Luận văn Hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà

LUẬN VĂN: Hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất nông nghiệp có vai trò và ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội. Làm thế nào để không ngừng nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp là vấn đề rất khó khăn, phức tạp đòi hỏi phải đáp ứng nhiều yêu cầu thực tiễn đang đặt ra. Trong đó vấn đề hoàn thiện quản lý nhà nước về công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được coi là một trong những nội dung có tính cấp thiết và tất yếu khách quan nhằm làm cơ sở tiền đề cho việc nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp. Trong thời gian qua, đăc biệt từ năm 1998 đến nay, tỉnh Khánh Hoà bước đầu quan tâm đến công tác quy hoạch đất đai nói chung và quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng ở cả 3 cấp từ cấp xã, huyện, tỉnh. Tổ chức xây dựng và quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp để làm cơ sở cho việc giao đất nông nghiệp theo nghị định 64/CP cho các hộ nông dân, các nông lâm trường, doanh nghiệp sử dụng. Quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đã đạt được nhiều kết quả đáng kể, song vẫn còn những hạn chế, yếu kém cần phải quan tâm giải quyết, cụ thể như: chưa gắn kết quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội ở trên địa bàn. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở các ngành, huyện, xã vẫn còn thiếu sự đồng bộ, chưa cụ thể, chi tiết dẫn tới quy hoạch còn mang tính chung chung, tính khả thi và tính hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp còn thấp. Các cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà còn chưa tuân thủ đầy đủ các quy trình, quy phạm, trong quá trình quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Mặt khác, thiếu các phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp chi tiết, đặc biệt ở các vùng nuôi trồng thuỷ sản ven biển, vùng trồng cây công nghiệp và vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp tỉnh Khánh Hoà hiện nay còn nhiều hạn chế, điều này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng chủ yếu là do trình độ, năng lực của cán bộ quản lý về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp còn thấp, chưa ngang tầm với yêu cầu thực tế đang đòi hỏi; thiếu các văn bản có tính chất pháp lý về các quy định, quy tắc, trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Để khắc phục tình trạng này cần phải có một giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở địa bàn nói trên. Vì vậy việc nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà” thực sự có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn đáp ứng yêu cầu đang đặt ra hiện nay trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà. 2. Tình hình nghiên cứu Công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà thực sự bắt đầu triển khai vào cuối năm 1998. Hàng năm, theo chức năng của mình sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn; sở Tài nguyên và Môi trường có báo cáo, đánh giá thực trạng tình hình quy hoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn; bên cạnh đó cho đến nay mới thỉnh thoảng có một vài báo cáo, một số bài báo, bản tổng kết liên quan đến quy hoạch và quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Ngoài ra chưa có một công trình nào nghiên cứu về quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, kể cả các đề tài cấp tỉnh, luận văn thạc sĩ, tiến sĩ. Điều đó cho thấy, việc nghiên cứu đề tài này là rất mới mẻ, đòi hỏi phải đầu tư nghiên cứu một cách công phu mới có thể đạt được yêu cầu đặt ra. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Luận giải các nội dung liên quan đến quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Đề xuất những giải pháp cơ bản, có tính khả thi nhằm tăng cường quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn Khánh Hoà. 3.2. Nhiệm vụ - Làm rõ các cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò của nhà nước trong quá trình xây dựng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. - Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà trong những năm qua, rút ra những ưu điểm và tồn tại, những nguyên nhân và các tác động của nó đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Khánh Hoà. - Xây dựng các hệ thống giải pháp có tính khả thi để tăng cường vai trò quản lý nhà nước trong công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội tỉnh Khánh Hoà. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu các nội dung liên quan trong phạm vi quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà, từ năm 2001 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận - Dựa vào những lý thuyết, luận điểm, quan điểm về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và sự quản lý của Nhà nước đối với công tác này. - Dựa vào những quy trình, quy phạm trong quá trình quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đã được nhà nước và các cấp, các ngành chức năng có thẩm quyền ban hành. - Căn cứ vào chức năng của nhà nước về quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp 5.2. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, tổng hợp, phân tích, so sánh, gắn lý luận với thực tiễn. Mặt khác còn sử dụng phương pháp điều tra khảo sát thực tế ở các huyện, xã về công tác quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. 6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài - Đề tài đã hệ thống hoá các vấn đề lý luận gắn với thực tiễn trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, qua đó làm rõ chức năng quản lý của nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. - Đề xuất các giải pháp có tính khả thi làm cơ sở tài liệu tham khảo cho các cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục các tài liệu tham khảo, luận văn được bố cục gồm 3 chương, 10 tiết. Chương 1 MộT Số Lý LUậN Về QUảN Lý NHà NƯớC ĐốI VớI CÔNG TáC QUY HOạCH Sử DụNG ĐấT NÔNG NGHIệP 1.1. Khái niệm, vai trò quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp 1.1.1. Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp VILLIAM cho rằng: khi nói về đất nông nghiệp, chúng ta phải hiểu đó là tầng mặt tơi xốp của lục địa có khả năng tạo ra sản phẩm của cây. Thành phần tạo ra sản phẩm của cây chính là độ phì nhiêu của đất. Nhờ độ phì nhiêu, đất đã trở thành vốn cơ bản của sản xuất nông nghiệp. Theo Docuchaev: Đất nông nghiệp là một thể độc lập cũng giống như khoáng vật, động vật, thực vật, đất không ngừng thay đổi theo không gian và thời gian. Nó được hình thành do tác động của 5 yếu tố: sinh vật, khí hậu, đá mẹ, địa hình và thời gian. Giống như vật thể khác, đất nông nghiệp cũng có quá trình phát sinh phát triển và thoái hoá. Muốn sử dụng có hiệu quả thì một trong những biện pháp cần quan tâm là phải tiến hành quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là bản luận chứng khoa học về chủ trương phát triển và tổ chức không gian lãnh thổ hợp lý trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp. Thông qua thực hiện các biện pháp: điều tra, thu thập thông tin nhằm phân bố, phân vùng nguồn đất đai này trên một địa bàn, lãnh thổ nhất định. Phù hợp với những tính chất tự nhiên, đặc tính thổ nhưỡng, địa hình, địa chất, thuỷ văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực vật, các tính chất lý hoá tính...), tạo ra những điều kiện cho việc sử dụng theo các mục đích khác nhau đáp ứng yêu cầu về lợi ích kinh tế - xã hội - môi trường. Quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp gắn liền với quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Thực tế cho thấy, thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là một vấn đề rất phức tạp, không những xác lập, phân bố hợp lý quỹ đất này giữa các ngành và vùng lãnh thổ, mà còn phải phân bố nhằm sử dụng có hiệu quả các loại cây trồng, vật nuôi và các loại hình khác trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp. Mặt khác, phải xác định hướng đầu tư, biện pháp thâm canh tăng năng suất trên một đơn vị diện tích, đáp ứng các yêu cầu về hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp có những đặc trưng sau: - Là một quá trình động, có trọng điểm cho từng thời kỳ, do đó quy hoạch phải đề ra nhiều phương án, thường xuyên cấp nhật, bổ sung tư liệu cần thiết để có giải pháp điều chỉnh kịp thời cho phu ỡhợp với thực tế. - Phải là kết quả của quá trình nghiên cứu, đề xuất và lựa chọn các giải pháp khác nhau cho những nhiệm vụ khác nhau - Quá trình thường xuyên điều chỉnh nhiều lần, vì thế phải luôn có một tổ chức có đủ năng lực đề cập nhật, thừa kế và phát triển 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố dân cư, sản xuất nông nghiệp, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng và an ninh. Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã quy định: "Đất đai thuộc quyền sử hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài". Thực tế cho thấy, quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là một trong những nội dung quan trọng đối với quản lý nhà nước về nông nghiệp. Nó không những thể hiện tính pháp lý và quyền sử dụng đất theo pháp luật mà nó còn thể hiện tính khoa học và nghệ thuật trong quá trình thực hiện. Điều đó đòi hỏi nhà nước phải làm tốt chức năng của mình về lĩnh vực này nhằm sử dụng nguồn đất nông nghiệp có hiệu quả cao hơn. Từ cách tiếp cận trên có thể hiểu quản lý nhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là quá trình Nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ, chính sách, pháp luật và các quy định để quản lý, kiểm tra, giám sát các hoạt động liên quan đến công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm khai thác, sử dụng loại đất này có hiệu quả, thúc đẩy nông nghiệp phát triển toàn diện và bền vững Trong thực tiễn khi quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp thường nảy sinh yêu cầu xây dựng quy hoạch chuyên ngành đối với các công trình cơ sở hạ tầng gắn liền với đất như: hệ thống giao thông, mạng lưới thuỷ lợi, hệ thống các điểm dân cư... Để đảm bảo thống nhất giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và các công trình trên, cần dựa trên cơ sở dự báo sử dụng đất chung của vùng. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp không làm thay các quy hoạch chuyên ngành. Trong phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, các công trình liên quan tới đất (như hệ thống giao thông, thuỷ lợi, đai rừng, điểm dân cư..) được thể hiện dưới dạng sơ đồ phân bố và xử lý số liệu theo các chỉ tiêu tổng quát. Trên cơ sở sơ đồ phân bố, khi có nhu cầu sẽ xây dựng dự án quy hoạch chuyên ngành theo từng công trình riêng biệt (thiết kế lại mạng lưới tưới tiêu, các trạm bơm, mạng lưới đường, quy hoạch các điểm dân cư nông thôn...). Như vậy, các vấn đề liên quan đến việc sử dụng hợp lý đất nông nghiệp được thực hiện theo tuần tự từ quy hoạch tổng thể sử dụng đất nông nghiệp đến các dự án quy hoạch chuyên ngành sẽ cho phép giải quyết cụ thể các vấn đề về sử dụng đất (trồng trọt, tưới tiêu, cơ giới hoá...) trên cơ sở áp dụng các tiến bộ và thành tựu của khoa học kỹ thuật. Chính vì đất nông nghiệp là điều kiện của sản xuất, là cơ sở không gian để phát triển các ngành kinh tế quốc dân, nên mọi vấn đề về sử dụng hợp lý đất đai ở các cấp độ khác nhau (dự báo, phương án quy hoạch, dự án quy hoạch chuyên ngành...) đều liên quan đến các lĩnh vực như: năng lượng, công nghiệp, giao thông, xây dựng. và đặc biệt là dự báo việc phát triển và phân bố lực lượng sản xuất. Định hướng sản xuất đất đai được đề cập trong nhiều tài liệu dự báo khoa học kỹ thuật thuộc các cấp và lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, việc xây dựng quy hoạch tổng thể sử dụng đất này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, mang tính chất tổng hợp, dựa trên cơ sở của các tài liệu khảo sát chuyên ngành, đưa ra định hướng phân bố và tạo điều kiện thuận lợi về mặt không gian để thực hiện các quyết định về sử dụng đất trong giai đoạn trước mắt, hoàn thiện về các chỉ tiêu kỹ thuật vào tạo cơ sở pháp lý cho việc sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp không chỉ có ý nghĩa về mặt kinh tế mà còn thể hiện rõ tính kỹ thuật cũng như ý nghĩa pháp lý. Các quyết định về quy hoạch sử dụng đất vừa là cơ sở không gian để bố trí các công trình, vừa là căn cứ kỹ thuật để lập kế hoạch đầu tư chi tiết. Xem xét mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và quản lý đất này cho thấy: các tài liệu về thống kê số lượng, chất lượng đất cũng như việc