Luận văn Chính sách công nghiệp: Lý luận và kinh nghiệm quốc tế

1 Luận văn Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế 2 Mở đầu Lịch sử phát triển của kinh tế thế giới đã cho thấy sự phát triển thần kỳ của Đông á. Mô hình phát triển của Đông á đã khiến các Chính phủ, các học giả, các chuyên gia nghiên cứu kinh tế phải suy ngẫm và học hỏi. Trong câu chuyện thần kỳ đó, chính sách công nghiệp là một vấn đề rất được quan tâm. Và mặc dù vai trò của nó đối với thành công của Đông á còn phải được xem xét, khảo cứu, nhưng đến nay, chính sách công nghiệp đã trở thành một bộ phận quan trọng trong hệ thống các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia trên thế giới. Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam, hiện nay Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước với mục tiêu đưa nước ta về cơ bản thành một nước công nghiệp vào năm 2020. Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thực hiện được các chính sách công nghiệp vừa phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước vừa đáp ứng được những đòi hỏi của quá trình hội nhập vào nền kinh tế thế giới nhằm tạo cơ sở cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế. Để thực hiện được nhiệm vụ to lớn này, cùng với việc nghiên cứu, phân tích, nắm bắt các qui luật khách quan và thực tiễn để đề ra các chính sách công nghiệp có cơ sở khoa học, việc tham khảo, học tập kinh nghiệm của những nước đi trước, đặc biệt là những nước trong khu vực có các điều kiện về chính trị, văn hoá, xã hội tương đồng với chúng ta, là việc làm hết sức cần thiết và bổ ích. Xuất phát từ bối cảnh đó, em chọn đề tài “ Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ” làm khoá luận tốt nghiệp của mình nhằm: góp phần hệ thống hoá một số vấn đề lý luận và thực tiễn của CSCN, phân tích các CSCN của Nhật Bản, Trung Quốc và rút ra những bài học kinh nghiệm cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN, và trên cơ sở đó trình bày một số kiến nghị góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách 3 công nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới. Với mục tiêu như vậy, ngoài các phần “Mở đầu”, “Kết luận” và “Danh mục tài liệu tham khảo” kết cấu của khoá luận được trình bày thành ba chương. Chương 1: Những vấn đề lý luận của chính sách công nghiệp. Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế - Chính sách công nghiệp của Nhật Bản và Trung Quốc. Chương 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020. 4 Chương 1 Những vấn đề lý luận của Chính sách công nghiệp Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳ Đông á. Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông á đã gây rất nhiều tranh cãi. Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bên cạnh những mặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt. Nó thường bị coi là hành vi trục lợi của một số nhóm đặc quyền và là nguồn gốc của sự tham nhũng, tiêu cực trong giới quan chức chính phủ... Nhiệm vụ của chương này là hệ thống hoá một số vấn đề về lý luận của CSCN, bao gồm: khái niệm, nội dung, mục tiêu và công cụ của CSCN…Ngoài ra, những điều kiện để có một chính sách công nghiệp hữu hiệu cũng được đưa vào và xem xét trên cơ sở lý thuyết kinh tế. Đây là những căn cứ quan trọng để tác giả phân tích CSCN trong các phần tiếp theo. 1.1. Tổng quan về chính sách công nghiệp. 1.1.1. Khái niệm về chính sách công nghiệp. Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn. Vì cho đến nay, vẫn chưa có một khái niệm chuẩn thống nhất về CSCN. Có nhiều người quan niệm CSCN là những chính sách được nhằm vào ngành công nghiệp. Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằng CSCN chỉ là những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chức lại các ngành công nghiệp riêng biệt nào đó. Trong khi đó, một số nhà nghiên cứu thì định nghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công cụ, biện pháp để Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, theo tác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trên không hoàn toàn sai nhưng những quan niệm này là chưa đầy đủ hoặc không rõ ràng. Vì những quan niệm này đã xác định không chính xác mục tiêu, đối tượng, nội dung cũng như cơ chế thực hiện của CSCN. 5 Phân tích về mặt thuật ngữ, cụm từ “chính sách công nghiệp” được xuất hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản. Theo tiếng Nhật, chính sách công nghiệp là “Sangyo Seisaku”. Còn trong tiếng Anh, CSCN được gọi là “Industrial Policy”. Từ “Industry” có hai nghĩa, bao gồm: (i) ngành chế tạo hay sản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh. Như vậy, thuật ngữ “ chính sách công nghiệp “ có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau là chính sách điều chỉnh ngành công nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây ra những sự lầm lẫn trong việc tìm hiểu và phân tích về CSCN. Xét về nội dung, chính sách công nghiệp được nhìn nhận rất khác nhau: - Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển công nghiệp của Nhật Bản, ông coi CSCN là “ các chính sách của chính phủ thuộc loại mà nếu không được vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lực theo cách khác giữa các ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó của hoạt động kinh tế của các hãng cấu thành một ngành công nghiệp ”. Tuy nhiên sau đó ông đã sửa đổi và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCN bao gồm các chính sách ảnh hưởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngành công nghiệp và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. [5, 15]. - Cũng có quan điểm khá tương đồng với quan niệm trên, Motoshige Ito, trong cuốn sách “Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp”, đã cho rằng “chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh tế của một quốc qua thông qua việc Chính phủ can thiệp vào lĩnh vực phân bổ các nguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệp vào tổ chức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó”. Theo quan niệm này, đối tượng của CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là các ngành khác đồng thời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liên ngành, vừa bao gồm chính sách có tác động tới nội bộ một ngành. [60, 23]. - Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coi CSCN là “ sự nỗ lực của Chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho các 6 khu vực riêng biệt được xem là quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế trong tương lai và do đó CSCN luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tế thông qua việc gây bất lợi cho các bộ phận khác ”. [460, 11]. Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnh ngành công nghiệp là không thật chính xác. Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp là lĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nền tảng quan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhưng bên cạnh lĩnh vực công nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một số quốc gia đã sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống như các CSCN được đề cập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó như Mỹ chẳng hạn. Chính phủ Mỹ đã có vai trò chính trong việc phát triển các ngành nông nghiệp thông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu và triển khai... [485, 11]. Như vậy, có thể thấy rằng, trong khuôn khổ lý thuyết kinh tế, khái niệm “chính sách công nghiệp” cần được hiểu là chính sách ngành. Đó là các chính sách ảnh hưởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. [230, 3]. Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm của CSCN vào “các chính sách, biện pháp được Nhà nước sử dụng để tác động đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như giữa các doanh nghiệp trong các ngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển”. Đối tượng CSCN là các doanh nghiệp, các ngành hoạt động sản xuất. Do đó, CSCN khác với các chính sách kinh tế vĩ mô. Các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng trên quan điểm vĩ mô còn CSCN được hoạch định trên quan điểm vi mô để can thiệp vào hành vi của các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ như với chính sách tài chính, đối tượng của chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nước can thiệp theo hướng tăng chi tiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổi sản lượng, thu nhập, việc làm... những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một 7 CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh tế, việc Chính phủ trợ cấp cho một ngành phát triển sản xuất sẽ khiến Chính phủ phải chuyển nguồn lực từ các ngành khác sang ngành này và do đó nó không trực tiếp ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên về dài hạn, CSCN cũng ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô vì nó điều chỉnh cơ cấu ngành, cơ cấu thương mại, ảnh hưởng tới việc làm, sản lượng, chu kỳ kinh doanh, tác động đến cơ sở hạ tầng, công nghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh mới ảnh hưởng đến giá cả... Mặt khác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh CSCN cho nên quan điểm phân chia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tương đối. 1.1.2. Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp 1.1.2.1. Mục tiêu của chính sách công nghiệp Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong số đó có nhiều mục tiêu phi kinh tế. Tuy nhiên, đề tài này chỉ hướng trọng tâm vào các chính sách được thực thi vì những lý do kinh tế. Về cơ bản, các chính sách kinh tế phải hướng tới các mục tiêu kinh tế chung như tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ăn việc làm ở mức độ cao và cân bằng cán cân thanh toán đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Chính sách công nghiệp không phải là một trường hợp ngoại lệ. Song song với mục tiêu chung này, mục tiêu trực tiếp của CSCN là tạo ra được một cơ cấu ngành hợp lý trên cơ sở thúc đẩy một số ngành phát triển, có sức cạnh tranh quốc tế và có khả năng hỗ trợ nền kinh tế thị trường. Với các mục tiêu như vậy, nội dung chủ yếu của CSCN là lựa chọn những ngành cần ưu tiên và các biện pháp thúc đẩy những ngành này phát triển hoặc ở một khía cạnh khác, đó là xác định những ngành suy thoái hay phải hạn chế và phương thức “giải thoát” các nguồn lực khan hiếm ra khỏi những ngành đó một cách hợp lý. 8 Khi xem xét mục tiêu của CSCN, rất dễ có sự lầm lẫn với chính sách cơ cấu ngành kinh tế. Vấn đề cần lưu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngành kinh tế thường có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN. Chính sách cơ cấu ngành kinh tế được thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động sản xuất giữa các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theo định hướng chiến lược phát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nội dung của nó phản ánh sự thay đổi tỷ trọng của các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế. [279, 7]. Còn CSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó do có sự tồn tại của các thất bại thị trường với nội dung chủ yếu là lựa chọn và thúc đẩy những ngành cần ưu tiên hay hợp lý hoá những ngành cần hạn chế . Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục tiêu cũng như các giải pháp chính sách của CSCN được xem xét là tạm thời hay chiến lược, dài hạn hay ngắn hạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giai đoạn phát triển kinh tế cũng như bối cảnh kinh tế trong và ngoài nước của mỗi quốc gia. Ví dụ như Nhật Bản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của CSCN là phục hồi sản xuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết kế hệ thống sản xuất ưu tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế thị trường đã hoàn thiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN được gắn với việc điều chỉnh cơ cấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp. Xét một cách tiếp cận khác đối với mục tiêu của CSCN, CSCN bao gồm các chính sách mà dựa vào đó Chính phủ của một nước quyết tâm tạo ra một cơ cấu ngành, đặc biệt là cơ cấu công nghiệp được cho là lý tưởng đối với sự phát triển kinh tế như: các chính sách bảo vệ những ngành công nghiệp “non trẻ”, xúc tiến sự phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn, hỗ trợ hay hợp lý hoá các ngành suy thoái…, và điều này đặc biệt có ý nghĩa đối với một nền kinh tế mở. Theo mô hình lý thuyết lợi thế so sánh của D.Ricardo, với giả định cơ cấu công nghiệp có sẵn các quốc gia sẽ được lợi 9 nếu xuất khẩu những hàng hoá có lợi thế so sánh và nhập khẩu các hàng hoá có ít lợi thế so sánh hơn.Vì vậy, khi cơ cấu công nghiệp thay đổi theo hướng tạo ra sự thay đổi về lợi thế so sánh thì thông qua cơ cấu thương mại sự tái phân phối thu nhập giữa các quốc gia xảy ra, những nước phát huy được lợi thế mới này sẽ được lợi. Như vậy, theo cách tiếp cận này, có thể coi CSCN là một chính sách được thực hiện nhằm tăng cường phúc lợi kinh tế của một quốc gia bằng cách làm giảm phúc lợi của nước khác. Đây cũng là một trong những nguốn gốc dẫn đến các xung đột thương mại quốc tế. 1.1.2.2. Công cụ của chính sách công nghiệp Chính sách công nghiệp thực hiện các mục tiêu và nội dung của mình thông qua một hệ thống các công cụ. Đó là hệ thống những phương tiện truyền dẫn các phương thức tác động lên đối tượng của CSCN. Hệ thống này bao gồm những nhóm công cụ cơ bản sau: - Những công cụ kinh tế là ngân sách, các quỹ, hệ thống đòn bảy khuyến khích kinh tế như thuế, trợ cấp, lãi suất.... - Những công cụ hành chính, tổ chức gồm có: các công cụ hành chính là các kế hoạch, quy hoạch của Nhà nước và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, các công cụ tổ chức như mô hình tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức tham gia vào quá trình hoạch định và triển khai. - Những công cụ tuyên truyền, giáo dục là hệ thống thông tin đại chúng liên ngành, các hiệp hội... - Những công cụ mang tính kỹ thuật và nghiệp vụ như công tác kiểm tra, thu thập thông tin, các tiêu chuẩn kỹ thuật... Kinh nghiệm từ hoạt động thực thi CSCN trên thế giới và đặc biệt là của Nhật Bản cho thấy rằng, có thể chia công cụ CSCN thành ba loại chủ yếu: các công cụ điều chỉnh trực tiếp, các công cụ khuyến khích gián tiếp và các công cụ liên quan tới thông tin. 10 - Nhóm công cụ điều chỉnh trực tiếp bao gồm việc cấp giấy phép hoặc bản quyền, phân phối hàng hoá, kiểm soát sự gia nhập ngành mới, việc hình thành những cácten...Những công cụ như vậy thường có hiệu ứng phụ vì chúng có khuynh hướng tạo nên sự khác biệt tuyệt đối giữa các đối tượng chịu sự điều chỉnh của luật với các đối tượng khác. Hơn nữa, với những công cụ mang tính kế hoạch, chúng có thể gây ra trở ngại đối với quyền tự trị và sự phát triển của ngành bị can thiệp, đặc biệt khi các ngành này trưởng thành. - Nhóm công cụ khuyến khích gián tiếp bao gồm các khuyến khích về tài chính như thuế, trợ cấp, thuế quan và vốn cho vay của Chính phủ và các công cụ ảnh hưởng đến môi trường mà ở đó doanh nghiệp, ngành hoạt động như các hạn chế thương mại và quy chế đầu tư. ở đây, tác giả chỉ phân tích một số công cụ chủ yếu: + Hệ thống thuế: Thuế là một khoản chi phí mà Nhà nước yêu cầu các cá nhân, tổ chức phải nộp trong một điều kiện nhất định. Thuế thường có ba loại: thuế thu nhập (thuế trực thu), thuế tiêu dùng (thuế gián thu) và thuế tài sản. Vì thuế được tính vào chi phí nên nó có thể ảnh hưởng tới giá cả làm lệch lạc tín hiệu giá cả, thực hiện sự phân bổ nguồn lực theo ý đồ của Nhà nước. Trong phạm vi CSCN, để thúc đẩy một ngành phát triển, Nhà nước có thể thực hiện giảm thuế hay thậm chí miễn thuế đối với ngành đó. Một biện pháp quan trọng trong việc giảm thuế là Nhà nước đưa ra hệ thống khấu hao. Đó là một hệ thống được thiết kế để phân bổ các chi phí phải chịu về máy móc thiết bị trong khoảng thời gian tồn tại được quy định của tài sản đó mà không tính tới chi phí về lãi suất và lạm phát trong thời kỳ có liên quan. Nếu thời gian tồn tại được quy định của tài sản càng ngắn tức là tài sản được khấu hao nhanh thì mức tiết kiệm thuế thu nhập càng lớn và lợi nhuận của doanh nghiệp sẽ tăng lên. Do đó, ngoài biện pháp giảm thuế, để tạo ưu thế cho một số ngành, đặc biệt đối với các ngành phục vụ xuất khẩu hoặc những 11 ngành quan trọng có thời gian thu hồi vốn dài, Nhà nước có thể cho phép những ngành đó khấu hao nhanh những thiết bị, máy móc quan trọng, đắt tiền. Nói chung, biện pháp này ít tạo ra những méo mó về giá cả nên nó hay được sử dụng. - Thuế quan bảo hộ là loại thuế đánh vào các hàng hoá xuất nhập khẩu, thuế quan nhập khẩu thường là một trường hợp điển hình hơn. Đây là công cụ hữu hiệu của CSCN xét trên phương diện nó thực hiện mục tiêu phát triển một số ngành nào đó nhất là những ngành “công nghiệp non trẻ”. Tuy nhiên, kết quả là mặc dù tạo ra công ăn việc làm, tạo đà phát triển cho ngành công nghiệp non trẻ, nhưng nó lại tạo ra gánh nặng thuế quan cho người tiêu dùng và hạn chế nhập khẩu. Ngoài ra thời gian bảo hộ bằng thuế quan mà quá dài thì sẽ ảnh hưởng đến tình trạng cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước khiến họ không thể lớn mạnh lên được. - Trợ cấp: Về mặt phân bổ nguồn lực thì tác động của trợ cấp cũng tương tự như thuế. Ngoài ra, do trợ cấp thực tế sẽ làm giảm lượng vốn và phụ phí cho đầu tư nên nó có hiệu quả đáng kể định hướng hành vi của các doanh nghiệp nhưng mặt trái của điều này là chúng cũng hạn chế cách ứng xử của doanh nghiệp. Mặt khác, trợ cấp thường được phân bổ thông qua quá trình chính trị nên chúng thường thiên vị các ngành công nghiệp hiện có và gây ra tình trạng tham nhũng và không linh hoạt về tài chính. Nói chung, trợ cấp thường được áp dụng chủ yếu cho các trường hợp R&D, tạo lập và phát triển các ngành mới, khuyến khích xuất khẩu... + Tín dụng theo chính sách: Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn nhằm cung cấp tài chính thông qua các ngân hàng, các quỹ với lãi suất ưu đãi đối với các đối tượng thoả mãn với các tiêu chuẩn đó. Nói chung, so với những công cụ tài chính ở trên, công cụ này có một số đặc tính được coi là ưu việt hơn, cụ thể là: có tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh cao, có khả năng 12 định hướng hành vi đầu tư tư nhân và đặc biệt được thực hiện thông qua thị trường dựa trên các tiêu chuẩn rõ ràng, cho trước. + Các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng: Khi Nhà nước thực hiện các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng cứng hoặc mềm cho một số ngành nhằm thúc đẩy những ngành này phát triển thì đây là công cụ của CSCN. Công cụ này có ý nghĩa hết sức tích cực vì ngoài việc tăng cường hiệu quả hoạt động của những ngành được lựa chọn nó còn góp phần phát triển tổng thể cơ sở hạ tầng tạo ra nền móng cho sự phát triển kinh tế lâu dài và bền vững của một quốc gia. - Cuối cùng là các công cụ liên quan tới thông tin: đó là những công cụ giúp cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp các ngành, hoặc tạo ra một cơ chế dựa vào đó thông tin có thể trao đổi. Nhóm công cụ này góp phần khắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo của thị trường và tạo điều kiện để các doanh nghiệp đưa ra những quyết định chính xác hơn, hiệu quả hơn. Như vậy, có thể thấy rằng, hệ thống công cụ của CSCN rất đa dạng, phong phú và mỗi công cụ chính sách có những ưu và nhược điểm khác nhau. Bên cạnh đó, các công cụ CSCN có tính đan xen khó tách biệt không chỉ trong bản thân CSCN mà còn giữa nó với các chính sách khác như chính sách thương mại, chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ, chính sách đầu tư...Do đó, rất dễ dẫn đến sự xung đột trong bản thân CSCN hay giữa chính sách công nghiệp với các chính sách kinh tế khác. Vì vậy, bên cạnh những tiêu chuẩn như khả thi, thích hợp thì cần phải phối hợp khôn khéo các công cụ để đạt hiệu quả cao nhất. 1.2. Cơ sở và giới hạn của chính sách công nghiệp. 1.2.1. Cơ sở của chính sách công nghiệp Bản chất của CSCN là sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phân bổ nguồn lực giữa các ngành và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp 13 trong các ngành đó. Điều này gợi cho chúng ta một vấn đề là tại sao Nhà nước lại phải can thiệp ?. Mục này sẽ trình bày và phân tích các luận điểm về cơ sở của CSCN, đó là cơ sở “trục trặc thị trường”, cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”. 1.2.1.1. Cơ sở "trục trặc thị trường". Các nguồn lực của nền kinh tế có tính khan hiếm. Vì vậy, để đáp ứng được các yêu cầu cạnh tranh trong việc sử dụng các nguồn lực thì cần phải có cách thức phân bổ nguồn lực hợp lý. Chúng ta đã từng biết trong kinh tế học, thị trường tự do là một phương thức phân bổ nguồn lực và sự phân bổ này được thực hiện thông qua cơ chế thị trường, hay còn gọi là “bàn tay vô hình”. Khi thị trường càng phát triển, càng hoàn thiện thì sự phân bổ này ngày càng đáp ứng được tính hiệu quả. Mặt khác, kinh tế học cũng chỉ ra rằng, trong điều kiện thị trường là cạnh tranh hoàn hảo thì cơ chế giá cả sẽ đảm bảo điểm cân bằng là điểm mà tại đó sự phân bố nguồn lực khả thi và nằm trên đường giới hạn khả năng sản xuất. Đồng thời, thông qua dẫn dắt các hành vi tuân theo lợi ích cá nhân mà cơ chế giá cả đã khiến sự phân bổ nguồn lực này tối ưu hay có tính hiệu quả Pareto. Như vậy, về phương diện hiệu quả kinh tế, Nhà nước có thể yên tâm với một thị trường cạnh tranh tự do trong việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm có hiệu quả. Tuy nhiên, trên thực tế ngay cả những thị trường rất phát triển vẫn xuất hiện những trục trặc. Thuật ngữ “trục trặc thị trường” ở đây được sử dụng để chỉ các tình huống mà tồn tại các “bóp méo” trên thị trường ngăn cản “bàn tay vô hình” phân bố nguồn lực một cách có hiệu quả. Sự tồn tại những bóp méo này chính là cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nước. Trong phạm vi CSCN, người ta thấy có các nguồn gốc gây ra trục trặc thị trường sau: - Thứ nhất là ngoại ứng, đây là một dạng thất bại thị trường mà nó xảy ra khi các chi phí hay lợi ích của cá nhân không phản ánh đúng chi phí, lợi 14 ích của xã hội. Vì vậy, thị trường sẽ không có khả năng phân bổ nguồn lực tối ưu. Trong phạm vi CSCN, việc thúc đẩy một ngành, một lĩnh vực phát triển có thể tạo ra ngoại ứng tích cực đối với sự phát triển của những ngành, lĩnh vực khác đồng thời có thể đem lại hiệu quả cao hơn so với việc trực tiếp đầu tư vào chúng. Ví dụ như trong lĩnh vực công nghệ, mặc dù các hãng đã chi một khoản nhất định đầu tư để cải tiến công nghệ và luôn sẵn sàng chấp nhận thua lỗ để có được kinh nghiệm nhưng khi thành công thì các hãng này không thể chiếm được toàn bộ lợi ích từ R&D, một phần lợi ích sẽ chảy đến các công ty khác theo cách sao chép các ý tưởng và kỹ thuật một cách tế nhị. Vì vậy, các hãng sẽ ít có động cơ để thực hiện R&D và mức đầu tư vào R&D sẽ thấp hơn so với mức hiệu quả. Khi đó, Nhà nước phải can thiệp bằng cách trực tiếp thực hiện R&D hoặc giao cho các hãng đồng thời với việc tăng cường trợ cấp cho chúng. Điều này sẽ tạo ra một hiệu ứng lan toả về công nghệ khiến nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng. - Thứ hai là cạnh tranh không hoàn hảo: Trên thực tế, đa số các ngành rong nền kinh tế là cạnh tranh không hoàn hảo bởi tính quy mô, sự khác biệt về sản phẩm… Do có sức mạnh đối với thị trường mà các hãng kinh doanh trong những ngành đó có khả năng kiếm được lợi nhuận siêu ngạch. Như vậy, trong những ngành cạnh tranh không hoàn hảo sẽ có sự cạnh tranh gia nhập ngành để chia sẻ khoản lợi nhuận này. Để bảo tồn lợi nhuận và tăng cường sức mạnh đối với thị trường, các hãng cũ sẽ dựng lên các hàng rào ngăn cản sự nhập ngành của các hãng mới. Đây là một dạng thất bại của thị trường mà CSCN cần phải khắc phục. Hai nhà kinh tế học Barbara Spencer và J.Brander đã ứng dụng luận điểm trên để biện minh cho sự can thiệp của Nhà nước vào một số ngành công nghiệp. Các học giả đã chỉ ra rằng tại những ngành công nghiệp này chỉ có một số ít công ty cạnh tranh có hiệu quả, do đó tồn tại tình trạng độc quyền đa phương. Cụ thể là có một khoản lợi nhuận siêu ngạch tại những ngành này và có sự cạnh tranh quốc tế để 15 giành khoản lợi nhuận đó. Trong trường hợp này, Nhà nước có thể thay đổi luật chơi để chuyển các khoản lợi nhuận đó từ các công ty nước ngoài sang các công ty trong nước. Và thông qua các chính sách này, phúc lợi của nền kinh tế trong nước sẽ tăng trong điều kiện các chi phí bảo hộ nhỏ hơn so với lợi ích đạt được. Luận chứng này đã cổ vũ cho sự cần thiết phải có CSCN để bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ hay phát triển các ngành công nghiệp mới, đặc biệt trong trường hợp đối với các nước đang phát triển. Đây được coi là sự tự vệ nội địa chính đáng. - Thứ ba là thông tin không hoàn hảo: Nền kinh tế thị trường luôn tồn tại một thất bại đó là thông tin không cân xứng hay không hoàn hảo. Điều đó có nghĩa là các bên tham gia thị trường luôn không có đầy đủ thông tin hoặc có một bên có nhiều thông tin hơn bên kia vì việc thu thập các thông tin chính xác hay xác định giá cả cho thông tin là hết sức khó khăn, luôn có rủi ro. Do đó, nói chung các doanh nghiệp có thể có những quyết định sai. Trong trường hợp này, vai trò của chính phủ là hỗ trợ sự chuyển giao thông tin chính xác cho các đơn vị kinh tế thông qua các công cụ thông tin để loại trừ sự không chắc chắn của thị trường. Những cơ sở trên đã biện minh cho sự cần thiết của CSCN tại các nước có thị trường phát triển. Vậy đối với các nước có nền kinh tế thị trường chưa phát triển, nơi mà thị trường còn nhiều khiếm khuyết, những lập luận này càng được củng cố chắc chắn. Ngoài ra, khi giả định thị trường chưa phát triển thì sự thiếu thốn của các thể chế thị trường cũng như khả năng phản ứng chậm chạp của các cơ chế thị trường có thể khiến Nhà nước có thêm những lý do để triển khai các CSCN. Ví dụ trường hợp những ngành mới mọc có những hàng rào ngẫu nhiên ngăn cản gia nhập ngành như: khả năng không tiếp cận được nguồn tài chính, sự chậm chạp trong việc đào tạo nguồn nhân lực và những vấn đề của kinh tế quy mô, do đó, Nhà nước phải ưu đãi nhằm giúp các hãng nhập ngành thành công. Trái lại, đối với những 16 ngành đang suy thoái, một chính sách hợp lý hoá nhanh chóng sẽ tạo điều kiện nguồn lực được phân bổ tốt hơn. Như vậy, nền kinh tế thị trường chưa phát triển sẽ tạo ra nhiều cơ hội cho sự can thiệp của Nhà nước?. Tuy nhiên, vấn đề ở đây là còn có những cạm bẫy mà ta sẽ xem xét cẩn thận trong các phần tiếp theo. 1.2.1.2. Cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”. Bên cạnh những luận chứng về cơ sở của CSCN dựa vào thất bại thị trường còn xuất hiện một số quan điểm khác, ít dựa vào sự thất bại của thị trường. Những luận chứng này cho rằng chính phủ cần hoạt động CSCN trên cơ sở xác định những ngành chiến lược, những ngành mũi nhọn trong lĩnh vực công nghiệp để thực hiện mục tiêu đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế của mình. Nó đưa ra các tiêu chuẩn thực tế cho việc xác định những ngành này, bao gồm: + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có vai trò “liên kết” với các ngành khác. