Luận văn Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên của ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH --------------------------------- LƯƠNG NGỌC TUYỀN HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC CHUYÊN NGÀNH : TÀI CHÍNH DOANH NGHIỆP MÃ SỐ : 60.31.12 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. SỬ ĐÌNH THÀNH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – NĂM 2005 LỜI MỞ ĐẦU 1- Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Nước ta từ khi có Luật Ngân sách Nhà nước ban hành năm 1997 đến nay, việc quản lý chi tiêu Ngân sách Nhà nước đã đạt một số kết quả nhất định, ý thức chấp hành kỷ luật Tài chính ở các ngành, các cấp có được nâng lên một bước. Tuy nhiên, tình hình sử dụng công quỹ có thể nói còn rất nhiều lãng phí và phô trương hình thức, tình trạng tuỳ tiện sử dụng Ngân sách Nhà nước chưa được ngăn chặn triệt để, công tác quản lý Ngân sách còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết cần phải được điều chỉnh. Trong giai đoạn nước ta đang tập trung các nguồn lực tài chính để phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, trong điều kiện đất nước còn nghèo, nền kinh tế phát triển chưa cao thì việc kiểm soát chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả các khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước là yêu cầu hết sức cần thiết và đó là mối quan tâm lớn của Đảng và Nhà nước, của mọi ngành, mọi cấp. Thực hiện tốt công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc lành mạnh nền tài chính quốc gia và đẩy nhanh tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Xuất phát từ yêu cầu đó, từ thực tiễn công tác của mình, tác giả chọn đề tài “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước” . 2- Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài đặt ra là: phân tích thực trạng và hiệu quả của công tác kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách Nhà nước hiện hành, rút ra những hạn chế để hướng tới đề xuất một số giải pháp có liên quan đến công tác kiểm soát các khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước, nhằm đảm bảo cho việc phân phối , sử dụng và kiểm soát một cách chặt chẽ, có hiệu quả các khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước, góp phần thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và đảm bảo cân đối ngân sách một cách lành mạnh. 3- Phương pháp nghiên cứu Aùp dụng phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử kết hợp với việc tổng hợp, xử lý đúng đắn và khoa học . Từ đó, đề xuất định hướng và quy trình kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước. 4- Nội dung nghiên cứu Nội dung nghiên cứu và kết cấu của đề tài ngoài phần mở đầu và phần kết luận được chia thành 3 chương: Chương 1 : Vai trò của Kho Bạc Nhà Nước trong việc quản lý và kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước . Chương 2 : Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước . Chương 3 : Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước. Với kết cấu 3 chương như trên, đề tài nghiên cứu đã cố gắng thể hiện phần lý luận, thực tiễn và những giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả của công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước./. MỤC LỤC MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1: VAI TRÒ CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC QUẢN LÝ VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.....................................1 1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước 1 1.1.1 Khái niệm về chi thường xuyên ..............................................................1 1.1.2 Phân loại chi thường xuyên .....................................................................1 1.1.3 Đặc điểm chi thường xuyên ....................................................................4 1.1.4 Vai trò của chi thường xuyên ..................................................................5 1.2 Hoạt động của Kho Bạc Nhà Nước trong hệ thống Tài chính của Việt Nam 5 1.2.1 Sự ra đời và phát triển của hệ thống Kho Bạc Nhà Nước Việt Nam. .....5 1.2.2 Chức năng của Kho Bạc Nhà Nước ........................................................7 1.2.3 Nhiệm vụ của Kho Bạc Nhà Nước .........................................................8 1.3 Cấp phát và thanh toán chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước ..........................................................................................................10 1.3.1 Những nguyên tắc cơ bản .....................................................................11 1.3.2 Điều kiện cấp phát và thanh toán chi thường xuyên ............................12 1.3.3 Vai trò của Kho Bạc Nhà Nước trong cấp phát và thanh toán các khoản chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước .............................................14 1.4 Kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước ...........................................................................................................................16 1.4.1 Sự cần thiết kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước .....16 1.4.2 Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước ...................................................................................................................20 1.4.3 Vai trò của Kho Bạc Nhà Nước trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước ...............................................................................23 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC.......................................26 2.1 Tổ chức bộ máy Kho Bạc Nhà Nước Việt Nam...........................................26 2.1.1 Bộ máy Kho Bạc Nhà Nước .................................................................26 2.1.2 Cơ cấu tổ chức Kho Bạc Nhà Nước các cấp..........................................26 2.2 Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước trong thời gian qua ....................................................................27 2.2.1 Giai đoạn 1 (Trước khi có Luật Ngân sách) ..........................................27 2.2.2 Giai đoạn 2 (Từ khi có Luật Ngân sách) ...............................................30 2.2.3 Giai đoạn từ năm 2004 đến nay ............................................................34 2.3 Đánh giá tình hình kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước ...................................................................................................38 2.3.1 Những kết quả đã đạt được ...................................................................38 2.3.2 Những tồn tại và nguyên nhân ..............................................................41 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .......................51 3.1 Mục tiêu và định hướng hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước .............................................................51 3.1.1 Mục tiêu ................................................................................................51 3.1.2 Định hướng ............................................................................................54 3.2 Hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước ...................................................................................................58 3.2.1 Kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước theo dự toán ..........59 3.2.2 Cấp phát Ngân sách nhà nước trực tiếp từ Kho Bạc Nhà Nước đến người cung cấp hàng hoá, dịch vụ................................................................................61 3.2.3 Hoàn thiện các hình thức cấp phát Ngân sách nhà nước ......................64 3.2.4 Kiểm soát chi Ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra .......................64 3.3 Các giải pháp bổ trợ để thực hiện kiểm soát chi Ngân sách nhà nước .......67 3.3.1 Hoàn thiện khung pháp lý .....................................................................67 3.3.2 Nâng cao chất lượng dự toán chi Ngân sách nhà nước .........................69 3.3.3 Đẩy nhanh tiến trình công nghệ hoá Kho Bạc Nhà Nước ...................71 3.3.4 Hiện đại hoá công nghệ thanh toán của nền kinh tế ............................72 3.3.5 nâng cao rình độ chuyên môn và phẩm chất cán bộ Kho Bạc Nhà Nước 73 KẾT LUẬN ..........................................................................................................75 TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 1 VAI TRÒ CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. 1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi thường xuyên của ngân sách nhà nước 1.1.1 Khái niệm về chi thường xuyên Chi thường xuyên là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực Tài chính của Nhà nước nhằm trang trải những nhu cầu của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội thuộc khu vực công, qua đó thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ở các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ môi trường và các hoạt động sự nghiệp khác. 1.1.2 Phân loại chi thường xuyên − Căn cứ vào tính chất kinh tế Chi thường xuyên bao gồm 4 nhóm mục cụ thể như sau: + Nhóm các khoản chi thanh toán cho cá nhân gồm: tiền lương; phụ cấp lương; học bổng học sinh, sinh viên; tiền thưởng; phúc lợi tập thể; chi về công tác người có công với cách mạng và xã hội; chi lương hưu và trợ cấp bảo hiểm xã hội; các khoản thanh toán khác cho cá nhân. + Nhóm các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn gồm: thanh toán dịch vụ công cộng; vật tư văn phòng; thông tin tuyên truyền liên lạc; hội nghị; công tác phí; chi phí thuê mướn; chi sửa chữa thường xuyên; chi phí nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành. + Nhóm các khoản chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ gồm: sửa chữa lớn tài sản cố định phục vụ chuyên môn và các công trình cơ sở hạ tầng; chi mua tài sản vô hình; mua sắm tài sản dùng cho công tác chuyên môn. + Nhóm các khoản chi thường xuyên khác gồm các nhóm mục của mục lục Ngân sách nhà nước không nằm trong 3 nhóm mục trên và các mục từ mục 147 đến mục 150 thuộc khoản chi thường xuyên trong mục lục Ngân sách nhà nước. − Căn cứ vào mục đích sử dụng vốn Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi cụ thể sau: + Chi cho sự nghiệp kinh tế: Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế nhằm phục vụ cho yêu cầu phát triển sản xuất kinh doanh, quản lý kinh tế – xã hội và tạo điều kiện cho các ngành kinh tế hoạt động