nh−ng trong những năm tới, áp lực trả nợ sẽ tăng lên mạnh hơn 2.2.3.2.8. Trong việc thực hiện các nội dung khác (chi trợ giá, chi bổ sung quỹ dự trữ tμi chính Nhμ n−ớc, chi bổ sung cho Ngân sách cấp d−ới) Chi trợ giá cho xăng dầu: khoản chi NSNN dùng để bù lỗ những năm qua rất lớn kinh phí bù lỗ nμy hiện chiếm 1,5-2% GDP, bằng khoảng 5,2% chi NSNN. Nguy