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng trong tương lai. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp được các chính phủ nước ngoài hướng tới. Những tiêu chuẩn trên bề ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên theo P.Krugman, trong tác phẩm : “Kinh tế học quốc tế - Lý thuyết và chính sách”, một sự phân tích sâu sắc cho thấy chúng có khiếm khuyết rất nhiều. Sau đây ta sẽ khảo sát các tiêu chuẩn này dựa trên sự phê phán của P. Krugman: - Khuyến khích các ngành có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân: giá trị gia tăng của một ngành công nghiệp là sự khác nhau giữa giá trị 17 đầu ra của ngành đó và giá trị đầu vào mà nó có được từ các ngành khác. Tổng giá trị gia tăng của tất cả các ngành là thu nhập quốc dân của một nước. Giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân của các ngành khác nhau thì rất khác nhau. Điều này khiến nhiều nhà kinh tế lập luận rằng một nước có thể tăng thu nhập quốc dân của mình bằng cách chuyển cả khối công nghiệp theo hướng các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân cao. Tuy nhiên, theo P.Grucman, luận chứng này không giải thích được tại sao một số khu vực lại có giá trị gia tăng tính theo đầu người cao hơn so với khu vực khác. Ông cho rằng giả định khu vực này phải trả một mức lương cao hơn hoặc có một tỷ suất lợi nhuận cao hơn so với các khu vực có giá trị gia tăng thấp là không hợp lý. Vì nếu như vậy, lao động và vốn sẽ nhận được sự kích thích thị trường để di chuyển đến các ngành có giá trị gia tăng cao mà không cần đến sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ. Ngoài ra, ông lập luận rằng nếu giả sử các khu vực có giá trị gia tăng cao là những nơi có vốn tính theo đầu người lớn thì trong trường hợp đó, các lực lượng thị trường một cách tự nhiên sẽ dẫn dắt nguồn lực của nền kinh tế hướng đến các khu vực sử dụng nhiều vốn và tách khỏi các khu vực sử dụng nhiều lao động. Chính phủ có thể khuyến khích tiết kiệm và đầu tư tức những cái sẽ dẫn đến việc tích luỹ vốn và thường tự động dẫn đến việc chuyển dịch trong cơ cấu công nghiệp hướng tới các hàng hoá có hàm lượng vốn cao. Tuy nhiên, khuyến khích tiết kiệm không phải là một CSCN. Và ông kết luận trừ phi CSCN giúp cho việc hiệu chỉnh một số thất bại thị trường, còn nếu thị trường không thất bại thì sự phân bổ khởi đầu các nguồn lực sẽ luôn là tối ưu và sự phân bổ lại được Chính phủ bảo trợ không giúp gì cho việc cải thiện tình hình cả. - Khuyến khích các ngành công nghiệp có tính liên kết: Một số nhà kinh tế cho rằng Chính phủ nên khuyến khích đặc biệt cho những khu vực cung cấp đầu vào cho các bộ phận còn lại của nền kinh tế. Điều đó có nghĩa 18 là việc mở rộng các ngành sản xuất hàng hoá trung gian sẽ làm tăng lên nhiều lần hiệu ứng (mong muốn) đối với sự phát triển của những ngành sử dụng các sản phẩm mà chúng sản xuất. Sự phổ cập của luận chứng về sự liên kết bắt nguồn từ nhận định rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian có thể được sử dụng trong nhiều khu vực khác nhau và đó là một hoạt động kinh tế mang tính chất cơ bản hơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chỉ nhằm thoả mãn nhu cầu của các hộ gia đình. Tuy nhiên, P.Grucman cho rằng nếu không có thất bại thị trường, sẽ không có lý do để dự kiến là thị trường sẽ dành quá ít nguồn lực cho việc sản xuất các sản phẩm trung gian. Một luận đề cơ sở của kinh tế học là trong điều kiện thị trường cạnh tranh, thu nhập của bất cứ đầu tư nào cũng bằng giá trị sản phẩm biên của nó. Do đó, giá trị mỗi đôla thêm vào cuối cùng của dịch vụ vốn sẽ tăng thêm một đôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó được sử dụng, bất kể khu vực đó là ngành luyện thép, chế tạo ôtô, đóng tàu hay bất cứ một ngành gì khác. - Thúc đẩy các ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển trong tương lai: Có một luận chứng phổ biến khác là CSCN nên tìm cách hướng các nguồn lực vào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng cao trong tương lai. Rõ ràng, sự thay đổi trong công nghệ, trong mô thức tiêu dùng cũng như trong lợi thế so sánh sẽ dẫn đến tốc độ phát triển của các ngành là rất khác nhau. Tuy không phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thể dự đoán được là ngành nào sẽ tăng trưởng nhanh nhất. Chính phủ có nên tìm cách “chọn ra kẻ thắng cuộc” và ưu tiên các nguồn lực cho các ngành có triển vọng tăng trưởng cao nhất hay không?. Một lần nữa, câu trả lời vẫn là: các thị trường hoạt động tốt sẽ làm được điều đó và vai trò của Chính phủ là không cần thiết. P.Grucman tin rằng cơ cấu thị trường sẽ phản ứng nhanh và chính xác hơn so với cơ cấu chính trị. Vì khi một ngành công nghiệp tăng trưởng nhanh, do tính hiệu quả hay động cơ lợi nhuận, vốn và lao động sẽ 19 được di chuyển sang ngành đó ngay cả khi không có một sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ. Trừ phi tồn tại các thất bại thị trường, thêm một sự kích thích bổ sung đối với việc di chuyển nguồn lực tới khu vực đó sẽ làm cho sự di chuyển này trở nên quá mức mà hậu quả trực tiếp của nó là sự không hiệu quả và lãng phí. - Việc chống lại ảnh hưởng của các chính sách công nghiệp của các nước khác: Tiêu chuẩn cuối cùng đang dược sử dụng một cách rộng rãi tại các cuộc tranh luận ở Mỹ về vai trò của CSCN, đó là ý tưởng xem CSCN như là một biện pháp phòng vệ. Lập luận này giả dụ các nước khác đang hỗ trợ một ngành công nghiệp nào đó và làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hẹp. Như vậy, Mỹ có nên đáp lại bằng cách hỗ trợ ngành này không?. Nếu không, theo lập luận này, trên thực tế, nước Mỹ sẽ để cho cơ cấu công nghiệp của mình bị quyết định bởi CSCN của các nước khác. Theo quan điểm của P.Grucman, nếu một nước có lợi thế trong việc sản xuất ra một mặt hàng bởi sự can thiệp của chính phủ hay do tiến bộ công nghệ thì kết quả đối với Mỹ đều tương tự. Để tăng phúc lợi của nền kinh tế, Mỹ sẽ di chuyển nguồn lực ra khỏi ngành đó. Đây cũng là kết quả thu được từ phía thị trường. Tóm lại, lập luận của Paul Kgrucman cho thấy những tiêu chuẩn được đưa ra ở trên để ủng hộ CSCN đã không dựa trên những phân tích sâu sắc về kinh tế. ông cho rằng các tiêu chuẩn trên chỉ hợp lý khi tồn tại các thất bại thị trường song ông cũng thừa nhận giá trị của những tiêu chuẩn này. Mặt khác, xét một khía cạnh khác của phân tích trên, ta thấy lập luận phê phán của Paul Kgrucman mặc dù rất có giá trị nhưng nó không phù hợp với các nước đang phát triển, nơi mà thị trường còn chưa phát triển, sự thiếu thốn về mặt thể chế và thất bại thị trường phổ biến trong hoạt động công nghiệp. Vì những tiêu chuẩn đưa ra mang tính thực tế cho nên nó cần được xem xét từ góc độ thực tế liên quan đến những bối cảnh và điều kiện nhất định. 20 1.2.2. Giới hạn của chính sách công nghiệp. Cùng với sự phân tích mà Paul Kgrucman đưa ra, phần trình bày “trục trặc của thị trường” đã nhấn mạnh đến khả năng thất bại của thị trường trong việc phân bổ nguồn lực tối ưu và điều này đã mở ra “con đường” để các nhà hoạch định chính sách tin rằng : “ cần phải có sự can thiệp của nhà nước để đạt sự phân bổ nguồn lực tối ưu ”. Nói một cách khác, Nhà nước cần phải thực hiện các CSCN để tăng cường hiệu suất cũng như tốc độ tăng trưởng kinh tế. Thế nhưng, vấn đề chính chưa được bàn đến ở đây là khi thị trường thất bại thì quá trình phân bổ nguồn lực sẽ phải được diễn ra như thế nào? Và nó được xét trên hai khía cạnh sau: - Thứ nhất, ngoài phương thức phân bổ nguồn lực của thị trường còn có những phương thức phân bổ nào khác không ? - Thứ hai, trong trường hợp có phương án thay thế thì các nguyên tắc, cơ chế thực hiện cũng như các điều kiện của phương án đó là như thế nào? Nói chung, khi thị trường thất bại trong việc phân bổ nguồn lực, Nhà nước có lý do chính đáng để can thiệp và trong phạm vi CSCN đó là can thiệp vào sự phát triển các ngành. Sự can thiệp của Nhà nước có thể được thực hiện trực tiếp thông qua các DNNN hoặc một cách gián tiếp khi Nhà nước phối hợp cùng thị trường và các tổ chức khác. Tuy nhiên, có thể thấy rằng dù có thực hiện theo cơ chế nào thì sự can thiệp của Nhà nước cũng có khả năng thất bại. Xét trên quan điểm phân bổ nguồn lực, sự thất bại của Nhà nước xảy ra khi việc can thiệp của Nhà nước đã không dẫn đến sự phân bổ nguồn lực tối ưu hoặc thậm chí còn làm cho tình trạng tồi đi. Theo quan điểm này, một CSCN bị coi là thất bại khi sự phân bổ nguồn lực vào các ngành được lựa chọn đã không đạt hiệu quả như mong muốn, gây lãng phí nguồn lực và có thể kìm hãm sự phát triển của ngành và của nền kinh tế. Sự thất bại của Nhà nước thường