đăng ký đất phục vụ cho việc lập quy hoạch sử dụng nó. Ngược lại, cơ cấu đất được tạo ra trong quá trình quy hoạch sử dụng là cơ sở để thống kê đất đai. Các số liệu về phân hạng đánh giá đất cũng được sử dụng để lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp toàn quốc, cấp vùng và cấp tỉnh là quy hoạch chiến lược, dùng để khống chế vĩ mô và quản lý kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch cấp huyện phải phù hợp và hài hoà với quy hoạch cấp tỉnh. Quy hoạch cấp huyện là giao điểm giữa quy hoạch quản lý vĩ mô và vi mô, quy hoạch cấp xã là quy hoạch vi mô và làm cơ sở để thực hiện quy hoạch thiết kế chi tiết. 1.1.3. Vai trò quản lý của Nhà nước đối với công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Một trong những vấn đề quan trọng của Nhà nước là phải quản lý nguồn lực đất nông nghiệp có hiệu quả. Muốn vậy, phải quan tâm trước hết đó là công tác quy hoạch sử dụng nó. Vai trò quản lý của nhà nước trong quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được thể hiện chủ yếu ở các mặt sau: Thứ nhất, quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông ngghiệp sẽ đảm bảo cho việc sử dụng đất này có hiệu quả. Trong xã hội có giai cấp bóc lột, đất nông nghiệp chủ yếu nằm trong tay giai cấp thống trị và giai cấp địa chủ. Do đó quan hệ ruộng đất chủ yếu trong các chế độ xã hội này là mối quan hệ giữa các chủ ruộng đất và nông dân làm thuê, giữa giai cấp bóc lột và người bị bóc lột. Trong xã hội chủ nghĩa, mối quan hệ chủ yếu về đất nông nghiệp là mối quan hệ giữa nhà nước (chủ sở hữu ruộng đất) và các chủ sử dụng đất (các tổ chức kinh tế, các hộ gia đình, các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, tư nhân). Nhà nước tạo mọi điều kiện môi trường thuận lợi cho các đối tượng sử dụng đất phát huy khả năng của mình để tăng giá trị canh tác trên 1đơn vị diện tích. Do vậy sự quản lý của nhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp có vai trò đảm bảo cho quá trình sử dụng loại đất này có hiệu quả trên cơ sở khai thác tiềm năng, lợi thế của nó trong quá trình phát triển sản xuất nông nghiệp. Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng dưới nhiều hình thức tổ chức khác nhau như: nông hộ, trang trại, nông trường, sản xuất nhiều loại nông sản khác nhau. Trong khi đó để đảm bảo phát triển một nền nông nghiệp hàng hoá theo hướng bền vững, đòi hỏi phải có một quy mô sản xuất với một diện tích đất phù hợp. Sự quản lý của nhà nước trong công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là nhằm xây dựng chiến lược lâu dài về sử dụng đất nông nghiệp. Thực tế cho thấy, không thể mỗi một chủ sử dụng đất có thể giải quyết được vấn đề có tính chiến lược, tính dài hạn, tính tổng hợp, tính lịch sử - xã hội trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp. Đồng thời là cơ sở để nhà nước ban hành các chính sách nhằm thúc đẩy việc quy hoạch sử dụng đất có hiệu quả, như: tăng cường xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển công nghiệp chế biến nông sản, thúc đẩy thương mại, phân bố lại lực lượng lao động, dân cư... Thứ ba, sản xuất nông nghiệp gắn liền với đặc điểm của đất nông nghiệp, đó là tính giới hạn, tính cố định, tính không thể thay thế; trong khi đó lịch sử dụng đất cho thấy, sự chuyển đổi ngày càng nhiều diện tích đất nông nghiệp sang các mục đích sử dụng khác, như: mục đích đất ở dân cư, đất xây dựng đô thị, khu công nghiệp, đất an ninh quốc phòng, đất giao thông thuỷ lợi...áp lực sử dụng đất ngày càng gia tăng. Do đó xu thế sử dụng đất nông nghiệp có sự gia tăng về hiệu quả sử dụng, đảm bảo thu nhập trên một đơn vị diện tích ngày càng cao hơn. Xét trên góc độ này cho thấy, sự quản lý của nhà nước đối với công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm đảm bảo được tính chiến lược về xu hướng sử dụng đất, xu hướng chuyển đổi mục đích sử dụng để từ đó có biện pháp giải quyết những vấn đề nảy sinh trong quá trình phân bố, sử dụng loại đất này một cách có hiệu quả cao. Thứ tư, sản xuất nông nghiệp có địa bàn phân bố rất rộng và trên nhiều loại địa hình khác nhau, do vậy quá trình sản xuất nông nghiệp chịu sự chi phối rất lớn của hệ thống các công trình hạ tầng công cộng, như giao thông, thuỷ lợi,... Hơn nữa từng chủ thể có liên hệ rất mật thiết với nhau trong quá trình canh tác, như vấn đề xác định mùa vụ, tưới - tiêu, bảo vệ thực vật; nhiều loại nông sản được chế biến không những theo mối liên hệ ranh giới hành chính địa phương mà còn là mối liên hệ vùng, khu vực, thậm chí mang tính quốc gia. Xét trên góc độ này cho thấy, sự can thiệp của nhà nước đối với công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm đảm bảo giải quyết những vấn đề về hệ thống hạ tầng kinh tế, mối liên hệ giữa các vùng, khu vực và quốc gia. 1.2. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là một trong những vấn đề quan trọng nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn tài nguyên này. Nội dung chủ yếu được thể hiện như sau: - Ban hành các văn bản có tính chất pháp lý về quy trình, quy phạm trong quá trình tổ chức xây dựng, thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở các cấp. - Xác định mục đích yêu cầu và thực hiện nguyên tắc, phương pháp quản lý của nhà nước về quy hoạch sử dung đất nông nghiệp - Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp - Tổ chức điều tra, khảo sát, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp, trong đó: quy định thẩm quyền của các cấp về việc phê duyệt quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp - Quản lý quy hoạch, sử dụng đất nông nghiệp: thông qua công khai quy hoạch; kêu gọi đầu tư thực hiện quy hoạch; tiến hành giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình cá nhân trực tiếp sử dụng theo Nghị định 64/CP của Thủ tướng Chính phủ. - Quản lý kinh phí đầu tư xây dựng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, kế hoạch hoá nguồn chi phí đầu tư cho việc điều tra, khảo sát, xây dựng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở các địa phương. - Tăng cường thanh tra, kiểm tra xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dung đất nông nghiệp trước, trong và sau khi thực hiện quy hoạch - Phân vùng hợp lý diện tích đất nông nghiệp cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội. Hình thành hệ thống cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với cơ cấu kinh tế, khai thác tiềm năng đất nông nghiệp sử dụng đúng mục đích. Phân bố hợp lý các tổ hợp không gian sử dụng đất nhằm đạt hiệu quả giữa 3 lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường. - Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là hệ thống quy hoạch nhiều cấp. Ngoài lợi ích chung của cả nước, mỗi vùng, mỗi địa phương tự quyết định những lợi ích cục bộ của mình. Vì vậy, để đảm bảo thống nhất khi xây dựng và triển khai quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp phải tuân thủ các thể chế hành chính hiện hành của Nhà nước. Hệ thống quản lý hành chính của nước ta được phân chia thành 4 cấp: toàn quốc (bao gồm cả cấp vùng), cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp để quy định chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp có nội dung và ý nghĩa khác nhau. Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dung đất nông nghiệp của các cấp đều là cơ sở và chỗ dựa cho quản lý nhà nước của các cấp chính quyền. Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp dưới là căn cứ để điều chỉnh các quy hoạch vĩ mô. - Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của cả nước là chỗ dựa của quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp tỉnh, được xây dựng căn cứ vào nhu cầu của nền kinh tế quốc dân, kế hoạch dài hạn phát triển kinh tế - xã hội, trong đó xác định phương hướng, mục tiêu và nhiệm vụ sử dụng đất cả nước nhằm điều hoà quan hệ sử dụng đất giữa các ngành, các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương. Đề xuất các chính sách, biện pháp để khai thác, sử dụng, bảo vệ và nâng cao hệ số sử dụng đất, điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và thực hiện quy hoạch. - Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp tỉnh là xây dựng căn cứ và quy hoạch sử dụng đất đai toàn quốc và quy hoạch vùng. Cụ thể hoá các chỉ tiêu chủ yếu của quy hoạch toàn quốc kết hợp với đặc điểm đất đai và yêu cầu phát triển kinh tế -xã hội trong phạm vi tỉnh mình. Nội dung chủ yếu của quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp tỉnh gồm: + Xác định phương hướng, nhiệm vụ và mục tiêu sử dụng đất nông nghiệp toàn tỉnh. + Điều hoà nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp của các ngành, xử lý mối quan hệ giữa khai thác sử dụng, cải tạo và bảo vệ đất. + Đề xuất định hướng, cơ cấu, các chỉ tiêu và phân bố sử dụng đất nông nghiệp của tỉnh cũng như các biện pháp để thực hiện quy hoạch. Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp huyện là xây dựng trên cơ sở định hướng của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh nhằm giải quyết các mâu thuẫn về quan hệ đất đai căn cứ vào đặc tính nguồn tài nguyên đất, mục tiêu dài hạn phát triển kinh tế -xã hội và các điều kiện cụ thể khác của các huyện, thị (điều hoà quan hệ sử dụng đất trong phát triển xây dựng, đô thị và phát triển nông - lâm nghiệp) + Đề xuất các chỉ tiêu và phân bố sử dụng các loại đất. Xác định các chỉ tiêu khống chế về đất nông nghiệp đối với quy hoạch ngành và xã phường trên phạm vi của huyện. Nội dung quản lý nha ỡnước quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp huyện bao gồm: + Xác định phương hướng, mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp cơ bản sử dụng đất nông nghiệp của huyện. + Xác định quy mô, cơ cấu và phân bố sử dụng đất nông nghiệp của các ngành. + Xác định phạm vi và phân bố đất nông nghiệp sử dụng cho các công trình hạ tầng, cho các xã trong huyện. + Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp xã: Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở (cấp cuối cùng), các loại văn bản nghiên cứu tiền kế hoạch hầu như không có (từ trước tới nay chưa có quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội của xã). Theo tinh thần của Luật đất đai năm 1993, tài liệu quy hoạch sử dụng đất đai cấp xã cho thời hạn 5 - 10 năm có tính pháp quy và sẽ là văn bản duy nhất mang tính tiền kế hoạch. Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp xã là quy hoạch vi mô là khâu cuối cùng của hệ thống quản lý về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được xây dựng dựa trên khung chung các chỉ tiêu định hướng sử dụng đất đai của huyện + Xác định mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể và các giải pháp sử dụng đất nông nghiệp cho từng mục đích trên địa bàn xã. + Xác định nhu cầu và cân đối quỹ đất nông nghiệp cho từng mục đích sử dụng, từng dự án. + Xác định cụ thể vị trí phân bố, hình thể, diện tích và cơ cấu sử dụng từng khoanh đất cho các mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, khu dân cư, hệ thống cơ sở hạ tầng như đường giao thông, kênh mương thuỷ lợi, lưới điện, bưu chính viễn thông, y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao... các dự án và các công trình chuyên dùng khác. Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được thể hiện 4 cấp thực hiện theo nguyên tắc kết hợp từ trên xuống và từ dưới lên. Tuy nhiên, do yêu cầu của thực tiễn đôi khi phải thực hiện độc lập, hoặc đồng thời sau đó sẽ chỉnh lý khi điều kiện cho phép 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp chịu ảnh hưởng bởi nhiều nhân tố khách quan, chủ quan trong những thời kỳ nhất định, trong đó nhân tố chủ yếu tác động trực tiếp đến quá trình trên được thể hiện như sau: - Đặc điểm địa hình, khí hậu, điều kiện thổ nhưỡng Đây là nhân tố không kém phần quan trọng ảnh hưởng đến quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dung đất nông nghiệp. Khí hậu ở Khánh Hoà vừa chịu sự ảnh hưởng của khí hậu nhiệt đới gió mùa, vừa mang tính chất của khí hậu đại dương nên tương đối ôn hoà. Nhiệt độ trung bình năm là 260C; tổng tích ôn khoảng 9.5000C; ánh sáng dồi dào, số giờ nắng trung bình năm đạt 2.600 giờ; lượng mưa trung bình năm 1.400 - 1.600 mm; độ ẩm không khí trung bình năm là 78% và chênh lệch giữa các tháng không lớn. Nhìn chung khí hậu ôn hoà mát mẻ quanh năm, là điều kiện rất thuận lợi cho các loại cây trồng ở vùng này sinh trưởng và phát triển, cho năng suất và chất lượng cao. Trong khi đó điều kiện địa hình và thổ nhưỡng ở Khánh Hoà vô cùng phức tạp, bao gồm nhiều loại địa chất, địa hình, địa mạo phân bố xen kẽ lẫn nhau, rất khó khăn cho việc tổ chức chỉ đạo sản xuất, hình thành các vùng sản xuất tập trung chuyên canh,... dẫn tới công tác quy hoạch cũng như chỉ đạo thực hiện quy hoạch càng rất quan trọng đối với tỉnh Khánh Hòa. - Cơ chế, chính sách của Nhà nước: Sau khi hoàn thành cuộc cách mạng giải phóng dân tộc, thống nhất tổ quốc, nước ta tiến thẳng lên chủ nghĩa xã hội bỏ qua giai đoạn phát triển tư bản chủ nghĩa. Trong quá trình xây dựng đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều bước thay đổi về cơ chế chính sách. Xét riêng trong lĩnh vực nông nghiệp từ chỗ xây dựng các hợp tác xã kiểu cũ, các nông trường đến việc khoán hộ gia đình và từng bước hình thành các hợp tác xã kiểu mới, các trang trại; Luật đất đai cũng từng bước được hoàn thiện, từ Luật đất đai 1993 đến luật đất đai 1998 và mới đây nhất là luật đất đai sửa đổi 2003. Sự thay đổi cơ chế chính sách đó đòi hỏi quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cũng phải thay đổi theo cho phù hợp. Đặc biệt sau khi có luật đất đai và luật đất đai sữa đổi việc giao quyền sử dụng đất ổn định và lâu dài cho người sản xuất, dẫn tới nội dung phương hướng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và tổ chức chỉ đạo thực hiện cũng thay đổi theo, có thể nói là một bước ngoặt trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. - ý thức của người dân và các tổ chức trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp: ý thức của người dân và các tổ chức về việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp phụ thuộc vào quá trình nhận thức về vai trò ý nghĩa của công tác này, phụ thuộc vào sự nhận biết và thông suốt các nội dung và chỉ tiêu đã được đề ra. Đây là điều kiện rất quan trọng để cho việc quản lý nhà nước về lĩnh vực này tiến hành được thuận lợi và có hiệu quả. Thực tiễn cho thấy, nhận thức của người dân và các tổ chức cũng từng bước được phát triển theo tiến trình phát triển kinh tế xã hội ở nước ta. Hiện tại đa số người dân chỉ nhìn thấy lợi ích trước mắt, lợi ích cho riêng mình, chứ chưa có sự nhìn nhận về lợi ích lâu dài, lợi ích cộng đồng; do vậy quá trình khai thác sử dụng đất nông nghiệp bất hợp lý xảy ra khá phổ biến, như: vấn đề đốt nương làm rẫy, canh tác trên đất dốc, nạn chặt phá rừng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất một cách tùy tiện từ đất sản xuất nông nghiệp sang đất ở, đất xây dựng,... phá vỡ tiến trình sử dụng đất khoa học và bền vững, ảnh hưởng nặng nề đến việc bảo vệ đất chống xói mòn và môi trường sinh thái đầu nguồn cũng như cảnh quan thiên nhiên, cấu trúc đô thị. - Năng lực trình độ của bộ máy quản lý nhà nước về đất đai: Bộ máy quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta tương đối kồng kềnh, hiệu quả thấp. Điều này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng trong đó do trình độ, năng lực thực tế của cán bộ làm công tác quy hoạch này còn hạn chế, chưa đảm bảo các yêu cầu, các quy định có tính quy phạm làm ảnh hưởng đến chất lượng quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Bộ máy cán bộ quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đòi hỏi phải có trình độ chuyên ngành, trình độ tổng hợp liên ngành mới giải quyết được những vấn đề trong quy hoạch đang đặt ra. Thực tế cho thấy, nhiều địa phương quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả thấp chủ yếu do cán bộ làm công tác quản lý nhà nước về quy hoạch này có trình độ yếu, kém, xây dựng quy hoạch theo kiểu khép kín, trước mắt mâu thuẫn lâu dài. Mặt khác, cán bộ quản lý nhà nước về lĩnh vực này chưa sử dụng công nghệ hiện đại để nâng cao hiệu quả quản lý của mình, đồng thời vẫn còn tư tưởng xây dựng quy hoạch sơ qua, đại khái không gắn với yêu cầu của thực tiễn đặt ra. - Tác động của cung cầu về đất đai: Cung cầu trên thị trường đất đai có sự biến động thường xuyên, nhất là sự biến động của cầu, cầu thường tăng rất lớn so với cung làm cho giá đất lên cao, thậm chí trong chỉ trong một thời gian ngắn cầu ảo làm cho giá tăng rất nhanh, mọi người đổ xô vào mua đất để dự trữ. Để giải quyết cầu về đất đai cho xây dựng đô thị, cho đất ở, cho việc phát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, Nhà nước đã có chủ trương quy hoạch cụ thể các điểm dân cư, ranh giới chỉnh trang đô thị, quy mô vị trí các điểm công nghiệp, khu công nghiệp, trên cơ sở phân tích đánh giá hiệu quả kinh tế sử dụng đất; thế nhưng trên thực tế nhiều dự án vẫn mang tính chất quy hoạch treo, một trong những yếu tố tác động rất lớn gây nên tình trạng này chính là do người dân sản xuất nông nghiệp tìm mọi cách sang nhượng chuyển đổi mục đích sử dụng đất (kể cả đất lúa 2 vụ, đất đang sản xuất nông nghiệp có hiệu quả cao) với giá rẻ nhưng có lợi cho riêng họ. Tình hình này đã làm xáo trộn quy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng, ảnh hưởng rất lớn đến tiến trình phát triển kinh tế xã hội của nước ta. Như vậy, tác động của cung cầu về đất đai là một nhân tố không kém phần quan trọng ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. 1.4. Sự cần thiết khách quan phải hoàn thiện quản lý nhà nước về công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là một yêu cầu có tính khách quan, bất kỳ một quốc gia nào dù muốn hay không muốn cũng quan tâm thực hiện đến công tác quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Bởi vì nó ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả của việc sử dụng nguồn lực này. Điều đó được phân tích dưới khía cạnh sau: - Do yêu cầu của quy luật đòi hỏi mọi quốc gia cũng như người dân phải quan tâm đến việc nâng cao hiệu quả của việc sử dụng đất nông nghiệp trên cơ sở tiết kiệm chi phí và thâm canh tăng năng suất trên một diện tích nhất định. Nguồn lực đất đai ngày càng khan hiếm và cạn kiệt, nếu sử dụng không có hiệu quả thì sẽ gây ra lãng phí rất lớn. Điều này bắt buộc nhà nước phải quan tâm đến việc quản lý tài nguyên nói trên, song để nâng cao hiệu quả sử dụng nó thì trước hết phải hoàn thiện quản lý nhà nước về lĩnh vực này. - Do quá trình đổi mới về cơ chế, chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực kinh tế nói chung và đất đai nói riêng đang đặt ra. Điều này đòi hỏi nhà nước phải ban hành hệ thống cơ chế chính sách và pháp luật để làm cơ sở nền tảng cho quá trình xây dựng, thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp có hiệu quả. Muốn vậy đòi hỏi nhà nước phải tăng cường quản lý công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp để không ngừng nâng cao hiêu quả, phù hợp với quá trình đổi mới cơ chế quản lý. - Do thực trạng hiện nay quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta còn nhiều hạn chế, yếu kém, gây ra tình trạng lãng phí, bất cập, tuỳ tiện. Nhiều cơ quan thực hiện chức năng đã buông lỏng quản lý làm cho việc sử dụng đất nông nghiệp không theo quy hoạch, thiếu đồng bộ, thiếu tính thống nhất và xu thế tiêu cực ngày càng gia tăng. - Nước ta là nước nông nghiệp, nguồn lực đất nông nghiệp là yếu tố đặc biệt quan trọng trong quá trình nâng cao đời sống của người nông dân và cạnh tranh trên thương trường trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Do đó để phát huy lợi thế so sánh của nguồn lực này đòi hỏi nhà nước phải quan tâm đến việc xây dựng và quản lý quy hoạch, coi đây là một nhân tố rất quan trọng để thúc đẩy nền nông nghiệp phát triển toàn diện, bền vững và có hiệu quả ngày càng cao. 1.5. Kinh nghiệm của một số nước trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đều rất được quan tâm ở nhiều nước trên thế giới, nhất là những nước nông nghiệp chiếm tỷ trọng lớn. Họ nhận thức rằng, muốn nâng cao hiệu quả của ngành nông nghiệp thì phải đặc biệt quan tâm đến công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và quy hoạch đó phải đặt dưới sự quản lý, kiểm tra, giám sát của nhà nước. Thực tế cho thấy, rất nhiều quốc gia đã làm tốt công tác này và trên thực tế mang lại những thành tựu đáng kể. - ở Trung Quốc quan điểm phân vùng nông nghiệp tương đối rộng. Họ đưa ra nội dung phân vùng nông nghiệp bao gồm 5 loại: Phân vùng điều kiện tự nhiên nông nghiệp, bao gồm các điều kiện tự nhiên có quan hệ tới phát triển sản xuất nông nghiệp như: khí hậu, địa mạo, thổ nhưỡng, thuỷ văn, địa chất thuỷ văn, thực bì,... đánh giá ảnh hưởng của chúng đối với sản xuất nông nghiệp: mặt có lợi, bất lợi và vạch ra những bước để tiến hành cải tạo và sử dụng; Phân vùng điều kiện kinh tế nông nghiệp: bao gồm lao động, nhân khẩu, điều kiện trang thiết bị nông nghiệp, công nghiệp chế biến nông phẩm, lưu thông, tiêu thụ sản phẩm, thu nhập kinh tế nông nghiệp và đầu tư cho nông nghiệp... ; Phân vùng ngành hàng nông nghiệp: tức là nghiên cứu mối quan hệ giữa trồng trọt, chăn nuôi, nghề phụ và phân bố sản xuất các loại cây trồng chủ yếu đối với điều kiện tự nhiên. Trên cơ sở phân bố hiện trạng từng khu vực, mức sản lượng, những vấn đề tồn tại và con đường tăng sản của từng ngành và các loại cây trồng, phạm vi thích ứng rộng của các loại giống tốt và tính khả thi phát triển các vùng sản xuất mới...; Phân vùng biện pháp kỹ thuật: cải tạo đất, bảo vệ thực vật, thay đổi chế độ canh tác, khả năng áp dụng thâm canh về giống cây trồng, thuỷ lợi, phân bón, hiệu quả kinh tế và các biện pháp cải cách kỹ thuật...; Cuối cùng là phân vùng nông nghiệp tổng hợp: dựa trên cơ sở phân tích tổng hợp của vùng tự nhiên nông nghiệp - vùng điều kiện kinh tế nông nghiệp - vùng ngành hàng nông nghiệp - vùng biện pháp kỹ thuật nông nghiệp, để xây dựng một cơ cấu sản xuất nông nghiệp hợp lý từ khái quát đến chi tiết, ở cả 3 cấp, toàn quốc, tỉnh và huyện. Tất cả vấn đề này đều thuộc quyền quản lý, điều tiết của Nhà nước Trung Quốc. - Đối với Nhật Bản: Nhật Bản là một nước có nền nông nghiệp phát triển nhất là nông nghiệp sinh thái. Trong nhiều thập kỷ qua, Chính phủ Nhật Bản đã đặc biệt quan tâm đến công tác quản lýù quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Từ năm 1980 Nhật Bản đã có quy định Nhà nước phải quản lý chặt chẽ quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm ngăn chặn tình trạng đầu tư tích trữ đất, đảm bảo cho người nông dân có đất canh tác và cấp giấy phép đối với họ để tạo ra động lực cho sự phát triển nông nghiệp. Chính phủ Nhật quy định khi chuyển sang sử dụng mục đích khác thì phải có sự giám sát của Hội đồng tư vấn về kỹ thuật đất nông nghiệp của chính quyền địa phương. Các cơ quan chức năng phải có trách nhiệm trong việc quyết định cho các cá nhân và tổ chức được chuyển đất nông nghiệp sang các mục đích khác. Việc quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được tiến hành chặt chẽ theo hệ thống từ Trung ương đến địa phương. Hàng năm, các cấp chính quyền tổ chức đánh giá hiệu quả quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp để rút kinh nghiệm, đồng thời có biện pháp xử lý những trường hợp vi phạm quy hoạch của nhà nước đã được ban hành. - ở Mỹ: Nhà nước đã thực hiện chức năng quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đối với các bang nói riêng và liên bang nói chung. Điều này trên thực tế đã mang lại hiệu quả rõ rệt. Quốc hội Mỹ đã ban hành nhiều đạo luật có liên quan đến quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và có cơ chế kiểm soát chặt chẽ vấn đề này. Công tác điều tra, khảo sát đất nông nghiệp đã được thực hiện trên quy mô lớn nhằm thống kê quỹ đất hiện có trên từng bang và cả liên bang. Chính phủ đã xây dựng một tổ chức làm nhiệm vụ đánh giá khả năng, mức độ và hiệu quả khai thác tài nguyên đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng. Việc quy hoạch, hoạch định sử dụng nông nghiệp được tiến hành một cách cụ thể theo các hệ thống chỉ tiêu kinh tế đã định lượng, thị trường đất nông nghiệp ở Mỹ phát triển tạo điều kiện cho quá trình tích tụ tập trung đất vào các trang điền với quy mô rộng lớn. - ở Pháp công tác phân vùng sản xuất nông nghiệp được giao cho các chuyên gia nông nghiệp kết hợp với các địa phương tiến hành, trên cơ sở đó tổng hợp lên cả nước. Kết quả đã chia nước Pháp thành 600 tiểu vùng nông nghiệp. Công việc này được tiến hành dưới sự chỉ đạo của Viện Thống kê và Nghiên cứu kinh tế. Các vùng mà họ chia ra có một đặc điểm chung về tự nhiên (thổ nhưỡng, khí hậu,...), điều kiện xã hội (phân bố dân cư, cơ cấu kinh tế, hệ thống sản xuất nông nghiệp). Nông nghiệp nước Pháp là một nền nông nghiệp phát triển, ổn định, là một nền nông nghiệp trang trại, ứng dụng rộng rãi tiến bộ khoa học kỹ thuật, đạt năng suất và tạo ra sản phẩm hàng hoá cao; sản xuất nông nghiệp theo yêu cầu thị trường, giá cả nông sản được nhà nước tài trợ. Việc quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở Pháp đều dựa vào các phương pháp phân tích, thống kê, dựa vào các hàm số và các mô hình tối ưu,... Kinh nghiệm trên có thể rút ra bài học là: Cần phải coi trọng công tác quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp, sớm ban hành các đạo luật quy định hết sức nghiêm ngặt trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm mang lại hiệu quả cao; đồng thời quan tâm đến việc thống kê đất đai một cách thường xuyên liên tục. Coi trọng công tác khảo sát xây dựng bản đồ, đánh giá số lượng và chất lượng đất nông nghiệp làm cơ sở nền tảng cho việc quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Đẩy mạnh công tác phân vùng, quy hoạch chi tiết làm có sở khoa học và pháp lý cho việc quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Chương 2 THựC TRạNG QUảN Lý NHà NƯớC Về QUY HOạCH Sử DụNG ĐấT NÔNG NGHIệP TRÊN ĐịA BàN TỉNH KHáNH HOà 2.