Luận văn Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay

Luận văn QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM HIỆN NAY 3 MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 7 Phần thứ nhất: CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 23 1.1. TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 23 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 23 1.1.2. Trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 31 1.2. PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 45 1.2.1. Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 45 1.2.2. Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 46 1.3. TIÊU CHÍ HOÀN THIỆN VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 50 1.3.1. Tiêu chí hoàn thiện 50 1.3.2. Các điều kiện bảo đảm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 55 1.4. PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 64 1.4.1. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Trung quốc 65 1.4.2. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Anh 67 1.4.3. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Hoa Kỳ 68 1.4.4. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Nhật Bản 71 4 1.4.5. Những giá trị tham khảo cho hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam 76 Phần thứ hai: PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC - THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 78 2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 78 2.1.1. Hệ thống văn bản pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 78 2.1.2. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước theo pháp luật hiện hành 91 2.2. ĐÁNH GIÁ CHUNG ƯU ĐIỂM, HẠN CHẾ VÀ NGUYÊN NHÂN PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 112 2.2.1. Những ưu điểm của hệ thống pháp luật 112 2.2.2. Hạn chế, bất cập 114 2.2.3. Nguyên nhân 115 2.2.4. Những vấn đề đặt ra 118 Phần thứ ba: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM HIỆN NAY 120 3.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 120 3.2. YÊU CẦU HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 125 3.3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 127 3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung 127 3.3.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật 138 3.3.3. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện 141 5 KẾT LUẬN 145 PHỤ LỤC 147 NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG ĐỀ TÀI BTTH : Bồi thường thiệt hại HĐND : Hội đồng nhân dân NĐĐCCQHCNN : Người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước TNHS : Trách nhiệm hình sự TNKL : Trách nhiệm kỷ luật TNVC : Trách nhiệm vật chất UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa 7 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước luôn là vấn đề được coi trọng ở nhiều nước trên thế giới, trong đó một trong những yếu tố quyết định là đội ngũ công chức. Vì vậy, Luật Công vụ của nhiều nước đều có những quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ (khả năng được trao quyền và trách nhiệm) của đội ngũ công chức trong thực thi công vụ theo nguyên tắc thống nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, đúng thẩm quyền và chịu trách nhiệm cá nhân, nhất là quy định về những điều cấm đối với công chức và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Ở nước ta, việc bố trí người đứng đầu, phát huy trách nhiệm của người đứng đầu luôn là vấn đề được Đảng ta khẳng định trong nhiều nghị quyết nhằm thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là trách nhiệm của người lãnh đạo, người đứng đầu cơ quan. Gần đây, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX của Đảng đã nêu rõ: “Đòi hỏi cao đối với cán bộ lãnh đạo, nhất là các đồng chí giữ cương vị trọng trách trong bộ máy của Đảng, Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đồng chí ủy viên Trung ương, bí thư tỉnh, thành ủy, bộ trưởng, người đứng đầu các ngành, địa phương, đơn vị và các cán bộ lãnh đạo khác phải tự giác rèn luyện, nêu gương cho cấp dưới về sự giác ngộ về chính trị, giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống, sự hy sinh phấn đấu vì lý tưởng của Đảng, vì hạnh phúc của nhân dân. Các đồng chí đó phải chịu trách nhiệm trước khuyết điểm tham nhũng, lãng phí, quan liêu trong ngành, địa phương, đơn vị mình. Những cơ quan, đơn vị có sai phạm gây hậu quả nghiêm trọng, thì người đứng đầu cơ quan, đơn vị đó dù không trực tiếp vi phạm cũng phải chịu trách nhiệm và hình thức kỷ luật thích hợp”. Văn kiện Đại hội X cũng xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính là: "Tiếp tục cải cách mạnh thủ tục 8 hành chính, phân cấp và làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, từng đơn vị và người đứng đầu cơ quan"; “Tăng cường trách nhiệm của cán bộ, đảng viên là thủ trưởng cơ quan nhà nước. Cơ quan nào vi phạm chính sách, pháp luật, để xảy ra tình trạng tiêu cực, mất đoàn kết nội bộ thì người đứng đầu phải chịu trách nhiệm”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí tiếp tục nhấn mạnh vai trò của người đứng đầu: “thực hiện nghiêm quy định về xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước tiếp tục chỉ rõ: “Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp chịu trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc thực hiện công vụ và chịu trách nhiệm về những vi phạm trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức thuộc phạm vi mình quản lý”; “Để khắc phục tình trạng quá nhiều cấp phó trong cơ quan hành chính, trước hết cần tập trung đổi mới phương thức, lề lối làm việc của các cơ quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm của tập thể và người đứng đầu cơ quan”. Thể thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng về vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là NĐĐCCQHCNN, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn; sự phân công, phân nhiệm, uỷ quyền cũng như trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý, điều hành và về những vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức thuộc phạm vi thẩm quyền quản lý của mình. Cụ thể như: Luật Cán bộ, công chức (năm 2008); Luật Phòng, chống tham nhũng, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006 (từ Điều 54 đến Điều 58 quy định trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng); Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 9 01/6/2006; Nghị định số 103/2007/NĐ-CP ngày 14/6/2007 của Chính phủ quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí; Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ; Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện Nghị định số 107/2006/NĐ- CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đối với các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nước và các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước. Những văn bản quy phạm pháp luật trên đây, chừng mực nhất định đã tạo cơ sở pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ta hiện nay. Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện các nghị quyết của Đảng và quy định pháp luật liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu của các cơ quan hành chính nhà nước trong thời gian qua cũng cho thấy còn có những vướng mắc, bất cập nhất định, nhất là việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi cơ quan xảy ra tình trạng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hay khi có cán bộ, công chức vi phạm pháp luật bị truy cứu TNHS. Tình hình đó do nhiều nguyên nhân như: - Sự tản mạn, không đồng bộ của các quy định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Các quy định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính được thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực khác nhau, chồng chéo, nhiều quy định không thống nhất. 10 - Sự không tương thích giữa quyền hạn và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Về nguyên tắc thì trách nhiệm của người đứng đầu phải đi đôi với quyền hạn và quyền hạn phải đủ để thực thi trách nhiệm. Tuy nhiên, theo các quy định hiện nay thì phạm vi thẩm quyền của người đứng đầu còn hạn chế do còn phụ thuộc vào các nguyên tắc, cơ chế khác trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước (ví dụ như người đứng đầu chưa có quyền quyết định lựa chọn cấp phó; cấp trên nắm quyền quyết định về công tác cán bộ tới nhiều chức danh cấp dưới, dẫn tới hạn chế thẩm quyền của cả tập thể lãnh đạo và người đứng đầu cấp dưới). - Chưa có sự phân biệt cụ thể về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN so với trách nhiệm của cán bộ, công chức nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu tương ứng theo từng phạm vi phụ trách với những đặc thù, yêu cầu quản lý khác nhau. Ví dụ như: trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan; trách nhiệm trong công tác tổ chức cán bộ; trách nhiệm về các quyết định hành chính của mình và các quyết định của tập thể; trách nhiệm về quản lý tài sản công; trách nhiệm trong công tác phòng, chống tham nhũng; trách nhiệm đối với vi phạm pháp luật xảy ra trong cơ quan, đơn vị thuộc quyền lãnh đạo, quản lý..... - Chưa có cơ chế, quy định cụ thể để xác định trách nhiệm và biện pháp xử lý đối với người đứng đầu khi không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ được giao; thiếu trách nhiệm trong việc quản lý, điều hành cơ quan...Ví dụ như: qua các vụ án tham nhũng được đưa ra xét xử trong thời gian gần đây, vấn đề xem xét trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan xảy ra tham nhũng dường như còn mờ nhạt; người đứng đầu dường như vẫn “đứng ngoài cuộc” hoặc chỉ bị “xử lý nội bộ”, “rút kinh nghiệm nghiêm khắc” do có sự nể nang, né tránh trong nội bộ cơ quan có vi phạm; do đã uỷ quyền cho cấp phó chịu trách nhiệm giải quyết, thậm chí có trường hợp do sợ trách nhiệm nên người đứng đầu cố tình bưng bít, ém nhẹm thông tin, trù dập những ai nói sự thật.... 11 - Thiếu cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và quy trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính trong thực thi công vụ với vị trí là công chức lãnh đạo. Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập trên là chúng ta chưa có những quy định ở văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao về “người đứng đầu” và “trách nhiệm của người đứng đầu"; Ví dụ như: trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, TNHS hay như trách nhiệm trực tiếp, trách nhiệm liên đới... những quy định này mới dừng ở Nghị định của Chính phủ quy định; chưa có quy định rõ vai trò, trách nhiệm, kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp quản lý người đứng đầu hay cơ chế giám sát của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu; nguyên tắc “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách” chưa được xây dựng thành quy chế rõ ràng, chuẩn xác nên chưa tạo điều kiện cho người đứng đầu thực thi nhiệm vụ hoặc có thể làm cho người đứng đầu thực thi nhiệm vụ theo ý muốn chủ quan, nhất là trong đề bạt, cất nhắc cán bộ. Từ những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân nêu trên, việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là hết sức cấp bách và có ý nghĩa thiết thực cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội theo pháp luật, được tổ chức và quản lý chặt chẽ trong một hệ thống thống nhất từ trung ương đến cơ sở. Hầu hết quy định pháp luật của các nước trên thế giới, NĐĐCCQHCNN đều chịu trách nhiệm cá nhân, không có cơ chế trách nhiệm tập thể trong cơ quan hành chính nhà nước. Trong những nhiệm 12 kỳ gần đây, Trung Quốc cũng đã thực hiện theo chế độ tỉnh trưởng, thị trưởng. Ở nước ta hiện nay, trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước vừa tồn tại cơ chế lãnh đạo tập thể gắn với cá nhân theo hình thức bầu cử và phê duyệt (UBND và Chủ tịch UBND), vừa có cơ chế thủ trưởng theo hình thức bổ nhiệm (Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính Phủ, giám đốc Sở ở cấp tỉnh). Trên thực tế, trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cơ chế tập thể và cá nhân cùng chịu trách nhiệm đang bộc lộ nhiều vấn đề cần được nghiên cứu, mà điểm cần được quan tâm nghiên cứu hiện nay là trách nhiệm của người đứng đầu và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhằm đảm bảo hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính và chất lượng của đội ngũ công chức, trong đó có người đứng đầu đáp ứng yêu cầu đổi mới ở nước ta hiện nay. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, nhưng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính mới được quan tâm và tập trung nghiên cứu trong điều kiện cải cách hành chính, chuyển từ nền hành chính “ quản lý” sang nền hành chính “phục vụ” ở nước ta những năm gần đây. Qua các kết quả nghiên cứu cho thấy, phần lớn các công trình chủ yếu tập trung về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN dưới dạng trách nhiệm pháp lý, các công trình nghiên cứu về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong thực thi nhiệm vụ, công vụ còn hết sức khiêm tốn. Các công trình khoa học về trách nhiệm của người đứng đầu và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN được công bố theo hai nhóm bao gồm các công trình khoa học trong nước và các công trình khoa học nước ngoài: a. Các công trình khoa học trong nước - Các bài báo: Vấn đề cải cách hành chính trong đó có hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN đã và đang được các nhà hoạch định chính sách, các nhà khoa học và đông đảo quần chúng nhân dân quan tâm, có nhiều bài 13 báo, diễn đàn về vấn đề này được đăng tải trên các báo như Tiền phong, Lao Động,Vietnamnet, Tuoitre online, Thanhnien online, Dantri Online… Cụ thể như sau: + Võ Văn Thành: “Cần đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền quản lý của mình, chứ không để người đứng đầu “dựa” mãi vào tập thể. Tuy nhiên, nhiệm vụ, trách nhiệm của từng cá nhân cũng phải được quy định rõ, không phải cái gì cũng “đổ” lên đầu ông thủ trưởng” bài phỏng vấn Thứ trưởng Bộ Nội Vụ đăng trên Báo Tiền Phong ngày 2/4/2007 theo Dantri.com. + Khiết Hưng - Lê Anh Đủ “ Chưa rõ trách nhiệm và cá nhân” đây là một nội dung bài trả lời phỏng vấn của đồng chí Nguyễn Khánh - nguyên Phó Thủ tướng Chính phủ, nguyên phó ban chỉ đạo cải cách hành chính Chính Phủ theo báo Tuổi trẻ ngày 11/6/2007. + Diễn đàn: “Trách nhiệm thuộc người đứng đầu” do nhóm phóng viên Báo Lao động số 160 ngày 15/7/2008. + Chính Trung: “ Quy trách nhiệm người đứng đầu: phải trao thực quyền” Theo Vietnamnet ngày 29/2/2007. + Hồ Đức Thành: “Nâng cao trách nhiệm người đứng đầu trong cải cách hành chính” theo trang thông tin điện tử Tỉnh Nghệ An ngày 9/10/2007. + Hồng Khánh: “Giảm cấp phó, siết chặt trách nhiệm người đứng đầu” theo vnexpress.net. + Ngọc Lê: “Quy trách nhiệm người đứng đầu: đang kiểm nghiệm thực tiễn” theo Vietnamnet ngày 19/10/2007. + Hải Châu: “Xử lý người đứng đầu không làm tốt cải cách hành chính” Theo Vietnamnet ngày 29/7/2008. - Các công trình khoa học: Các công trình liên quan trực tiếp đến pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN phải kể đến là: 14 + Luận án tiến sỹ luật học của Ngô Hải Phan (2004) với đề tài: “Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay”. Đề tài chủ yếu nghiên cứu trách nhiệm pháp lý dưới giác độ trách nhiệm pháp lý công chức phải gánh chịu do vi phạm pháp luật, trong đó có đề cập tới trách nhiệm pháp lý của công chức lãnh đạo. + Bài “ Về trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước” của Nguyễn Ký, Tạp chí Cộng sản tháng 9 năm 2006 đã đề cập đến vị trí, vai trò và một số nội dung về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính. Đồng thời bài viết cũng đặt ra yêu cầu cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính là một trong những giải pháp đồng bộ trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. + Bài: “Nghĩ về trách nhiệm của người đứng đầu ” của Diệp Văn Sơn, Tạp chí Tia sáng tháng 12 năm 2006; bài “ Về trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cán bộ” Tạp chí Xây dựng Đảng; + Bài: “Nhân tố quan trọng hàng đầu để ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng, lãng phí đó là người đứng đầu” của Vũ Ngọc Lân. Website: http:// www.xaydungdang. org.vn; bài: “ Tập trung dân chủ trong công tác cán bộ - Nhận thức và sự vận dụng” của Nguyễn Thế Tư, Website: http:// www.thanhtra.gov.vn. Trong đó đề cập: “Nên chăng, cần có quy định người đứng đầu các tổ chức của HTCT phải chịu trách nhiệm về giới thiệu cán bộ vào các chức danh chủ chốt, để ràng buộc trách nhiệm về sự giới thiệu của mình. Nếu cán bộ được đề bạt đó không phát huy được vai trò, thậm chí thoái hóa biến chất, vi phạm pháp luật thì người giới thiệu phải chịu trách nhiệm liên đới.” + Bài: “Thủ tướng trong các chính thể” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4/2001 của TS Nguyễn Đăng Dung. + Bài: “Trách nhiệm cá nhân Thủ tướng, quan hệ Thủ tướng và các thành viên Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số1/2003 của TS Phạm Tuấn Khải. 15 + Bài: “Xác định chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ khi sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7/2007 của Nguyễn Phước Thọ. + Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “ Quản lý công chức của một số nước trên thế giới xu hướng và bài học kinh nghiệm” do Bộ Nội Vụ và Ngân hàng Châu á tổ chức tại Hạ Long ngày 15 -16 tháng 6/2006. Các báo cáo tham luận của các chuyên gia trong nước và nước ngoài tập trung vào các chủ đề: Các xu hướng quản lý công chức trên thế giới và những đổi mới để hiện đại hóa trong hệ thống quản lý công chức của một số quốc gia hiện nay; Kinh nghiệm quản lý công chức của Vương quốc Anh, Newzealand, Thái Lan, Trung Quốc; Hệ thống quản lý cán bộ, công chức của Việt Nam; Những thách thức trong quản lý và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay; Hướng nghiên cứu xây dựng Luật Công vụ. Các vấn đề tham luận tại hội thảo có đề cập tới trách nhiệm của công chức nói chung và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. + Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “ Cải cách hành chính tại Việt Nam - các ưu tiên giai đoạn 2006 - 2010 và tầm nhìn 2020” do Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ phối hợp với Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP) tổ chức trong hai ngày 24 - 25/11/2007 tại Hà Nội. Các tham luận tại hội thảo tập trung vào bốn nội dung chính: Cải cách hành chính trong bối cảnh phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế; Tiến tới xây dựng một Chính phủ phục vụ vì sự phát triển; Tính trách nhiệm, tính minh bạch và dân chủ trong bối cảnh phân cấp; Tính chuyên biệt và hiện đại hóa của nền kinh tế. Các báo cáo và ý kiến tham luận tại hội thảo có đề cập tới trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính (Thủ tướng Chính Phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND các cấp) trong yêu cầu cải cách thể chế hành chính, đẩy mạnh phân công phân cấp hành chính giai đoạn hiện nay. 16 + Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “Cải cách hành chính trong ngành thanh tra và tác động đối với chống tham nhũng” phục vụ cho tiến trình “ đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước” theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 Khóa X và Nghị quyết 35 của Chính phủ do Thanh tra Chính phủ tổ chức tại Hà Nội ngày 11 - 12/5/2007. Các báo cáo tham luận của các chuyên gia trong nước và ngoài nước tập trung về các chủ đề: Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 Khóa X về cải cách hành chính và chương trình của Chính phủ; Kinh nghiệm cải cách hành chính của Singapore và xu hướng cải cách hành chính trên thế giới; Kinh nghiệm cải cách hành chính trong lĩnh vực thanh tra, kiểm toán tại Vương quốc Anh; Cải cách hành chính và chống tham nhũng... Trong đó các đại biểu đề cập đến mối quan hệ giữa hành chính và tham nhũng, các giải pháp thực hiện cải cách hành chính, xây dựng nền hành chính trong sạch, trong đó nhấn mạnh yêu cầu phân rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, đòi hỏi phải phân cấp mạnh hơn, làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu, cán bộ, công chức; công khai thẩm quyền, trách nhiệm cơ quan, thẩm quyền trách nhiệm của cán bộ, công chức. - Sách: Các công trình được biên soạn dưới dạng sách tham khảo trong đó có đề cập tới trách nhiệm NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN: + Sách: “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay” do Đào Trí úc, Võ Khánh Vinh đồng chủ biên (Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội 2003).Cuốn sách đề cập tới những vấn đề chung về giám sát và giám sát bộ máy nhà nước, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở một số nước trên thế giới. Trong đó dành một phần về kiểm tra, thanh tra của Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước (trang 17 360 - 386) với các bài viết: “Kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước” của tác giả Đinh Văn Mậu; bài: “Tăng cường hoạt động kiểm tra, thanh tra nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính Phủ” của tác giả Phạm Tuấn Khải. Các bài viết này đều đề cập tới trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính. + Sách dịch: “Luật hành chính một số nước trên thế giới” người dịch TS Phạm Văn Lợi và TS Hoàng Thị Ngân (Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2004). Đây là cuốn sách giới thiệu về Luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Italia (299 trang). Trong đó đáng chú ý là dưới góc độ so sánh, cho thấy điểm chung giữa luật hành chính Việt Nam và các nước là nhấn mạnh đòi hỏi về tính hợp pháp của hoạt động hành chính; chế độ trách nhiệm của các chủ thể tiến hành công vụ; đề cao nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động hành chính; tính đơn giản, dễ dàng truy cập của thủ tục hành chính; bảo đảm các quyền của công dân. Từ đó vấn đề trách nhiệm của công chức lãnh đạo cũng được đề cập tới trong nội dung cuốn sách. + Sách: “Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới” của tập thể tác giả Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Thu Huyền (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004). Đây là cuốn sách giới thiệu về tổ chức nhà nước, bộ máy hành chính, lịch sử nền công vụ, chế độ quản lý công chức, những chế độ chính sách nhằm cải cách nền công vụ ở các nước trên thế giới: Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Vương quốc Anh, Mỹ. nhiều nội dung có đề cập tới vấn đề công chức lãnh đạo, trách nhiệm của công chức lãnh đạo. + Sách: “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ công chức” của Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương: (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005). 