được bắt nguồn gốc bởi những nguyên nhân sau: 21 - Năng lực của Nhà nước trong việc ra quyết định chính sách: Vì cơ chế ra quyết định dựa trên cơ cấu chính trị chứ không phải là cơ cấu thị trường nên nó phụ thuộc vào những nhóm lợi ích. Quyết định sẽ thuộc về nhóm lợi ích nào có khả năng chi phối hơn. ở đây, sự can thiệp của Nhà nước có thể đứng trước sự ích kỷ của một số nhóm lợi ích và nó rất có thể có những quyết định sai lầm. - Chính sách công nghiệp thiếu suy tính: Ngay cả khi có được sự đồng thuận từ phía các nhóm lợi ích về mục tiêu chung, sự nhất trí trong hành động, CSCN vẫn có thể là một chính sách “ thiếu suy tính ” với khả năng thất bại cao. Một “ chính sách công nghiệp thiếu suy tính ” có thể được đặc trưng với ít nhất một số đặc điểm sau đây: + Không dựa trên sự phân tích kỹ lưỡng về thất bại thị trường mà nó dự định sẽ khắc phục. + Không xác định được những mục tiêu cụ thể như khắc phục thất bại thị trường hay tối đa hoá các ngoại ứng tích cực và thời gian cho việc thực hiện mục tiêu. + Bỏ qua những tín hiệu thị trường khi cố đạt được tính hiệu quả. + Coi nhẹ những hạn chế về khả năng, năng lực và trình độ của chính phủ. + Đánh giá không chính xác hoặc không xác định được các nguồn lực sẵn có và sẽ có trong tương lai. + Không phân tích hiệu ứng phụ của CSCN và các phương án dự phòng. + Thiếu tính điều chỉnh và những phương án thay thế. + Không xét đến tính hiệu quả, quy mô và những vấn đề cân nhắc khác. 22 * Những nhân tố có thể dẫn đến CSCN “thiếu suy tính” là: + Thông tin: rất khó có thể có đầy đủ thông tin để định dạng một thất bại thị trường mà CSCN định khắc phục hay khuyến khích. Vấn đề cũng tương tự đối với các nhà hoạch định trong việc xác định “kẻ thắng cuộc”. Một khía cạnh khác, những thông tin cần phải biết ở góc độ lý thuyết chưa chắc đã phù hợp với các thông tin thực tế từ phía các doanh nghiệp, các ngành hay thị trường… Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách luôn ở trong tình trạng thiếu thông tin để phân tích kỹ lưỡng các vấn đề chính sách hay để ra một quyết định đúng. + Tính giới hạn và khả năng làm méo mó các kết quả kinh tế của công cụ chính sách có sẵn: việc xác định những chính sách phù hợp để đối phó với thất bại thị trường đã khó thì việc lựa chọn những công cụ thích hợp cũng khó khăn tương tự. Điều này xuất phát bởi bản chất có giới hạn và có ưu, nhược điểm của các công cụ chính sách có sẵn. Mặt khác, do việc sử dụng CSCN thường kèm theo các hiệu ứng phụ nên các nhà hoạch định nhiều khi phải đánh đổi các mục tiêu mà việc lựa chọn này là rất khó khăn và rất dễ có sai lầm. + Năng lực và phẩm chất của các nhà hoạch định chính sách: nếu các nhà hoạch định không đủ khả năng chuyên môn và kinh nghiệm cũng như không có đủ bản lĩnh, phẩm chất hay không có một môi trường để giúp họ cách ly khỏi các áp lực chính trị và các tệ nạn như tham nhũng thì các quyết định chính sách của họ sẽ hứa hẹn những kết quả tồi tệ. + Mục tiêu: Nhà nước thường tập trung vào rất nhiều mục tiêu khác nhau, thậm chí có những mục tiêu đối lập nhau, ví dụ như thất nghiệp và lạm phát, hiệu quả và công bằng, ưu thế của độc quyền và hạn chế của nó... Những mục tiêu này có thể dẫn dắt CSCN tới các hướng khác nhau làm CSCN bị phân tán, mất trọng tâm. 23 - Chi phí của sự can thiệp: sự can thiệp của Nhà nước có thể đem đến một lợi ích nhất định cho nền kinh tế. Tuy nhiên, sự can thiệp này luôn có giá đó là chi phí cơ hội của việc phân bổ nguồn lực cho khu vực này chứ không phải khu vực khác. Chi phí này có thể được chia thành: chi phí quản lý, chi phí tuân thủ và chi phí hiệu quả. Sự can thiệp sẽ thất bại khi các chi phí vượt quá lợi ích đạt được. Tuy nhiên, việc định lượng lợi ích và chi phí là rất khó khăn và không thực tế. Vì vậy ở đây, ta sẽ chỉ ra các trường hợp khiến chi phí này tăng, điều đó khiến khả năng thất bại của CSCN sẽ tăng. Các trường hợp này có thể là: + Đối tượng điều chỉnh của CSCN quá lớn, nó tạo ra một khối lượng công việc lớn cũng như sự gia tăng các chi phí thực tế kèm theo. + Khả năng thích nghi của đối tượng đối với chính sách gặp khó khăn. Nó xảy ra khi tín hiệu thị trường bị lệch lạc, các điều kiện cạnh tranh không công bằng, chính phủ bị mất niềm tin, hệ thống pháp luật không đảm bảo, tệ nạn tham nhũng, có quá nhiều sự can thiệp cũng như sự thay đổi một cách không minh bạch của nó. + Sự tăng lên của các chi phí hiệu quả: chi phí hiệu quả là chi phí tiềm năng của những thay đổi trong hoạt động sản xuất do ảnh hưởng của CSCN. Nếu một chính sách công nghiệp tồi thì hậu quả của nó không phải nghi ngờ, các kết quả kinh tế sẽ xấu đi và chi phí cho sự tổn thất này có thể lớn hơn cả chi phí quản lý và tuân thủ. Còn ngay cả khi sự can thiệp là tối ưu thì vẫn tồn tại loại chi phí này. Cùng với thời gian, các điều kiện và môi trường cũ biến đổi, sự can thiệp với bản chất của nó không thể phản ứng nhanh hơn cơ chế thị trường. Vì vậy, những can thiệp tích cực trước kia trở nên lỗi thời và phi kinh tế. Tồi tệ hơn nữa, sự can thiệp này lại tạo ra những méo mó, những rào cản cho sự tiến bộ công nghệ, sự phát triển của thị trường và quá trình tăng trưởng kinh tế... Đây cũng là lý do quan trọng giải thích tại sao 24 một số ngành được khuyến khích lại có thể hoạt động với năng suất kém hơn mong muốn. Tóm lại, qua những phân tích nêu trên, ta có thể rút ra nhận xét là sự thất bại của thị trường không phải là điều kiện cần và đủ cho sự can thiệp của Nhà nước. Điều này cũng có nghĩa là CSCN sẽ là một giải pháp đáng được mong muốn chỉ khi mà nó thoả mãn một số điều kiện. Những điều kiện này bao gồm các điều kiện dẫn đến thất bại thị trường trong một số lĩnh vực như công nghệ, những vấn đề liên quan đến nền kinh tế quy mô… và các phản điều kiện của phân tích về thất bại của Nhà nước trong việc sử dụng CSCN như: năng lực của Nhà nước, sự đồng thuận các nhóm lợi ích, sự dễ dàng trong việc sử dụng các công cụ thích hợp và các trường hợp mà chi phí cơ hội của CSCN có xu hướng giảm… Những giả định đó càng nhiều và càng thuyết phục thì sự biện minh cho CSCN càng chính đáng. Đây chính là giới hạn đặt ra cho CSCN. 25 Chương 2 Kinh nghiệm quốc tế Chính sách công nghiệp của Nhật Bản và Trung Quốc. Lý thuyết về chính sách công nghiệp được coi là một phần trong lý thuyết về tổ chức ngành. Theo quan điểm này, các quốc gia sẽ phát triển các ngành hoạt động trong nền kinh tế trên cơ sở lựa chọn một số ngành để ưu tiên. Trong Chương 1, chúng ta đã chỉ ra rằng, một CSCN có lẽ sẽ khả thi và có hiệu quả nếu nó được thực hiện trong “giới hạn”. Tuy nhiên, khái niệm “giới hạn chính sách công nghiệp” cần phải được làm rõ hơn trong những bối cảnh thực tiễn nhất định. Vì vậy, trong chương này, tác giả sẽ phân tích hoạt động CSCN của một số quốc gia trên thế giới và đánh giá vai trò của các chính sách đó đối với sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia trong các thời kỳ tương ứng. Các CSCN sẽ được coi là thành công khi chúng góp phần thúc đẩy các ngành được lựa chọn phát triển và bản thân những ngành này lại góp phần cải tiến hiệu suất và tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế. Hai nước được chọn ở đây là Nhật Bản và Trung Quốc. Nhật Bản là một quốc gia có tốc độ tăng trưởng thần kỳ trong những năm 60 và 70 và là một nước phát triển có hệ thống CSCN rõ nét nhất. Vì vậy, những kinh nghiệm của Nhật Bản đã được những nước đi sau như Hàn Quốc, Đài Loan vận dụng khá thành công... Còn Trung Quốc mặc dù chưa hoàn thành quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, chưa thực sự trở thành một nước phát triển, nhưng với tiềm năng của mình cũng như những gì Trung Quốc đã thể hiện sau cải cách thì việc nghiên cứu, học tập các CSCN của Trung Quốc là hết sức cần 26 thiết trong bối cảnh hiện nay, nhất là khi Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng về kinh tế, chính trị, xã hội với Việt Nam. 2.1. Chính sách công nghiệp Nhật Bản. Từ sau chiến tranh thế giới thứ 2, CSCN luôn giữ vị trí quan trọng trong hệ thống các chính sách phát triển kinh tế của Nhật Bản. Dưới sự chỉ đạo của Bộ Công nghiệp và Thương mại Quốc tế (MITI), cánh tay phải của Chính phủ Nhật Bản, CSCN đã được vận dụng một cách rất linh hoạt tùy thuộc vào mục tiêu của Chính phủ cũng như các điều kiện trong từng thời kỳ của nền kinh tế Nhật Bản. Khi phân tích CSCN Nhật Bản, người ta thấy rằng trọng tâm của CSCN là “ các chính sách thúc đẩy các ngành công nghiệp phát triển theo định hướng kế hoạch trên cơ sở phân bố các nguồn lực một cách tương đối hợp lý ”. [17, 8]. Đối tượng chủ yếu của CSCN Nhật Bản là các ngành công nghiệp và các doanh nghiệp hoạt động trong các ngành đó. Điều này được lý giải bởi quá trình thực hiện CSCN Nhật Bản gắn liền với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nhà nước tập trung mọi nguồn lực cho phát triển công nghiệp, trong khi đó các ngành nông nghiệp ít được quan tâm bởi Nhật Bản là một nước không có điều kiện thuận lợi về phát triển nông nghiệp. Với nội dung như vậy, CSCN Nhật Bản được chia làm 3 giai đoạn: Giai đoạn tái thiết nền kinh tế (1945 - 1960); Giai đoạn tăng trưởng nhanh (1960 - 1972); và giai đoạn từ sau cuộc khủng hoảng dầu lửa năm 1973 cho đến 1990. 