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội liên quan đến công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên Khánh Hoà là tỉnh phía nam của vùng Duyên Hải Nam Trung Bộ, với vị trí địa lý nằm ở trung tâm của 2 vùng kinh tế trọng điểm của đất nước đó là vùng kinh tế trọng điểm Miền Trung và vùng kinh tế trọng điểm Miền Nam. Điều đó đã tạo điều kiện cho Khánh Hoà phát triển sản xuất hàng hoá và mở rộng giao lưu kinh tế - xã hội với các tỉnh trong nước và quốc tế. Trên thực tế về mặt sản xuất nông nghiệp Khánh Hoà đã trở thành trung tâm nghiên cứu và chuyển giao kỹ thuật của nhiều loại giống cây trồng và vật nuôi cho vùng Duyên Hải Nam Trung Bộ (Trung tâm nghiên cứu giống cây ăn quả Suối Dầu; Trung tâm nghiên cứu nuôi trồng thuỷ sản III; Viện Hải Dương Học; Phân viện Thú Y Miền Trung...). Tổng diện tích tự nhiên toàn tỉnh là 519.725 ha (kể cả quần đảo Trường Sa 49.630 ha) với nhiều loại đất khác nhau (có 9 nhóm đất chính và 21 loại đất phát sinh), gồm: nhóm đất cát và cồn cát 16.122 ha; nhóm đất mặn và phèn mặn 8.609 ha; nhóm đất phù sa 32.423 ha nhóm đất xám 25.713 ha; nhóm đất đỏ vàng 303.815 ha; nhóm đất thung lũng dốc tụ 2.959 ha; nhóm đất mùn trên núi cao 56.743 ha; nhóm đất xói mòn trơ sỏi đá 14.256 ha; các loại đất khác 8.583 ha. Sự phong phú và đa dạng về đất đại tạo điều kiện cho tỉnh Khánh Hoà có thể phát triển một nền nông nghiệp toàn diện với nhiều loại cây con. Đây là điều kiện thuận lợi để đa dạng hoá cây trồng, kinh doanh tổng hợp, hạn chế độc canh, nhưng điều này cũng đòi hỏi phải làm tốt công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nhằm xác định được quy mô diện tích các loại cây trồng phù hợp với lợi thế so sánh của tỉnh, đảm bảo phát triển một nền nông nghiệp bền vững. Thực tiễn quá trình sản xuất nông nghiệp ở địa bàn này đã hình thành hệ thống cây trồng vật nuôi rất phong phú (cà phê, dừa, điều, xoài, lúa, ngô, mía, rau,...). Tuy nhiên quá trình phát triển nền nông nghiệp Khánh Hoà đã có những bước thăng trầm không ổn định, có những thời kỳ diện tích cà phê ở 2 huyện Khánh Sơn, Khánh Vĩnh, thuộc tỉnh Khánh Hoà diện tích được mở rộng gần 1000 ha, đến năm 2000 giảm xuống còn 730 ha, đến nay chỉ còn 180 ha, gây lãng phí lớn trong quá trình đầu tư; diện tích trồng điều, dừa, mía cũng tăng giảm thất thường, chứng tỏ từ người sản xuất đến các nhà quản lý và nhà hoạch định chiến lược chưa xác định rõ được các loại cây trồng và quy mô diện tích các loại cây trồng có khả cạnh tranh bền vững trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà. Theo số liệu thống kê đất đai năm 2005 tỉnh Khánh Hoà có diện tích rừng là 201.000 ha, trữ lượng gỗ là 18,5 triệu m3, trong đó 64,8% là rừng sản xuất, 34% là rừng phòng hộ và 1,2% là rừng đặc dụng. Rừng là một thế mạnh của tỉnh Khánh Hoà, song việc khai thác bất hợp lý trong thời gian qua đã làm tài nguyên rừng ngày càng cạn kiệt, chỉ tính riêng từ năm 1976 đến năm 1996 diện tích rừng tự nhiên Khánh Hoà giảm 12.100 ha và 2,9 triệu m3 gỗ, bình quân hàng năm giảm 605 ha và 145 m3 gỗ (tài liệu kiểm kê đất rừng năm 1996). Việc suy giảm diện tích rừng dẫn tới sự suy giảm cân bằng sinh thái làm tăng nguy cơ hạn hán, lũ lụt, lũ quét, xói lở, bồi lấp, xâm nhập mặn, ảnh hưởng đến quá trình sử dụng đất nông nghiệp. Khánh Hoà có trên 385 km bờ biển, chứa đựng một nguồn tài nguyên thuỷ sản đa dạng về chủng loại và sản lượng tiềm năng khá cao, cùng với cảnh quan thiên nhiên rất đẹp thuận lợi cho phát triển du lịch mang tầm quốc gia, quốc tế (Vịnh Văn Phong - Đại Lãnh; biển Nha Trang; cảng Ba Ngòi, Cam Ranh). Về mặt du lịch Nha Trang được UNEESCO công nhận là một trong 29 Vịnh đẹp nhất thế giới; về mặt phát triển thuỷ sản theo dự báo của Viện Hải dương học Nha Trang thì vùng biển Khánh Hoà có tổng trữ lượng thuỷ sản 150 ngàn tấn, sản lượng đánh bắt 70 ngàn tấn/năm. Tuy nhiên trong 10 năm qua mặc dù số lượng và công suất tàu thuyền tăng nhanh (hàng năm là 5% - 7%), nhưng sản lượng đánh bắt hầu như không tăng, đạt từ 50 - 55 ngàn tấn/năm (đạt 72% năng lực khai thác). Việc khai thác kiệt quệ thuỷ sản ven bờ ảnh hưởng xấu đến yêu cầu bảo vệ nguồn lợi này, như: Giảm nơi trú ngụ và sinh sản của nhiều loại tôm, cá, giảm năng suất đánh bắt, mất cân bằng trong việc phát triển hệ sinh thái ven biển... Trong quá trình sản xuất ngày càng mở rộng, trình độ công nghiệp hoá và hiện đại hoá ngày càng cao, để duy trì sự bền vững trong quá trình phát triển và bảo vệ nguồn lợi tự nhiên, vấn đề cải thiện và bảo vệ tài nguyên môi trường là biện pháp hàng đầu của mọi biện pháp, trong đó quy hoạch là một trong các yêu cầu cấp bách nhằm làm cơ sở khoa học cho việc chỉ đạo thực hiện việc cải thiện và bảo vệ môi trường sinh thái phục vụ cho nhu cầu lợi ích chung và cho sản xuất nông nghiệp nói riêng. 2.1.2. Đặc điểm kinh tế, xã hội Khánh Hoà là một trong các tỉnh có tốc độ tăng trưởng GDP cao và trên mức bình quân của cả nước, tốc độ tăng trưởng giai đoạn 1996 - 2000 đạt 8,3%; giai đoạn 2001 - 2005 đạt 11,5%; GDP năm 2005 đạt gần 7000 tỷ đồng (tính theo giá cố định năm 1994) ( xem biểu 2.1). Biểu2.1: Tốc độ tăng trưởng; chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnh Khánh Hòa Tốc độ tăng trưởng kinh tế qua các giai đoạn ( % ) TT Chỉ tiêu xem xét Các giai đoạn 1996 - 2000 2001 - 2005 1996 - 2005 Tổng cộng 8,30 11,50 9,50 1 Công nghiệp - Xây dựng 10,40 14,30 11,7 2 Nông - Lâm nghiệp 7,40 4,40 6,2 3 Du lịch - Dịch vụ 7,10 13,20 9,90 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế ( % ) Năm 1995 Năm 2000 Năm 2005 Tổng cộng 100,00 100,00 100,00 1 Công nghiệp - Xây dựng 31,00 35,30 40,50 2 Nông - Lâm nghiệp 31,00 26,90 17,50 3 Du lịch - Dịch vụ 38,00 37,80 42,00 Nguồn: Văn kiện Đại hội Đảng tỉnh Khánh Hòa, nhiệm kỳ 2001 - 2006 Trong quá trình phát triển, mặc dù cơ cấu kinh tế chuyển đổi theo hướng tăng nhanh công nghiệp và du lịch - dịch vụ nhưng nông nghiệp vẫn giữ vai trò quan trọng, quyết định trực tiếp đến đời sống của một bộ phận lớn dân cư nông thôn (năm 2005 dân số nông nghiệp vẫn chiếm 59%) cũng như thực hiện các chương trình, những dự án trọng điểm về an ninh lương thực và xuất khẩu (cây công nghiệp dài ngày, mía đường, cây ăn quả), đòi hỏi ngành nông nghiệp ngoài việc mở rộng diện tích còn phải tổ chức sắp xếp sử dụng một cách có hiệu quả và khoa học tiềm năng đất vốn có. Biểu 2.2: Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp qua một số năm Cơ cấu sử dụng đất Năm 2000 Năm 2005 Tăng Giảm Tổng cộng 82912 92664 9752 1. Đất đang canh tác nông nghiệp 76894 85765 8871 1.1. Đất trồng cây hàng năm 61094 63657 2563 1.1.1 Đất lúa; lúa - màu 24464 25020 556 Ruộng 3 vụ 1650 1800 150 Ruộng 2 vụ 14791 15700 909 Ruộng 1 vụ 9669 7520 -2149 1.1.2. Đất cây hàng năm khác 36592 38504 1912 Mía 14840 17500 2660 Loại khác 15480 21004 5524 1.1.3. Cỏ trồng cắt 38 133 95 1.2. Đất trồng cây lâu năm 15800 22109 6309 1.2.1. Cây công nghiệp lâu năm 6150 7830 1680 Dừa 2670 2100 -570 Điều 2720 5500 2780 Cà phê 730 180 -550 Loại khác 30 50 20 1.2.2. Cây ăn quả 9650 14279 4629 Xoài 4525 7000 2475 Loại khác 5125 7279 2154 2. Mặt nước nuôi trồng thủy sản 4918 5686 768 3. Đất làm muối + Loại khác 1100 1213 113 Nguồn: Báo cáo kiểm kê hiện trạng sử dụng đất năm 2000 và 2005, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Khánh Hòa Quy mô diện tích các loại cây trồng tăng giảm thất thường, thiếu tính ổn định; đặc biệt đối với cây lâu năm, từ năm 2000 đến 2005 diện tích dừa toàn tỉnh giảm 570 ha, nếu tính theo giá đầu tư hiện nay 1ha dừa sau 5 - 7 năm kiến thiết cơ bản phải đầu tư khoảng 65 triệu đồng, thì tổng thiệt hại khoảng 37 tỷ đồng (bình quân mỗi năm 7,5 tỷ đồng); Đối với diện tích cà phê giảm từ 730 ha xuống còn 180 ha (giảm 550 ha), mặc dù không lớn, nhưng thực tế số diện tích này chỉ canh tác ở 2 huyện đồng bào dân tộc miền núi (Khánh Sơn; Khánh Vĩnh) với quy mô dân số của cả 2 huyện hiện nay chỉ có 34.000 người (tương đương 6800 hộ dân cư), thì đây là thiệt hại rất đáng cần phải quan tâm. Do vậy sự chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi trong nông nghiệp là hết sức cần thiết, song phải tính đến chiến lược thị trường, giá cả và năng lực dân cư, khả năng đầu tư của các doanh nghiệp và các tổ chức quốc tế, nhằm đảm bảo tính khả thi, tính bền vững trong sản xuất nông nghiệp; đồng thời có bước đi thích hợp phù hợp theo từng giai đoạn nhất định. Như vậy hơn lúc nào hết trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được đặt ra rất cấp thiết cho tỉnh Khánh Hoà, nhằm xác định được lợi thế so sánh và lợi thế tuyệt đối của tỉnh, đảm bảo cho nông nghiệp tỉnh Khánh Hoà phát triển nhanh và ổn định. Việc gia tăng diện tích nuôi trồng thuỷ sản các loại; trồng rừng bảo vệ đất, bảo vệ môi trường đã và đang có những tranh chấp không nhỏ giữa các quan điểm khác nhau về vấn đề này. Công nghiệp tuy là ngành có nhịp độ tăng trưởng lớn và có xu thế phát triển ở mức cao trong thời gian qua và trong thời gian tới, nhưng kết cấu hạ tầng phục vụ cho sản xuất công nghiệp còn lạc hậu đơn điệu. Vì vậy trong các giai đoạn tới ngoài việc đổi mới công nghệ, tăng cường trang thiết bị hiện đại đồng bộ, thì ngành công nghiệp đòi hỏi xây dựng thêm nhiều khu công nghiệp mới, quỹ đất dành cho mục đích này dự kiến là rất lớn, ảnh hưởng đến quy mô diện tích sản xuất nông nghiệp, nhất là vùng ven đô thị. Bên cạnh đó nhu cầu cải tạo nâng cấp, xây dựng mới hệ thống cơ sở hạ tầng (giao thông, thuỷ lợi, điện nước), phát triển du lịch cũng gây sức ép lớn đối với việc sử dụng đất. Trong khi đó vấn đề quan trọng nhất hiện nay đối với Khánh Hoà ngoài việc phát triển du lịch dịch vụ thì cần phải tăng cường thúc đẩy phát triển mạnh nông nghiệp, một trong những thế mạnh của Khánh Hòa so với cả nước. Để làm tốt vấn đề này một trong những yếu tố rất quan trọng là việc tăng cường công tác quy hoạch và quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Dân số tỉnh Khánh Hoà có đến cuối năm 2005 là 1.123 nghìn người, trong đó: dân cư nông thôn 617,6 nghìn người (chiếm 55% dân số) thành thị 505,4 nghìn người (chiếm 45% dân số). Đồng bào dân tộc thiểu số chiếm khoảng 4,5% tổng dân số, trong đó: Raglei 3,17%; Hoa 0,58%; Gie-Triêng 0,32%; Ê đê 0,25%. Dân tộc ít người sống chủ yếu ở miền núi, tỷ lệ người dân tộc cao nhất là ở huyện Khánh Sơn (81,3%) và Khánh Vĩnh (69,66%). Thực tiễn hiện nay đồng bào dân tộc nhìn chung có trình độ dân trí thấp, tập quán du canh, du cư, phát nương làm rẫy vẫn tồn tại khá phổ biến. Do vậy đối với 2 huyện Khánh Sơn, Khánh Vĩnh thì công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đòi hỏi càng cấp thiết. Có thể nói Khánh Hoà là một trong những nơi “đất chật người đông” mật độ dân số 220 người/km2, bình quân đất đang canh tác tính cho mỗi nông hộ chỉ đạt 0,76 ha/hộ (toàn vùng Duyên hải nam trung bộ bình quân đạt 0,9 ha/hộ). Sự gia tăng nhanh dân số cũng như quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá, đã đang và sẽ gây nên áp lực rất lớn đối với việc sử dụng đất đai; các hiện tượng chuyển nhượng, chuyển đổi hoặc thay đổi mục đích sử dụng đất đã và đang diễn ra rất phổ biến, nếu không có phương án quy hoạch và quản lý quy hoạch tốt sẽ nẩy sinh những tranh chấp, sử dụng đất chồng chéo giữa các ngành kinh tế, giữa các công trình, dân cư dẫn đến việc sử dụng đất sai mục đích, kém hiệu quả. Tình trạng đốt nương làm rẫy, du canh còn khá phổ biến ở các vùng đồng bào dân tộc thiểu số và dân di cư tự do ảnh hưởng lớn môi trường sinh thái; một bộ phận lớn dân cư có đời sống còn thấp, nhu cầu phát triển nông nghiệp còn