18 + Sách: “Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới” do Nguyễn Văn Yểu và GS - TS Lê Hữu Nghĩa chủ biên (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006). Nội dung cuốn sách đã làm rõ những luận điểm khoa học về nhà nước pháp quyền, đồng thời phản ánh được những vấn đề cơ bản về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt nam của dân, do dân, vì dân trong 20 năm đổi mới đất nước. Trong đó có đề cập tới việc hoàn thiện thể chế về công chức, công vụ, xác định trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN (trang 44, trang 241 - 242) + Sách: “Về chế độ công vụ Việt Nam” do PGS - TS Nguyễn Trọng Điều chủ biên (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007). Cuốn sách tập trung làm rõ các căn cứ lý luận, cơ sở khoa học của nền công vụ trong quá trình xây dựng và hoạt động của Nhà nước, đồng thời tổng kết những bài học kinh nghiệm của các nước trên thế giới để tham khảo và thực hiện ở Việt Nam; đánh giá thực trạng chế độ công vụ và xây dựng luận cứ khoa học, đề xuất các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ ở nước ta hiện nay. Trong đó có nội dung đánh giá thực trạng thể chế công vụ (trang 329 - 266), phần này cũng đề cập đến chế độ trách nhiệm của công chức nói chung và công chức lãnh đạo nói riêng. - Các đề tài khoa học: Các công trình nghiên cứu dưới góc độ khoa học pháp lý, khoa học quản lý, khoa học tổ chức, tổ chức nhà nước, khoa học chính trị, khoa học xã hội nhân văn đều có đề cập tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN có thể kể đến các đề tài cấp nhà nước, cấp bộ có một số đề tài tiêu biểu như: + Đề tài: “Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện chế độ công vụ ở Việt Nam” đề tài cấp nhà nước do Bộ Nội Vụ chủ trì (Mã số ĐTĐL - 2004/25). Đây là đề tài phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật Cán bộ, công chức, nghiên cứu chế độ công vụ một số nước trên thế giới và có báo 19 cáo đánh giá thể chế quản lý cán bộ, công chức Việt Nam. Dự án Luật có một số quy định riêng về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan tổ chức. + Đề tài: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” thuộc chương trình cấp nhà nước KX - 04" Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” do Viện Khoa học xã hội Việt Nam chủ trì, nghiệm thu năm 2005. + Đề tài: “Lý thuyết về khoa học và nghệ thuật lãnh đạo” Do Bộ Nội Vụ chủ trì, TS Chu Văn Thành làm chủ nhiệm nghiệm thu năm 2004. Trong báo cáo tổng hợp nghiên cứu 312 trang, 10 chương, trong đó chương 2 từ trang 33- trang 64 và một số chương khác đề cập tới thể chế lãnh đạo trong lịch sử và đương đại. + Đề tài: “Trách nhiệm bồi thường nhà nước” Do Bộ Tư Pháp chủ trì, nghiệm thu 2007 trong đó có các công trình, bài viết, báo cáo tổng kết thi hành pháp luật về BTTH do cán bộ, công chức gây ra khi thi hành nhiệm vụ, công vụ; báo cáo tổng hợp kinh nghiệm nước ngoài về pháp luật bồi thường nhà nước. b. Các công trình khoa học nước ngoài Bên cạnh các bài viết của Việt Nam có nhiều công trình của các nhà khoa học nước ngoài nghiên cứu có liên quan tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN: + Sách: “Các biện pháp chống tham nhũng ở Trung quốc” của Hồng Vỹ Nhà xuất bản Chính trị quốc gia dịch năm 2001. + Sách: “Cơ sở pháp lý của trách nhiệm trong quản lý ở Liên xô và Cộng hòa Dân chủ Đức” của Lazaev B.M (Mátxcơva, năm 1986) + Bài: “Trách nhiệm về tài sản của các chủ thể quản lý” trong cuốn sách: “Trách nhiệm trong quản lý” (Mátxcơva, năm 1986) Tình hình nghiên cứu trên cho thấy trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là vấn đề được quan tâm dưới các góc độ khác nhau, ở góc độ chính trị pháp lý thì vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính mới chỉ 20 được nghiên cứu và đưa ra những đề xuất kiến nghị trong tổng thể các vấn đề về xây dựng nhà nước pháp quyền, cải cách hành chính, hoàn thiện chế độ công vụ, công chức. Các công trình được công bố đã đề cập đến trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu với tư cách là cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước; trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức khi để xảy ra các vi phạm pháp luật, tham nhũng, lãng phí; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và nguyên tắc tập trung, dân chủ trong quản lý, điều hành. Tuy nhiên, vấn đề trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhìn từ góc độ xây dựng và thực thi các quy định pháp luật liên quan thì chưa được nghiên cứu toàn diện và đầy đủ. Do đó, đề tài sẽ tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quy định trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN để từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. Mặc dù vậy các công trình cả trong nước và nước ngoài đã được công bố trên đây có giá trị tham khảo tốt cho việc nghiên cứu và hoàn thiện đề tài. Đặt trong tổng thể chương trình nghiên cứu của cơ quan chủ trì và trong Chiến lược nghiên cứu khoa học của Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh đến 2010, Đề tài đang được luận chứng sẽ trở thành Đề tài vừa có tính mới, vừa mang tính tiếp tục công việc nghiên cứu của các Đề tài trước đó nhằm trực tiếp phục vụ công tác nghiên cứu giảng dạy của cơ quan chủ trì. Công trình này sẽ là đề tài khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách cơ bản về hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN từ thực tiễn Việt Nam. 3. Mục tiêu nghiên cứu - Cung cấp những luận chứng, luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay. 21 - Đánh giá thực trạng, tìm ra nguyên nhân về hạn chế, bất cập của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam. - Luận chứng định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay. 4. Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu đề tài, đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: - Phương pháp phân tích, tổng hợp, lôgic, lịch sử: Phương pháp này cho phép đi sâu phân tích các loại hình trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước; tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan này; thậm chí là cả hệ thống các quy định pháp luật trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN hiện nay. - Phương pháp so sánh: So sánh mô hình, nội dung pháp luật; các giải pháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN của một số nước trong khu vực, thế giới... Từ đó, tìm kiếm những giá trị tham khảo cho nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ở Việt Nam. - Phương pháp thống kê: Phương pháp này cho phép nhận rõ kết quả ban hành và những nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Từ đó tìm ra được những "lỗ hổng" của pháp luật trong lĩnh vực này. Một số phương pháp liên ngành và chuyên ngành khác: khoa học quản lý, khoa học chính trị,... cũng được sử dụng để nghiên cứu đề tài. 5. Nội dung và phạm vi nghiên cứu 5.1. Nội dung nghiên cứu của đề tài Đề tài triển khai nghiên cứu các nội dung sau: Phần thứ nhất 22 Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Nội dung phần này gồm: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. + Khái niệm, các loại trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về pháp luật trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. + Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. + Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. - Nghiên cứu tiêu chí hoàn thiện và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. + Tiêu chí hoàn thiện + Các điều kiện đảm bảo - Nghiên cứu pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu một số nước trên thế giới và rút ra những giá trị có thể tham khảo cho quá trình hoàn thiện pháp luật trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam. 23 Phần thứ hai Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và những vấn đề đặt ra. Nội dung phần này gồm: - Nghiên cứu đánh giá hệ thống pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước qua các giai đoạn. - Nghiên cứu thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước theo pháp luật hiện hành. - Đánh giá ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân ưu điểm hạn chế của pháp luật hiện hành về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Từ đó xác định những vấn đề đặt ra cần tiếp tục hoàn thiện bổ sung. Phần thứ ba Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay. Nội dung phần này gồm: - Nghiên cứu đề xuất các quan điểm hoàn thiện pháp luật và trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. - Nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước gồm có: + Nhóm giải pháp hoàn thiện về pháp luật + Nhóm giải pháp về hình thức + Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện. 5.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài + Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu trách nhiệm của người đứng đầu và pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu trong các cơ quan hành chính nhà nước gồm Chính phủ và cơ quan hành chính nhà nước ở chính quyền địa phương. + Đánh giá pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu chủ yếu tập trung giai đoạn từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992 đến nay. 24 Phần thứ nhất CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1. TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Theo nghĩa hẹp người đứng đầu là cá nhân (Thủ trưởng) có quyền lực trong lãnh đạo, quản lý và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo quản lý đã đề ra. Theo nghĩa rộng người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực nhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra. Đề tài nghiên cứu trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN theo nghĩa theo nghĩa rộng, bao gồm cá nhân (Thủ trưởng) và tập thể lãnh đạo. Căn cứ vào vị trí vai trò và tính chất của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, có thể khái quát những đặc điểm cơ bản của người đứng đầu cơ quan hành chính như sau: Một là, tính quyền lực của NĐĐCCQHCNN. Quyền lực là một đặc điểm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước. NĐĐCCQHCNN được nhà nước trao cho quyền lực để gánh vác trách nhiệm của người đứng đầu, hoàn thành nghĩa vụ của họ. Người đứng đầu muốn thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn được giao phó đòi hỏi phải được giao thực quyền. Quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ của NĐĐCCQHCNN chính là quá trình sử 25 dụng, vận dụng quyền lực nhà nước được giao trong hoạt động lãnh đạo, quản lý của NĐĐCCQHCNN. Hai là, tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính được đề cao. Tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN thể hiện ở vai trò chi phối, vai trò chủ đạo của NĐĐCCQHCNN trong hoạt động quản lý điều hành cơ quan, đơn vị thực hiện chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Tính chủ đạo của người đứng đầu thể hiện ở hai góc độ cơ bản sau: Trước hết, người đứng đầu các cơ quan hành chính là người ra các quyết định và chịu trách nhiệm về các quyết định quản lý của mình. Ra quyết định là chức năng cơ bản nhất trong hoạt động quản lý, chỉ khi người đứng đầu đưa ra được những quyết định khoa học thì mới có thể triển khai hoạt động quản lý có hiệu quả. Tiếp đến, NĐĐCCQHCNN là người tổ chức và là người chỉ huy việc thực thi các quyết định quản lý. NĐĐCCQHCNN chỉ đạo và lựa chọn những biện pháp và phương pháp quản lý chính xác mới làm cho những quyết định quản lý của tập thể lãnh đạo và của cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính được thực hiện một cách có hiệu quả trên thực tế. Xuất phát từ chức năng quản lý hành chính nhà nước, có thể thấy người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có vai trò chủ đạo - “nhạc trưởng” trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ba là, tính phân cấp, thứ bậc của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Để thực hiện được chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, hệ thống hành chính nhà nước của hầu hết các nước trên thế giới đều mang tính thứ bậc, cấp trên cấp dưới và có sự phân công phân cấp phù hợp với yêu cầu quản lý hành chính nhà nước trong từng giai 26 đoạn lịch sử nhất định. Vì vậy đặc trưng tính phân cấp của người đứng đầu cơ quan hành chính được biểu hiện thông qua hệ thống các cấp độ trong hoạt động lãnh đạo quản lý. Ví dụ ở Việt Nam Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc Hội, Chủ tịch nước, ủy ban Thường vụ Quốc hội về nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ quy định. Bộ trưởng là người đứng đầu cơ quan Bộ, chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của Bộ, ngành được phân công phụ trách. Bốn là, tính xã hội của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Trong xã hội có giai cấp, người đứng đầu cơ quan hành chính là người đại diện cho một giai cấp hoặc liên minh giai cấp nhất định và có đầy đủ những thuộc tính của giai cấp mà họ là đại diện. Ngày nay đang có sự chuyển đổi từ hành chính trung lập chính trị truyền thống sang hành chính coi trọng yếu tố chính trị. ở nhiều nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đã trở thành các nhà chính trị - hành chính. Ngoài hoạt động lãnh đạo, quản lý, họ còn phải nắm bắt và vận dụng các yếu tố chính trị, coi trọng việc thực hiện các cam kết chính trị trước người dân. Trong xã hội chúng ta, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của đa số nhân dân lao động và mang tính phục vụ. Tôn chỉ cơ bản của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là toàn tâm, toàn ý phục vụ nhân dân, phục vụ sự nghiệp “ dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Chính vì vậy coi trọng việc thực hiện các cam kết chính trị trước người dân cũng được coi trọng. Trách nhiệm giải trình của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một xu thế phù hợp trong điều kiện xây dựng nền hành chính dân chủ ở nước ta hiện nay. 1.1.1.2. Vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Khi nói đến người đứng đầu thì việc đầu tiên phải xác định được vị trí của họ. Vị trí người đứng đầu được cha ông ta xác định một cách rõ ràng đó là 27 “ đứng mũi chịu sào”. Người lãnh đạo, người cầm quân, người thủ trưởng phải là người xông pha lên phía trước, đứng ở vị trí chông chênh nhất, đám đối mặt với thử thách để chỉ hướng, chỉnh tốc độ, luồn lách đưa con thuyền vượt qua thác ghềnh, giông tố để cập bến vinh quang. Theo đó, vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính có nghĩa là nói tới toàn bộ các quy định xác định người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người có quyền lực nhất định trong hoạt động lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm quản lý nhất định, đứng đầu, chỉ huy, tổ chức một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý. Vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính được pháp luật quy định căn cứ vào việc thiết kế bộ máy hành chính và nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước mỗi một quốc gia. Bộ máy hành chính Nhà nước ở mọi quốc gia nói chung bao gồm các cơ quan, ở trung ương là Chính phủ, các Bộ và các cơ cấu khác thuộc Chính phủ; ở địa phương là ủy ban (hội đồng) hành chính các cấp và các cơ quan chuyên môn trực thuộc. Việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và lựa chọn chế độ lãnh đạo tập thể hay cá nhân, hoặc cả hai ở từng cấp hành chính... tùy thuộc vào việc xác định chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước trong mối quan hệ với các yếu tố như: kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền, dân chủ, hệ tư tưởng, lý thuyết, khoa học về quản lý... Bộ máy hành chính ở các nước dù được tổ chức như thế nào thì vẫn có điểm chung đó là một hệ thống với thứ bậc chặt chẽ, những cũng rất đa dạng. Khi nói tới mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, người ta thường nói tới cách thức tổ chức chính phủ1. Từ đó, cùng với chính phủ, các cơ quan 1 Có những cách thức tổ chức chính phủ như: tổ chức theo mô hình tổng thống (Mỹ), Tổng thống có quyền lựa chọn các Bộ trưởng; tổ chức chính phủ theo mô hình đại nghị (Nhật Bản, Thái Lan....), Tổng thống (hoặc nhà vua) giới thiệu để Nghị viện bầu Thủ tướng và Thủ tướng lập ra chính phủ (Nội các). Ngoài ra còn có những mô hình hành chính khác như chính phủ kết hợp nghị viện và tổng thống (Pháp, Nga). 28 hành chính nhà nước ở các đơn vị hành chính được hình thành và tạo thành một hệ thống chặt chẽ, thứ bậc từ trung ương đến địa phương theo các nguyên tắc nhất định như: nguyên tắc tập quyền, nguyên tắc phân quyền. Tùy thuộc vào mô hình tổ chức hành chính với những đặc thù riêng, chế độ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính cũng có những khác biệt; tuy nhiên, theo xu thế hiện nay, các nước có nền hành chính phát triển đều đề cao trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Ở Việt Nam, vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cũng có những bước phát triển phù hợp với từng giai đoạn lịch sử của đất nước. Bộ máy nhà nước ta được tổ chức và hoạt động dựa trên nguyên tắc: Quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tổ chức hoạt động của bộ máy hành chính cũng bảo đảm tuân thủ nguyên tắc đó. Vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được hình thành trên cơ sở được bầu theo nhiệm kỳ và được cấp có thẩm quyền phê chuẩn theo quy định của pháp luật và được người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp bổ nhiệm. Do vậy, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện thông qua các quy định mang tính chuẩn mực về hành vi, quyền và nghĩa vụ theo vị trí đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước. Vị trí và vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính được xác lập trên cơ sở các quy định pháp lý nhất định, nhưng yếu tố quan trọng bảo đảm vai trò và vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước còn được thể hiện ở phẩm chất và năng lực của người lãnh đạo, quản lý. Đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước vị trí và vai trò của họ trong bộ máy hành chính luôn gắn bó mật thiết với nhau. Vai trò và vị trí là hai mặt của một vấn đề. Vị trí của cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được xác định bằng việc trả lời cho câu hỏi: họ đang nắm giữ cương vị nào trong cơ quan, tổ chức? Và vai trò của người đứng đầu cơ quan 29 hành chính nhà nước được xác định bằng cách trả lời câu hỏi: họ phải làm gì? Trong mối quan hệ giữa vị trí và vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thì vị trí thường ổn định hơn, ít biến đổi hơn, còn vai trò thì biến động hơn theo yêu cầu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Nghiên cứu vai trò NĐĐCCQHCNN, trước hết hàm chứa đầy đủ vai trò của người quản lý nói chung. Vai trò này thường được thể hiện: Một là, nhóm vai trò quan hệ với con người: Nhóm vai trò quan hệ với con người bao gồm: - Khả năng phát triển và duy trì mối quan hệ với người khác một cách hiệu quả; - Vai trò đại diện gắn liền với vị trí trong sự phân cấp quản trị; - Vai trò lãnh đạo đòi hỏi việc xây dựng mối quan hệ với cộng sự, tiếp xúc và thúc đẩy họ làm việc; - Vai trò liên hệ tập trung vào việc duy trì mối quan hệ cả bên trong và bên ngoài tổ chức; - Vai trò quan hệ với con người giúp các nhà quản trị xây dựng mạng lưới làm việc cần thiết để thực hiện các vai trò quan trọng khác. Hai là, nhóm vai trò thông tin: - Vai trò thông tin gắn liền với việc tiếp nhận thông tin và truyền đạt thông tin sao cho nhà quản trị thể hiện là trung tâm đầu não của tổ chức. - Vai trò thu thập thông tin là nắm bắt thông tin cả bên trong và bên ngoài doanh nghiệp. - Vai trò truyền đạt hoạt động theo 2 cách: + Thứ nhất, nhà quản lý truyền đạt những thông tin tiếp nhận được từ bên ngoài đến các thành viên trong nội bộ doanh nghiệp, những người có thể sử dụng những thông tin này; 30 + Thứ hai, nhà quản lý giúp truyền đạt những thông tin từ cấp dưới này đến cấp thấp hơn hoặc đến các thành viên khác trong tổ chức, những người có thể sử dụng thông tin một cách hiệu quả nhất. Trong khi vai trò truyền đạt cung cấp thông tin cho nội bộ thì vai trò phát ngôn phổ biến thông tin cho bên ngoài về những vấn đề như kế hoạch, chính sách, kết quả hoạt động của tổ chức. Do đó, nhà quản lý tìm kiếm thông tin trong vai trò giám sát, truyền đạt thông tin với nội bộ và sau đó kết hợp việc cung cấp thông tin quan trọng theo yêu cầu của vai trò quyết định. Ba là, nhóm vai trò quyết định: Nhóm vai trò quyết định bao gồm việc ra những quyết định quan trong có ảnh hưởng đến tổ chức. Cụ thể là: - Vai trò cách tân hay còn gọi là vai trò doanh nhân, là người luôn ở điểm gốc của mọi thay đổi và cải tiến, khai thác các cơ hội mới. - Vai trò xử lý các tình huống, gắn liền với việc đưa ra các hành động kịp thời khi tổ chức phải đối mặt với những biến cố bất ngờ, những khó khăn không lường trước được. - Vai trò phân phối các nguồn lực của tổ chức. - Vai trò đàm phán thể hiện sự đại diện cho tổ chức giải quyết các mối quan hệ, ảnh hưởng tùy theo các lĩnh vực trách nhiệm của nhà quản lý. Chúng tôi đồng tình với việc xác định vai trò của người quản lý theo 3 nhóm nói trên. Đối với vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ngoài vai trò chung của các nhà quản lý vai trò của họ còn phải gắn với yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước, đó là: - Vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong việc tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan. Trong một tổ chức, sức mạnh của tổ chức là ở chỗ mọi bộ phận trong bộ máy đó vận hành đúng chức năng mà nó quyết định do người điều khiển và bố trí. Trong tổ chức, thực hiện nhiệm vụ được giao, đặc biệt chú trọng đến việc thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị. Trong nền kinh 31 tế thị trường định hướng XHCN, chức năng chủ yếu của các cơ quan quản lý nhà nước là định hướng phát triển; tạo môi trường pháp lý, xã hội... lành mạnh; tăng cường việc kiểm tra giám sát và thông qua các công cụ chính sách về tài chính, thuế... để điều tiết, bảo đảm công bằng xã hội. Tuy nhiên nhiều lúc người đứng đầu còn bị cuốn hút vào những công việc mang tính sự vụ, trong khi đó lại quên mất vai trò chính là việc tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan. Chúng ta cũng thấy, hiện nay ở một số bộ, người đứng đầu đang làm chưa đúng việc của mình. Bộ trưởng - nhà chính trị, lãnh đạo cao nhất của một bộ, đáng lẽ phải tập trung làm cho tốt việc tạo lập và chia sẻ tầm nhìn, đề ra phương hướng hoạt động, phát triển chiến lược, đảm bảo sự tương thích giữa các vai trò và nguồn lực, tạo động lực và khuyến khích cấp dưới, song dường như lại đầu tư nhiều tâm sức vào quản lý như xây dựng chương trình, lập kế hoạch, dự toán ngân sách... Đây là nhiệm vụ của cấp thứ trưởng - nhà hành chính, để bộ trưởng toàn tâm cho vai trò lãnh đạo. - Vai trò ra các quyết định hành chính và chịu trách nhiệm về các quyết định hành chính của mình và các quyết định của tập thể lãnh đạo. Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bất kỳ theo cơ chế bầu cử hoặc bổ nhiệm, bất kỳ ở trung ương hoặc địa phương cũng đều có thẩm quyền đưa ra những quyết định hành chính để thực hiện nhiệm vụ được giao. ở nước ta các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương (Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ) và các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (UBND các cấp, Sở, Phòng, Ban). Các cơ quan Chính phủ, UBND các cấp hoạt động theo nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể và cá nhân người đứng đầu. Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức HĐND, UBND đã quy định những nhiệm vụ phải được thảo luận tập thể, và khi đã nói đến quyết định tập thể có nghĩa là quyết định đó đúng, sai thì cả tập thể phải chịu trách nhiệm, nhưng người đứng đầu 32 vẫn phải chịu trách nhiệm chính và trước hết. Điều này thể hiện: nội dung và chất lượng các nghị quyết của tập thể lệ thuộc vào mấy yếu tố: có được thông tin đầy đủ, chính xác về các vấn đề cần bàn và quyết định; có đủ thời gian thảo luận và gợi ý tranh luận những vấn đề trọng tâm, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; thái độ người chủ trì có thực sự tôn trọng, lắng nghe và tạo không khí cởi mở để mọi người nói hết ý kiến của mình, nhất là những ý kiến không đồng nhất với ý kiến người đứng đầu; phân tích và gợi mở những vấn đề cần thảo luận và quyết định. Những vấn đề đó nằm trong tay và thuộc thẩm quyền của người đứng đầu. Đối với bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thống nhất quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Chủ tịch UBND các cấp được ra chỉ thị, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong phạm vi địa phương. Do vậy, trách nhiệm trước hết của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải tự chịu trách nhiệm về những quyết định của mình, bảo đảm theo đúng thẩm quyền và đúng pháp luật. - Vai trò trong việc tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ thuộc thẩm quyền: Để thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước đều có một đội ngũ cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ, công vụ. Việc quản lý đội ngũ cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước do người đứng đầu các cơ quan đó quyết định từ việc bố trí các chức danh, các vị trí, đến việc phân công, phân nhiệm, xét nâng lương, nâng ngạch, bậc, khen thưởng, kỷ luật, điều động..., chỉ trừ một số rất ít cán bộ, thuộc quyền quản lý của cấp trên, của tập thể nhưng ý kiến đề xuất, kiến nghị với tập thể, với cấp trên của người đứng đầu là rất quan trọng. 