và phát triển một cách thuận lợi. Mục đích hoạt động của đơn vị sự nghiệp kinh tế không phải là kinh doanh lấy lãi, do vậy ngân sách nhà nước cần dành một khoản chi đáp ứng hoạt động của các đơn vị này. Chi sự nghiệp kinh tế bao gồm: • Chi sự nghiệp nông nghiệp, sự nghiệp thủy lợi, sự nghiệp ngư nghiệp, sự nghiệp lâm nghiệp, sự nghiệp giao thông, sự nghiệp kiến thiết thị chính và sự nghiệp kinh tế công cộng khác. • Chi điều tra cơ bản, đo đạc địa giới hành chính các cấp. • Chi về bản đồ, đo đạc cắm mốc biên giới, đo đạc lập bản đồ và lưu trữ hồ sơ địa chính. • Chi định canh, định cư và kinh tế mới. + Chi sự nghiệp văn hoá: Chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo; Chi sự nghiệp y tế ; Sự nghiệp văn hóa,thông tin ; Sự nghiệp thể dục, thể thao ; Sự nghiệp phát thanh, truyền hình ; Sự nghiệp khoa học, công nghệ và môi trường ; Sự nghiệp xã hội ; Sự nghiệp văn xã khác. + Chi quản lý hành chính: Là các khoản chi cho hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước thuộc bộ máy chính quyền các cấp từ trung ương đến địa phương. + Chi về hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam. + Chi về hoạt động của các tổ chức chính trị – xã hội: Bao gồm : mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội Nông dân Việt Nam. Đối với nước ta các tổ chức trên là các tổ chức thuộc hệ thống chính trị của nước ta, do vậy theo quy định của luật ngân sách nhà nước, ngân sách nhà nước có trách nhiệm bố trí chi ngân sách đảm bảo hoạt động của các tổ chức này. + Chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước. + Chi các chương trình quốc gia. + Chi trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội. + Chi tài trợ cho các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp theo quy định của pháp luật. + Chi trả lãi tiền do Nhà nước vay. + Chi viện trợ cho các Chính phủ và các tổ chức nước ngoài. + Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. 1.1.3 Đặc điểm của chi thường xuyên − Nguồn lực Tài chính trang trải cho các khoản chi thường xuyên được phân bổ tương đối đều giữa các quý trong năm, giữa các tháng trong quý và giữa các năm trong kỳ kế hoạch. − Việc sử dụng kinh phí thường xuyên được thực hiện thông qua hai hình thức cấp phát thanh toán và cấp tạm ứng. Cũng như các khoản chi khác của Ngân sách nhà nước, việc sử dụng kinh phí thường xuyên phải đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. − Chi thường xuyên chủ yếu chi cho con người sự việc nên nó không làm tăng thêm tài sản hữu hình của Quốc gia. − Hiệu quả của chi thường xuyên không thể đánh giá, xác định cụ thể như chi cho đầu tư phát triển. Hiệu quả của nó không đơn thuần về mặt kinh tế mà được thể hiện qua sự ổn định chính trị – xã hội từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nước. 1.1.4 Vai trò của chi thường xuyên − Chi thường xuyên có vai trò quan trọng trong nhiệm vụ chi của Ngân sách nhà nước. Thông qua chi thường xuyên đã giúp cho bộ máy nhà nước duy trì hoạt động bình thường để thực hiện tốt chức năng quản lý của Nhà nước; đảm bảo an ninh, an toàn xã hội, đảm bảo sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. − Thực hiện tốt nhiệm vụ chi thường xuyên còn có ý nghĩa rất lớn trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích luỹ và tiêu dùng. Chi thường xuyên hiệu quả và tiết kiệm sẽ tăng tích luỹ vốn Ngân sách nhà nước để chi cho đầu tư phát triển, thúc đẩy nền kinh tế phát triển, nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý điều hành của nhà nước. 1.2 Hoạt động của Kho Bạc Nhà Nước trong hệ thống Tài chính của việt Nam 1.2.1 Sự ra đời và phát triển của hệ thống Kho Bạc Nhà Nước Việt Nam Cùng với sự ra đời của nước Việt nam dân chủ cộng hòa (năm 1945), Nha ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính đã được thành lập theo sắc lệnh số 45/TTg của Thủ tướng Chính phủ với chức năng nhiệm vụ chủ yếu là in tiền, phát hành tiền của Chính phủ, quản lý quỹ Ngân sách nhà nước , quản lý một số tài sản quý của Nhà nước bằng hiện vật như vàng, kim khí quý, đá quý… Từ năm 1951, nhiệm vụ của Nha Ngân khố được chuyển giao sang hệ thống Ngân hàng cùng với việc thành lập Ngân hàng Quốc gia Việt nam (sau đổi tên là Ngân hàng Nhà nước). Trong giai đoạn này, trên nền tảng của cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Ngân hàng Nhà nước vừa thực hiện chức năng: Quản lý Nhà nước và kinh doanh trên lĩnh vực tiền tệ – tín dụng, thực hiện vai trò là 3 trung tâm tiền tệ – tín dụng – thanh toán trong nền kinh tế quốc dân, vừa thực hiện nhiệm vụ của Nha Ngân khố bao gồm các công việc như: chấp hành quỹ Ngân sách nhà nước , tập trung các nguồn thu của Ngân sách nhà nước, tổ chức cấp phát chi trả các khoản chi Ngân sách nhà nước theo lệnh của cơ quan tài chính, làm nhiệm vụ kế toán thu, chi quỹ Ngân sách nhà nước, in tiền, phát hành tiền, quản lý dự trữ Nhà nước về vàng bạc kim khí đá quý… Những năm cuối của thập kỷ 90, công cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế đất nước diễn ra một cách sâu sắc và toàn diện. Để phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế mới, cơ chế quản lý tài chính tiền tệ đã có sự thay đổi, đặc biệt là các vấn đề có liên quan đến chức năng nhiệm vụ của Tài chính và Ngân hàng. Hệ thống Ngân hàng được tổ chức lại thành hệ thống Ngân hàng hai cấp: Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trên lĩnh vực tiền tệ tín dụng, các Ngân hàng thương mại thực hiện kinh doanh tiền tệ – tín dụng. Nhiệm vụ quản lý quỹ Ngân sách nhà nước, các quỹ Tài chính Nhà nước được chuyển giao từ Ngân hàng Nhà nước cho Bộ Tài chính để hệ thống Tài chính thực hiện chức năng quản lý và điều hành Ngân sách nhà nước tài chính quốc gia. Quan điểm thành lập hệ thống Kho Bạc trực thuộc Bộ Tài chính để quản lý quỹ Ngân sách nhà nước và tài sản quốc gia đã được Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) quyết định tại Nghị định số 155/HĐBT ngày 15/10/1998 về chức năng nhiệm và tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính. Thực hiện Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng, từ năm 1988 – 1989, Bộ Tài chính đã có đề án thành lập hệ thống Kho Bạc Nhà Nước và tiến hành thử nghiệm tại hai tỉnh Kiên Giang (từ tháng 10/1988) và An Giang (từ tháng 7/1989); kết quả cho thấy: việc quản lý quỹ Ngân sách nhà nước tại địa bàn hai tỉnh trên thực hiện tốt, tập trung nhanh các nguồn thu, đáp ứng đầy đủ kịp thời các nhu cầu chi Ngân sách nhà nước, trợ giúp đắc lực cho cơ quan tài chính và chính quyền địa phương trong việc quản lý và điều hành Ngân sách nhà nước, mặt khác đã tạo điều kiện cho các Ngân hàng Thương mại trên địa bàn sắp xếp tổ chức lại hoạt động theo hướng kinh doanh trong lĩnh vực tiền tệ – tín dụng có hiệu quả. 1.2.2 Chức năng của Kho Bạc Nhà Nước Kho Bạc Nhà Nước là tổ chức trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng, nhiệm vụ được quy định tại quyết định số 235/2003/QĐ-TTg ngày 13/11/2003 của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản hướng dẫn của Bộ Tài chính và Kho Bạc Nhà Nước. Kho Bạc Nhà Nước có 2 chức năng cơ bản là: − Quản lý Nhà nước về quỹ Ngân sách nhà nước, các quỹ Tài chính nhà nước và các quỹ khác của nhà nước được giao quản lý. − Huy động vốn cho Ngân sách nhà nước, cho đầu tư phát triển qua hình thức phát hành công trái và trái phiếu. Thực hiện và cụ thể hoá các chức năng nêu trên, Chính phủ, Bộ Tài chính quy định nhiệm vụ của Kho Bạc Nhà Nước bao gồm những nhiệm vụ chuyên môn theo chức năng và nhiệm vụ quản lý nội ngành. 1.2.3 Nhiệm vụ của Kho Bạc Nhà Nước − Quản lý quỹ Ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính khác của Nhà nước. + Quản lý quỹ Ngân sách nhà nước: Kho Bạc Nhà Nước có trách nhiệm quản lý toàn bộ các khoản tiền của nhà nước, kể cả tiền vay, tiền trên tài khoản của Ngân sách nhà nước các cấp. Cụ thể: • Kho Bạc Nhà Nước có nhiệm vụ tập trung, phản ánh đầy đủ, kịp thời các khoản thu Ngân sách nhà nước; tổ chức thực hiện việc thu nộp vào quỹ Ngân sách nhà nước do các tổ chức và cá nhân nộp tại hệ thống Kho Bạc Nhà Nước; thực hiện hạch toán số thu Ngân sách nhà nước cho các cấp ngân sách theo quy định. Luật Ngân sách, Điều 47 quy định “ toàn bộ các khoản thu Ngân sách nhà nước phải nộp trực tiếp vào Kho Bạc Nhà Nước”. • Kho Bạc Nhà Nước tổ chức thực hiện chi Ngân sách nhà nước. Kho Bạc Nhà Nước quản lý, kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi từ Ngân sách nhà nước bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước. • Để thực hiện nhiệm vụ quản lý quỹ Ngân sách nhà nước, Kho Bạc Nhà Nước có quyền trích từ tài khoản tiền gửi của tổ chức, cá nhân để nộp Ngân sách nhà nước hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu cho Ngân sách nhà nước. Kho Bạc Nhà Nước có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng, không đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. + Quản lý các quỹ tài chính khác của nhà nước: • Kho Bạc Nhà Nước các cấp được giao nhiệm vụ quản lý, kiểm soát các quỹ dự trữ tài chính của Trung ương, của các cấp chính quyền địa phương, quỹ ngoại tệ tập trung của nhà nước và một số quỹ tài chính nhà nước khác. • Quản lý tiền, tài sản, các loại chứng chỉ có giá của nhà nước và của các đơn vị, cá nhân gửi tại Kho Bạc Nhà Nước. Thực hiện quản lý các tài sản quốc gia quý hiếm theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. • Quản lý, kiểm soát và thực hiện nhập, xuất các khoản tạm thu, tạm giữ, tịch thu, ký cược, ký quỹ, thế chấp theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. − Tổ chức hạch toán kế toán Ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính khác của nhà nước Để thực hiện nhiệm vụ quản lý quỹ Ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính nhà nước, Kho Bạc Nhà Nước các cấp tổ chức thực hiện công tác hạch toán kế toán Ngân sách nhà nước, kế toán các quỹ và tài sản do nhà nước giao. Trên cơ sở các số liệu kế toán, định kỳ báo cáo việc thực hiện dự toán thu, chi ngân sách cho cơ quan tài chính cùng cấp và cơ quan nhà nước có liên quy định. − Thực hiện nghiệp vụ thanh toán và điều hành vốn: Kho Bạc Nhà Nước thực hiện các nghiệp vụ thanh toán và điều hành vốn như một ngân hàng. − Tổ chức huy động vốn cho Ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển + Huy động từ nguồn vốn nhàn rỗi của dân cư bảo đảm bù đắp thiếu hụt ngân sách và đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước. + Nhu cầu về vốn cho đầu tư phát triển từ Ngân sách nhà nước ngày càng lớn đặc biệt là phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội. Thông