2.1.1. Thời kỳ tái thiết. 2.1.1.1. Hệ thống sản xuất ưu tiên (1945 - 1949). Sau khi chiến tranh kết thúc, nền kinh tế Nhật Bản rơi vào tình trạng suy thoái, tổn thất nặng nề: mức sống của người dân bị giảm sút mạnh, các hãng suy yếu bởi các chính sách chống độc quyền và sự thiếu thốn các yếu tố đầu vào nguyên liệu, vật tư. Năm 1946, tổng sản phẩm quốc dân của cả nước chỉ bằng 61%, thu nhập quốc dân tính theo đầu người chỉ bằng 55% và sản lượng của ngành công nghiệp khai khoáng chỉ đạt 29% so với thời kỳ 27 trước chiến tranh. Trước tình hình như vậy, mục tiêu của các chính sách kinh tế nói chung cũng như chính sách công nghiệp nói riêng là phục hồi sản xuất. Nội dung của CSCN là “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” với các ngành được lựa chọn là các ngành than, thép. Đây là hai ngành được cho là đặc biệt khó khăn trong việc phục hồi nhưng có khả năng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của các ngành khác như công nghiệp khai khoáng và chế biến vì nó cung cấp năng lượng và nguyên liệu đầu vào cho các ngành này. Trong “hệ thống sản xuất ưu tiên”, sự gia tăng sản lượng của hai ngành than và thép trước tiên nhằm đáp ứng đầu vào cho bản thân chúng sau đó mới đến các ngành công nghiệp khác. Với ý nghĩa như vậy, hệ thống sản xuất ưu tiên đã vận dụng tất cả các biện pháp kiểm soát trực tiếp hiện có: phân phối vật tư, cấp phát tài chính tái thiết, kiểm soát giá cả, trợ giá và phân phối hàng nhập khẩu. Trong năm tài khoá 1947, vốn cho vay của Công ty Tài chính Tái thiết (RFC) đạt 53,4 tỷ Yên xấp xỉ tổng vốn cho vay của tất cả các ngân hàng tư nhân (56,8 tỷ Yên), 30% vốn cho vay của RFC được dành cho ngành than và chiếm tới 70% vốn vay của ngành này. Những hỗ trợ về giá cả chiếm 17,9% tổng ngân sách trong năm và tăng tới 23,8% của ngân sách vào năm 1948. Ngành thép là ngành nhận nhiều nhất số tiền vay đó. Với sự trợ giúp như vậy, năm 1947, sản lượng thép thông thường tăng tới 740.000 tấn và sản lượng than tăng 29,34 triệu tấn, sản lượng khai khoáng và chế biến nói chung cũng tăng 22,7%. Ngoài nỗ lực của các nhà sản xuất trong nước, việc cải thiện khả năng cung ứng nguyên, nhiên vật liệu từ nước ngoài thông qua các biện pháp hỗ trợ vốn, cấp giấy phép nhập khẩu cũng có ảnh hưởng lớn đến sự gia tăng sản lượng. [55, 15]. Nhờ đạt được kết quả hết sức tích cực kể trên, hoạt động sản xuất của các ngành đã được khởi động lại và dần đi vào quỹ đạo phát triển. Vì vậy, có thể coi hệ thống sản xuất ưu tiên đã thành công trong việc thực hiện mục tiêu của nó. Hơn nữa, hệ thống sản xuất ưu tiên còn được xem là đã dọn 28 đường cho sự tăng trưởng các ngành công nghiệp nặng và mở đầu cho quá trình công nghiệp hoá của Nhật Bản. Tuy vậy, thành công của hệ thống sản xuất ưu tiên vẫn bị nghi ngờ bởi: - Thứ nhất, mục tiêu cuối cùng của hệ thống sản xuất ưu tiên là đảm bảo đầu vào cho việc sản xuất hàng hoá tiêu dùng nên việc phục hồi sản xuất trong công nghiệp nặng là không đáng kể nhất là khi so sánh với thành tựu đạt được của nền kinh tế sau này. - Thứ hai là sự cần thiết phải có một hệ thống sản xuất ưu tiên. Một số nhà nghiên cứu cho rằng việc sản xuất bị tắc nghẽn bởi sự thiếu hụt đầu vào là do các tín hiệu thị trường đối với hàng hoá trung gian chậm hơn so với hàng hoá tiêu dùng trong thời kỳ này vì vậy cần phải ưu tiên cho việc sản xuất các hàng hoá trung gian. Sự chậm trễ này có thể được lý giải bởi một số nguyên nhân sau: các biện pháp kiểm soát kinh tế trực tiếp đang áp dụng có thể gây bất mãn cho người lao động, việc hầu như không có khả năng huy động nguồn tài chính của khu vực tư nhân, lạm phát và hoạt động nghèo nàn nói chung của thị trường trong điều kiện xã hội còn lộn xộn của thời kỳ này. Do đó phải nhìn nhận chính sách “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” chỉ là một biện pháp tạm thời trong những điều kiện hết sức đặc biệt của nền kinh tế Nhật Bản sau chiến tranh. Mặt khác, việc thực hiện hệ thống sản xuất ưu tiên với tư cách là một chính sách thay thế nhập khẩu bắt buộc đã làm gia tăng tình trạng lạm phát bởi ngân sách phình lên vì phải trợ giá cũng như việc hỗ trợ tín dụng theo các tiêu chuẩn lỏng lẻo... Chỉ số giá tiêu dùng đã tăng khoảng 4% mỗi quý năm 1947, sau đó đã tăng vọt khoảng 15%/quý năm 1948. [73, 20]. Sức ép lạm phát đã buộc CSCN phải thay đổi và có những điều chỉnh trong giai đoạn tiếp theo. 2.1.1.2. Giai đoạn hợp lý hoá công nghiệp. Từ năm 1950 đến 1955, sau khi có được những thành công từ hệ thống sản xuất ưu tiên, nền kinh tế đi vào ổn định, Nhật Bản thực hiện mở cửa đối 29 với nền kinh tế thông qua việc áp dụng tỷ giá thống nhất. Sự bùng nổ cuộc chiến tranh Triều Tiên vào năm 1951 đã đưa đến sự phát triển nhanh chóng của sản lượng khoáng sản và công nghiệp chế tạo. Tuy nhiên, sự khiếm khuyết của các chính sách thời kỳ trước đó đã đặt Nhật Bản trước hai vấn đề: đó là sự mất cân bằng cán cân thanh toán và sức cạnh tranh yếu của hàng xuất khẩu do giá than, thép quá cao. Vì vậy, nội dung chính của CSCN trong giai đoạn này là hợp lý hoá ngành nhằm giải quyết các khoản nợ, giảm giá than thép và đưa các hãng thoát khỏi sự kiểm soát để có thêm động lực mới, tăng năng suất sản xuất và khả năng cạnh tranh cho các hãng. Vào đầu năm 1950, nhiều ngành công nghiệp đã bắt đầu tăng đầu tư để hợp lý hoá và Chính phủ cũng đã có những biện pháp ủng hộ những nỗ lực này đối với một số ngành cơ bản quan trọng: thép, than, điện, vận tải biển, phân hoá học... Tiêu chuẩn để Chính phủ lựa chọn ngành công nghiệp nào đó được hưởng ưu đãi gồm: + Ngành công nghiệp cơ bản trong thời kỳ đình trệ. + Ngành có thể ảnh hưởng tới sự phát triển của các ngành công nghiệp khác và thay thế nhập khẩu. + Ngành rất cần hợp lý hoá để tăng sản lượng và giảm chi phí sản xuất. + Ngành công nghiệp đang rất cần hiện đại hoá trang thiết bị hoặc ứng dụng công nghệ mới, đặc biệt là các ngành xuất khẩu và các ngành có triển vọng lớn. Một số biện pháp của Chính phủ nhằm thúc đẩy những ngành này bao gồm: việc thành lập “ Hội đồng hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1949, “ các biện pháp hợp lý hoá ngành khai thác thép và than ” năm 1950, “ Luật khuyến khích hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1952 và “Luật thúc đẩy hợp lý hoá công nghiệp” năm 1953. Các công cụ chính sách được sử dụng thúc đẩy 30 việc hợp lý hoá ngành hoàn toàn khác với công cụ chính sách được sử dụng trong hệ thống sản xuất ưu tiên. Các công cụ chính sách trong giai đoạn này chủ yếu là các khuyến khích về tài chính, bao gồm: việc miễn, giảm thuế nhập khẩu và các loại thuế khác, biện pháp khấu hao nhanh đối với những máy móc “quan trọng” hay phục vụ cho “hợp lý hóa”. Những khoản miễn trừ đó tổng cộng lên đến 43 tỷ Yên trong thời kỳ tài khoá 1950 - 1955 và bằng 5,7% thuế thu nhập công ty trong tài khoá 1955. [61, 15]. Đồng thời với các biện pháp miễn trừ đó, người ta còn áp dụng các khoản miễn thuế tài sản đối với “các thiết bị hiện đại hoá”. Chỉ có một số rất ít loại tài sản được hưởng ưu đãi này, do đó việc sử dụng các biện pháp này là rất có trọng tâm. Nhờ đó, riêng 4 ngành cơ bản đã được Chính phủ đầu tư tới 40% tổng vốn đầu tư công nghiệp để nâng cấp trang thiết bị máy móc. Phân tích cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp ta thấy rằng, vốn Chính phủ chỉ chiếm khoảng 22% đến 27%. Do đó, sự đầu tư của Chính phủ đã đóng vai trò định hướng cho sự bùng nổ đầu tư của thời kỳ này. ( Bảng 2.1). [79, 20]. Bảng 2.1 Cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp giai đoạn 1952 - 1955 (%) Nguồn vốn / năm 1952 1953 1954 1955 Vốn Chính phủ 22,7 26,6 29,2 27,2 T/c tài chính tư nhân 54,1 51,7 56, 60,9 Thị trường chứng khoán 22,2 20,4 10,3 8,0 Nguồn vốn nước ngoài 1,0 1,3 3,7 3,9 Nguồn: Ngân hàng phát triển Nhật Bản, “Báo cáo kinh doanh hàng tháng”, số 23. Quá trình hợp lý hoá cũng thường đòi hỏi phải nhập khẩu máy móc và công nghệ mới. Trong lĩnh vực này, các biện pháp kiểm soát ngoại tệ và hạn chế đầu tư nước ngoài đóng vai trò chủ yếu. Các biện pháp này đã góp phần thực hiện mục tiêu của CSCN trong việc phát triển các ngành công nghiệp then chốt trên. Tuy nhiên, điều này cũng phản ánh tư tưởng của Chính phủ Nhật Bản trong giai đoạn này là sự lo ngại quá trình thâm nhập trực tiếp của 31 các hãng nước ngoài có thể phương hại đến sự phát triển của nền công nghiệp nội địa. Nói chung, có thể thấy rằng CSCN mà Nhật Bản thực hiện trong giai đoạn này được đặt trong một chiến lược phát triển mà nó là sự kết hợp của cả chiến lược định hướng xuất khẩu và thay thế nhập khẩu. Sự áp dụng thành công các chính sách này đã khiến nền kinh tế Nhật Bản tăng trưởng ổn định với tốc độ bình quân đạt 8,2%, tỷ lệ tăng của công