1.1.2. Trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 33 1.1.2.1. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một loại trách nhiệm trong thực thi công vụ của công chức nói chung. Do đó, việc tìm hiểu khái niệm trách nhiệm của công chức nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn. Trong lĩnh vực hoạt động xã hội, chính trị, thuật ngữ “trách nhiệm” được hiểu dưới hai góc độ. Theo nghĩa tích cực - đó là bổn phận, thái độ tích cực đối với công việc được giao; theo nghĩa tiêu cực- đó là hậu quả bất lợi mà cá nhân hoặc tổ chức phải gánh chịu khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quyền và nghĩa vụ, công việc được giao phó. Trong khoa học pháp lý, trách nhiệm pháp lý cũng được hiểu dưới hai góc độ: Trách nhiệm theo nghĩa tích cực thể hiện trong việc thực hiện đúng, đầy đủ quyền và nghĩa vụ được pháp luật quy định; chủ thể trách nhiệm thực hiện chức trách, công việc được giao với thái độ tích cực thực hiện nhiệm vụ công vụ được giao phó. Theo nghĩa tiêu cực là hậu quả bất lợi mà cá nhân hoặc tổ chức phải gánh chịu khi không thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ được giao phó, tức là khi vi phạm “trách nhiệm” theo nghĩa tích cực, thực hiện vi phạm pháp luật. Từ quan niệm chung về trách nhiệm như trên, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được hiểu theo cả hai giác độ: tích cực và tiêu cực. Người đứng đầu cơ quan hành chính là người được giao nhiệm vụ quản lý về mọi mặt công tác của cơ quan, đơn vị được thể hiện trong các quy định về nhiệm vụ quyền hạn do pháp luật quy định đối với từng cấp, từng ngành, lĩnh vực được phân công quản lý vì vậy trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính là toàn bộ các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà nhà nước giao cho người đứng đầu các cơ quan đó. 34 Trường hợp vi phạm - không thực hiện hoặc thực hiện không đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao sẽ bị xử lý tùy theo tính chất, mức độ vi phạm (hiểu theo nghĩa tiêu cực) Bộ máy hành chính nhà nước ở mọi quốc gia nói chung không thể vận hành, nếu thiếu những người điều khiển của nó là đội ngũ công chức. Thông qua hoạt động công vụ của đội ngũ công chức, chức năng quản lý nhà nước được thực hiện. Công chức hành chính nhà nước là lực lượng chủ yếu, trực tiếp và có tính chất quyết định trong việc vận hành nền hành chính nhà nước cũng như thúc đẩy sự phát triển các mặt của đời sống xã hội. Chính vì vậy hiện nay hầu hết các quốc gia trên thế giới đều chú trọng đến việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính có đủ năng lực và hoạt động chuyên nghiệp, đặc biệt là công chức lãnh đạo - người đứng đầu các cơ quan hành chính. Các quốc gia trên thế giới đều quy định rõ trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ, trong đó có trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN theo nghĩa đầy đủ đó là toàn bộ các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính; trường hợp vi phạm sẽ bị xử lý tùy theo tính chất mức độ vi phạm. Từ đó có thể định nghĩa: Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam là toàn bộ các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính; trường hợp vi phạm sẽ bị xử lý tùy theo tính chất mức độ vi phạm theo quy định của pháp luật. 1.1.2.2. Các loại trách nhiệm cơ bản của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Với khái niệm nêu trên, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện ở một số loại cơ bản sau đây: - Trách nhiệm tổ chức, điều hành thực hiện chức năng nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan đơn vị. Người đứng đầu cơ quan hành chính chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao lãnh đạo, quản 35 lý. Gương mẫu và nghiêm chỉnh chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và chỉ đạo của cấp trên; tổ chức, điều hành cơ quan, tổ chức, đơn vị thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, có chất lượng và đúng thời hạn được giao; quyết định chủ trương, giải pháp cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ và chịu trách nhiệm về quyết định đó. Căn cứ các quy định về phân công, phân cấp và nhiệm vụ, quyền hạn được giao, ban hành văn bản quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cấp phó, các cơ quan, tổ chức, đơn vị cấu thành hoặc từng cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền; không để tình trạng chồng chéo, trùng lắp về nhiệm vụ hoặc trách nhiệm không rõ ràng; bảo đảm cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao và đúng pháp luật. Thực hiện đúng quy định của pháp luật về văn hóa công sở; không để xảy ra tình trạng cán bộ, công chức, viên chức thuộc thẩm quyền quản lý có thái độ hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân, doanh nghiệp trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ; Tổ chức thực hiện Quy chế dân chủ trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thẩm quyền theo đúng quy định của pháp luật; Thực hiện đúng các quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước; về phát ngôn, khai thác, quản lý và sử dụng mạng Internet trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; Chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị; Kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức; Tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống quan liêu, tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm về việc để xảy ra quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; Tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về dân chủ cơ sở, văn hóa công sở trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; xử lý kịp thời, nghiêm minh cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý có hành vi vi phạm kỷ luật, pháp luật, có thái độ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân; 36 Giải quyết kịp thời, đúng pháp luật, theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cá nhân, tổ chức. - Trách nhiệm đối với các quyết định hành chính của mình và các quyết định của tập thể. Một là, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bất kỳ theo cơ chế bầu cử hoặc bổ nhiệm, bất kỳ ở trung ương hoặc địa phương cũng đều có trách nhiệm và thẩm quyền đưa ra những quyết định hành chính để thực hiện nhiệm vụ được giao. Đối với bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thống nhất quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Chủ tịch UBND các cấp được ra chỉ thị, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong phạm vi địa phương. Do vậy, trách nhiệm trước hết của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải tự chịu trách nhiệm về những quyết định của mình, bảo đảm theo đúng thẩm quyền và đúng pháp luật. Hai là, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm về các nghị quyết của tập thể (UBND) các cấp. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định những nhiệm vụ phải được thảo luận tập thể, và khi đã nói đến quyết định tập thể có nghĩa là quyết định đó đúng, sai thì cả tập thể phải chịu trách nhiệm, nhưng người đứng đầu vẫn phải chịu trách nhiệm chính và trước hết. Nội dung và chất lượng các nghị quyết của tập thể lệ thuộc vào mấy yếu tố: có được thông tin đầy đủ, chính xác về các vấn đề cần bàn và quyết định; có đủ thời gian thảo luận và gợi ý tranh luận những vấn đề trọng tâm, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; thái độ người chủ trì có thực sự tôn trọng, lắng nghe và tạo không khí cởi mở để mọi người nói hết ý kiến của mình, nhất là những ý kiến không đồng nhất với ý kiến người đứng đầu; phân tích và gợi mở những vấn đề cần thảo luận và quyết định. Những vấn đề đó nằm trong tay và thuộc thẩm quyền của người đứng đầu. 37 Nhưng khi đề cập tới vấn đề này, có người cho rằng, đã là tập thể thì người đứng đầu cũng chỉ là một ý kiến. Điều đó đúng nhưng không hoàn toàn như vậy. Về mặt pháp lý, Luật Tổ chức HĐND, và UBND đã quy định: "Chủ tịch ủy ban nhân dân là người lãnh đạo và điều hành công việc của ủy ban nhân dân" (Điều 126). Quy chế làm việc của Chính phủ đã nêu rõ: "Khi biểu quyết tại phiên họp cũng như khi dùng phiếu lấy ý kiến, nếu số phiếu đồng ý và không đồng ý ngang nhau thì quyết định theo ý kiến mà Thủ tướng đã biểu quyết" (Khoản 3 - Điều 2). Theo đó, UBND các cấp cũng được quy định như vậy. Việc đó đã chứng tỏ vị trí của người đứng đầu. Về mặt thực tiễn, như đã phân tích ở trên, trong mọi trường hợp người đứng đầu luôn có vị trí quyết định, nghĩa là người đứng đầu rất có điều kiện và cơ hội để đưa vấn đề ra tập thể thảo luận hoặc không thảo luận, hoặc thảo luận đến mức nào các công việc của cơ quan, đơn vị. Khi xem xét trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính, cần đánh giá cụ thể trong năm đó, trong nhiệm kỳ đó ban hành bao nhiêu quyết định, có bao nhiêu quyết định đúng thẩm quyền, đúng pháp luật, hợp lòng dân và có tính khả thi cao, được thực tế cuộc sống chấp nhận; có bao nhiêu quyết định trái thẩm quyền, trái pháp luật hoặc chỉ vì sự tiện ích cho công tác quản lý của mình mà bày vẽ ra những thủ tục phiền hà để tự hành hạ mình, hành hạ dân và doanh nghiệp. Trong trường hợp quyết định gây hậu quả xấu, phải được xem xét trách nhiệm rõ ràng. Khắc phục tình trạng đánh giá chung, thậm chí có nhiều người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ban hành văn bản trái thẩm quyền, trái pháp luật vẫn không được nhắc nhở, uốn nắn. - Trách nhiệm trong tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền. Trách nhiệm này được thể hiện thông qua công tác tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức và thực hiện các chế độ khen thưởng, kỷ luật có liên quan trong hoạt động quản lý đội ngũ 38 cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý theo đúng chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, mỗi tổ chức, cơ quan, đơn vị đều được quy định một số lượng cán bộ, công chức. Và, việc quản lý đội ngũ cán bộ, công chức đó do người đứng đầu quyết định từ việc bố trí các chức danh, các vị trí, đến việc phân công, phân nhiệm, xét nâng lương, nâng ngạch, bậc, khen thưởng, kỷ luật... (tất nhiên có cơ quan chuyên môn giúp việc), chỉ trừ một số rất ít cán bộ, thuộc quyền quản lý của cấp trên, của tập thể nhưng ý kiến đề xuất, kiến nghị với tập thể, với cấp trên của người đứng đầu là rất quan trọng. Hơn ai hết, người phụ trách công việc rất có điều kiện để am hiểu cán bộ dưới quyền, thông qua công việc thực tế và ý kiến của cán bộ, công chức và ý kiến của đối tượng người cán bộ đó trực tiếp phục vụ để đánh giá, xem xét và bố trí cán bộ hợp lý theo khả năng và sở trường, để khai thác và phát huy tối đa năng lực, phẩm chất của mỗi cán bộ. Hơn nữa, ở mỗi cơ quan, đơn vị đều có các tổ chức như kiểm tra của tổ chức đảng, thanh tra nhà nước, thanh tra nhân dân, công đoàn... Người đứng đầu cơ quan, đơn vị phải sử dụng các lực lượng đó để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra các hành vi của cán bộ, công chức trong khi thực thi công vụ, nhằm thực hiện tốt nhất chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị. Do đó việc buông lỏng quản lý, hoặc quan liêu đối với đội ngũ cán bộ, công chức dưới quyền để xảy ra tình trạng mất đoàn kết, bè phái, tham ô, hà lạm của công, hạch sách, nhũng nhiễu dân, đặc biệt là để xảy ra tham nhũng, lãng phí, vi phạm quyền dân chủ của nhân dân... tại cơ quan, đơn vị thì người đứng đầu phải liên đới chịu trách nhiệm. Không có một cá nhân đứng đầu một tập thể nào lại không phải chịu trách nhiệm về những gì diễn ra trong cơ quan, ngành, cấp của mình. Hiện nay, không ít người đứng đầu các cơ quan, đơn vị có thể do trình độ quản lý, do quan liêu, hoặc do nhiều lý do "tế nhị" khác, né tránh "dễ 39 người, dễ ta", không quan tâm đúng mức tới công tác quản lý, giáo dục, rèn luyện đội ngũ cán bộ, công chức dưới quyền, nên tình trạng kỷ luật, kỷ cương, nhất là tinh thần tận tụy, vì công việc, vì dân trong một số cơ quan công quyền đang bị dư luận nhân dân bất bình, nhưng chậm được khắc phục đã và đang làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động và lòng tin của nhân dân đối với bộ máy công quyền. Điều cơ bản để quản lý tốt đội ngũ cán bộ, công chức dưới quyền phụ thuộc rất quan trọng, nếu không muốn nói là quyết định vào năng lực, phẩm chất và tinh thần gương mẫu của người đứng đầu. - Trách nhiệm quản lý tài sản công. Trách nhiệm này được thể hiện ở thẩm quyền được giao quản lý và sử dụng hiệu quả các tài sản công, phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước1. 1 Trách nhiệm đối với việc quản lý tài sản công của người đứng đầu có thể được xem xét ở các khía cạnh dưới đây: Trách nhiệm trực tiếp là trách nhiệm gắn với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ được phân công khi để xảy ra vi phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công. Trách nhiệm liên đới là trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra sai phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công trong lĩnh vực công tác và trong cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới trực tiếp phục trách. Về nguyên tắc xác định trách nhiệm của người đứng đầu, về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công: Người đứng đầu phải đề ra các biện pháp, tổ chức thực hiện các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công; đồng thời phải chịu trách nhiệm trực tiếp hoặc trách nhiệm liên đới về việc để cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình phụ trách vi phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công. Những lĩnh vực người đứng đầu chịu trách nhiệm đối với quản lý tài sản công: Trách nhiệm trong xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các biện pháp quản lý, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công; trách nhiệm trong hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ làm cơ sở quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong thực hiện công khai, tạo điều kiện cho kiểm tra, giám sát việc quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong kiểm tra, thanh lý, xử lý vi phạm về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước; trách nhiệm trong quản lý đầu tư xây 40 Khi sử dụng các nguồn tài chính, các tài sản, trang thiết bị phải thực hiện đúng chế độ, chính sách và đúng quy định của pháp luật; quản lý, kiểm tra thường xuyên, không để xảy ra tham nhũng, lãng phí, hư hỏng, mất mát, thất thoát tài sản. - Trách nhiệm pháp lý khi vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ Khái niệm trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước: Trách nhiệm pháp lý của công chức nói chung, của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng (theo nghĩa hẹp) là hậu quả bất lợi mà nhà nước áp dụng đối với công chức vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ (trong những trường hợp nhất định còn bao gồm cả việc vi phạm quy tắc đạo đức làm ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan nhà nước hoặc vi phạm điều lệ của tổ chức chính trị) thể hiện sự phản đối của nhà nước đối với hành vi và người công chức vi phạm. Theo khái niệm này, trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một loại quan hệ pháp luật đặc thù xuất hiện trong hoạt động công vụ. Trong mối quan hệ đó, Nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế có tính chất trừng phạt được pháp luật quy định và NĐĐCCQHCNN đó phải gánh chịu hậu quả bất lợi về vật chất, tinh thần tương xứng với tính chất, mức độ nguy hại cho xã hội của hành vi vi phạm do họ gây ra. - Đặc điểm của trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước + Đặc điểm về chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Trong nhiều trường hợp căn cứ truy cứu trách nhiệm đối với cá nhân vi phạm pháp luật có quy định về dấu hiệu chủ thể là người đứng đầu cơ quan nhà nước và là yếu tố cấu thành của hành vi vi phạm dựng các dự án sử dụng ngân sách nhà nước, tiền, tài sản nhà nước; trách nhiệm trong quản lý, sử dụng đất đai, trụ sở làm việc, nhà công vụ; trách nhiệm trong quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên. 41 pháp luật đó. Ví dụ: Bộ Luật hình sự của nước ta có chương quy định các tội phạm về chức vụ + Cơ sở phát sinh trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước hiểu theo nghĩa tiêu cực là hành vi vi phạm pháp luật của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động công vụ. + Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm pháp lý về hành vi vi phạm pháp luật của công chức thuộc quyền quản lý. + Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cũng được áp dụng trong trường hợp người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc lạm dụng chức vụ quyền hạn của mình để thực hiện hành vi vi phạm pháp luật hoặc đề nghị người khác thực hiện hành vi vi phạm pháp luật. + Hành vi vi phạm pháp luật của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được coi là tình tiết tăng nặng trong việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với công chức. - Các hình thức trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước + Trách nhiệm kỷ luật: Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước vi phạm các quy định trong thực thi nhiệm vụ, công vụ tùy theo tính chất mức độ vi phạm có thể phải chịu một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức; Bãi nhiệm; Hạ bậc lương; Giáng chức; Buộc thôi việc. Bãi nhiệm là việc cán bộ không được tiếp tục giữ chức vụ, chức danh khi chưa hết nhiệm kỳ. Giáng chức là việc công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị hạ xuống chức vụ thấp hơn. Cách chức là việc cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý không được tiếp tục giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý khi chưa hết nhiệm kỳ hoặc chưa hết thời hạn bổ nhiệm. Hình thức kỷ luật cách chức: áp dụng đối với cán bộ, công chức giữ vi phạm các quy định nói tại Điều 24 Nghị định 35/2005/NĐ-CP, 42 gồm cán bộ, công chức có chức vụ có hành vi vi phạm kỷ luật nghiêm trọng không thể đảm nhiệm chức vụ được giao1. + Trách nhiệm vật chất: TNVC đối với công chức là hậu quả bất lợi về tài sản sản, mà công chức phải gánh chịu trước nhà nước do thực hiện vi phạm pháp luật trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ, gây thiệt hại tài sản của nhà nước hoặc của người khác nhưng chưa đến mức bị coi là tội phạm. TNVC đối với công chức nói chung, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng là một dạng trách nhiệm pháp lý đặc biệt về BTTH. Mục đích của TNVC đối với công chức nói chung, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng bao gồm: Thứ nhất: TNVC đối với công chức nhằm khắc phục thiệt hại, bảo vệ tài sản của nhà nước, đồng thời mang tính trừng phạt. Việc bảo vệ tài sản của nhà nước trong quán trình thực thi nhiệm vụ, công vụ trở thành nguyên tắc bắt buộc đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, tính chất yêu cầu khắc phục thiệt hại có ảnh hưởng khác nhau tới việc giải quyết bồi thường trong từng trường hợp cụ thể và phụ thuộc tính chất mức độ gây thiệt hại của hành vi vi phạm pháp luật, mức độ lỗi của công chức gây thiệt hại. Bằng sự tác động của pháp luật về TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đã thể hiện sự phản ứng và quan điểm đánh giá của nhà nước đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thi hành công 1 Các hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng thể hiện ở các vi phạm sau đây: - Lợi dụng chức vụ, quyền hạn được giao để vi phạm những điều cán bộ, công chức không được làm quy định tại Pháp lệnh cán bộ, công chức; - Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để ban hành các quyết định gây ảnh hưởng xấu đến lợi ích của cơ quan, tổ chức, đơn vị; - Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc nhằm vụ lợi; - Sử dụng chức vụ, quyền hạn được giao để gây chia rẽ, gây mất đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị đến mức nghiêm trọng; - Sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp đưa vào hồ sơ cá nhân để được bổ nhiệm vào chức vụ lãnh đạo. 43 vụ vi phạm pháp luật gây thiệt hại về tài sản. ở góc độ này, việc buộc chủ thể vi phạm pháp luật phải BTTH, khôi phục tình trạng ban đầu cũng là trừng phạt và biện pháp bắt buộc này được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế của nhà nước. Do đặc tính của TNVC, tính trừng phạt của TNVC không mạnh mẽ như các dạng trách nhiệm pháp lý khác, nên đòi hỏi các nhà làm luật cần phải cân nhắc đến tính trừng phạt của TNVC để vừa đảm bảo tính trừng phạt vừa đảm bảo tránh tâm lý e ngại trong thực thi công vụ. Thứ hai: TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có mục đích giáo dục nhằm nâng cao đạo đức công chức trong thực thi nhiệm vụ, công vụ. Với mức độ trừng phạt hợp lý, TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước sẽ tác động tới nhận thức của công chức, tạo ra sự thay đổi về thói quen tâm lý trong khi thi hành nhiệm, công vụ. Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người được giao giữ tài sản của nhà nước tại cơ quan, đơn vị và trong các quyết định quản lý, điều hành của họ có ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp về tài sản của các tổ chức và cá nhân thuộc đối tượng quản lý hành chính. Chính vì vậy đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong quản lý công sản và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp về tài sản của tổ chức, cá nhân trong hoạt động quản lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có một ý nghĩa hết sức quan trong. Xác định TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính làm cho họ sẽ thận trọng hơn, có ý thức tôn trọng hơn đối với tài sản của nhà nước và tài sản hợp pháp của các chủ sở hữu khác trong thi hành nhiệm vụ, công vụ của mình. TNVC có tính giáo dục đối với chính người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đã vi phạm pháp luật, đồng thời có tính giáo dục, phòng ngừa chung đối với công chức thi hành nhiệm vụ, công vụ. 44 Thứ ba: TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có mục đích bảo vệ công vụ Hoạt động công vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước mang tính đặc thù với cương vị là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, chịu trách nhiệm về mọi hoạt động và đội ngũ cán bộ công chức thuộc quyền đối với cơ quan nhà nước cấp trên, đối với nhân dân. Việc áp dụng TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là nhằm mục đích bảo vệ công vụ, bảo vệ trật tự công vụ tránh khỏi sự xâm hại của vi phạm pháp luật. TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải bảo đảm cả hai mặt: tính giáo dục, răn đe, phòng ngừa và không gây ảnh hưởng xấu đến tính chủ động tích cực của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước khi thi hành nhiệm vụ, công vụ. Muốn đạt được mục đích của TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đòi hỏi pháp luật phải đảm bảo được tính nghiêm minh của pháp luật, nhưng không làm ảnh hưởng đến tính chủ động của họ trong khi