qua phát hành công trái, trái phiếu huy động nguồn vốn trong dân cư để đầu tư cho các chương trình, dự án lớn của nhà nước. − Quản lý, cấp phát, cho vay đối với các chương trình mục tiêu của Chính phủ Để thực hiện nhiệm vụ này, Kho Bạc Nhà Nước phối hợp với các cơ quan chức năng có liên quan để tổ chức thẩm tra, thẩm định, cấp phát, cho vay các dự án, chương trình, đảm bảo vốn cấp phát, cho vay đúng mục đích, hiệu quả. 1.3 Cấp phát và thanh toán chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước 1.3.1 Những nguyên tắc cơ bản trong cấp phát và thanh toán chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước phải chấp hành nghiêm chỉnh các nguyên tắc cơ bản sau đây: Một là, tất cả các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước đều phải được kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau quá trình cấp phát, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách được duyệt. Việc chi tiêu phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chuẩn chi. Hai là, tất cả các cơ quan , đơn vị, các chủ dự án sử dụng kinh phí của Ngân sách nhà nước đều phải mở tài khoản tại Kho Bạc Nhà Nước chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính và Kho Bạc Nhà Nước trong quá trình lập dự toán, phân bổ hạn mức, cấp phát, thanh toán, hạch toán kế toán và quyết toán Ngân sách nhà nước. Ba là, các cơ quan tài chính từ Trung ương đến địa phương có trách nhiệm thẩm định dự toán và thông báo tổng mức kinh phí hàng quý cho các đơn vị sử dụng ngân sách; đồng thời thường xuyên kiểm tra việc sử dụng kinh phí, định kỳ xét duyệt quyết toán chi của các đơn vị và tổng hợp quyết toán chi Ngân sách nhà nước. Bốn là, Kho Bạc Nhà Nước có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi và thực hiện cấp phát, thanh toán kịp thời các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước theo đúng quy định; tham gia cùng với cơ quan tài chính, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng Ngân sách nhà nước và xác nhận số thực chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước của các đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước. Năm là, Kho Bạc Nhà Nước có quyền tạm đình chỉ hoặc từ chối thanh toán các khoản chi thường xuyên trong trường hợp các đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước vi phạm mục đích đối tượng chi đã được ghi trong dự toán được duyệt, chi không đúng chế độ, sai định mức tiêu chuẩn Nhà nước quy định, đồng thời thông báo cho cơ quan tài chính đồng cấp biết để có biện pháp giải quyết. Sáu là, mọi khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước được hạch toán bằng đồng Việt nam theo từng niên độ Ngân sách, từng cấp Ngân sách và theo mục lục Ngân sách nhà nước. Các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước bằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động đều được quy đổi và hạch toán bằng đổng Việt nam theo tỷ giá ngoại tệ, giá hiện vật, đơn giá ngày công lao động do cơ quan có thẩm quyền quy định. Bảy là, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý, cấp phát, thanh toán và quyết toán chi thường xuyên Ngân sách nhà nước, nếu phát hiện các khoản chi sai của đơn vị, Kho Bạc Nhà Nước phải thông báo ngay cho cơ quan tài chính hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền để ra quyết định thu hồi các khoản chi sau này. 1.3.2 Điều kiện cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước Các khoản chi Ngân sách nhà nước trước khi được cấp phát, thanh toán phải bảo đảm các điều kiện sau đây: − Đã có trong dự toán chi Ngân sách nhà nước hàng năm Dự toán chi Ngân sách nhà nước của càc đơn vị phải phản ảnh đầy đủ các khoản chi theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, trong dự toán phải ghi rõ các nguồn thu của đơn vị được sử dụng và phần hỗ trợ của Ngân sách nhà nước; các khoản chi phải được chi tiết theo mục lục Ngân sách nhà nước. Cơ quan tài chính cùng cấp có trách nhiệm kiểm tra kết quả lập và giao dự toán Ngân sách cho các đơn vị. Nếu có sự sai lệch so với nội dung dự toán được cấp có thẩm quyền giao thì yêu cầu đơn vị điềi chỉnh lại. − Dự toán chi phải theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức Định mức tiêu chuẩn chi do cơ quan chức năng có thẩm quyền ban hành là căn cứ quan trọng để lập dự toán chi Ngân sách nhà nước hàng năm và là căn cứ để Kho Bạc Nhà Nước kiểm soát khi cấp phát thanh toán cho đơn vị sử dụng Ngân sách. Những khoản chi chưa có tiêu chuẩn định mức được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì Kho Bạc Nhà Nước căn cứ vào dự toán được cơ quan cấp trên trực tiếp của đơn vị cử dụng Ngân sách phê duyệt làm căn cứ để kiểm soát. − Các khoản chi phải được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi Trong quản lý và điều hành ngân sách, chuẩn hci là sự cho phép, đồng ý chi. Thẩm quyền chuẩn hci phải là người đứng đầu cơ quan, đơn vị, đồng thời là chủ tài khoản đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Chủ tài khoản phải đăng ký chữ ký mẫu và con dấu của cơ quan, đơn vị tại Kho Bạc Nhà Nước nơi giao dịch. − Các khoản chi phải có đủ hồ sơ, chứng từ hợp lệ Mỗi khoản chi đều phải được lập theo mẫu chứng từ quy định và được cấp có thẩm quyền duyệt. Kho Bạc Nhà Nước có trách nhiệm kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ trước khi cấp phát, thanh toán kinh phí Ngân sách nhà nước cho đơn vị sử dụng. 1.3.3 Vai trò của Kho Bạc Nhà Nước trong cấp phát, thanh toán chi thường xuyên Ngân sách nhà nước − Kho Bạc Nhà Nước giữ vai trò đặc biệt quan trọng từ khâu lập, phân bổ Ngân sách đến khâu cấp phát, thanh toán và quyết toán chi tiêu Ngân sách nhà nước. Kho Bạc Nhà Nước trở thành “trạm gác cuối cùng” được nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ Ngân sách nhà nước. Thực hiện nhiệm vụ này, Kho Bạc Nhà Nước chủ động bố trí vốn để chi trả đầy đủ, kịp thời và chính xác cho các cơ quan, đơn vị theo lệnh của cơ quan tài chính, yêu cầu đơn vị rút dự toán kinh phí trên cơ sở dự toán Ngân sách nhà nước đã được duyệt và dự toán kinh phí đã được phân phối và thông báo. Mặt khác, Kho Bạc Nhà Nước thường xuyên cải tiến quy trình và thủ tục cấp phát, thanh toán; mở rộng hình thức thanh toán liên Kho Bạc, cải tiến chế độ kế toán, ứng dụng rộng rãi tin học trong xử lý nghiệp vụ; từng bước thực hiện cơ chế thanh toán trực tiếp cho người thụ hưởng ngân sách hoặc cung cấp hàng hoá, dịch vụ theo tính chất của từng khoản chi. − Kho Bạc Nhà Nước thực hiện công tác hạch toán, kế toán các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước theo đúng mục lục Ngân sách nhà nước, đồng thời cung cấp đầy đủ thông tin cần thiết phục vụ công tác chỉ đạo, điều hành của cơ quan tài chính và lãnh đạo chính quyền các cấp; phối hợp với cơ quan tài chính trong việc bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi, bảo đảm không gây khó khăn cho đơn vị và công tác điều hành Ngân sách cũng được thông thoáng. − Kho Bạc Nhà Nước không đơn thuần là người xuất, nhập quỹ ngân sách theo lệnh, mà còn có trách nhiệm quản lý và điều hành quỹ Ngân sách nhà nước. Kho Bạc Nhà Nước là người chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của khoản chi. Luật pháp giao Kho Bạc Nhà Nước nhiệm vụ kiểm tra việc sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước cấp cho các cơ quan, đơn vị, bảo đảm đúng mục đích, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định múc. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện được cơ quan, đơn vị sử dụng kinh phí sai mục đích, không có hiệu quả, Kho Bạc Nhà Nước được phép từ chối thanh toán. Như vậy việc kiểm tra và xử lý của Kho Bạc Nhà Nước không những hạn chế được tình trạng thất thoát, lãng phí vố Ngân sách nhà nước, mà còn đảm bảo cho việc sử dụng Ngân sách nhà nước tiết kiệm, có hiệu quả. Thông qua việc thực hiện nhiệm vụ cấp phát, thanh toán các khoản chi Ngân sách nhà nước , Kho Bạc Nhà Nước còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước theo từng địa bàn và từng cấp ngân sách. Từ đó rút ra kết quả, tồn tại và nguyên nhân giúp cơ quan hữu quan hoàn thiện cơ chế cấp phát, thanh toán các khoản chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước. 1.4 Kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước 1.4.1 Sự cần thiết kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước. Kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước là quá trình những cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi Ngân sách nhà nước theo các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn. Như vậy, kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước được đặt ra đối với mỗi quốc gia, dù đó là quốc gia phát triển hay đang phát triển. Đối với nước ta hiện nay, kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước lại càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi xuất phát từ những lý do sau đây: Thứ nhất, do yêu cầu của công cuộc đổi mới, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý Ngân sách nhà nước nói riêng đòi hỏi mọi khoản chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước phải bảo đảm tiết kiệm và có hiệu quả. Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của Ngân sách nhà nước bao giờ cũng có hạn, nó là nguồn của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động do nhân dân đóng góp do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, của các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát. Đồng thời góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng Ngân sách nhà nước. Đặc biệt theo Luật Ngân sách nhà nước quy định, hệ thống Kho Bạc Nhà Nước chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước giao, góp phần lập lại kỷ cương, kỷ luật tài chính. Thứ hai, do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi thường xuyên Ngân sách nhà nước. Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì vậy, nó không thể bao quát hết được tất cả những hiện tượng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi thường Ngân sách nhà nước. Cũng chính từ đó cơ quan tài chính và Kho Bạc Nhà Nước thiếu cơ sở pháp lý cụ thể cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước. Như vậy, cấp phát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước đối với cơ quan tài chính chỉ mang tính chất phân bổ Ngân sách nhà nước, còn đối với Kho Bạc Nhà Nước thực chất chỉ là xuất quỹ Ngân sách nhà nước, chưa thực hiện được việc chi trả trực tiếp đến từng đơn vị sử dụng kinh phí, chưa phát huy hết vai trò kiểm tra, kiểm soát các khoản chi Ngân sách nhà nước. Hơn nữa, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi Ngân sách nhà nước cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi Ngân sách nhà nước nhiều khi không theo kịp với sự biến động và phát triển của hoạt động chi Ngân sách nhà nước, trong đó một số nhân tố quan trọng như: hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản đã tạo ra môi trường tham nhũng lý tưởng cho những kẻ thoái hóa biến chất. Mặt khác, công tác kế toán, quyết toán cũng chưa được thực hiện nghiêm túc, chặt chẽ đã tạo ra những kẻ hở trong cơ chế quản lý chi Ngân sách nhà nước. Từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã tìm cách lợi dụng, khai thác những kẻ hở đó của cơ chế quản lý để tham ô, trục lợi, tư túi chia chác với nhau, gây lãng phí tài sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi những cơ quan có thẩm quyềnthực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của những đơn vị sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước cấp; đồng thời phát hiện những kẻ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện. Thứ ba, do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước cấp. Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị thụ hưởng kinh phí được Ngân sách nhà nước cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán sai chế độ quy định như không có trong dự toán chi Ngân sách nhà nước đã được phê duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan… Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết phải có một bên thứ ba – cơ quan chức năng có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao – để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đưa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với khoản chi của đơn vị có nằm trong dự toán được duyệt hay không; việc sử dụng các khoản chi này có đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn được duyệt hay không; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng quy định hay chưa… qua đó có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, sai sót, ngăn chặn các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm mọi khoản chi của Ngân sách nhà nước được tiết kiệm và có hiệu quả. Thứ tư, do tính đặc thù của các khoản chi thường Ngân sách nhà nước đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước là một ưu thế cực kỳ to lớn đối với các đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh được việc sử dụng các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp không ít khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của Ngân sách nhà nước, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền Nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị thụ hưởng kinh phí Ngân sách nhà nước thực hiện. Thứ năm, do yêu mở cửa và hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới. Theo kinh nghiệm quản lý Ngân sách nhà nước của các nước và khuyến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế, việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ Ngân sách nhà nước đến từng đối tượng sử dụng ngân sách, kiên quyết không chuyển kinh phí của Ngân sách nhà nước qua các cơ quan quản lý trung gian. Có như vậy mới có thể bảo đảm đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính Nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí của Ngân sách nhà nước. 1.4.2 Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước Công tác kiểm soát chi Ngân sách nhà nước đối với các cơ quan quản lý tài chính nhà nước nói chung, mà trực tiếp là cơ quan Tài chính và Kho Bạc Nhà Nước nói riêng phải đáp ứng được các yêu cầu sau đây: Thứ nhất, chính sách và cơ chế kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước phải làm cho các hoạt động của tài chính nhà nước đạt hiệu quả cao, có tác động kích thích các hoạt động kinh tế xã hội, không để cho quỹ Ngân sách nhà nước bị cắt khúc, phân tán, gây căng thẳng giả tạo trong quá trình điều hành Ngân sách nhà nước. Vì vậy, chính sách và cơ chế kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước phải quy định rỏ điều kiện và trình tự cấp phát, thanh toán theo hướng: khi cấp phát kinh phí, cơ quan tài chính dự toán Ngân sách nhà nước năm đã được duyệt và khả năng ngân sách từng quý, đồng thời xem xét, bố trí mức chi hàng quý cho từng đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện. Về phương thức thanh toán phải bảo đảm mọi khoản chi Ngân sách nhà nước phải được chi trả trực tiếp cho các đơn vị, đối tượng thực sự là các chủ nợ của quốc gia trên cơ sở dự toán được duyệt. Trong quá trình sử dụng Ngân sách nhà nước phải được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi, phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước quy định. Thứ hai, công tác quản lý và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước là một quy trình phức tạp, bao gốm nhiếu khâu, nhiếu giai đoạn (lập dự toán ngân sách, phân bổ và thông báo kinh phí, cấp phát thanh toán cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách, kế toán và quyết toán Ngân sách nhà nước ), đồng thời nó có liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phương. Vì vậy, kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước cần phải được tiến hành thận trọng, thực hiện dần từng bước. Sau mỗi bước cần tiến hành đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình, thủ tục kiểm soát chi hco phù hợp với tình hình thực tế. Có như vậy công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước mới có tác dụng bảo đảm tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính. Mặt khác công tác kiểm soát chi cần phải tôn trọng những thực tế khách quan, không nên quá máy móc, khắt khe, gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước. Thứ ba, tổ chức bộ máy kiểm soát chi phải gọn nhẹ theo hướng cải cách hành chính, thu gọn các đầu mối quản lý, đơn giản hoá quy trình và thủ tục hành chính; đồng thời cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, quản lý tài chính nhà nước, đặc biệt là thủ trưởng đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước trong quá trình lập dự toán, cấp phát và sử dụng kinh phí, thông tin, báo cáo và quyết toán chi Ngân sách nhà nước để tránh sự trùng lập, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác tạo điều kiện để thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trách nhiệm trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước. Thứ tư, kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với quy trình quản lý Ngân sách nhà nước từ khâu lập dự toán, chấp hành ngân sách đến khâu quyết toán Ngân sách nhà nước. Đồng thời phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác như chính sách thuế, phí và lệ phí, chính sách khuyến khích đầu tư, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi… 1.4.3 Vai trò của Kho Bạc Nhà Nước trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước − Kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước là việc Kho Bạc Nhà Nước tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi Ngân sách nhà nước phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi của Ngân sách nhà nước. Nội dung kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước của Kho Bạc Nhà Nước bao gồm: + Tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi Ngân sách nhà nước. + Tính hợp pháp về con dấu và chữ ký của thủ trưởng và kế toán đơn vị sử dụng ngân sách. + Các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm: các khoản chi phải có trong dự toán được duyệt; đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi Ngân sách nhà nước do cơ quan có thẩm quyền quy định, đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị quyết định chi; có đủ các chứng từ hợp pháp, hợp lệ. − Trong quá trình thực hiện kiểm soát chi Ngân sách nhà nước, nếu phát hiện được các vi phạm chính sách, chế độ quản lý tài chính, Kho Bạc Nhà Nước có quyền từ chối thanh toán. Kho Bạc Nhà Nước chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền. Vì vậy, Kho Bạc Nhà Nước phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, bảo đảm đúng mục đích, đúng chế độ định mức chi tiêu của nhà nước. Công việc kiểm tra đó được Kho Bạc Nhà Nước thực hiện thông qua việc xem xét các hồ sơ, tài liệu chi thường xuyên Ngân sách nhà nước trên các phương diện như dự toán ngân sách được duyệt thẩm quyền chuẩn chi, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi của nhà nước. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện thấy cơ quan, đơn vị, tổ chức kinh tế sử dụng kinh phí được Ngân sách nhà nước cấp không đúng mục đích, không có hiệu quả hoặc không đúng chế độ, chính sách của nhà nước thì Kho Bạc Nhà Nước từ chối cấp phát, thanh toán. Như vậy, trong quá trình quản lý và điều hành Ngân sách nhà nước, Kho Bạc Nhà Nước không thụ động thực hiện theo các lệnh của cơ quan tài chính, hoặc đơn vị thụ hưởng ngân sách một cách đơn thuần, ngược lại, Kho Bạc Nhà Nước hoạt động có tính độc lập tương đối, theo cơ chế tác động trở lại đối với các cơ quan, đơn vị này. Thông qua đó, Kho Bạc Nhà Nước có thể bảo đảm tính chặt chẽ trong quá trình sử dụng công quỹ nhà nước, đặc biệt trong khâu mua sắm, xây dựng, sữa chữa … Chính vì vậy, không những đã hạn chế được tình trạng lãng phí, thất thoát, tiêu cực mà còn bảo đảm cho việc sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước đúng mục đích, hợp pháp, tiết kiệm, có hiệu quả. Đồng thời tham gia kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng tiền mặt trong thanh toán góp phần chống tiêu cực, đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính, tiền tệ. − Thông qua việc cấp phát, thanh toán các khoản chi của Ngân sách nhà nước, Kho Bạc Nhà Nước còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước theo từng địa bàn, từng cấp ngân sách và từng khoản chi chủ yếu. Từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá về những kết quả đã đạt được, những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân cùng với các cơ quan hữu quan phối hợp nghiên cứu nhằm cải tiến và hoàn thiện cơ chế cấp phát, thanh toán và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước. ‘ KẾT LUẬN CHƯƠNG 1. Từ việc nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của Kho Bạc Nhà Nước trong việc quản lý chi thường xuyên Ngân sách nhà nước, đặc biệt là sự cần thiết phải tăng cường công tác kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua hệ thống Kho Bạc Nhà Nước, trong chương này, đề tài đã giúp chúng ta thấy rõ những nguyên tắc cơ bản và những nội dung chủ yếu trong quản lý chi Ngân sách nhà nước của Kho Bạc Nhà Nước. Đề tài cũng đã làm rõ tính chất, đặc điểm và sự cần thiết phải tăng cường công tác trong quá trình kiểm soát các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước và đặc biệt nhấn mạnh vai trò của Kho Bạc Nhà Nước trong việc kiểm soát chặt chẽ các khoản cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước. CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC. 2.1 Tổ chức bộ máy Kho Bạc Nhà Nước Việt Nam 2.1.1 Bộ máy Kho Bạc Nhà Nước Kho Bạc Nhà Nước được tổ chức ở 3 cấp từ trung ương đế huyện, cụ thể: − Kho Bạc Nhà Nước. − Kho Bạc Nhà Nước tỉnh. Thành phố trực thuộc trung ương. − Kho Bạc Nhà Nước huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. 