lớn (tỷ lệ hộ nghèo, đói của tỉnh Khánh Hoà năm 2005 là 17,5%, trong đó đa số là hộ sản xuất nông nghiệp); áp lực gia tăng dân số và nhu cầu đời sống đòi hỏi phải khai khẩn thêm nhiều diện tích đất rừng sang sản xuất nông nghiệp; trình độ thâm canh và kinh doanh của một số lượng lớn nông hộ còn ở mức rất thấp, sản xuất chủ yếu chạy đua theo phong trào, thiếu một tầm nhìn chiến lược.Tất cả những vấn đề này cho thấy đòi hỏi phải có sự chỉ đạo khuyến cáo kịp thời của các cấp, các ngành, mà một trong những cơ sở khoa học của nó là dựa trên các phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của vùng, tỉnh, huyện và các dự án chi tiết. 2.2. Thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà trong 5 năm (2000-2005) 2.2.1. Những thành tựu đạt được trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở Khánh Hoà thời gian qua đã đạt được nhiều kết quả đáng kể.Thực hiện chỉ thị của Chính phủ về đẩy mạnh công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp; tỉnh Khánh Hòa đã quan tâm tổ chức điều tra, khảo sát, lập quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn, bao gồm các vấn đề như: tổ chức xây dựng nhiều loại quy hoạch ở các cấp độ khác nhau (tỉnh, huyện, xã, phường); theo nhiều loại hình sản xuất nông nghiệp, như trồng trọt, nuôi trồng thuỷ sản, xây dựng các vùng chuyên canh cây lâu năm, cây hàng năm; tổ chức cung cấp nguồn thông tin, tư liệu, số liệu để phục vụ cho công tác lập quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp; tổ chức chỉ đạo lập và phối hợp giữa các loại quy hoạch, đảm bảo trình tự lập quy hoạch, xây dựng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ngày càng có hiệu quả cao hơn. Đặc biệt từ năm 1998 đến nay tỉnh Khánh Hoà đã tổ chức điều tra khảo sát xây dựng nhiều phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp từ cấp tỉnh đến huyện và xã. Quá trình thực hiện đã đạt được nhiều kết quả góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội Khánh Hoà phát triển; đáng chú ý nhất là đã chỉ đạo xây dựng được định hướng quy hoạch tổng thể phát triển nông nghiệp, nông thôn; định hướng phát triển nông lâm nghiệp, trong đó nhấn mạnh tầm quan trọng của các vùng chuyên canh, cây con đặc sản, cây lâu năm, định hướng xây dựng đồng bộ hạ tầng kỹ thuật phục vụ sản xuất nông lâm nghiệp (như đường giao thông, hệ thống công trình thuỷ lợi, công nghiệp chế biến nông sản). Quy hoạch tổng thể nông nghiệp nông thôn là một yêu cầu rất quan trọng và có ý nghĩa chiến lược không những đối với tỉnh Khánh Hòa mà còn đối với các địa phương khác và cả cấp độ quốc gia, bởi đối tượng của sản xuất nông nghiệp là cây con, địa bàn phân bố rộng lớn, được sản xuất bởi rất nhiều nông hộ và doanh nghiệp khác nhau, đồng thời chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố phức tạp, như: khí hậu thời tiết, địa hình, đất đai, nguồn nước, hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất, giá cả, thị trường, tập quán sản xuất và tiêu thụ,... Trong khi đó để đảm bảo phát triển một nền nông nghiệp hàng hoá theo hướng bền vững, đòi hỏi phải có một quy mô sản xuất hợp lý phù hợp với nhu cầu chung, phù hợp với đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội; do vậy quy hoạch tổng thể nông nghiệp nông thôn nhằm đảm bảo bao quát được những vấn đề liên vùng, liên khu vực, những vấn đề về kinh tế xã hội mang tính quốc gia và các cấp địa phương; đồng thời là cơ sở để nhà nước có các chính sách thích hợp nhằm thúc đẩy việc sử dụng đất có hiệu quả, như: tăng cường xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển công nghiệp chế biến nông sản, thúc đẩy thương mại, phân bố lại lực lượng lao động, dân cư, tạo tầm nhìn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn cho các nhà quản lý, các nhà hoạch định chiến lược, đẩy mạnh công tác khuyến nông, kêu gọi đầu tư,... Bên cạnh đó tỉnh Khánh Hòa cũng đã tổ chức điều tra khảo sát xây dựng được một số quy hoạch chi tiết, bao gồm các quy hoạch xã, phường, thị trấn, các dự án chuyển đổi cơ cấu cây trồng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, với các nội dung chính là điều tra xây dựng bản đồ phân loại đất, bản đồ thổ nhưỡng, đánh giá phân hạng thích nghi đất đai đối với các loại cây trồng, từ đó bố trí sử dụng đất nông nghiệp theo vùng, theo khu đất, theo lô thửa. Quy hoạch sử dụng đất chi tiết có ý nghĩa hết sức quan trọng nhằm xác định những chỉ tiêu cụ thể mà quy hoạch tầm vĩ mô không thể tính hết được, như; đặc điểm về nông hoá, thổ nhưỡng, năng suất tiềm năng trên từng thửa ruộng đất, mức độ thích hợp cao, thấp hay trung bình của cây trồng trên một đơn vị sử dụng đất nhất định,... đặc biệt hiện nay Nhà nước ta đã giao 5 quyền sử dụng đất nông nghiệp cho người nông dân; do vậy quy hoạch chi tiết sử dụng đất nông nghiệp là cơ sở khoa học và pháp lý để các nông hộ các tổ chức dựa vào đó để tính toán mức độ đầu tư sản xuất kinh doanh nông nghiệp ngày càng có hiệu quả theo hướng sử dụng đất lâu bền. Tuy nhiên việc lập và xét duyệt quy hoạch sử dụng đất chi tiết (thường là cấp xã phường, theo bản đồ tỷ lệ từ 1/5000 trở xuống) phục vụ trực tiếp cho việc chuyển đổi cơ cấu cây trồng và đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp còn chậm, cả tỉnh mới chỉ có 7% diện tích đất sản xuất nông nghiệp có quy hoạch chi tiết. Mặt khác, các thông tin cần thiết để đáp ứng yêu cầu cho quá trình xây dựng, thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đã được các cơ quan chức năng tuân thủ thực hiện như: Đảm bảo đầy đủ các số liệu quan trắc về điều kiện tự nhiên (khí hậu, thời thiết, thủy văn,...), các thông tin kinh tế (giá cả, thị trường, cơ sở hạ tầng kỹ thuật,...), các thông tin về điều kiện xã hội (dân số, dân tộc và phân bố dân cư, tập quán sản xuất, trình độ sản xuất, đời sống dân cư,...). Hiện nay các nguồn thông tin này đã được các cấp, các ngành, các đơn vị chức năng, từ trung ương đến địa phương tổ chức theo dõi, thu thập, tổng hợp, đánh giá và cung cấp đầy đủ cho các đối tượng cần thiết sử dụng. Về mặt tổ chức chỉ đạo thực hiện quy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng cũng đạt được nhiều thành tựu lớn, cụ thể: Hiện nay tình trạng tranh chấp sử dụng đất không xảy ra phổ biến và gay gắt như giai đoạn 1990 - 1995, mặc dù còn tồn đọng khá nhiều đơn thư khiếu tố, khiếu nại (từ năm 2002 đến năm 2004 có trên 500 đơn khiếu nại, khiếu tố về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp của các huyện như Diên Khánh, thị xã Cam Ranh,... ), song chính quyền địa phương đã có nhiều biện pháp khắc phục và trên thực tế đã hạn chế được tình trạng này. Trên cơ sở xác định được mức độ phức tạp của vấn đề sử dụng đất các cấp chính quyền đã chỉ đạo giải quyết dứt điểm từng vụ việc không để xảy ra các điểm nóng. Việc ban hành các chủ trương đo đạc giải thửa, phân hạng đất đai, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp,... đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành quy hoạch cũng như quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ngày càng có hiệu quả; bước đầu đã thực hiện được khá cụ thể đối với các quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trường về đánh giá phân hạng đất đai và lập bản đồ địa chính các cấp; đến năm 2005 hầu hết các huyện, xã đã có bản đồ chi tiết về hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp. Nhờ vậy đã tạo điều kiện cho công tác quản lý nhà nước về lĩnh vực này ngày càng có hiệu quả cao hơn. 2.2.2. Những hạn chế, yếu kém trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở Khánh Hoà Quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng là một nội dung rất quan trọng trong quản lý của chính quyền các cấp hiện nay ở tỉnh Khánh Hòa. Tình trạng quy hoạch thiếu tính khả thi, hoặc khả thi thấp, đang là nỗi bức xúc của người dân, ảnh hưởng không nhỏ đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở trên địa bàn. Điều này được phân tích đánh giá ở các khía cạnh sau: - Thứ nhất, phần lớn các phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trong những năm qua chưa thể hiện tính khoa học, tính thực tiễn sâu sắc. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và cơ cấu sử dụng nó cho từng loại loại cây trồng chưa phù hợp với tình hình thực tế trên địa bàn. Công tác quản lý nhà nước quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn còn mang tính khép kín, xem xét đánh giá dự án trong khuôn khổ tìm nhìn trên địa bàn tỉnh, chưa có sự đánh giá một cách bao quát các mối liên quan vùng, quốc gia hay bối cảnh quốc tế,... Đặc điểm sản xuất nông nghiệp chịu sự tác động vô cùng phức tạp của nhiều yếu tố nội tại cũng như ngoại cảnh, quá trình xây dựng các phương án sử dụng đất nông nghiệp cần phải được phối kết một cách hữu cơ và đầy đủ các yếu tố tác động, đồng thời rút ra được những yếu tố cơ bản nhất, quyết định nhất; từ đó đưa ra phương án sử dụng đất nông nghiệp hợp lý, có tính khả thi cao, hiệu quả cao theo các thời kỳ và giai đoạn nhất định. Biểu 2.3: Thực trạng sử dụng đất nông nghiệp so với quy hoạch Cơ cấu Sử dụng đất nông nghiệp Hiện trạng 2005 Quy hoạch 2005 Quy hoạch 2010 QH so với HT 2005 /2005 2010 /2005 Tổng cộng 92664 87828 90246 4836 2418 1. Đất đang canh tác nông nghiệp 85765 81374 83183 4391 2582 1.1. Đất trồng cây hàng năm 63657 59344 58766 4313 4891 1.1.1 Đất lúa; lúa - màu 25020 25225 25775 -205 -755 Ruộng 3 vụ 1800 680 680 1120 1120 Ruộng 2 vụ 15700 18403 19599 -2703 -3899 Ruộng 1 vụ 7520 6142 5496 1378 2024 1.1.2. Đất cây hàng năm khác 38504 33442 32291 5062 6213 Mía 17500 22500 18778 -5000 -1278 Loại khác 21137 11619 14213 9518 6924 1.2. Đất trồng cây lâu năm 22109 22030 24417 79 -2308 1.2.1. Cây công nghiệp lâu năm 7830 6443 7048 1387 782 Dừa 2100 1227 1247 873 853 Điều 5500 4297 4882 1203 618 Cà phê 180 800 875 -620 -695 Loại khác 50 119 44 -69 6 1.2.2. Cây ăn quả 14279 15176 16528 -897 -2249 2. Nuôi trồng thủy sản 5686 5072 5450 614 236 3. Đất làm muối + Loại khác 1213 1384 1613 -171 -400 Nguồn: Báo cáo Quy hoạch phát triển nông nghiệp tỉnh Khánh Hòa đến năm 2010 Thực tiễn ở tỉnh Khánh Hòa, phần lớn các quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn chưa lường hết các yếu tố tác động, chưa đổi mới phương thức tiếp cận công tác quy hoạch, dẫn tới các phương án quy hoạch thường có tính khả thi thấp, ví dụ như: Dự án phát triển 800 ha nuôi trồng thuỷ sản thị xã Cam Ranh, trong đó có 300 ha nuôi tôm trên cát bị thất bại hoàn toàn, do môi trường nước không đảm bảo đồng thời trình độ năng lực sản xuất của người dân cũng chưa đáp ứng yêu cầu; hoặc trong 13 dự án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở huyện Ninh Hoà thì có 4 dự án tính khả thi rất thấp, do không phù hợp với điều kiện thổ nhưỡng; hoặc như dự án phát triển 800 ha cà phê ở 2 huyện Khánh Sơn, Khánh Vĩnh, không những không phát triển được mà còn phải phá bỏ 530 ha đã trồng, do không xác định tốt lợi thế so sách của sản xuất cà phê trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa với các vùng sản xuất cà phê trọng điểm ở Tây Nguyên cũng như Đông Nam bộ, do vậy khi giá cả sụt giảm, kinh doanh thua lỗ buộc phải thanh lý; thực tế sản xuất cà phê ở tỉnh Khánh Hòa mặc dù vẫn phát triển được, nhưng năng suất chỉ đạt trung bình khoảng 9 tạ nhân/ha, giá thành sản xuất cà phê bình quân khoảng 16 triệu đồng/tấn, trong khi đó giá cả cà phê trên thị trường trong hơn hai thập kỹ qua bình quân cũng chỉ đạt 1000 USD/tấn(tương đương 16 triệu đồng/tấn), như vậy rõ ràng theo chu kỳ kinh doanh 22 năm thì những diện tích cà phê có năng suất dưới 1 tấn nhân/ha sẽ thua lỗ hoặc hòa vốn, thiếu tính bền vững; Hoặc ví dụ như việc quy hoạch chuyển đổi hầu hết đất lúa 3 vụ sang đất trồng lúa 2 vụ là dựa vào mô hình phân tích hiệu quả kinh tế, rút kinh nghiệm từ tỉnh Quảng Nam về chuyển đổi một số diện tích canh tác lúa 3 vụ sang 2 vụ có hiệu quả hơn, bảo vệ được độ phì nhiêu của đất đai; chính vì vậy các tỉnh Miền trung học tập áp dụng khá phổ biến, tuy nhiên việc áp dụng máy móc đã dẫn tới phản khoa học. Thực tế hầu hết diện tích lúa 3 vụ hiện nay của tỉnh Khánh Hòa được canh tác trên đất phù sa được bồi đắp hàng năm, do vậy việc canh tác 3 vụ trên chân đất này hoàn toàn không làm suy giảm độ phì nhiêu của đất đai cũng như năng suất cây trồng; do vậy người sản xuất vẫn tiếp tục canh tác 3 vụ trên các thửa ruộng này. Do vậy trong luận chứng kinh tế kỹ thuật phải phối kết một cách đầy đủ các yếu tố tác động. - Thứ hai, quá trình tổ chức chỉ đạo xây dựng, thẩm định và phê duyệt các dự án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp vẫn còn thiếu chặt chẽ, chưa đảm bảo theo những quy trình nhất định Công tác xem xét thẩm định quy hoạch của các cấp các ngành trên địa bàn thể hiện sự thiếu phối kết một cách hữu cơ các yếu tố tác động. Xét về mặt lý thuyết thì nội dung xem xét thẩm định quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp thường bao gồm các vấn đề cơ bản sau: xem xét về cơ sở pháp lý, cơ sở khoa học, độ tin cậy của các thông tin, số liệu, tư liệu sử dụng để lập quy hoạch; sự phù hợp của quy hoạch với chiến lược tổng thể phát triển kinh tế xã hội; tính thống nhất của các quy hoạch vùng lãnh thổ, quy hoạch xây dựng, quy hoạch các ngành khác; tính khả thi của phương án quy hoạch, các giải pháp thực hiện quy hoạch và các biện pháp quản lý thực hiện quy hoạch; hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường. Đối với tỉnh Khánh Hoà: quá trình tổ chức chỉ đạo để lập, thẩm định và phê duyệt dự án, nhìn chung đã được các cấp quản lý của tỉnh Khánh Hoà quan tâm xem xét, tuy nhiên do hạn chế về nhiều mặt, trong đó có hạn chế rất lớn của cơ chế thẩm định và năng lực thẩm định, cho nên các yếu tố tác động thường không được xem xét đánh giá trong một thể thống nhất, tác động qua lại lẫn nhau, mà thường được đánh giá một cách rời rạc. Thực tế trong thời gian qua cho thấy một số quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà chỉ chú trọng đến phân tích tài chính, xem xét thẩm định hiệu quả trong khung khổ hoạt động của dự án, ít quan tâm đến các tác động khác như: tác động tới môi trường, ảnh hưởng của điều kiện xã hội, chưa phân tích đánh giá một cách toàn diện cả về hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và môi trường. Do vậy rất nhiều quy hoạch rơi vào trường hợp kém hiệu quả như: dự án đầu tư mở rộng diện tích nuôi tôm huyện Ninh Hoà, người dân được lợi nhiều, nhưng nhà nước mất đi một nguồn vốn đầu tư ban đầu quá lớn, nếu xét một cách tổng thể thì không có khả năng thu hồi vốn đầu tư; nhiều dự án quy hoạch thuỷ lợi được phê duyệt chỉ nhằm mục tiêu tranh thủ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, cho nên chủ trương quy hoạch đầu tư phát triển tối đa trong một kỳ kế hoạch (thường từ 5 năm đến 10 năm) cho nên tiến độ thực hiện thường không đảm bảo thường kém; Hơn nữa đi sâu xem xét phương thức thẩm định các dự án quy hoạch sử dụng đất chi tiết cấp xã, phường trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà cho thấy: không những ít được quan tâm xây dựng, mà quy trình cũng chưa đảm bảo; hầu hết được xây dựng trên cơ sở luận cứ áp đặt từ trên xuống, do vậy chất lượng quy hoạch không cao, tính khả thi thấp. Sự phối hợp giữa các loại quy hoạch tuy đảm bảo đồng bộ về mặt thời gian và số lượng các dự án quy hoạch, nhưng không thống nhất về quy mô diện tích cũng như địa bàn phân bố dụng đất nông nghiệp, đặc biệt là còn có sự bất cập lớn về bố trí sử dụng đất giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch các ngành xây dựng, công nghiệp và du lịch, gây khó khăn cho việc xác định quy mô diện tích đất nông nghiệp hợp lý. Hiện tại UBND tỉnh Khánh Hoà đang cho phép điều tra khảo sát xây dựng lại phương án quy hoạch sử dụng đất trên địa bàn toàn tỉnh, theo phương thức rà soát lại từ dưới lên. Quá trình tổng hợp các chỉ tiêu quy hoạch từ cấp huyện so sánh với các chỉ tiêu quy hoạch từ cấp tỉnh thì có sự sai khác lớn. Hơn nữa so sánh với hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp năm 2005 thì mức độ sai lệch giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp tỉnh có mức độ sai lệch lớn gấp đôi so với cấp huyện. ở mức độ quy hoạch cấp tỉnh, sử dụng bản đồ tỷ lệ theo quy định là 1/100.000 thì việc sai lệch là tất yếu và chắc chắn sẽ sai lệch nhiều hơn cấp huyện và cấp xã; điều này yêu cầu công tác quy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng phải thực hiện đúng quy trình là: Lập quy hoạch theo trình tự từ trên xuống và sau đó lại được bổ sung hoàn chỉnh từ dưới lên. Bên cạnh đó sự thiếu đồng bộ giữa các loại quy hoạch dẫn tới các chỉ tiêu về quy mô diện tích quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp bị sai lệch nhiều so với thực tế. Sự sai lệch không những chỉ thể hiện giữa quy mô cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp được quy hoạch so với hiện trạng, mà còn được thể hiện ở chỗ: sự sai lệch đó được đánh giá lại là có cần điều chỉnh hay không điều chỉnh; sự điều chỉnh này dựa trên cơ sở đánh giá thích nghi đất đai đối với sản xuất nông nghiệp, đồng thời còn dựa vào nhu cầu chu chuyển đất nông nghiệp sang các mục tiêu sử dụng khác, như đất xây dựng đô thị, khu công nghiệp, khu du lịch, đồng thời điều chỉnh đất trống đồi núi trọc đất hoang hoá, đất lâm nghiệp (có khả năng sản xuất nông nghiệp) sang mục tiêu phát triển sản xuất nông nghiệp. Kết quả điều tra đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất, theo chỉ thị số 28/2004/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 15 tháng 07 năm 2004 về việc “Tổng kiểm kê đất đai năm 2005”, cùng với sự chỉ đạo của UBND tỉnh Khánh Hoà, đã cho thấy các quy hoạch cấp xã và cấp huyện mức độ sai lệch thấp hơn cấp tỉnh, nhưng hầu hết số diện tích sai lệch đó đều phải điều chỉnh lại. Quy hoạch cấp tỉnh phải điều chỉnh lại 21.335 ha trên tổng số 22.820 ha diện tích sai lệch (chiếm 93,5%); Quy hoạch cấp huyện phải điều chỉnh lại 12.278 ha trên tổng số 13.764 ha diện tích sai lệch (chiếm 89,2%) (xem biểu 2.4) Biểu2.4: Mức độ phù hợp và cần phải điều chỉnh của quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp (xem xét theo quy mô cấp tỉnh và tổng hợp từ cấp huyện) Cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp Hiện trạng 2005 Quy hoạch đến 2005 Phù hợp Quy hoạch Chưa phù hợp quy hoạch Tổng cộng Điều chỉnh Theo QH Tổng hợp từ quy hoạch sử dụng đất của các huyện, tỉnh Khánh Hòa Tổng cộng 92664 90246 78901 13764 12278 1486 1. Đất trồng trọt 85765 83569 72952 12813 11336 1477 2. Đất làm muối 5686.2 5379.2 4941.6 744.6 736 8.61 3.Nuôi trồng thủy sản 1020.2 1200.3 978.66 41.58 41.58 4. Loại khác 192.92 97.47 28.48 164.4 164.4 Tổng hợp từ quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh ( lập từ năm 2000 ) Tổng cộng 101721 87828 78901 22820 21335 1486 1. Đất trồng trọt 94822 81374 72952 21869 20393 1477 2. Đất làm muối 5686.2 5072.2 4941.6 744.6 736 8.61 3.Nuôi trồng thủy sản 1020.2 1380.4 978.66 41.58 41.58 4. Loại khác 192.92 2.01 28.48 164.4 164.4 Nguồn: Báo cáo kiểm kê và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất tỉnh Khánh Hòa đến năm 2020. - Thứ ba, quá trình tổ chức chỉ đạo xây dựng quy hoạch chưa hợp lý, chưa có sự thống nhất trong quản lý nhà nước giữa các quy hoạch ở trên địa bàn. Thực tiễn trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà nhu cầu về công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là rất lớn, tuy nhiên do khả năng nguồn vốn để lập quy hoạch là rất hạn hẹp, không thể có đủ để xây dựng hết các loại quy hoạch trong một năm hay một kỳ kế hoạch hoá. Điều này đòi hỏi các cấp quản lý nhà nước cần phải xác định được mức độ cấp thiết của từng loại dự án, của từng địa phương và khu vực để cho chủ trương lập cũng như phân bổ nguồn vốn điều tra khảo sát xây dựng dự án. Sự dàn trải nguồn vốn để lập nhiều quy hoạch, hoặc lập các quy hoạch thiếu trọng điểm, dẫn tới chất lượng cũng như ý nghĩa thực tiễn của quy hoạch thấp. Trong thời gian qua công tác lập quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà chủ yếu được thực hiện theo các chủ trương, chỉ thị chung của Chính Phủ cũng như Bộ Tài nguyên & Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Thuỷ sản mà chưa lồng ghép vào các chương trình cũng như thực tiễn nhu cầu đòi hỏi cụ thể của từng địa phương vào trong quá trình xây dựng quy hoạch. Do vậy nhiều quy hoạch được xây dựng có ý nghĩa và giá trị trong thực tiễn thấp, trong khi đó có rất nhiều địa phương (huyện, xã), nhiều loại cây con có nhu cầu quy hoạch sử dụng đất rất cấp thiết, cụ thể như: ngành nuôi trồng thuỷ sản trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà là một trong những ngành có hiện trạng cũng như tiềm năng nuôi trồng rất lớn, năm 2005 diện tích nuôi trồng thuỷ sản là 5.868 ha, trong đó diện tích nuôi tôm chiếm hơn 80%, nuôi tôm đòi hỏi kỹ thuật cao và yêu cầu môi trường sinh trưởng rất nghiêm ngặt, chi phí đầu tư kiến thiết cơ bản ao đìa ban đầu và đầu tư vốn lưu động hàng năm rất lớn (1000 m2 ao đìa nuôi tôm theo giá hiện nay phải đầu tư 50 triệu đồng, vốn lưu động theo thời vụ cũng đạt 30 triệu đồng/1000 m2/vụ), rủi ro về dịch bệnh về giá cả thường cao hơn rất nhiều so với ngành trồng trọt. Trong khi đó đa số các dự án có chủ trương đầu tư của nhà nước thì công tác quy hoạch được xây dựng tương đối chi tiết bao gồm qui mô vùng dự án, mức độ đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho vùng dự án (điện, nước ngọt, cấp và thoát nước, hệ thống ao đìa nuôi trồng, ao đìa sản xuất giống,...), toàn bộ diện tích còn lại chủ yếu phát triển tự phát hoặc chỉ có quy hoạch khoanh vùng có khả năng nuôi trồng thuỷ sản; mức độ quy hoạch chi tiết đối với việc nuôi trồng thuỷ sản mới chỉ chiếm 20% diện tích hiện có trong vùng. Quá trình mở rộng hệ thống ao đìa không có quy hoạch chi tiết hay thiết kế trước đã dẫn tới sự ô nhiễm môi trường nặng, hàng năm thiệt hại về nuôi trồng do dịch bệnh là rất lớn. Trong các năm qua nhiều vùng nuôi trồng thuỷ sản tập trung của Khánh Hoà, như: Nha Trang, Vạn Ninh, đã buộc phải bỏ hoang hoá ao đìa từ 6 tháng đến 01 năm để giải quyết vệ sinh môi trường, nhằm hạn chế thiệt hại do dịch bệnh. Hiện nay phần lớn các quy hoạch ở trên địa bàn đều thiếu sự thống nhất trong quản lý nhà nước giữa quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển các khu công nghiệp, khu chế xuất. Điều này gây ra tình trạng mỗi phương án quy hoạch đều có sự chồng chéo, trùng lặp và mâu thuẫn nhau làm cho quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp mặc dù trên bản vẽ quy hoạch đã thể hiện nhưng thực tế chênh lệch rất lớn. Bởi vì do sự chồng chéo trong quản lý giữa các quy hoạch này. Nhìn chung các cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn chưa làm đúng chức năng, nhiệm vụ chuyên môn của mình, chưa có sự hưởng dẫn và thực hiện các biện pháp kiểm tra, giám sát một cách chặt chẽ. Hàng năm sở Tài nguyên và Môi trường; sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Khánh Hoà chưa tổ chức đánh giá hiệu quả của các phương án quy hoạch để từ đó có biện pháp bổ sung sữa đổi phù hợp. Sự phối kết hợp giữa các cơ quan chức năng trong quản lý nhà nước về quy hoạch sư ớdụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn còn nhiều hạn chế.Tình trạng không ít cán bộ ở các sở chức năng (đặc biệt là sở địa chính, sở nông nghiệp và phát triển nông thôn) còn buông lõng công tác này và ở nhiều huyện chưa công bố quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp để tranh thủ ý kiến của người dân Ví dụ: quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở thị xã Cam Ranh đến năm 2005 là 1.300 ha để phục vụ cho việc canh tác lúa, màu và cây ăn quả nhưng trên thực tế diện tích đất nông nghiệp của thị xã chỉ còn 900 ha tức là thiếu hụt đi khoảng 400 ha do quy hoạch của các ngành khác đã sử dụng hết diện tích đất nông nghiệp. Hoặc quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của huyện Vạn Ninh, Ninh Hòa là hai huyện ở ven biển có diện tích đất nông nghiệp để canh tác cây lương thực và nuôi trồng thủy sản. Tuy nhiên trên thực tế do quy hoạch của ngành giao thông và ngành công nghiệp, ngành du lịch đã sử dụng khoảng 26% diện tích nói trên dẫn đến khi thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của hai huyện này trên thực tế bị thiếu hụt khoảng 25 - 30%. Mặt khác, sự phối kết hợp chưa được thực hiện đến nơi, đến chốn, dẫn đến mạnh ai nấy được, ai quy hoạch trước sẽ có điều kiện thuận lợi hơn, ai quy hoạch sauỡe gặp khó khăn. Đây là một thực tế đang đặt ra trong công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn mà nhiều năm nay chưa khắc phục được. Điều này nó phụ thuộc quyền hạn của các sở chủ quản trong khi đó ủy ban Nhân dân tỉnh không đứng ra để giải quyết vấn đề này để cho tình trạng kéo dài làm hạn chế chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn. Biểu 2.5: Sự phối kết hợp quản lý giữa các quy hoạch trên địa bàn ĐVT: % Danh mục Huyện Vạn Ninh Huyện Ninh Hòa Huyện Khánh Vịnh Huyện Khánh Sơn Thị xã Cam Ranh Phối hợp Chưa phối hợp Phối hợp Chưa phối hợp Phối hợp Chưa phối hợp Phối hợp Chưa