thi hành công vụ. Việc giảm mức BTTH so với mức thiệt hại thực tế trong TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải đảm bảo một tỷ lệ hợp lý, tùy thuộc vào tính chất từng vụ việc. Để ngăn ngừa việc lợi dụng tính chất đặc thù của chế định TNVC đối với công chức nói chung và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng, pháp luật cần quy định cụ thể điều kiện để áp dụng TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Một là, hành vi gây thiệt hại của người đứng đầu cơ quan hành chính phải liên quan tới công vụ. Hai là, hành vi gây thiệt hại trong khi thi hành công vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước không nhằm mục đích chiếm đoạt tài sản của nhà nước hoặc của người khác. 45 Ba là, mức độ bồi thường chỉ được xét miễn, giảm trong trường hợp hành vi gây thiệt hại được thực hiện với lỗi vô ý và các điều kiện nhân thân công chức do pháp luật quy định. Nếu hành vi vi phạm của người đứng đầu cơ quan hành chính không đáp ứng được một trong các điều kiện nêu trên thì không thể áp dụng BTTH theo chế độ TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Đặc điểm riêng của TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước: Chủ thể gánh chịu TNVC là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước gây thiệt hại trong khi thi hành công vụ. TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một dạng TNVC đối với công chức gây thiệt hại trong khi thi hành công vụ. Tuy nhiên với vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, vi phạm pháp luật trong thi hành công vụ của họ sẽ phải được xem xét trên cơ sở xử lý nghiêm minh không có ngoại lệ; TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phát sinh trên cơ sở vi phạm pháp luật, gây thiệt hại về tài sản được thực hiện trong khi thi hành công vụ. Đây là dấu hiệu đặc trưng có ý nghĩa quyết định tính chất của BTTH sẽ là TNVC hay là BTTH theo các dạng TNPL khác. Hành vi vi phạm của công chức nói chung và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động công vụ rất đa dạng về hình thức biểu hiện. Trong đó hành vi vi phạm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nổi bật có thể kể đến là việc vi phạm các điều cấm của pháp luật, vi phạm do kéo dài việc giải quyết các vấn đề trong phạm vi thẩm quyền của mình, hoặc không chịu giải quyết khi có đủ thẩm quyền giải quyết, và đặc biệt là việc người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ra các quyết định không có căn cứ dẫn đến hậu quả gây thiệt hại về tài sản cho nhà nước và các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Việc xác định thế nào là “ trong khi thi hành công vụ” của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cần phải được pháp luật quy định rõ 46 ràng mới có cơ sở để xác định việc BTTH là TNVC của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước hay là các dạng BTTH khác; TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là loại trách nhiệm pháp lý trước nhà nước. Khi người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thi hành công vụ là người đại diện cho nhà nước, nếu trong khi thi hành công vụ gây thiệt hại về tài sản cho nhà nước, hoặc cho người khác, nhà nước sẽ đứng ra bồi thường cho người bị thiệt hại. Do đó không cong quan hệ bồi thường trực tiếp giữa người đứng đầu cơ quan hành chính với người bị thiệt hại, mà người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm về phần lỗi của mình trước nhà nước. TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là loại trách nhiệm pháp lý trước nhà nước, do đó hậu quả bất lợi mà họ phải gánh chịu trước nhà nước không thể là biện pháp do công chức và chủ thể có thẩm quyền truy cứu TNVC tự thỏa thuận, mà phải là những biện pháp cưỡng chế được dự liệu trước trong chế tài pháp luật. Mức BTTH phải được quyết định bởi quyết định áp dụng pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định trên cơ sở pháp luật. TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thường được áp dụng đồng thời với TNKL. Đây là đặc điểm chung của TNVC đối với công chức. Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong khi thi hành công vụ gây thiệt hại tài sản xâm hại quan hệ sở hữu, đồng thời xâm hại đến quan hệ kỷ luật công vụ, do đó TNVC thường được áp dụng đồng thời với TNKL. Tuy nhiên trong những trường hợp hành vi vi phạm không đến mức bị truy cứu TNKL thì TNVC được áp dụng độc lập. Vì vậy không nên quan niệm TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một biện pháp cường chế nằm trong TNKL, mà nó là hậu quả pháp lý bất lợi có đủ các yếu tố cấu thành một loại TNPL độc lập. 47 TNVC đối với người đứng đầu được xem xét trên cơ sở thiệt hại thực tế, lỗi và các yếu tố miễn, giảm bồi thường. + Trách nhiệm dân sự: Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước nếu có hành vi vi phạm pháp luật trong thi hành nhiệm vụ, công vụ, gây thiệt hại, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của cá nhân, uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị đến mức phải chịu trách nhiệm dân sự thì ngoài việc bị xử lý kỷ luật phải bị xử lý về trách nhiệm dân sự. Việc xử lý trách nhiệm dân sự đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước phải tuân theo quy định của pháp luật dân sự và tố tụng dân sự. + Trách nhiệm hình sự: Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ nếu phạm một tội đã được Bộ luật hình sự quy định thì phải chịu TNHS theo quy định tại Điều 2 Bộ luật hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009). Việc xử lý TNHS đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước phải tuân theo quy định của pháp luật hình sự và tố tụng hình sự. Đặc thù của TNHS đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là dấu hiệu bắt buộc về chủ thể là người có chức vụ, quyền hạn. Trong các quy định về tội phạm cụ thể quy định về các tội phạm về chức vụ và dấu hiệu bắt buộc về chủ thể là một trong những yếu tố cấu thành có ý nghĩa định tội danh, và một số điều quy định về dấu hiệu chủ thể là người có chức vụ, quyền hạn phạm tội có ý nghĩa định khung hình phạt tăng nặng hoặc giảm nhẹ. Các quy định của pháp luật hình sự về TNHS đối với người có chức vụ, quyền hạn trong bộ máy nhà nước nói chung và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng có ý nghĩa góp phần đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong thực thi công vụ, đồng thời thể hiện tính nghiêm minh của pháp luật đảm bảo công bằng trong việc truy cứu TNHS đối với cá nhân theo nguyên tắc mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, không có ngoại lệ. 48 1.2. PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.2.1. Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Dưới góc độ khoa học pháp lý, pháp luật được hiểu là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, đồng thời là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm tạo ra một xã hội trật tự, ổn định và phát triển. Theo đó pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN được hiểu là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, hình thức, thủ tục luật định để điều chỉnh các quan hệ phát sinh về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và được bảo đảm thực hiện bằng biện pháp riêng có của nhà nước, nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đứng đầu, lãnh đạo, điều hành có đủ phẩm chất, năng lực đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là bộ phận cấu thành pháp luật về công chức, công vụ nói riêng và là một trong những bộ phận cấu thành lên hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước bằng hệ thống pháp luật. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh những vấn đề chung về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước gồm: định nghĩa, phạm vi tác động, nguyên tắc xác định trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước; 49 Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh về quyền và nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước; Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan, đơn vị; Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước về tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền; Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đối với các quyết định hành chính của mình và của tập thể; Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong quản lý tài sản công; Nhóm quy phạm pháp luật về điều kiện bảo đảm thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước; Nhóm quy phạm pháp luật về trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. 1.2.2. Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Pháp luật với tính cách là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội có vai trò hết sức to lớn trong việc duy trì và đảm bảo sự phát triển ổn định của xã hội. Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN cũng chính là những biểu hiện cụ thể vai trò của pháp luật đối với nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là cơ sở pháp lý xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức lãnh đạo có đủ năng lực phẩm chất đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. 50 Trong cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu cơ quan đóng vai trò trung tâm, chủ đạo. Bởi lẽ, trong các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay đang tồn tại chế độ tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách trong đó có kế thừa hạt nhân của nguyên tắc chế độ thủ trưởng hay còn gọi là người đứng đầu cơ quan có vai trò phụ trách mọi hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước. Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người được giao phó một chức vụ hành chính nhất định (cá nhân có thẩm quyền quản lý - lãnh đạo cơ quan). Do đó, người đứng đầu cơ quan gánh vác trách nhiệm công vụ nặng nề theo quy định của Hiến pháp, pháp luật liên quan. Theo nguyên tắc vận hành của chế độ thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một thiết chế trong đó mọi quyết định quan trọng của cơ quan, quyền chỉ huy cao nhất cũng như toàn bộ trách nhiệm của cơ quan hành chính cụ thể đều thuộc về người đứng đầu cơ quan. Trong các cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng cơ quan là người có nhiều quyền hành song cũng là người chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên, trước các cơ quan quyền lực nhà nước về toàn bộ hoạt động của cơ quan. Tuy nhiên, một mâu thuẫn xảy ra trong thực tiễn khi áp dụng chế độ trách nhiệm thủ trưởng đó là quyền hạn được tập trung vào người đứng đầu cơ quan, trách nhiệm được xác định cụ thể cho người đứng đầu đó nên những chồng chéo, mâu thuẫn về thẩm quyền giữa người đứng đầu cơ quan với các cá nhân có thẩm quyền khác được giảm bớt, hiệu quả công việc được nâng cao. Tuy nhiên, trong thực tế, chế độ thủ trưởng cũng tiềm ẩn những bất lợi trong quá trình thực hiện quyền lực bởi giao cho một cá nhân nhất định quyền hạn cao nhất của cơ quan Nhà nước dễ dẫn đến hiện tượng độc đoán, chuyên quyền thậm chí là lạm quyền. Điều này cho thấy để xác định trách nhiệm của người đứng đầu một cách khoa học và hiệu quả, đảm bảo người đứng đầu cơ quan phát huy hết vai trò của mình trong quản lý nhà nước thì cần phải có hệ thống 51 pháp luật đủ mạnh. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có những vai trò cơ bản như sau: Một là, pháp luật thể chế hóa chủ trương của Đảng về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Chủ trương đường lối của Đảng về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước muốn đi vào cuộc sống thực tế bằng nhiều công cụ, phương tiện khác nhau, nhưng một trong những công cụ quan trọng nhất có tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội là phải thông qua nhà nước. Nhà nước bằng công cụ riêng có của mình là pháp luật thể chế hóa những chủ trương đó thành hệ thống quy phạm pháp luật. Hệ thống quy phạm này điều chỉnh, hiện thực hóa các chủ trương của Đảng về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN vào đời sống và buộc mọi chủ thể có liên quan phải chấp hành nghiêm chỉnh. Đồng thời hệ thống quy phạm đó cũng là phương tiện, công cụ hữu hiệu để xử lý những hành vi vi phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Hai là, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là phương tiện xác định cơ sở pháp lý về quyền, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đối với cấp trên và đối với nhân dân. Đồng thời bảo đảm trật tự kỷ cương trong cơ quan hành chính nhà nước. Điều này có ý nghĩa trong việc xác định mối quan hệ giữa người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước với đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền. Bên cạnh đó các quy định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước tạo hành lang pháp lý trong việc thực hiện quyền, nghĩa vụ và là cơ sở xác định rõ chức vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Đây chính là những quy định pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật có ý nghĩa như các tiền đề và căn cứ về trách nhiệm của người đứng đầu. Chỉ khi nào pháp luật quy định cụ thể về các chức vụ khác nhau trong cơ quan nhà nước, xác định cụ thể phạm vi thẩm quyền theo chức vụ của người 52 đứng đầu cơ quan nhà nước với các chức vụ khác trong cơ quan thì mới có thể có cơ sở để phận định trách nhiệm và phạm vi quyền lực của người đứng đầu cơ quan nhà nước. Ba là, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước có vai trò trong việc bảo đảm nguyên tắc pháp chế XHCN, thể hiện: Đó là sự tuân thủ nghiêm chỉnh, chính xác và tự giác các quy định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu. Hơn bất kể chủ thể nào, pháp luật về người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước quy định người đứng đầu cơ quan nhà nước phải gương mẫu trong tổ chức thực hiện pháp luật, các hành vi vi phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu phải được phát hiện kịp thời, xử lý nghiêm minh và trừng trị đích đáng. Đồng thời là cơ sở pháp lý đảm bảo cho các cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh tra hành chính tiến hành các hoạt động nghiệp vụ, đảm bảo người đứng đầu cơ quan phải tuân thủ theo Hiến pháp và các quy định pháp luật có liên quan. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước khẳng định quyền lực của nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước - đó là quyền hành pháp, một trong ba nhánh quyền lực không thể thiếu trong đời sống quyền lực của Nhà nước. Đồng thời, xác định trách nhiệm kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện ba quyền đó nhằm đảm bảo cân bằng quyền lực. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống một cách chuyên nghiệp nhất bởi hoạt động tổ chức và điều hành được xác định cụ thể cho các đối tượng là NĐĐCCQHCNN, có trách nhiệm chấp hành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật. Bốn là, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước là cơ sở pháp lý cho nhân dân tiến hành các hoạt động giám sát, phản biện xã hội đối với các hoạt động và chính sách quản lý Nhà nước do người đứng đầu 53 cơ quan thực hiện. Nếu không có các quy định rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm người đứng đầu thì nhân dân không thể có căn cứ để đi đến các kết luận, kiến nghị về việc xây dựng chính sách, pháp luật và hoàn thiện chế độ công vụ, hay tố cáo các hành vi quan liêu, lộng quyền của người thủ trưởng cơ quan hoặc các cán bộ, công chức thuộc thẩm quyền của người đó. 1.3. TIÊU CHÍ HOÀN THIỆN VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.3.1. Tiêu chí hoàn thiện Tiêu chí là những chuẩn mực, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại một sự vật, hiện tượng. Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là những dấu hiệu, chuẩn mực dựa vào đó để nhận biết, đánh giá được mức độ hoàn thiện của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là tốt hay chưa tốt, đạt hay chưa đạt Xác định tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. Để có cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN, cần phải dựa vào những tiêu chí xác định về mặt lý thuyết để từ đó đối chiếu với điều kiện và hoàn cảnh thực tế của từng giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan nhằm rút ra những kết luận, làm rõ những ưu điểm cũng như những nhược điểm của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Có thể phân chia các tiêu chí nêu trên thành 4 loại cơ bản sau đây: 1.3.1.1. Tiêu chí về nội dung Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN được coi là hoàn thiện phải đáp ứng được các tiêu chuẩn về mặt nội dung cơ bản sau đây: 54 + Có nội dung phù hợp với quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về trách nhiệm của người đứng đầu; + Phù hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội tồn tại một cách khách quan, tính phù hợp của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu thể hiện sự tương quan giữa trình độ của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu với sự phát triển của nền kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở mỗi thời kỳ phát triển cũng như hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu còn phải phản ánh đúng trình độ phát triển của nền kinh tế xã hội của đất nước. + Phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, thể hiện ở những tiêu chí như tính công khai, minh bạch, dân chủ và xã hội hoá... + Phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Tiêu chí này đòi hỏi pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu phải có sự kế thừa, có chọn lọc kinh nghiệm của các nước trong việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, đảm bảo cho hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu không mâu thuẫn, chồng chéo với điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết, gia nhập. 1.3.1.2. Tiêu chí về hình thức + Tính toàn diện: Tính toàn diện là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật. Đây cũng là tiêu chí hàng đầu để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu. Cũng như đối với hệ thống pháp luật, tính toàn diện là tiêu chuẩn để “định lượng” pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN, có ý nghĩa quan trọng nhằm tiếp tục nghiên cứu để “định tính” chúng. Tính toàn diện đòi hỏi pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu phải có đầy đủ các chế định pháp luật phù hợp với đặc trưng của từng loại hình trách nhiệm cụ thể như: trách nhiệm dân 55 sự, trách nhiệm hành chính, TNHS, TNVC...và thể hiện thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tương ứng, đồng thời trong từng chế định pháp luật đó phải có đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết. - Bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả và khả thi. Tính minh bạch của pháp luật được thể hiện ở sự công khai, chính xác, mục đích rõ ràng của cơ quan ban hành pháp luật và cơ quan tổ chức thực thi pháp luật và quan trọng hơn đó là gắn với những bảo đảm để người dân có thể tiếp cận với các quy định của pháp luật để tham gia tích cực vào các quan hệ pháp luật. Đối với pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN, tính minh bạch bảo đảm cho người dân giám sát được NĐĐCCQHCNN, bên cạnh đó các cơ quan nhà nước kiểm soát được hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong thực thi nhiệm vụ, công vụ được giao phó. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay tính minh bạch phải được thể hiện trong quá trình xây dựng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và thực thi các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nói riêng. Trong những năm qua, các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN đã được công bố công khai trên Công báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, với đặc điểm trình độ dân trí ở nước ta còn chưa cao việc công khai không chỉ dừng ở mức độ đăng tải trên Công báo và các phương tiện thông tin đại chúng mà cần phải tính đến việc chuyển tải những nội dung quy định của pháp luật tới từng đối tượng người dân một cách hữu hiệu nhất thông qua công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật. Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng các cơ quan hành chính nhà nước về hình thức và nội dung pháp luật mà còn đánh giá sự tác động của các quy định pháp luật đối với chính trị, kinh tế - xã hội và hiệu quả 56 của sự tác động đó. Hiệu quả của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN chính là khả năng tác động vào các quan hệ xã hội về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Hiệu quả của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN phải được đánh giá gắn liền với hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước và kết quả chính trị, kinh tế - xã hội mà pháp luật góp phần mang lại, từ đó cho thấy pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN góp phần nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của nhà nước XHCN, góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. + Tính đồng bộ: Tính đồng bộ của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu thể hiện sự thống nhất của nó, đòi hỏi giữa các bộ phận của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu không được trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn với nhau. Tính đồng bộ của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu thể hiện ở hai mức độ: Ở cấp độ chung, đó là sự đồng bộ giữa các chế định pháp luật tương ứng với các loại hình trách nhiệm của người đứng đầu (ví dụ trách nhiệm hành chính, TNVC, trách nhiệm dân sự, TNHS...). Ở cấp độ cụ thể, tính đồng bộ thể hiện sự thống nhất, không mâu thuẫn, không trùng lặp, chồng chéo trong mỗi chế định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu và giữa các quy phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu với nhau. + Hình thức văn bản: Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật tiến bộ nhất, trong đó được phân ra theo thứ bậc cao thấp khác nhau là Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu được coi là hoàn thiện phải được ban hành dưới hình thức cao là đạo luật mang tính pháp điển cao. Ngoài ra, các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu phải được ban hành đúng thẩm quyền có hình thức kết cấu, bố cục chặt chẽ, hợp lý. 57 + Kỹ thuật lập pháp: Một hệ thống pháp luật hoàn thiện phải được xây dựng ở trình độ kỹ thuật lập pháp cao, yêu cầu này cũng đúng đối với pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu. Điều này đòi hỏi quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu phải được tiến hành theo những nguyên tắc tối ưu, xác định chính xác cơ cấu nội tại của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu, được biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cô đọng, lôgíc, chính xác và một nghĩa, đồng thời mang tính phổ thông và ổn định cao. 1.3.1.3. Tiêu chí về tổ chức thực hiện + Tuyên truyền, giáo dục pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu: Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu được coi là hoàn thiện không chỉ được thể hiện ở chỗ được ban hành dưới hình thức một đạo luật mang tính pháp điển cao, mà quan trọng hơn là đạo luật đó phải đi vào cuộc sống, phải làm cho nhân dân nắm được một cách đầy đủ và hiểu được nội dung của các văn bản pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu được ban hành qua các giai đoạn. Muốn vậy, phải “coi trọng công tác giáo dục, tuyên truyền, giải thích pháp luật” và “cần phải sử dụng nhiều hình thức và biện pháp để giáo dục và nâng cao ý thức pháp luật... cho nhân dân + Đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức: Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu được coi là hoàn thiện còn phải được thể hiện thông qua hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật, trong đó đội