2.1.2 Cơ cấu tổ chức Kho Bạc Nhà Nước các cấp cụ thể như sau − Tại Kho Bạc Nhà Nước: 10 đơn vị trực thuộc Kho Bạc Nhà Nước là các Ban, Văn phòng, Sở Giao dịch có nhiệm vụ tham mưu, giúp việc, chỉ đạo toàn hệ thống theo chức năng được giao. Có 3 đơn vị sự nghiệp là Trung tâm Tin học và Thống kê, trung tâm Bồi dưỡng nghiệp vụ và Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia. − Tại Kho Bạc Nhà Nước tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: có 8 phòng chuyên môn gồm: Phòng Kế toán tổng hợp, Phòng thanh toán vốn đầu tư, Phòng kiểm tra, kiểm soát, Phòng Tin học, Phòng Tổ chức cán bộ và Phòng Hành chính- Tài vụ-Quản trị. Tại Kho Bạc Nhà Nước Hà Nội số phòng có thể đến 11, Kho Bạc Nhà Nước thành phố Hồ Chí Minh có thể đến 9. − Tại Kho Bạc Nhà Nước huyện: trừ Kho Bạc Nhà Nước các quận của Hà Nội và của thành phố Hồ Chí Minh có tổ chức phòng nghiệp vụ, cấp Kho Bạc Nhà Nước huyện có các bộ phận là Kế toán tổng hợp, Kế toán và Kho quỹ. − Ở những địa bàn có hoạt động giao dịch lớn, Kho Bạc Nhà Nước thành lập điểm giao dịch. 2.2 Thực trạng kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước trong thời gian qua 2.2.1 Giai đoạn 1 từ năm 1990 đến 1996 (Trước khi có Luật Ngân sách nhà nước) Đây là thời kì đất nước đang tiếp tục thực hiện công cuộc đổi mới và đã có những bước chuyển tích cực trên tất cả các lỉnh vực kinh tế – xã hội. Kinh tế tăng trưởng ở mức khá cao và ổn định, đời sống nhân dân được cải thiện rõ rệt. Để đạt được thành tựu đó, chi Ngân sách nhà nước đóng vai trò quyết định thông qua việc bố trí cơ cấu các khoản chitrong tổng số chi Ngân sách nhà nước cho phù hợp với tình hình phát triển kinh tế – xã hội qua từng thời kỳ. Nhìn lại thời kỳ 1990 – 1996 cơ chế quản lý cấp phát Ngân sách nhà nước vẫn đang áp dụng theo nghị định 168/CP của hội đồng chính phủ được ban hành từ năm 1961 _ thời kỳ quản lý kinh tế theo cơ chế bao cấp, cơ chế kế hoạch hoá tập trung. Do vậy trong công tác quản lí và điều hành chi Ngân sách nhà nước còn bộc lộ nhiều điểm bất hợp lý : Thứ nhất, cơ quan tài chính, Kho Bạc Nhà Nước thiếu cơ sở pháp lý cần thiết để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi Ngân sách nhà nước. Cơ quan tài chính ra lệnh cấp phát, Kho Bạc Nhà Nước thực hiện việc xuất quỹ theo lệnh của cơ quan tài chính, đơn vị thụ hưởng thực việc chi tiêu. Do vậy, thực chất việc cấp phát Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước là xuất quỹ Ngân sách nhà nước. Cơ quan tài chính chỉ căn cứ vào nhu cầu chi tiêu của cơ quan thụ hưởng Ngân sách nhà nước để bố trí chi theo tổng số khoản chi, có phân chia theo một số mục chi nhưng chỉ là hình thức. Việc điều chỉnh mục do các đơn vị tự thực hiện dẩn đến tình trạng trong khi cơ cấu các khoản chi Ngân Sách thay đổi nhưng kiểm tra, kiểm soát chứng từ chi tiêu của Kho Bạc Nhà Nước rất hạn chế, đặc biệt là đối với việc mua sắm trang thiết bị sửa chửa lớn, sửa chửa thường xuyên của các đơn vị dự toán. Hơn nữa trong thời kỳ này, cơ chế đấu thầu chưa đựoc triển khai thực hiện, và tình trạng sử dụng lãng phí, thất thoát Ngân sách nhà nước còn tương đối phổ biến. Thứ hai, trách nhiệm của đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước chưa cao trong khâu phân bổ dự toán và quản lý chi cho có hiệu quả. Thứ ba, trách nhiệm của cơ quan tài chính, Kho Bạc Nhà Nước, đơn vị thụ hưởng chưa được phân định cụ thể, rõ ràng còn chồng chéo song lại bị phân tán chia cắt ở nhiều đầu mối : Kho Bạc Nhà Nước; cơ quan tài chính; ngân hàng đầu tư phát triển; cơ quan lao động và thương binh xã hội. Vì vậy công tác kiểm tra, kiểm soát của cơ quan Kho Bạc Nhà Nước rất bị hạn chế. Thứ tư, việc cấp phát Ngân sách nhà nước bằng lệnh chi tiền sử dụng khá phổ biến ở các cấp Ngân Sách, đặc biệt là Ngân Sách địa phương. Trong trường hợp này, tiền của Ngân sách nhà nước được chuyển thẳng vào Tài khoản tiền gửi của đơn vị dự toán, tồn quỹ Ngân sách nhà nước bị giảm trong khi đơn vị chưa sử dụng ngay số tiền đó. Một mặt, gây căng thẳng giả tạo cho Ngân sách nhà nước. Mặt khác, Kho Bạc Nhà Nước rất khó khăn trong việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu của đơn vị. Đứng trứơc tình hình đó, chính phủ đã có nhiều biện pháp tích cực nhằm cải thiện tình hình quản lý tài chính nói chung và quản lý chi thường xuyên Ngân sách nhà nước nói riêng như : thành lập cơ quan bảo hiểm xã hội, để từng bước tách quỷ bảo hiểm xã hội ra khỏi sự bao cấp của Ngân sách nhà nước; thành lập hệ thống cơ quan đầu tư phát triển trực thuộc Bộ tài chính để thực hiện nhiệm vụ quản lý, cấp phát vốn Ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản; thành lập cơ quan kiểm toán nhà nước trực thuộc chính phủ để kiểm tra lại việc quản lý và điều hành Ngân sách nhà nước, chấp hành kỷ luật tài chính của các bộ ngành, địa phương và các doanh nghiệp nhà nước. Đặc biệt trong cuối giai đoạn này, nhận thức vị trí, vai trò của hệ thống Kho Bạc Nhà Nước trong việc kiểm tra, giám sát các khoản chi tiêu Ngân sách nhà nước. Thủ tướng chính phủ đã có quyết định 861/TTg ngày 30/12/1995 nhấn mạnh vai trò kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước. Thông qua hàng loạt các biện pháp trên, công tác quản lý chi nói chung và kiểm soát chi của Kho Bạc Nhà Nước nói riêng đã từng bước được cải thiện. Tuy nhiên đây chỉ mới là những biện pháp mang tính tình thế, chưa giải quyết vấn đề một cách toàn diện và căn bản. Thực tế này đòi hỏi phải có một khung pháp lý điều chỉnh các quan hệ trong lỉnh vực Kho Bạc Nhà Nước một cách đồng bộ và phù hợp với thực tiển của sự phát triển kinh tế – xã hội trong thời kỳ mới. 2.2.2 Giai đoạn từ năm 1997 đến 2003 (Từ khi có Luật Ngân sách) Kỳ thứ 9 Quốc hội khoá IX ngày 20/03/1996 đã thông qua luật Ngân sách nhà nước. Kể từ năm 1945, đây là lần đầu tiên Việt Nam có một bộ luật để điều chỉnh các mối quan hệ trong lỉnh vực Ngân sách nhà nước. Luật này qui định về việc phân cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán Ngân sách nhà nước, phân định trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, địa phương trong việc quản lý và điều hành Ngân sách nhà nước. Trong việc quản lý chi Ngân sách nhà nước, luật Ngân sách nhà nước đã quy định rõ ràng về các điều kiện để một khoản chi Ngân sách nhà nước được thực hiện cũng như qui trình cấp phát kinh phí Ngân sách nhà nước qua cơ quan tài chính và Kho Bạc Nhà Nước. Đồng thời việc đổi mới cơ chế phân cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán Ngân sách nhà nước theo luật Ngân sách nhà nước, các cơ chế khác cũng được triển khai một cách đồng bộ. Trong lĩnh vực quản lý chi thường xuyên, theo cơ chế quản lý của giai đoạn này, kinh phí chi thường xuyên của các đơn vị được cấp phát dưới hình thức hạn mức kinh phí và được quản lý tập trung, thống nhất qua hệ thống Kho Bạc Nhà Nước. Có thể nói công tác quản lý chi thường xuyên trong giai đoạn này đã có những chuyển biến tích cực từ khâu lập, duyệt, phân bổ dự toán đến khâu chấp hành chi Ngân sách nhà nước và quyết toán. Riêng đối với công tác kiểm soát chi thường xuyên đã đạt được một số kết quả cụ thể : Một là, thông qua kiểm soát chi, Kho Bạc Nhà Nước đã kiểm tra, kiểm soát tương đối chặt chẽ các khoản chi tiêu của đơn vị bằng việc yêu cầu các đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước phải chấp hành đầy đủ các điều kiện chi Ngân sách nhà nướctheo luật Ngân sách nhà nước. Theo đó công tác lập, duyệt, và phân bổ dự toán dần đi vào nề nếp. Tuy dự toán chi chưa đáp ứng được yêu cầu của luật là phân bổ theo 23 mục, nhưng bước đầu được phân bổ theo 11 mục chi chủ yếu đã giúp cho đơn vị dự toán và cơ quan tài chính, Kho Bạc Nhà Nước có căn cứ để điều hành và quản lý Ngân sách nhà nước một cách có hiệu quả hơn. Mặt khác việc chấp hành quy định về thời gian qua hàng năm đều có sự tiến bộ. Việc mua sắm sửa chữa của các đơn vị đã được quản lý một cách chặt chẽ bằng cơ chế đấu thầu (đối với tài sản, hợp đồng có giá trị trên 100 triệu đồng) và việc kiểm tra, kiểm soát chứng từ chi của Kho Bạc Nhà Nước; các khoản chi thường xuyên khác giao cho thủ trưởng đơn vị thụ hưởng Ngân Sách tự chịu trách nhiệm, Kho Bạc Nhà Nước chỉ kiểm tra và thanh toán theo bản kê chứng từ. Chính vì vậy mà tạo ra tính chủ động cho đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước; thông thoáng trong việc quản lý chi thường xuyên của đơn vị. Hai là, qua kiểm toán chi đã tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của kế toán trưởng, thủ trưởng đơn vị trong việc chi tiêu của mình. Ba là, qua kiểm soát chi của Kho Bạc Nhà Nước thực sự đã là một biện pháp tích cực để thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí trong lỉnh vực chi tiêu Ngân sách nhà nước. Việc kiểm soát chi tiêu của Kho Bạc Nhà Nước , kinh phí Ngân sách nhà nước được sử dụng đúng mục đích, tiêu chuẩn chi tiêu. Tình trạng chi chạy kinh phí cuối năm, rút tiền về quỹ để toạ chi… đã dần được hạn chế. Có thể nói Luật Ngân sách nhà nước đã tạo ra sự chuyển biến cơ bản về công tác quản lý quỹ Ngân sách nhà nước từ khâu lập, duyệt, phân bổ, chấp hành quyết toán Ngân sách nhà nước. Công tác kiểm tra giám sát quá trình thực hiện được tăng cường. Kho Bạc Nhà Nước đã từng bước đưa công tác kiểm tra, kiểm soát chi Ngân sách nhà nước thành công cụ có hiệu quả, góp phấn quan trọng trong việc quản lý và sử dụng các khoản chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong công tác quản lý chi nói chung, kiểm soát các khoản chi thường xuyên qua hệ thống Kho Bạc Nhà Nước nói riêng đã có nhiều cố gắng, đạt được những kết quả tốt, nhưng cũng còn nhiều khó khăn và có những hạn chế nhất định.Trong giai đoạn này, quản lý chi Ngân sách nhà nước đã do Bộ Tài chính thống nhất quản lý thông qua hệ thống Kho Bạc Nhà Nước, tuy nhiên vẫn còn có sự phân tán ra nhiều đầu mối trong nội