phối hợp Phối hợp Chưa phối hợp Quy hoạch về tổng thể 50 50 50 50 62 38 51 49 67 33 Quy hoạch về chi tiết 62 38 67 33 58 42 61 39 70 30 Nguồn: Số liệu khảo sát thực tế tháng 10 năm 2005. Hơn nữa trong quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp vấn đề nắm bắt thông tin, nhất là thông tin phản hồi từ người sản xuất là vô cùng quan trọng; trong khi đó thực tiễn công tác công bố lấy ý kiến quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp chi tiết (cấp xã, phường, các dự án đầu tư) đối với người sản xuất trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà có chăng cũng rất sơ sài. Việc treo bản đồ, công bố số liệu tại các xã phường để lấy ý kiến phản hồi của người dân, nhưng lại không có sự hướng dẫn chỉ dẫn cho người sản xuất được biết và thấu hiểu được nội dung thông tin, cho nên việc công bố mang tính hình thức; cả người gửi và người nhận đều rất ít thông tin và thông tin phản hồi. Xét theo yêu cầu của diễn trình thông tin quản lý, thì nhìn chung công tác công bố quy hoạch sử dụng đất chi tiết nói chung và đất nông nghiệp nói riêng trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà là chưa đảm bảo yêu cầu, mang tính hình thức, đối phó. Người dân thì không có khả năng nắm bắt các thông tin về quy hoạch sử dụng đất chi tiết trên thửa ruộng của mình, ngược lại Nhà quản lý lại chỉ nắm bắt những vấn đề chung chung theo các quy hoạch vĩ mô; điều này làm lãng phí nhiều công trình quy hoạch có chất lượng cao, không gắn được khoa học vào thực tiễn sản xuất kinh doanh. Mặt khác các cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp chưa làm đúng chức năng chuyên môn của mình, chưa có sự hướng dẫn và có biện pháp quản lý thiết thực. Hàng năm sở Tài nguyên và Môi trường; sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tỉnh Khánh Hoà chưa tổ chức thống kê, đánh giá hiệu quả sử dụng đất, hiệu quả cây trồng vật nuôi, đồng thời cũng chưa có chủ trương tổng kết rút kinh nghiệm về những kết quả và hạn chế trong quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, chưa có các cuộc hội thảo khoa học trao đổi về vấn đề này, để làm cơ sở xem xét, đánh giá, chỉ đạo chuyển đổi cơ cấu sản xuất nông nghiệp cho phù hợp. Hơn nữa chưa làm tốt công tác giao đất giao rừng theo mục đích sử dụng giữa các ngành để làm cơ sở cho việc xây dựng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp một cách chính xác, phù hợp với địa bàn phân bố. Hầu hết các xã chưa được quan tâm và cũng chưa đủ điều kiện để thực hiện công tác điều tra khảo sát đánh giá phân hạng thích nghi đất đai chi tiết. Bên cạnh đó trong thời gian qua công tác tổ chức chỉ đạo và sự phối hợp giữa các loại quy hoạch chưa đảm bảo; thời gian và số lượng các dự án quy hoạch khác không thống nhất về nội dung quy hoạch; dẫn tới quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cũng bất hợp lý cả về quy mô diện tích, cũng như địa bàn phân bố, gây cản trở lớn cho người sử dụng đất nông nghiệp. - Thứ tư, Đội ngũ cán bộ và cơ quan làm công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp còn nhiều hạn chế Trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà có khá nhiều các cơ quan có khả năng điều tra khảo sát xây dựng các phương án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, như: Phân viện Quy hoạch và Thiết kế Nông nghiệp Miền trung; Phân viện Thú Y Miền trung; Trung tâm Nghiên cứu Nuôi trồng Thuỷ sản III; Xí nghiệp Khảo sát Thiết kế và Xây dựng Nông nghiệp Miền trung,... Bên cạnh đó còn có rất nhiều các Công ty trách nhiệm hữu hạn, như: Công ty trách nhiệm hữu hạn dịch vụ thương mại và tư vấn quy hoạch nông nghiệp éùn Bạc; Công ty trách nhiệm hữu hạn tư vấn và xây dựng thuỷ lợi Đông Phương; Công ty trách nhiệm hữu hạn Khánh Phượng,... Quá trình lập các dự án quy hoạch sử dụng đất nói chung và quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng có rất nhiều cơ quan tham gia xây dựng, gồm: các cơ quan trung ương, địa phương, có chức năng và không có chức năng. Điều này có thể tốt về mặt cạnh tranh để nâng cao chất lượng, nhưng để công tác quy hoạch thực hiện tốt cần rất nhiều chuyên gia của nhiều lĩnh vực, thực tế có nhiều tổ chức không có đủ cán bộ, phương tiện, trang thiết bị để làm công tác này (điển hình là Công ty trách nhiệm hữu hạn dịch vụ thương mại và tư vấn quy hoạch nông nghiệp én Bạc chỉ có 2 người). Năng lực trình độ của bộ máy quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn còn nhiều hạn chế; phần lớn các cấp chính quyền chưa xây dựng cơ cấu tổ chức và hệ thống quản lý của nhà nước đối với lĩnh vực, đồng thời chưa phân giao chức năng nhiệm vụ một cách rõ ràng giữa các cấp các ngành. Điều đó dẫn đến tình trạng cán bộ quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp vừa thừa lại vừa thiếu chưa đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn đang đặt ra cũng như thực hiện luật đất đai trong tình hình mới. Cán bộ quản lý nhà nước về sử dụng đất nông nghiệp ở xã phường trình độ còn thấp chỉ có 12% có trình độ trung học, 68% có trình độ cấp II và cấp III. Đến nay mới có 28% cán bộ quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được bồi dưỡng nghiệp vụ về vấn đề này. Phần lớn các xã ở vùng sâu, vùng xa, cán bộ quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đang làm hợp đồng, chưa biên chế chính thức, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đòi hỏi, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Cụ thể đối với cấp sở được thành lập khá đầy đủ các bộ phận chức năng, như: Sở Tài nguyên và Môi trường có phòng Đo đạc Bản đồ, phòng Quy hoạch-Kế hoạch sử dụng đất, trung tâm Thông tin Tài nguyên Môi trường; sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn có phòng Kế hoạch, phòng Tổng hợp, phòng Trồng trọt, Chi cục Thuỷ lợi; Đối với cấp huyện thì tất cả các huyện, thị xã đều có phòng Nông nghiệp nhưng khi có sự phối kết hợp thì chưa có sự thống nhất cao (hiện nay theo xu thế chung của cả nước, tỉnh Khánh Hoà cũng đang tách phòng Nông nghiệp - Địa chính thành phòng Tài nguyên - Môi trường và phòng Nông nghiệp); Đối với cấp xã thì tất cả các xã, phường, thị trấn đều có cán bộ phụ trách nông nghiệp địa chính. Tuy nhiên nhận thức vai trò của mình đối với công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng ở các cấp còn rất thấp; Đặc biệt đối với cấp huyện và cấp xã thì hầu như thụ động nhiều vào sự chỉ đạo của các Sở và UBND cấp Tỉnh. Trong khi đó theo chức năng chuyên môn của mình sở Tài nguyên và Môi trường chủ yếu chỉ quan tâm đến nội dung phân bổ sử dụng đất cho các ngành (đất xây dựng, đất giao thông, đất cho du lịch, thương mại), ít quan tâm hoặc không có đủ điều kiện để quan tâm đến sự phân bổ sử dụng đất cho các loại cây trồng; Đối với sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn theo chức năng của mình quan tâm nhiều đến sự phát triển các loại cây trồng, nhưng chỉ chú ý nhiều vào các dự án quy hoạch tổng quan cấp tỉnh; các dự án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp huyện, xã hầu như không được quan tâm điều tra khảo sát xây dựng, toàn tỉnh hiện tại chỉ có 2 huyện Khánh Sơn, Khánh Vĩnh đã tiến hành quy hoạch phát triển nông nghiệp và đánh giá thích nghi đất đai cây trồng tất cả các xã thuộc 2 huyện này. Biểu 2.6: Trình độ năng lực của cán bộ quản lý nhà nước về nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa Danh mục Số lượng Năng lực quản lý Khá T.Bình Kém Tổng cộng 265 53 106 106 Trong đó: - Thuộc sở NN và PTNT 128 28 66 34 - Cán bộ N.Nghiệp- Địa chính xã, phường 137 25 40 72 Nguồn: Tài liệu báo cáo kiện toàn công tác tổ chức cán bộ; sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tỉnh Khánh Hòa; năm 2004. Cán bộ nghiệp vụ ở Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Sở Tài nguyên và Môi trường chưa có sự phối hợp chặt chẽ với nhau trong quá trình tổ chức chỉ đạo xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Do đó dẫn đến tình trạng một số chức năng nhiệm vụ trong công tác này còn bị buông lỏng, nhất là quản lý quy hoạch đối với những diện tích đất nông nghiệp ở những vùng ven đô thị, vành đai khu công nghiệp và du lịch, dẫn đến tình trạng buôn bán đất trái phép ảnh hưởng đến tiến trình sử dụng đất chung của toàn tỉnh. Bộ máy quản lý nhà nước về đất đai từ cấp tỉnh trở xuống trình độ năng lực chuyên môn, nghiệp vụ còn yếu kém. Chức năng nhiệm vụ của bộ máy này chưa hoàn thiện và thiếu đồng bộ, một số cán bộ ở nhiều uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn hiểu biết về công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng còn rất hạn chế. Chính điều này làm cho quá trình tổ chức thẩm định phê duyệt dự án quy hoạch sử dụng đất các cấp xã phường, cũng như việc quản lý sử dụng đất theo quy hoạch không đạt yêu cầu. Cũng chính xuất phát từ sự nhận thức yếu kém về nội dung và ý nghĩa của các loại quy hoạch mà các địa phương hiện nay hầu hết chỉ tổ chức thực hiện quy hoạch phát triển nông nghiệp chung theo quy mô cấp tỉnh, ít tổ chức xây dựng quy hoạch phát triển nông nghiệp cấp huyện và xã. Hơn nữa công tác điều tra, khảo sát lập bản đồ đánh giá phân hạng thích nghi đất đai theo các loại cây trồng nhìn chung ít quan tâm xây dựng, có làm thì cũng chỉ ở mức độ cấp tỉnh, hoặc cấp huyện, trên bản đồ tỷ lệ 1/100.000 - 1/25.000. Trong khi đó để có cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc chỉ đạo trực tiếp hướng dẫn người sản xuất trong việc chuyển đổi cơ cấu trồng hoặc đẩy mạnh đầu tư thâm canh tăng năng suất, cải tạo bồi dưỡng đất đai, thì cần phải điều tra khảo sát xây dựng bản đồ đánh giá phân hạng thích nghi đất đai theo bản đồ giải thửa (theo quy định hiện nay, phải đảm bảo xây dựng trên hệ thống bản đồ tỷ lệ từ 1/5.000 trở xuống). Hiện nay hơn 21% diện tích đất nông nghiệp chưa được quy hoạch, trong đó khoảng 42% đất nông lâm trường và 32% diện tích đất nông nghiệp đã giao khoán cho nông dân họ đã sử dụng hàng chục năm nay. - Thứ năm, công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý các trường hợp vi phạm chưa được nghiêm túc. Tổ chức kiểm tra là khâu rất quan trọng không thể thiếu được trong quá trình điều tra, khảo sát, lập và thực thi phương án. Kiểm tra góp phần tác động lên rất nhiều mặt, như: góp phần quan trọng nâng cao trách nhiệm của người quản lý, người thực thi nhiệm vụ lập dự án, cũng như những sai sót, lệch lạc trong quá trình đưa phương án vào cuộc sống; kiểm tra còn phát hiện những gương tốt, những kinh nghiệm tốt để động viên khen thưởng và nhân rộng. Kiểm tra còn góp phần phát hiện những khả năng chưa sử dụng và huy động kịp thời những khả năng đó. Tuy vậy công tác thanh tra, kiểm tra của chính quyền địa phương đối với các cá nhân tổ chức kinh tế trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp chưa theo quy hoạch đã đề ra; đồng thời chưa được tiến hành một cách thường xuyên liên tục và hiệu quả thấp; chưa coi đây là chức năng nhiệm vụ của các cấp chính quyền và của các ngành, như: Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Tài nguyên và Môi trường,... Thực tế trong 5 năm qua (2001-2005 ) trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà đã tiến hành hơn 50 đợt thanh tra kiểm tra tình hình quản lý đất nông nghiệp của các tổ chức hộ gia đình cá nhân (trong đó có khoảng 15 đợt thanh tra có quyết định thành lập của UBND tỉnh, kiến nghị thu hồi cho nhà nước khoảng 1.800ha đất nông nghiệp, trong đó có 1.200ha dùng đất nông nghiệp để xây dựng nhà trái phép, 800ha sử dụng đất nông nghiệp sai mục đích). Tình trạng vi phạm quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp có xu thế phát triển, đến nay mới giải quyết được 45 vụ trong 270 vụ chờ giải quyết. Các trường hợp chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê chưa được thực hiện theo đúng pháp luật. Thực hiện Chỉ thị 24CT của Chính phủ đến nay trên địa bàn tỉnh Khánh Hoà đã tiến hành kiểm tra diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng của các hộ nông dân, các cơ quan đơn vị đóng trên địa bàn cho thấy chỉ có 65% đất đang sử dụng có quy hoạch cụ thể, trong đó có hơn 1.200ha đất của 16 đơn vị, cơ quan nông lâm trường chưa được tiến hành kiểm tra làm cơ sở để xử lý vi phạm theo quy hoạch đã công bố. Nhìn chung quá trình kiểm tra chưa đáp ứng được theo yêu cầu của công tác quản lý nhà nước về sử dụng đất nông nghiệp từ tỉnh đến thành phố, thị xã, huyện và xã phường. Công tác kiểm tra chỉ mới dừng ở góc độ đánh giá tình hình chung; ngành Nông nghiệp hiện nay chỉ chú trọng đến khâu giống, phân bón và các chỉ tiêu tăng năng suất khác, còn chiến lược phát triển cây trồng theo quy hoạch và hiệu quả ra sao thì chưa thể xem xét đánh giá một cách cụ thể và nhìn chung còn rất mờ nhạt. Cùác nội dung cần tuân thủ trong quá trình xây dựng và quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp vẫn chưa được quan tâm một cách đúng mức, đây là vấn đề chủ yếu nhưng chưa được quan tâm giải quyết một cách có hiệu quả. Bên cạnh công tác kiểm tra việc thực thi dự án, thì yêu cầu tăng cường kiểm tra còn để đánh giá chất lượng dự án, nắm vững tình hình tiến triển của phương án, kiểm tra sự phù hợp của nó so với các chỉ tiêu nội dung dự án đã được phê duyệt, từ đó có những kết luận đúng đắn. Công tác kiểm tra đánh giá quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp hầu hết ở các xã chưa đáp ứng yêu cầu này. Mặt khác, công tác kiểm tra chưa được tiến hành kịp thời trong thời gian nhất định; do đó chưa có tác dụng ngăn chặn kịp thời những vi phạm, chưa có kết luận khi kiểm tra dẫn đến chưa có cơ sở để quy định trách nhiệm rõ ràng và có hướng giải quyết cụ thể. Theo đánh giá của uỷ ban thanh tra Trung ương hệ thống kiểm tra ở tỉnh Khánh Hoà hiệu quả còn thấp đặc biệt đối với thanh tra quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở các huyện ven biển.