bộ ngành Tài chính như vốn sự nghiệp kinh tế, vốn các chương trình mục tiêu dẫn đến tình trạng cắt khúc trong quản lý, làm hiệu quả sử dụng vốn và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước bị hạn chế. Thứ nhất, về dự toán, mặc dù việc lập, duyệt, phân bổ dự toán đã có nhiều tiến bộ so với trước khi có luật Ngân sách nhà nước, nhưng thực tế vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý. Việc phân bổ và duyệt dự toán chi tiết của các đơn vị thường rất chậm so với quy định. Theo quy định của luật là đến 31/12 hàng năm phải có dự toán chi tiết được duyệt của năm sau gửi đến Kho Bạc Nhà Nước để làm căn cứ kiểm soát. Nhưng thực tế phỉa đến hết quý II, thậm chí quý III có đơn vị mới gửi dự toán chi tiết đến Kho Bạc Nhà Nước. Hơn nữa chất lượng dự toán không cao, việc phân bổ kinh phí cho các mục chi thường không sát nhu cầu chi thực tế của đơn vị, khá phổ biến là mục thừa, mục thiếu nên phải điều chỉnh, gây kho khăn trong công tác quản lý và điều hành. Thứ hai, Một số tiêu chuẩn định mức đã được bổ sung sửa đổi, nhưng xét về tổng thể thì hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu còn chưa đồng bộ, nhiều định mức đã quá lạc hậu, thậm chí có nhiều lỉnh vực chi chưa xác định được mức chi tiêu. Tình trạng này dẫn đến một số vấn đề : việc lập, duyệt dự toán chi chưa chắc chắn, tình trạng chi ngoài dự toán khá phổ biến, thiếu căn cứ để Kho Bạc Nhà Nước kiểm soát chi, đơn vị dự toán chi thường phải tìm cách để hợp lý hóa các khoản chi cho phù hợp với những định mức đã lạc hậu nên dễ vi phạm kỷ luật tài chính. Thứ ba, do nhận thức và trình độ của cán bộ ở các cơ quan khác nhau cũng rất khác nhau về kiểm soát hci Ngân sách nhà nước, nên tình trạng chồng chéo trong công tác quản lý đã gây nhiều phiền toái cho đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước cũng như Kho Bạc Nhà Nước. Sự phân định về phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tài chính, Kho Bạc Nhà Nước, người chuẩn chi không rõ ràng, thiếu tính nhất quán cũng gây nhiều khó khăn cho việc kiểm soát chi Ngân sách nhà nước. Thứ tư, do cán bộ công chức các đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước, nhất là cấp xã, phường phần lớn cán bộ không được đào tạo về chuyên môn quản lý tài chính – kế toán, do đó chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý. Bên cạnh đó trình độ của cán bộ Kho Bạc Nhà Nước cũng không đồng đều để nhận thức và vận dụng Luật Ngân sách nhà nước và các thông tư văn bản hướng dẫn còn khác nhau … cũng gây nhiều khó khăn, phức tạp cho việc kiểm soát chi Ngân sách nhà nước. Thứ năm, có nhiều cơ quan đơn vị cùng tham gia trong quá trình quản lý, và kiểm soát chi, nhưng việc phân định phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị chưa rõ ràng, đặc biệt là việc quy định trách nhiệm của người chuẩn chi đến đâu, trách nhiệm của người kiểm soát chi đến đâu trước các khoản chi tiêu của đơn vị. 2.2.3 Giai đoạn từ năm 2004 đến nay Luật Ngân sách nhà nước, luật sửa đổi bổ sung đã được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Đây được coi là hệ luật quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính ở nước ta. Luật Ngân sách nhà nước được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phục những tồn tại của Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 với mục tiêu quản lý thống nhất, có hiệu quả nền tài chính quốc gia, tăng cường phân cấp nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng Ngân sách nhà nước. Trong lĩnh vực kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước Luật Ngân sách nhà nước đã thay đổi căn bản về quy trình chi Ngân sách nhà nước, chuyển từ hình thức cấp bằng hạn mức kinh phí của cơ quan tài chính cho đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước theo tháng quý, sang phương thức phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị khoán chi để chi tiêu. Theo phương thức này các đơn vị sử dụng ngân sách chủ động căn cứ chế độ chi ngân sách, khối lượng công việc, kết quả, nhiệm vụ thực hiện rút kinh phí tại Kho Bạc Nhà Nước theo dự toán chi hàng quý đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và thẩm định. Dự toán được phê duyệt và căn cứ có tính chất pháp lý để Kho Bạc Nhà Nước kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước đối với các đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước. 2.2.3.1 Ưu điểm − Luật NSNN sửa đổi đã thay thế từ phân bổ dự toán theo 23 mục xuống còn 4 nhóm mục tương ứng với các mục khoán chi và được phân bổ chi tiết cho từng tiêu mục từ đó KBNN thuận lợi trong việc kiểm tra liểm soát, đơn vị sử dụng NSNN chủ động trong việc sử dụng kinh phí theo yêu cầu nhiệm vụ, công việc của từng giai đoạn trong năm ngân sách. − Là một nội dung đổi mới theo hướng cải cách, nhằm giảm thủ tục hành chính, tăng quyền chủ động và trách nhiệm cho các đơn vị sử dụng ngân sách, đồng thời thực hiện kiểm soát chi được chặc chẽ hơn, góp phần tăng cường kỷ luật trong quản lý sử dụng Ngân sách. − Kết quả bước đầu cho thấy việc áp dụng quy trình chi mới đã được sự hoan nghênh, đồng tình của các cơ quan, đơn vị. Sự chủ động gắn với trách nhiệm của thủ trưởng các đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước đã đuợc tăng cường rõ rệt. Cơ quan tài chính, cơ quản chủ quản đã được giảm thiểu nhiều thủ tục hành chính không cần thiết như việc lập hạn mức, thông báo và phân phối hạn mức … Kho Bạc Nhà Nước trong kiểm soát chi được thuận lợi, có cơ sở pháp lý rõ ràng, dễ theo dỏi và quản lý. 2.2.3.2 Tồn tại − Luật Ngân sách nhà nước đã thay đổi cơ bản về phương thức cấp phát, phân bổ Ngân sách nhà nước từ cấp phát theo hạn mức sang cấp phát theo dự toán được coi là bước ngoặt có tính chất lịch sử trong quá trình cài cách nền tài chính quốc gia. − Trong kiểm soát chi đã giảm từ 23 để còn lại 4 nhóm mục thuận lợi trong quá trình kiểm tra kiểm soát đối với đơn vịthụ hưởng Ngân sách nhà nước. Song cũng còn những tồn tại ảnh hưởng đến quá trình kiểm soát chi đối với Kho Bạc Nhà Nước. − Việc lập dự toán của đơn vị chưa sát với thực tế, việc phân bổ giữa các nhóm mục, tiểu mục chưa chặt chẽ quá trình thực hiện vẫn phải điều chỉnh nhiều. Các đơn vị còn bỡ ngỡ thực hiện theo quy trình mới nên việc lập phân bổ dự toán còn chậm. − Về chi theo dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt hàng quý nên việc cân đối nguồn chi theo dự toán còn hạn chếnhất là đối với những địa phương số thu Ngân sách còn hạn hẹp, do đó thường bị động và dồn chi vào tháng cuối quý tăng thêm áp lực đối với Kho Bạc Nhà Nước trong việc kiểm soát chi. − Do các căn cứ lập phân bổ ngân sách của các đơn vị dự toán ngân sách chưa cụ thể, đầy đủ nên khó có thể kế hoạch hoá cụ thể được các nhiệm vụ chi của từng quý trong năm, nên nhiều đơn vị sử dụng NSNN cho rằng việc phân bổ dự toán chi ngân sách từng quý theo 4 nhóm mục chi là chưa phù hợp. Đồng thời cũng cho rằng việc điều chỉnh giữa các nhóm mục chi trong dự toán phải lấy ý kiến thẩm định lại của cơ quan tài chính là không cần thiết. − Chế độ tiêu chuẩn, định mức chi tiêu cụ thể chưa đầy đủ và còn một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu chưa phù hợp với tình hình thực tế làm cho công tác kiểm soát chi còn gập khó khăn. − Yêu cầu quản lý, kiểm soát chi cũa cơ quan Kho Bạc Nhà Nước còn chưa thống nhấttrong hệ thống Kho Bạc Nhà Nước, qui trình kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước chưa được cải tiến mạnh. Việc kiểm tra, kiểm soát chi theo từng chứng từ là không cần thiết vì luật Ngân sách nhà nước đã quy định rất rõ trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị người chuẩn chi. Tóm lại, công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước ngày càng được hoàn thiện và chặt chẽ, cơ sở pháp lý và những căn cứ làm cơ sở cho việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi tiêu Ngân sách nhà nước của các đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước thông qua các nghị định, quyết định của chính phủ khi chưa có Luật Ngân sách nhà nước và sau khi có Luật Ngân sách nhà nước đều đáp ứng được yêu cầu quản lý chi tiêu Ngân sách nhà nước của từng giai đoạn và thời kỳ phát triển kinh tế – xã hội của nước ta. Việc quản lý, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi tiêu ngân sách qua hệ thống Kho Bạc Nhà Nước qua các giai đoạn trong quá trình đổi mới và cải cách nền tài chính quốc gia, ngày càng hoàn thiện, chặt chẽ, đáp ứng được yêu cầu. Qua đó càng chứng tỏ vai trò quản lý, kiểm tra, kiểm soát chi tiêu Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước ngày càng khẳng định được tính tất yếu của nó. Trong kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước điều chỉnh theo luật Ngân sách nhà nước đã tạo ra sự chuyển biến căn bãn về công tác quản lý Ngân sách nhà nước trên tất cả các phương diện, từ khâu lập, duyệt, phân bổ, chấp hành, đến quyết toán, kiểm tra, giám sát. Theo đó công tác kiểm soát chi cũng từng bước được thể chế hoá và trở thành công cụ không thể thiếu của bộ máy tài chính nhà nước, góp phần quan trọng trong việc giám sát sự phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính một cách đúng mục đích có hiệu quả, đồng thời là một biện pháp hữu hiệu thực hành tiết kiệm chống lãng phí. Giai đoạn hiện nay cơ sở pháp lý là căn cứ để Kho Bạc Nhà Nước kiểm tra, kiểm soát chi tiêu Ngân sách nhà nước là dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phân bổ cho các đơn vị khoán chi. Để cho dự toán được lập, phân bổ một cách chặt chẽ chính xác đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ chi tiêu của một đơn vị, thì cần phải tiếp tục xây dựng, sửa đổi, bổ sung hoàn thiện các văn bản chế độ quản lý tài chính – ngân sách. Hoàn thiện chế độ phân cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương gắn với phân cấp kinh tế - xã hội theo hướng tiếp tục đẩy mạnh phân cấp cho địa phương, cho cấp duới và cho các đơn vị dự toán theo hướng gắn trách nhiệm với quyền hạn trong công tác quản lý, kiểm tra, giám sát chi tiêu Ngân sách nhà nước. Đồng thời cần xác định rõ những chế độ, tiêu chhuẩn, định mức chi tiêu nào áp dụng thống nhất trong cả nước. 2.3 Đánh giá tình hình kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước 2.3.1 Những kết quả đã đạt được − Luật Ngân sách nhà nước ra đời cùng với các văn bản hướng dẫn Luật đã tạo điều kiện tiền đề và cơ sở pháp lý tương đối hoàn chỉnh cho công tác tổ chức chi trả và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước. Theo đó, tất cả các khoản chi Ngân sách nhà nước đều phải được các cơ quan tài chính có thẩm quyền kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ. Mặt khác, công tác lập dự toán, xét duyệt và phân bộ dự toán đã dần đi vào nề nếp. Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đơn vị trong việc quản lý chi thường xuyên Ngân sách nhà nước cũng được quy định rõ hơn. Vì vậy, đã nâng cao hiệu quả sử dụng vốn Ngân sách nhà nước. Điều này được thể hiện khá rõ nét thông qua việc tăng cường tính chủ động của cơ quan tài chính trong việc điều hành Ngân sách nhà nước, đối với Kho Bạc Nhà Nước, từ chỗ đơn thuần xuất quỹ Ngân sách nhà nước theo lệnh chuẩn chi của cơ quan tài chính hoặc đơn vị dự toán, đến nay đã chuyển sang thực hiện kiểm tra, kiểm soát theo thực chi, bảo đảm đúng chế độ quy định. Về phía các đơn vị dự toán, cũng đã tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của thủ trưởng và kế toán trưởng đơn vị trong quá trình chi tiêu. Từ đó, các đơn vị dự toán không được rút tiền để chi tiêu ngoài dự toán như trước đây, mà chỉ khi nào có nhu cầu chi tiêu thực sự cần thiết đã được ghi trong dự toán được duyệt và có đầy đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật, khi đó Kho Bạc Nhà Nước mới xuất quỹ Ngân sách. Vì vậy, tồn quỹ Ngân sách nhà nước luôn bảo đảm đáp ứng nhu cầu chi thường xuyên cũng như đột xuất. Tình trạng căng thẳng giả tạo của Ngân sách nhà nước đã được loại bỏ. − Thông qua công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước, một mặt tạo điều kiện cho các đơn vị dự toán chấp hành việc sử dụng vốn Ngân sách nhà nước theo đúng dự toán được duyệt, chấp hành đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhà nước quy định. Đặc biệt là các khoản chi trong lĩnh vực xây dựng, sữa chữa, mua sắm trang thiết bị, đồ dùng … đã dần đi vào nề nếp theo đúng quy chế đấu thầu và chế độ hoá đơn, chứng từ. Tình trạng chi chạy kinh phí cuối năm, rút tiền về quỹ của đơn vị để toạ chi cũng dần được hạn chế, hiệu quả sử dụng vốn Ngân sách nhà nước ngày càng được nâng cao. Thông qua công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước, Kho Bạc Nhà Nước đã phát hiện hàng chục ngàn khoản chi thường xuyên của hàng ngàn đơn vị chưa chấp hành đúng đúng thủ tục, chế độ quy định và đã từ chối hàng trăm tỷ đồng chi sai mục đích hoặc không được ghi trong dự toán được duyệt. − Thông qua công tác kiểm soát chi thường xuyên đã hạn chế tối đa việc rút kinh phí về quỹ tiền mặt để tọa chi trong những ngày cuối năm của các đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước; đồng thời, tạo điều kiện cho các đơn vị dự toán chấp hành việc sử dụng vốn Ngân sách nhà nước theo đúng dự toán được duyệt và chế độ định mức của nhà nước. Cùng với việc bảo đảm cho nguồn vốn của Ngân sách nhà nước được sử dụng đúng mục đích, thanh toán đúng đối tượng, công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua hệ thống Kho Bạc Nhà Nước trong những năm vừa qua đã góp phần rất tích cực vào việc tăng cường chế độ quản lý tiền mặt, ổn định lưu thông tiền tệ. 2.3.2 Những tồn tại và nguyên nhân 2.3.2.1 Những tồn tại − Thứ nhất, quy trình cấp phát còn bất hợp lý. Mặc dù quy trình đã phải trải qua nhiều khâu, nhiều nấc nhưng vẫn còn sơ hở. Nguồn vốn cấp phát của Ngân sách nhà nước không được chuyển thẳng đến các địa chỉ cần thanh toán mà phần lớn vẫn được chuyển qua các tài khoản trung gian mở tại Kho Bạc Nhà Nước hoặc Ngân hàng, hoặc đưa vào tồn quỹ của đơn vị. Theo thống kê một số năm gần đây, thường xuyên có hàng ngàn tỷ đồng vốn Ngân sách nhà nước nằm trên tài khoản tiền gửi của các đơn vị dự toán, trong đó riêng tiền gửi của các đơn vị quốc phòng và an ninh đã chiếm hàng trăm tỷ đồng. Thực trạng trên cho thấy quỹ Ngân sách nhà nước đã bị cắt khúc, phân tán, gây căng thẳng giả tạo về vốn của Ngân sách nhà nước. Trong khi các đơn vị dự toán đang “dư tiền” thì Ngân sách nhà nước lại phải vay của Kho Bạc Nhà Nước và của Ngân hàng hàng ngàn tỷ đồng. Điều đặc biệt quan tâm là cơ chế quản lý Ngân sách nhà nước nói trên đã gây ra hiện tượng tiêu cực, làm thất thoát công quỹ, vi phạm kỷ luật tài chính, tiền tệ quốc gia. Thủ tục xuất quỹ Ngân sách nhà nước hiện nay phần lớn chỉ là việc cấp tạm ứng chưa có những hồ sơ, tài liệu chứng minh công việc đã hoàn thành. Sở dĩ có tình trạng này là do cơ chế kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước chưa được chặt chẽ. Theo quy định, đơn vị dự toán chỉ cần lập “bảng kê chứng từ” các khoản chi để đề nghị Kho Bạc Nhà Nước chuyển những khoản đã tạm ứng sang thực chi Ngân sách nhà nước, mà không cần có hồ sơ, chứng từ cụ thể chứng minh nội dung hi tiêu đó là xác thực. Do đó, Kho Bạc Nhà Nước cũng không có những căn cứ cần thiết để kiểm tra, kiểm soát trong quá trình xuất quỹ Ngân sách nhà nước và ngăn chặn những chi tiêu không hợp lệ hoặc “chi chạy” hạn mức kinh phí cuối năm. Thực chất Kho Bạc Nhà Nước mới chỉ kiểm soát được trên giấy tờ, thông qua bảng kê chứng từ chứ chưa kiểm soát được thực chi của đơn vị. Ngoài ra, tập quán chi tiêu của các đơn vị còn mang nặng tính “xin, cho” trong cơ chế quản lý bao cấp trước đây. Nhìn chung, các đơn vị vừa muốn thoát khỏi sự kiểm tra, kiểm soát nội dung chi, vừa muốn chi chạy, chi vét hết số hạn mức đã được phân phối, mặc dù các khoản chi này chưa thực sự cần thiết, hoặc chưa được khảo sát cân nhắc kỹ lưỡng. Do vậy, tình trạng các đơn vị dự toán tạm ứng hết số hạn mức kinh phí ngay sau khi được phân phối ra khỏi Kho Bạc Nhà Nước và đem về quỹ của đơn vị để chi tiêu dần là hiện tượng rất phổ biến hiện nay. Điều này làm cho tồn quỹ Ngân sách nhà nước giảm xuống đột ngột; đồng thời đưa một khối lượng lớn phương tiện thanh toán vào lưu thông, thoát khỏi sự kiểm soát của nhà nước. − Thứ hai, phương thức cấp phát và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước nhìn chung còn lạc hậu. Cụ thể như sau: + Phương thức “ ghi thu, ghi chi” làm cho việc ghi thu, ghi chi Ngân sách nhà nước không bảo đảm kịp thời và là sự hợp pháp hoá các khoản chi của đơn vị không qua sự kiểm soát của Kho Bạc Nhà Nước. + Phương thức cấp phát bằng “lệnh chi tiền” thiếu căn cứ để Kho Bạc Nhà Nước kiểm soát việc xuất quỹ Ngân sách nhà nước, đồng thời tạo ra một khoản cách giữa chi Ngân sách nhà nước với chi tiêu thực tế của đơn vị dự toán. + Phương thức cấp phát bằng “ hạn mức kinh phí” vẫn phải qua nhiều khâu, mà thực chất là nhiều cấp quản lý. Vì vậy, thường gắn với việc ban phát ân huệ và thiếu khách quan trong quá trình phân bổ hạn mức kinh phí cho các đối tượng. + Phương thức cấp phát “kinh phí uỷ quyền” trong điều kiện hiện nay nói chung là cần thiết, song đã “uỷ quyền” thì thực chất là “cha chung không ai khóc”, trách nhiệm cụ thể ít được quan tâm. − Thứ ba, điều kiện để cấp phát, kiểm soát thanh toán vốn của Ngân sách nhà nước còn thiếu, chưa đầy đủ và đồng bộ, cụ thể như sau: + Về dự toán ngân sách được duyệt: trong thực tế cho thấy, việc lập, duyệt và phân bổ dự toán cho các đơn vị sử dụng kinh phí còn khá nhiều bất cập như: • Mức độ chi tiết của dự toán còn hạn chế: theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước thì dự toán phải được chia theo 23 mục chủ yếu. Song hiện nay dự toán mới chi tiết được theo 11 mục. Vì vậy, đã gây khó khăn cho công tác kiểm tra, kiểm soát của Kho Bạc Nhà Nước cũng như việc xây dựng dự toán của đơn vị. • Khi xây dựng dự toán, các đơn vị thường không có đủ các căn cứ khoa học cần thiết và luôn tìm mọi cách để nâng cao mức dự toán chi, không quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ thực tế được giao. Thực chất của quá trình lập và duyệt dự toán hiện nay là quá trình “đàm phán – thoả thuận” giữa đơn vị thụ hưởng Ngân sách với cơ quan quản lý tài chính, giữa cấp dưới với cấp trên nhằm cùng nhau đạt được một mức chi mà hai bên cùng có thể chấp nhận được. • Việc chấp hành quy định về quy trình lập dự toán chưa được tốt. Tại hầu hết các địa phương đã được khảo sát cho thấy, nguyên tắc lập dự toán từ dưới lên không được tôn trọng một cách triệt để. Phần lớn dự toán chi Ngân sách nhà nước trên địa bàn, các đơn vị không tự lập mà do Sở Tài chính lập. • Công tác dự báo, phân tích kinh tế còn nhiều hạn chế, đặc biệt là tình hình phát triển kinh tế – xã hội, tình hình biến động của thị trường hàng hoá, thị trường tài chính, thị trường tiền tệ; tình hình lãi suất, tỷ giá; tình hình thu hút vốn đầu tư; tình hình xuất nhập khẩu …, tất cả đều có liên quan đến tình hình chi ngân sách và dự toán Ngân sách nhà nước. • Việc phê chuẩn dự toán ngân sách của cấp có thẩm quyền còn mang tính hình thức và thiếu chi tiết. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất có thẩm quyền phê duyệt dự toán ngân sách, nhưng các đại biểu Quốc hội lại không có đầy đủ các thông tin về những chương trình , dự án và các chính sách mà Chính phủ sẽ triển khai thực hiện trong năm ngân sách. Mặt khác, trong một kỳ họp của Quốc hội phải xem xét và thông qua nhiều công việc quan trọng do Chính phủ đệ trình. Thời gian không cho phép các đại biểu Quốc hội tìm hiểu kỹ cơ cấu chi ngân sách và thực tế không đủ khả năng phát hiện để đưa ra các điều chỉnh cần thiết. Vì thế, Quốc hội thường phê chuẩn ngân sách theo phương thức “trọn gói”, theo đó, Chính phủ cũng giao dự toán ngân sách cho các Bộ, ngành, các địa phương theo phương thức “trọn gói”. Như vậy, dự toán chi Ngân sách nhà nước mang nặng tính chất khoán chi. Từ đó, đã làm cho dự toán chi của các đơn vị có nhiều khác biệt so với thực tế. Tình trạng thứa, thiếu kinh phí so với dự toán trở thành hiện tượng phổ biến. Ngay trong dự toán của một đơn vị, có những mục thừa chi không hết, ngược lại có những mục bị thiếu một cách trầm trọng. • Việc ứng dụng tin học trong công tác lập dự toán ngân sách còn nhiều hạn chế, nó mới chỉ được áp dụng mang tính cục bộ ở từng đơn vị, từng bộ phận công tác và chủ yếu ở cấp trung ương. Việc nối mạng tin học phục vụ cho công tác lập dự toán ngân sách chưa được thiết lập nên đã tiêu tốn khá nhiều công sức và thời gian cho công việc này. + Về tiêu chuẩn định mức chi: hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi hiện nay vừa thiếu, vừa lạc hậu lại không thống nhất gây rất nhiều khó khăn, trở ngại cho việc tuân thủ các điều kiện chi Ngân sách nhà nước đã được luật pháp quy định. Theo Luật Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngàng có liên quan xây dựng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi Ngân sách nhà nước. Song cho đến nay, ngành tài chính vẫn đang còn lúng túng về vấn đề này. Chính vì vậy, bản thân các đơn vị thiếu những căn cứ để lập dự