ý thức người dân nhìn chung không muốn chấp hành nghiêm túc các phương án quy hoạch về sử dung đất nông nghiệp vì tỷ lệ số lượng quy hoạch lâu nay đạt kết quả cao chiếm tỷ lệ rất ít. Biểu 2.7: Tình hình kiểm tra quy hoạch sử dụng đất từ năm 2003 - 2005 ĐVT: % Danh mục Thành phố Nha Trang Huyện Ninh Hòa Huyện Khánh Vịnh Huyện Khánh Sơn Thị xã Cam Ranh Đã kiểm tra Chưa kiểm tra Đã kiểm tra Chưa kiểm tra Đã kiểm tra Chưa kiểm tra Đã kiểm tra Chưa kiểm tra Đã kiểm tra Chưa kiểm tra Số lượng dự án quy hoạch 30 70 60 40 35 65 41 59 80 20 Nguồn: Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tỉnh Khánh Hòa Qua số liệu trên cho thấy, tỷ lệ số lượng dự án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp được kiểm tra chiếm tỷ lệ còn thấp, dẫn đến sự buông lõng quản lý nhà nước về vấn đề này. Số dự án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đã kiểm tra còn thấp, có huyện chưa đến 50%, điều này dẫn đến tình trạng phát hiện nhưng chưa có biện pháp xử lý ở các huyện, thị trên địa bàn cũng tương đối nhiều. Điều đó được thể hiện như sau: Biểu 2.8: Tình hình kiểm tra phát hiện vi phạm nhưng chưa xử lý Đơn vị tính: % Thành phố Nha Trang Huyện Ninh Hòa Huyện Khánh Vịnh Huyện Khánh Sơn Thị xã Cam Ranh Đã kiểm tra Chưa kiểm tra Đã kiêm tra Chưa kiểm tra Đã kiểm tra Chưa kiểm tra Đã kiểm tra Chưa kiểm tra Đã kiểm tra Chưa kiểm tra 42 48 56 44 57 43 61 39 60 40 Nguồn: Số liệu báo cáo của Sở nông nghiệp phát triển nông thôn - sở địa chính Khánh hoà năm 2005. Rõ ràng tình hình quản lý nhà nước về công tác kiềm tra các quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ở trên địa bàn còn kém hiệu quả. Số lượng dự án quy hoạch được kiềm tra chiếm tỷ lệ còn thấp. - Thứ sáu, sự phối hợp giữa các cấp các ngành trong quá trình xây dựng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp còn thiếu chặt chẽ Đây là vấn đề cần được nhìn nhận đánh giá một cách cụ thể nhằm khắc phục tình trạng hiện nay coi việc quản lý là của các cấp chính quyền, việc sử dụng là của ngành nông nghiệp và các hộ nông dân. Hậu quả là đất đai sử dụng sai mục đích hoặc thiếu tính chiến lược dẫn tới hiệu quả sử dụng đất thấp, sản xuất nông nghiệp thiếu tính ổn định và tính bền vững. Trong thực tế hiện nay các cấp, các ngành chú trọng khâu quản lý hơn là khâu sử dụng đất. Sự quan tâm hướng dẫn trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp của chính quyền địa phương đối với người dân còn nhiều hạn chế, thiếu thông tin và sự đánh giá về tình hình sử dụng đất, cũng như những mặt yếu kém, để từ đó rút kinh nghiệm, nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Hàng năm sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, sở Tài nguyên và Môi trường có các báo cáo tổng kết tình hình sử dụng đất, tình hình giao đất giao rừng theo nghị định 64/CP, tuy nhiên chỉ chú trọng đến số lượng và theo mục tiêu sử dụng đất giữa các ngành; còn về mặt chất lượng hầu như chưa được quan tâm mà chỉ dựa vào một số chỉ tiêu thống kê chung như năng suất, sản lượng. Mặt khác cho đến nay Khánh Hoà vẫn chưa có chủ trương tổng kết rút kinh nghiệm về những kết quả và hạn chế trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp, cũng như có rất ít các cuộc hội thảo khoa học trao đổi về vấn đề này. Sự phối hợp giữa các ngành các cấp trên địa bàn cũng như của chính quyền địa phương với Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn còn thiếu chặt chẽ trong việc tham gia công tác phân vùng, quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Chức năng nhiệm vụ và phân cấp quản lý còn thiếu cụ thể, thiếu đồng bộ và chồng chéo. Do đó ảnh hưởng đến công tác phân vùng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và triển khai thực hiện vấn đề này. Ví dụ các quy hoạch phát triển sản xuất nông nghiệp của cấp bộ thường do Bộ chủ quản trực tiếp cấp vốn và xem xét phê duyệt thẩm định, quá trình xây dựng thì các địa phương ít quan tâm xem xét; đây là tài liệu mang tính khoa học chuyên môn nghiệp vụ khá cao, mang tính tầm nhìn quốc gia quốc tế, phân vùng chuyên môn hoá sản xuất,... nhưng khi các địa phương tổ chức quy hoạch phát triển kinh tế xã hội nói chung và quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng lại ít quan tâm lồng ghép, mà chủ yếu quyết định theo ý chủ quan của địa phương. Ngược lại các cơ quan trung ương cũng ít quan tâm phổ biến các quy hoạch này xuống cho các cấp địa phương; đặc biệt là tính pháp lý của công tác quy hoạch và các chỉ tiêu quy hoạch không rõ ràng, chủ yếu mang tính định hướng. Gây ra sự bất cập khập khiễng lớn giữa quy hoạch vùng và các quy hoạch của địa phương. Đặc biệt trong sản xuất nông nghiệp vấn đề sinh thái lưu vực là rất quan trọng, vấn đề quy hoạch hệ thống thuỷ lợi, quy hoạch phát triển hệ thống cây lâm nghiệp và cây công nghiệp lâu năm nhằm tăng độ che phủ đất phải được xem xét trong phạm vi lưu vực, nhưng các lưu vực thường không nằm trọn trong phạm vi một huyện hay một tỉnh nào. Để thực sự đảm bảo cho các quy hoạch đáp ứng được yêu cầu về bảo vệ sinh thái đầu nguồn, giảm thiểu thiệt hại về lũ lụt, lũ quét, xâm nhập mặn, tránh nguy cơ “thượng điền tích thuỷ hạ điền khan” thì yêu cầu các huyện các tỉnh cần phải xem xét thẩm định, phê duyệt quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng trên cơ sở lồng ghép với các quy hoạch khác ở trên địa bàn. Đây là vấn đề mà thế giới hiện nay rất quan tâm; một số nước thuộc Đông Nam á (Việt Nam, Lào, Căm Phu Chia và Thái Lan) đã thành lập uỷ ban sông MêKông nhằm bàn bạc nhất trí phương hướng khai thác hợp lý hệ thống sông MêKông và khu vực đầu nguồn, tránh thiệt hại cho các nước thuộc lưu vực, đặc biệt là các nước hạ nguồn, như Căm Pu Chia và vùng đồng bằng sông Cửu Long của Việt Nam. - Thứ bảy, ý thức chấp hành quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của hộ nông dân và các tổ chức kinh tế còn thấp, quyền lực của nhà nước về quản lý sử dụng đất chưa được phát huy đúng mức Vấn đề quan trọng nhất và có tính quyết định để quy hoạch thành công và đi vào cuộc sống là tổ chức thực hiện và năng lực của các cơ quan tổ chức thực hiện. Dù quy hoạch lập ra có đúng và các giải pháp đề ra là khả thi mà cơ quan thực hiện kém hiệu lực, thiếu các cá nhân và tổ chức đủ năng lực thực hiện và đưa quy hoạch vào thực tế cuộc sống thì các quy hoạch được xây dựng ra vẫn là quy hoạch treo; Do vậy tổ chức thực hiện quy hoạch là rất cần thiết. Quá trình tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng ở Khánh Hoà đã được triển khai từ sau khi có luật đất đai năm 1993, đặc biệt là từ năm 1998 đến nay, song giữa tỉnh và huyện, giữa huyện và xã, giữa các ngành và các cơ quan địa phương đóng trên địa bàn thiếu sự phối hợp chặt chẽ. Các cấp, các ngành chưa nhận thức được một cách đầy đủ vai trò, ý nghĩa của các loại quy hoạch, nhiều quy hoạch rất có cơ sở khoa học và thực tiễn nhưng không được đưa vào thực hiện hay công bố cụ thể để nhân dân áp dụng. Việc lập quy hoạch còn mang tính hình thức, chạy đua theo phong trào, theo chủ trương chỉ thị của cấp trên. Cũng chính vấn đề này mà các cấp các ngành thường chỉ quan tâm đến quy hoạch cấp vĩ mô (tỉnh, huyện), các quy hoạch chi tiết cấp xã phường, các dự án chuyển đổi cơ cấu sản xuất, cơ cấu cây trồng theo các khu vực ít được quan tâm xây dựng. Biểu 2.9: Trình độ nhận thức về thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của người dân Đối tượng Xem xét Tổng số Người được điều tra Trình độ nhận thức về thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Cao T.Bình Thấp Tổng cộng 400 14% 46% 40% Trong đó: - Nông dân 200 9% 50% 41% - Các tổ chức kinh tế 100 20% 67% 13% - Đồng bào dân tộc 65 8% 31% 61% - Các đối tượng khác 25 16% 34% 50% Nguồn: Phân viện Quy hoạch và Thiết kế Nông nghiệp Miền trung Theo đánh giá của dự án rà soát quy hoạch sử dụng đất tỉnh khánh Hòa năm 2006, cho thấy trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa diện tích đất đang sử dụng không đúng theo quy hoạch chiếm tỷ lệ 28%. Nạn chặt phá rừng, đốt nương làm rẫy, canh tác bừa bãi trên đất dốc tuy có chiều hướng thuyên giảm, nhưng với tốc độ rất chậm, diện tích rừng bị suy giảm bình quân mỗi năm khoảng 500 ha; 80% diện tích đất nương rẫy, đất vườn tạp hiện nay chưa được hướng dẫn cũng như có các chủ trương giải pháp cụ thể để chuyển đổi cơ cấu cây trồng hợp lý, nhìn chung các nông hộ tự do canh tác trên đất nương rẫy dưới nhiều hình thức khác nhau. Diện tích trồng lúa màu, trồng cây công nghiệp ở các huyện mới thực hiện phù hợp theo quy hoạch khoảng 70%, trong đó diện tích trồng cây công nghiệp cũng như diện tích nuôi trồng thuỷ sản mới thực hiện được khoảng 56%. Điều đó chứng tỏ rằng việc quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp còn nhiều hạn chế, khiếm khuyết. Đặc biệt tình trạng vi phạm quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp như sử dụng sai mục đích, lấn chiếm, tranh chấp, chuyển nhượng trái phép còn xảy ra khá phổ biến ở các vùng ven thành phố, thị xã, thị trấn, thị tứ. Từ năm 2000 đến nay mỗi năm bị mất 500 ha đất nông nghiệp để chuyển sang phát triển các khu công nghiệp, cơ sở hạ tầng, đất ở, đất xây dựng, khu du lịch,... trong đó có một phần không nhỏ đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất ở, đất xây dựng không đúng theo quy hoạch. Hơn nữa qua khảo sát ở 4 huỵên và 2 thị trấn của tỉnh Khánh Hoà cho thấy diện tích đất nông nghiệp mỗi năm tăng khoảng 380 ha, trong đó do khai hoang phục hoá là 120ha, còn lại 260ha là do đốt rừng làm rẫy. Đây là sự gia tăng diện tích đất nông nghiệp một cách thiếu cơ sở khoa học và pháp lý, dẫn tớí sự rữa trôi xói mòn đất đai, mất cân bằng sinh thái, khả năng phục hồi lại thảm thực vật và độ che phủ là rất khó khăn và tốn kém. Từ thực tiễn trình độ nhận thức về thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của các đối tượng sản xuất, cũng như thực tiễn về quá trình suy giảm thảm thực vật che phủ đất, tình trạng đốt nương làm rẫy, chuyển đổi mục đích sử dụng đất bừa bãi thiếu cơ sở khoa học và pháp lý, cho thấy công tác tổ chức chỉ đạo thực hiện quy hoạch sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa rất yếu kém, hiệu quả của quyền lực nhà nước chưa được phát huy đúng mức. 2.3. Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế Từ sự phân tích những hạn chế yếu kém của quá trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, rút ra được những nguyên nhân của các tồn tại này như sau: Một là, công tác tuyên truyền giáo dục tổ chức học tập quán triệt về quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và luật đất đai chưa được thực hiện một cách cụ thể thường xuyên liên tục. Điều đó làm cho nhiều hộ nông dân kể cả cơ quan đơn vị nông lâm trường sử dụng đất nông nghiệp vẫn chưa nắm được nội dung của vấn đề nói trên, dẫn tới quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp còn nhiều sai phạm. Qua phỏng vấn và thăm dò đối với các đối tượng sử dụng đất nông nghiệp cho thấy: - ở Thị xã Cam Ranh phỏng vấn 85 người trong đó có 48% là nông dân sống trên địa bàn lâu năm thì có 49 người không nắm được những quy định trong quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và đất đai, 15 người chỉ nắm được một vài nội dung còn lại chưa biết gì. - ở huyện Diên Khánh phỏng vấn 36 người trong đó có 5 n