toán chi, các cơ quan quản lý thiếu căn cứ để duyệt dự toán, Kho Bạc Nhà Nước thiếu căn cứ để kiểm soát chi, cơ quan thanh tra, kiểm toán không có căn cứ kiểm tra và xác nhận tính chính xác, hợp lệ, hợp pháp của các khoản chi cũng như quyết toán chi tiêu của đơn vị. Mặt khác, do hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ nên có nhiều khoản chi được quyết định ở mỗi nơi một khác, kể cả những khoản chi đã được trung ương quy định thống nhất trong toàn quốc. − Thứ tư, chế độ kế toán và quyết toán quỹ Ngân sách nhà nước chưa hoàn thiện. + Về kế toán quỹ Ngân sách nhà nước: chế độ kế toán quỹ Ngân sách nhà nước chưa tách bạch chức năng chuẩn chi và chức năng kế toán còn có sự trùng lập và không thống nhất. Có nhiều cơ quan cùng tham gia vào kế toán Ngân sách nhà nước. Cụ thể là: cơ quan Tài chính hạch toán Ngân sách nhà nước theo chế độ kế toán riêng với nguyên tắc ghi sổ đơn; có nhiều bút toán ghi sổ không hoàn toàn căn cứ chứng từ kế toán, mà chỉ là chứng từ ghi chép mang tính thống kê. Trong khi đó, Kho Bạc Nhà Nước hạch toán kế toán thu chi Ngân sách nhà nước theo nguyên tắc ghi sổ kép theo chế độ hạch toán riêng căn cứ vào chứng từ xuất quỹ Ngân sách nhà nước, đồng thời có theo dõi chi tiết mục lục Ngân sách nhà nước do Bộ Tài chính ban hành; còn các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện kế toán theo chế độ kế toán hành chính sự nghiệp do bộ trưởng Bộ tài chính ban hành và cũng theo dõi các khoản chi tiêu thực tế của đơn vị theo mục lục Ngân sách nhà nước. + Bên cạnh đó, ngành thuế và Hải quan cũng hạch toán thu Ngân sách nhà nước. Như vậy, với 5 chế độ kế toán và 5 đầu mối cùng thực hiện lẽ đương nhiên sẽ khó có sự thống nhất, đặc biệt trong điều kiện hiện nay khi các chuẩn mực về kế toán chi tiêu công chưa được nghiên cứu và áp dụng. Chính vì vậy, công tác kế toán quỹ Ngân sách nhà nước phản ảnh thiếu thống nhất giữa các cơ quan, đơn vị. Từ đó, việc đánh giá tình hình chi Ngân sách nhà nước thiếu chính xác, đồng thời gây lãng phí công sức và tiền của. Song quan trọng hơn cả là không xác định trách nhiệm thuộc về ai trong trường hợp sử dụng vốn Ngân sách nhà nước không có hiệu quả. + Về quyết toán quỹ Ngân sách nhà nước: số liệu chi thường xuyên Ngân sách nhà nước của Kho Bạc Nhà Nước khi đối chiếu với số liệu chi của đơn vị mới chỉ khớp nhau về tổng số, còn về chi tiết thì không khớp nhau, thậm chí có những đơn vị gửi báo cáo đề nghị quyết toán theo mục cho Kho Bạc Nhà Nước và cô quan tài chính với những số liệu khác nhau. Thực tế hiện nay, Kho Bạc Nhà Nước cũng mới chỉ xác nhận số chi Ngân sách nhà nước của đơn vị theo tổng số. Tình hình trên làm cho kết quả quyết toán giữa cơ quan tài chính, Kho Bạc Nhà Nước và các đơn vị dự toán không thống nhất nhau. Từ đó, gây ảnh hưởng đến việc xác nhận quyết toán cho đơn vị cũng như việc xét duyệt và phê chuẩn quyết toán Ngân sách nhà nước của ácc cấp có thẩm quyền. − Thứ năm, tổ chức bộ máy quản lý và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước còn nhiều hạn chế, cụ thể như sau: + Còn nhiều đầu mối cùng thực hiện việc quản lý, cấp phát và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước. Chẳng hạn, cũng là vốn sự nghiệp kinh tế, trong đó vố sữa chữa cơ sở hạ tầng đường sắt và vốn địa chất thì được giao Kho Bạc Nhà Nước trực tiếp cấp phát, còn vốn sữa chữa cầu đường bộ và đường thuỷ thì lại giao cho Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp quản lý và cấp phát. Đối với các chương trình, mục tiêu, một phần được giao cho Kho Bạc Nhà Nước quản lý và cấp phát như chương trình 5 triệu ha rừng, chương trình xây dựng cơ sở hạ tầng các xã nghèo, vùng sâu, vùng xa đặc biệt khó khăn. Nhưng lại có chương trình đang giao cho các vụ trong Bộ Tài chính quản lý và cấp phát như chương trình định canh, định cư; chương trình y tế, giáo dục, văn hoá, truyền hình, thể thao … + Việc phân định trách nhiệm giữa người chuẩn chi và người kiểm soát chi chưa được rõ ràng.Chẳng hạn, các quy định vế trách nhiệm của các bên tham gia quản lý chi Ngân sách nhà nước mới chỉ được đề cập ở mức độ chung chưa rõ ràng. Trong các văn bản chưa hướng dẫn rõ các sai phạm nào thuộc trách nhiệm của người chuẩn chi, những sai phạm nào thuộc trách nhiệm của người kiểm soát chi, hay của cơ quan quản lý cấp trên. Chính vì vậy, việc xác định người chịu trách nhiệm vật chất trước những sai phạm đó cũng hết sức khó khăn. − Thứ sáu, tỷ trọng thanh toán bằng tiền mặt qua Kho Bạc Nhà Nước còn khá cao. Tình trạng này đã gây ra những hậu quả xấu trên nhiều phương diện. Đối với Kho Bạc Nhà Nước thì phải trả một khoản chi phí khá lớn cho các công việc kiểm đếm, bảo quản, vận chuyển tiền mặt. Đối với công tác quản lý, việc giám sát quá trình sử dụng các luồng tiền của nhà nước gặp nhiều khó khăn, theo đó, việc kiểm soát các khoản chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước và thu nhập của các đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho nhà nước cũng vô cùng phức tạp. Từ đó, làm tăng chi phí lưu thông cho nền kinh tế nói chung và đối với Kho Bạc Nhà Nước nói riêng; làm giảm tốc độ và mức an toàn trong thanh toán. Song điều quan trọng nhất là nó làm suy giảm hiệu quả công tác quản lý và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước. Mặc dù có sự sắp xếp lại nhưng mức chi thực tế vượt cao hơn khung định mức do trung ương ban hành, đặc biệt chi quản lý hành chính tăng từ 2 đến 3 lần so với khung định mức trung ương quy định. Đối với chi sự nghiệp dù tốc độ chi có tăng qua hàng năm nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu hoạt động và đổi mới trang thiết bị kỹ thuật cho các ngành y tế, giáo dục. Chủ trương xã hội hóa trong các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp thực hiện còn chậm nên mọi nhu cầu chi chủ yếu còn dựa vào ngân sách nhà nước cấp. Cơ chế quản lý các khoản thu để lại chi cho hoạt động sự nghiệp chưa được qui định cụ thể và thống nhất, nên tình trạng tự chi và sử dụng nguồn thu để lại chưa kiểm soát được. 2.3.2.2 Nguyên nhân Một là, hệ thống pháp luật hiện hành về Ngân sách nhà nước chưa được chặt chẽ và đồng bộ, điển hình là cơ chế kiểm tra, kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước còn lỏng lẻo; hiệu lực của hệ thống kiểm soát chi Ngân sách nhà nước còn yếu, đặc biệt là cơ chế thưởng phạt trong đầu tư xây dựng cơ bản chưa nghiêm; việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn và tách nhiệm giữa các cơ quan quản lý chưa được rõ ràng, còn trùng lặp và chồng chéo; nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát chi Ngân sách nhà nước còn phân tán ở nhiều cơ quan; việc phân cấp phê duyệt quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, phân định dự án chưa được thống nhất và hoàn chỉnh; quy chế về đầu tư và xây dựng liên tục phải được sửa đổi và bổ sung; hồ sơ, thủ tục trong thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn nhiều phức tạp,… Hai là, các điều kiện để Kho Bạc Nhà Nước thực hiện kiểm tra, kiểm soát chi Ngân sách nhà nước chưa được đầy đủ và đồng bộ, đặc biệt là căn cứ pháp lý và trách nhiệm xử lý các sai sót và vi phạm chưa rõ ràng. Ba là, lực lượng cán bộ nghiệp vụ Kho Bạc Nhà Nước nói chung, trong đó đội ngũcán bộ trực tiếp làm cồng tác kiểm soát chi Ngân sách nhà nước nói riêng còn thiếu và yếu. KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Luật Ngân sách nhà nước được thông qua ngày 20/3/1996 tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá IX là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc đổi mới cơ chế quản lý Ngân sách nhà nước. Trong đó, kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách nhà nước là nhiệm vụ quan trọng trong chức năng quản lý quỹ Ngân sách nhà nước của Kho Bạc Nhà Nước, qua thực hiện công tác này Kho Bạc Nhà Nước đã trực tiếp góp phần vào việc thực hiện tiết kiệm các khoản chi thường xuyên Ngân sách nhà nước, nhưng quan trọng hơn là đã tạo ra được sự thay đổi cơ bản trong việc chấp hàng chế độ quản lý Tài chính và kỷ luật chi tiêu Ngân sách nhà nước. Đồng thời thông qua việc phổ biến, hướng dẫn cơ chế quản lý chi Ngân sách nhà nước làm cho cấp uỷ, chính quyền địa phương, các sở, ngành không còn coi nhiệm vụ quản lý chi là công việc chỉ riêng Kho Bạc Nhà Nước thực hiện. Đây chính là sự chuyển biến tích cực nhất có vai trò rất quan rọng giúp Kho Bạc Nhà Nước hoàn thành nhiệm vụ.qua triển khai quản lý chi thường xuyên theo Luật Ngân sách nhà nước, các đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước đã nâng cao thêm một bước nhận thức về trách nhiệm, quyền hạn cũng như nghĩa vụ của mình trong việc thực hiện các khoản chi tiêu Ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, việc kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước là một quy trìng phức tạp, kiểm soát từ khâu lập dự toán, phân bổ kinh phí đến cấp phát, thanh toán, sử dụng và quyết toán kinh phí có liên quan đến tất cả các đơn vị sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước, nên không tránh khỏi những sai lầm và thiếu sót trong quá trình tổ chức, triển khai thực hiện. Vì vậy, sắp tới cần phải cân nhắc và làm từng bước vững chắc, vừa làm vừa cải tiến quy trình kiểm soát cho phù hợp để tránh việc quản lý bị buông lỏng hoặc quá khắt khe, máy móc, gây phiền hà, ách tắc. Có như vậy, công tác quản lý Ngân sách nhà nước đi dần vào nề nếp, thúc đẩy việc sử dụng kinh phí tiết kiệm và có hiệu quả. CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 3.1 Mục tiêu và định hướng hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước 3.1.1 Mục tiêu Qua những năm triển khai thực hiện Luật Ngân sách nhà nước, bên cạnh những kết quả đã được khẳng định, cơ chế quản lý và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước hiện hành đã bọc lộ những mặt tồn tại và yếu kém, làm hạn chế kết quả hoạt động của Ngân sách nhà nước, tạo ra kẻ hở, phá vở kỷ luật, kỷ cương tài chính; vai trò của tài chính nhà nước trong hệ thống tài chính Quốc gia không những không được tăng cường mà có phần bị suy yếu, nguồn lực tài chính bị phân tán. Đây chính là mối quan tâm rất lớb của Đảng, Nhà nước, các ngành, các cấp ở trung ương và địa phương. Chính vì vậy, nhiệm vụ tài chính những năm sắp tới là phải tăng cường hơn nữa công tác quản lý Ngân sách nhà nước, đặc biệt là công tác kiểm soát chi Ngân sách nhà nước cần phải được cải tiến cho phù hợp với tình hình mới. Thực hiện tốt công tác kiểm soát chi Ngân sách nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế – xã hội, ổn định và lành mạnh hoá nền tà