nghiệp khai khoáng và công nghiệp chế biến là 11,3% đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản từ một nền công nghiệp sử dụng nhiều lao động sang nền công nghiệp sử dụng nhiều vốn. [86, 15]. Các kết quả trên đã cho thấy chính sách hợp lý hoá đã thành công với điều kiện nền kinh tế mở và nhiệm vụ giảm chi phí xuống dưới mức cần thiết để nâng cao sức cạnh tranh trong một chế độ tỷ giá hối đoái cố định. Tuy nhiên, nếu những định hướng lớn của chính sách hợp lý hoá ngành được xem là thành công thì vẫn có những khía cạnh chính sách tỏ ra không có hiệu lực. Trong khi ngành thép tăng trưởng để trở thành một ngành xuất khẩu sau khi hoàn thành kế hoạch hợp lý hoá ngành thép lần thứ nhất thì nỗ lực để hợp lý hoá ngành than cuối cùng đã không thành công. [67, 15]. Phải chăng những ngành có đặc điểm như ngành than nằm ngoài giới hạn của CSCN ?. Hay nói một cách khác, có thể có một số ngành trong nền kinh tế mà việc áp dụng CSCN đối với nó sẽ không có hiệu quả. Vì vậy, việc xác định những ngành để ưu đãi cần phải dựa trên những luận cứ xác đáng, nếu không, sự can thiệp của Nhà nước có thể sẽ mang lại những kết quả còn tồi tệ hơn nhiều so với điều mà thị trường thực hiện. 2.1.1.3. Giai đoạn củng cố và phát triển các ngành công nghiệp. Thời kỳ thứ ba này bao trùm nửa sau của những năm 1950 khi nền kinh tế Nhật Bản đã đi vào quỹ đạo tăng trưởng nhanh và có sự đổi mới trong công nghệ. Mục tiêu của toàn bộ chính sách kinh tế nói chung và CSCN nói riêng trong thời kỳ này là tiếp tục nâng cao tỷ lệ tăng trưởng nhanh, mức 32 sống và đạt mức toàn dụng lao động. Mục tiêu trung gian để đạt được các mục tiêu trên là khuyến khích xuất khẩu và phát triển một số ngành công nghiệp nặng. Vì vậy, về cơ bản CSCN của giai đoạn này bao gồm các chính sách hỗ trợ và bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ có triển vọng đối với đất nước nhằm giúp cho những ngành được lựa chọn có điều kiện phát triển và nâng cao sức cạnh tranh hơn nữa. Để khuyến khích và thúc đẩy những ngành mới và có tiềm lực tăng trưởng nhanh, Chính phủ đã ban hành đã ban hành các văn bản mang tính pháp lý như : kế hoạch 5 năm sản xuất tơ nhân tạo (năm 1953); các biện pháp khuyến khích công nghiệp hoá dầu (năm 1955); luật về các biện pháp tạm thời khuyến khích công nghiệp chế tạo máy (năm 1956), luật về các biện pháp tạm thời khuyến khích công nghiệp điện tử (năm 1957). ở đây, ta nghiên cứu hai ngành tiêu biểu dành được nhiều được sự ưu đãi nhiều nhất, đó là ngành hoá dầu và ngành chế tạo máy. Trong trường hợp của ngành hoá dầu, các biện pháp khuyến khích về tài chính như cho vay khấu hao nhanh, giảm thuế thu nhập, thuế nhập khẩu máy móc nước ngoài… đã khiến ngành hoá dầu có điều kiện đổi mới công nghệ. Hơn nữa, việc thoả thuận với khu vực tư nhân về bao tiêu sản phẩm cùng các biện pháp hạn chế nhập khẩu đã mở ra thị trường nội địa cho các hãng trong ngành. Tuy nhiên, có thể thấy rằng chính sự cạnh tranh gay gắt trong thị trường nội địa thúc đẩy các hãng gia tăng sản lượng để giảm chi phí theo quy mô mới là động lực chính thúc đẩy ngành hoá dầu phát triển. Trong giai đoạn này, mặc dù ngành hóa dầu đòi hỏi quy mô đầu tư lớn nhưng vẫn có nhiều hãng tìm cách nhập ngành. Nhằm tránh tình trạng “ cạnh tranh quá mức ”, MITI đã có những điều chỉnh về giấy phép công nghệ… để đảm bảo sự đầu tư có “ trật tự ”. Thế nhưng, trên thực tế, cuối cùng đã có nhiều hãng nhập ngành thành công. Nó cũng đồng nghĩa với việc MITI đã không thể ngăn cản được sự cạnh tranh mạnh mẽ trong ngành hoá dầu. 33 Ngược lại với ngành công nghiệp hoá dầu gồm những hãng có quy mô lớn, các ngành chế tạo máy, lắp ráp… bao gồm những hãng có quy mô nhỏ. Các ngành này là đối tượng của luật công nghiệp chế tạo máy (năm 1955). Thông qua việc hỗ trợ vốn, việc đưa ra các tiêu chuẩn để hỗ trợ tiến bộ kỹ thuật, lựa chọn các Carten để hợp lý hoá và các biện pháp bảo hộ thị trường trong nước cũng như các quy định với đầu tư nước ngoài đã tạo điều kiện cho các ngành công nghiệp này phát triển hết sức nhanh chóng mà điển hình là ngành ô tô của Nhật Bản. Đánh giá về các biện pháp của CSCN, có thể thấy việc Chính phủ cung cấp nguồn tài chính đã tạo điều kiện để các hãng sản xuất phụ tùng, máy móc tiếp cận được những khoản vay khác và kích thích đầu tư hợp lý hoá mà nhờ đó, các hãng sản xuất ô tô và các hãng lớn khác đã được lợi. Tuy nhiên, có lẽ các biện pháp quan trọng nhất dẫn tới sự tăng trưởng của các ngành này là các biện pháp liên quan nhiều việc mở rộng thị trường và ứng dụng công nghệ mới vì lượng cầu lớn đến mức khiến các nhà sản xuất nâng cao năng suất thông qua chuyên môn hoá. [74, 15]. Tóm lại, trong giai đoạn này, nền kinh tế Nhật Bản đã duy trì được tốc độ tăng trưởng nhanh nhờ tập trung vào việc phát triển ngành mới và có tiềm lực tăng trưởng nhanh. Các mục tiêu đề ra đã thành công. Sức cạnh tranh của công nghiệp Nhật Bản được cải thiện hơn nữa. Tỷ trọng công nghiệp nặng, công nghiệp hoá chất trong toàn ngành đã tăng lên nhanh chóng. Nền kinh tế đã tạo ra nhiều việc làm nhờ xuất hiện những ngành mới. Mặc dù không phải là nguyên nhân trực tiếp cho những thành công trên như đã phân tích, nhưng có thể nói CSCN của Nhật Bản trong giai đoạn này đã không có thất bại đáng kể. Ngoài ra, CSCN đã có ảnh hưởng nhất định trong việc kích thích đầu tư tư nhân và tạo ra một số điều kiện thuận lợi cho những ngành mới phát triển. Mặt khác, các chính sách khuyến khích ngành đã có những tác động bổ sung cho thị trường trong việc điều chỉnh sự phát 34 triển ngành công nghiệp, qua đó nó giảm bớt mâu thuẫn và tăng cường khả năng tự điều chỉnh của cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản. 2.1.2. Thời kỳ tăng trưởng nhanh. 2.1.2.1. Khuôn khổ chính sách công nghiệp. Năm 1960, nền kinh tế Nhật Bản đang ở trung tâm của quá trình tăng trưởng nhanh đồng thời đã mang nhiều đặc trưng của nền kinh tế phát triển, tỷ lệ thất nghiệp thấp, giá cả ổn định và linh hoạt, cơ cấu công nghiệp hiện đại, tầm quan trọng của xuất khẩu sản phẩm công nghiệp nặng tăng và thặng dư thường xuyên trong tài khoản vãng lai. Để tăng cường lợi ích từ thương mại hơn nữa và cũng để thực hiện các cam kết quốc tế sau khi đã gia nhập vào IMF năm 1952, GATT năm 1955, Chính phủ Nhật Bản đã thông báo kế hoạch tự do hoá thương mại, ngoại hối và tự do hoá thị trường vốn. Sự thay đổi trong môi trường thể chế đã tác động đến CSCN trong thời kỳ này. Tự do hoá thương mại có nghĩa là Chính phủ mất đi quyền lực của mình trong việc phân phối hàng nhập khẩu, trong khi tự do hoá thị trường vốn dẫn đến sự mất đi quyền lực đối với việc xét duyệt nhập khẩu công nghệ, liên doanh với các hãng nước ngoài và xây dựng nhà máy mới, mà việc xây dựng đó lại là hậu quả của biện pháp kiểm soát nhập khẩu công nghệ. Tóm lại, tự do hoá đã loại trừ động cơ của Chính phủ trong việc can thiệp vào hoạt động công nghiệp và việc phân bổ nguồn lực bằng cách sử dụng hệ thống giá cả được mở rộng ngay cả cho thương mại và đầu tư trực tiếp nước ngoài. Mặt khác trong thời kỳ này, sự phát triển của khu vực tư nhân từ đầu những năm 1950 khiến khu vực này trở thành nền tảng của nền kinh tế. Nói chung, khu vực này có xu hướng ra các quyết định độc lập và luôn sẵn sàng chấp nhận rủi ro. Khi đó sự can thiệp của Chính phủ chỉ đạt được thông qua việc làm cho nó tin tưởng và chấp thuận. Vì vậy, thời kỳ này Chính phủ Nhật Bản cố gắng can thiệp tối đa bằng các “ hướng dẫn hành chính ” bởi việc sử dụng 35 các đạo luật cụ thể là không thể thực hiện được nếu chúng trái với xu hướng phát triển theo hướng thị trường của nền kinh tế. Như vậy, CSCN trong thời kỳ này, một mặt góp phần thực thi chính sách tự do hoá thương mại và thị trường vốn đồng thời thận trọng từng bước giám sát đảm bảo quá trình tự do hoá không gây tổn hại cho nhiều ngành. Mặt khác, nó hướng đến việc xây dựng một hệ thống công nghiệp tồn tại trong quá trình tự do hoá. Để thực hiện mục tiêu này, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai nhiều biện pháp khác nhau, trong đó tiêu biểu là việc thiết kế “ trật tự công nghiệp mới ” và những biện pháp đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ nhằm tăng cường chuyên môn hoá trong hợp tác sản xuất. 2.1.2.2. Nội dung và những đánh giá về chính sách công nghiệp. Với chủ trương chuyển đổi sang nền kinh tế mở, Chính phủ Nhật Bản đặc biệt chú ý tạo ra “ trật tự công nghiệp mới ” có khả năng đương đầu với những thách thức của sự chuyển đổi đó. Quá trình tạo lập “ trật tự công nghiệp mới “ đặt trọng tâm vào việc hiện đại hoá nền công nghiệp Nhật Bản nói chung, từ các hãng lớn đến các hãng có quy mô vừa và nhỏ. Nó bao gồm những vấn đề: mở rộng sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động của các hãng, điều chỉnh cạnh tranh của thị trường nội địa…và những vấn đề này được đưa vào trong “ Luật các ngành đặc biệt, năm 1963 ”. Các ngành đặc biệt trong luật này là các ngành ô tô, thép và hoá dầu. Các ngành này sẽ được ưu tiên thông qua các khích lệ về thuế, cung cấp tài chính. Luật này dựa trên luận điểm cho rằng các công ty của Nhật có quy mô quá nhỏ nên thị trường bị xé nhỏ và xảy ra tình trạng cạnh tranh quá mức, vì vậy cần phải điều chỉnh cạnh tranh của thị trường trong nước về mức hiệu quả đồng thời tăng cường khả năng cạnh tranh quốc tế. Tuy nhiên, luận điểm này đã gây nên tranh cãi trong Hội đồng lập pháp. Người ta cho rằng “cạnh tranh quá mức” là một khái niệm không rõ ràng và quy mô nhỏ không phải là một trường hợp bất lợi trong cạnh tranh. Những doanh nghiệp có quy mô nhỏ 36 mặc dù không có lợi thế kinh tế về qui mô nhưng nó lại có những ưu thế riêng của mình nhất là khả năng hoạt động hiệu quả nhờ sự linh hoạt và chi phí quản lý thấp. Bên cạnh việc gây nên tranh cãi, luật này còn không nhận được sự ủng hộ của giới doanh nghiệp. Họ lo ngại luật này sẽ tăng cường sự can thiệp của Chính phủ đối với các quyết định của khu vực tư nhân, đồng thời họ cho rằng việc thiết lập trật tự công nghiệp mới phải trên cơ sở quá trình “tự thích ứng” của các ngành công nghiệp. Vì vậy, cuối cùng luật này đã không được thông qua. Trong thời kỳ này, Chính phủ Nhật Bản còn đưa ra các biện pháp khuyến khích các nhà sản xuất chuyên môn hoá thông qua tập trung hoá sản xuất và ủng hộ sự hợp tác và liên kết các hãng để đạt được huyền thoại “kinh tế quy mô” cũng như việc nâng cao sức cạnh tranh quốc tế. Đối tượng mà CSCN này hướng vào là các doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ như các doanh nghiệp của ngành chế tạo máy. Cơ sở của chính sách là: mỗi quốc gia có lợi thế so sánh nhất định trong việc sản xuất ra loại sản phẩm đặc thù của ngành vì nền công nghiệp mỗi nước có những độc đáo của riêng mình. Bên cạnh đó, theo như Uỷ ban Tư vấn Cơ cấu ngành của Nhật Bản nhận định trong thời kỳ này chất lượng và giá cả của sản phẩm Nhật Bản còn chưa đủ sức cạnh tranh quốc tế. Điều này được biện giải bởi ba lý do: + Thứ nhất là quy mô của các doanh nghiệp vừa và nhỏ đều thuộc loại nhỏ so với tiêu chuẩn quốc tế. + Thứ hai là năng suất lao động thấp của số lượng lớn công nhân trong các ngành nghề phi sản xuất có liên quan đã khiến giá cả của phần lớn các chủng loại máy nội địa cao hơn so với mặt bằng quốc tế. + Thứ ba là mặc dù đã có những biện pháp nhất định đẩy mạnh R&D cũng như ứng dụng công nghệ mới vào việc sản xuất các sản phẩm, thế nhưng vẫn cần có những biện pháp mới ứng dụng những công nghệ tiên tiến 37 để tạo ra những ưu thế đặc biệt cho các sản phẩm của Nhật Bản trong cạnh tranh quốc tế nhất là các loại máy lớn, chính xác và có nhiều tính năng tốt. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã đưa ra một số biện pháp như: khuyến khích R&D, đưa ra các tiêu chuẩn công nghiệp thống nhất, phối hợp sự lựa chọn sản phẩm để tăng cường chuyên môn hóa và các ưu đãi thuế, tài chính để khuyến khích hợp tác, liên kết. Tuy nhiên, các biện pháp này không có vai trò rõ rệt bởi các hiệp hội công nghiệp có khả năng ảnh hưởng mạnh đến các chính sách của Chính phủ và sự tự chủ của các hãng đã tăng lên đáng kể trong thời kỳ này. Mặt khác, Chính phủ còn đưa ra các thoả thuận về tập trung hóa sản xuất thông qua hiệp hội công nghiệp của ngành chế tạo máy. Tuy nhiên, các thoả thuận này tỏ ra không có hiệu lực vì không có yếu tố bắt buộc cũng như bất kỳ sự trừng phạt nào được nêu ra trong thoả thuận này.[134, 15]. Tóm lại, mặc dù mục tiêu của CSCN đã đạt được trong cuối những năm 60, nền kinh tế Nhật Bản ổn định, tăng trưởng rất nhanh, xuất khẩu đạt 2,4 tỷ USD trong năm 72 gấp 6 lần so với năm 1960, nhưng xét trên khía cạnh ảnh hưởng của chính sách khó có thể nói là những thành công trên là kết quả của CSCN. Vì như trên đã phân tích, các CSCN đã giảm dần vai trò của mình cùng với sự phát triển của một nền kinh tế thị trường mở và đặc biệt là sự tăng trưởng của khu vực tư nhân. Do đó, động lực của sự phát triển kinh tế Nhật Bản thời kỳ này chính là một môi trường thị trường cạnh tranh mạnh mẽ cùng với sự vận hành trơn chu của hệ thống giá cả trong một nền kinh tế thị trường phát triển. Ngoài ra, CSCN trong những năm 1960 đã tập trung quá nhiều vào nền kinh tế quy mô cũng như việc đối phó với tình trạng cạnh tranh quá mức mà quên đi chức năng trung tâm của mình là phát triển ngành nhằm sửa chữa những trục trặc của thị trường. Điều này chỉ xuất hiện trong thời kỳ sau khi có sự cảnh báo của tình trạng ô nhiễm và sự thống trị của các độc quyền đa phương. 38 2.1.3. Thời kỳ sau khủng hoảng dầu mỏ (1973) cho đến trước 1990. Bước vào thập kỷ 70s, nền kinh tế Nhật Bản đã gặp phải những vấn đề nảy sinh từ quá trình tăng trưởng nhanh của thời kỳ trước. Giới hạn của sự tăng trưởng thể hiện qua: tình trạng gia tăng ô nhiễm môi trường và những vấn đề xã hội, việc đạt thặng dư liên tục và giá trị lớn đã dẫn đến sự mâu thuẫn trong thương mại giữa Nhật với các nước khác mà đặc biệt là Hoa Kỳ. Bên cạnh đó, sau cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973, kinh tế Nhật Bản bộc lộ nhiều yếu kém và dễ tổn thương, đó là việc quá phụ thộc vào nguyên liệu nhập khẩu từ bên ngoài và sự mất cân đối trong cơ cấu công nghiệp. Trước bối cảnh như vậy, mục tiêu và nội dung của CSCN đã thay đổi đáng kể. Trọng tâm của CSCN đặt vào các chính sách hỗ trợ các ngành suy giảm và phát triển các ngành mới nhằm tăng cường khả năng tự điều chỉnh của cơ cấu công nghiệp. Các ngành mới trong thời kỳ này được lựa chọn trên cơ sở những ngành có nhiều hàm lượng chất xám hoặc những ngành công nghệ cao. Về vấn đề thiết kế cơ cấu công nghiệp sử dụng nhiều hàm lượng chất xám, trong những năm 70 và 80, Chính phủ Nhật Bản đã đưa ra “ tầm nhìn ” như là một phương pháp để Chính phủ cung cấp thông tin cho các hãng tư nhân về khuynh hướng vận động của cơ cấu ngành. Mục tiêu “ tầm nhìn ” hướng tới là phát triển cơ cấu công nghiệp sử dụng nhiều hàm lượng chất xám và nó đã định hướng cho hành vi của các hãng, thúc đẩy các hãng vận động theo hướng đó. Trong đó, nội dung của “ tầm nhìn ” phản ánh mong muốn tập trung vào các ngành sử dụng nhiều hàm lượng chất xám, thay thế cho trọng tâm trước đây dành cho công nghiệp nặng và hoá chất. Điều này được giải thích trên hai khía cạnh. Về lý thuyết, việc phát triển những ngành này sẽ tiết kiệm năng lượng, không gây ô nhiễm môi trường và tạo ra những lợi thế cạnh tranh mới góp phần nâng cao thành tựu kinh tế, xã hội. Còn trên phương diện thực tế, đó là một quá trình tự nhiên, khi vào cuối những năm 39 60, sự tăng trưởng của những ngành công nghiệp nặng và hoá chất đã gặp giới hạn của kinh tế quy mô, còn những ngành lắp ráp và chế tạo máy móc, thiết bị điện tử…, những ngành sử dụng nhiều lao động có tri thức nói chung, đã phát triển rất nhanh. Các công cụ mà Chính phủ sử dụng để thực hiện nội dung này chủ yếu là những khoản trợ cấp cho R&D, ưu đãi về thuế và tài chính dựa trên luật khuyến khích các ngành chế tạo máy và thông tin. Nói chung, các ngành này đã phát triển tương đối nhanh chóng từ năm 1975 trở đi. Nếu lấy năm 1975 là mốc, chỉ số 100 thì đến năm 1982 chỉ số sản lượng bình quân của các ngành lắp ráp, chế tạo như sản xuất máy tính, vi mạch, người máy, máy bay, sản xuất máy công cụ điều khiển bằng số, ngành phân phối, xử lý thông tin… đã tăng lên 213,7 và tạo ra sự thay đổi trong cơ cấu xuất khẩu của Nhật Bản. [158, 15]. Tuy nhiên, người ta thấy rằng chỉ một số ít trường hợp CSCN tác động tới sự tăng trưởng này vì trên thực tế số lượng các ngành được chính sách này hướng đích là rất nhỏ, bao gồm các ngành máy tính, vi mạch, sản xuất máy bay, năng lượng và xử lý thông tin. Tại sao không có nhiều ngành được coi là ngành quan trọng đối với việc khuyến khích theo khái niệm về một cơ cấu ngành sử dụng nhiều chất xám ?. Một sự lý giải là vào thời kỳ này các hãng hàng đầu của Nhật Bản đã tích luỹ được nguồn vốn và các nguồn lực quản lý to lớn nên không thích sự can thiệp của Chính phủ vào ngành. Nói cách khác, sự phát triển của khu vực tư nhân đã thay đổi tư tưởng của nó đối với các biện pháp của CSCN theo chiều hướng phản ứng ngay cả khi nó được thiết kế phù hợp với thị trường. Mặc dù vậy, có thể nói CSCN trong thời gian này đã đem lại những hiệu quả nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực trợ cấp cho R&D những công nghệ cao và việc hướng sự phát triển của nền kinh tế đối với ngành dịch vụ. Điều này phù hợp với lý thuyết chính sách công nghiệp được đưa ra ở chương 1 và nó không thể bị coi là trái với cơ chế thị trường. 40 Về việc điều chỉnh các ngành suy giảm, sau khi nền kinh tế Nhật Bản phải đương đầu với sự giảm sút tăng trưởng đầu những năm 70, ngành công nghiệp đã bị suy thoái kéo dài tập trung vào các ngành vật liệu cơ bản như tinh chế nhôm, tơ nhân tạo, dệt, đóng tàu… Để giải quyết tình hình này, Chính phủ Nhật Bản phải tiến hành điều chỉnh thông qua luật ổn định công nghiệp. Luật này được đánh giá là có dấu hiệu tích cực trong phạm vi thời gian thực hiện khi đạt được 95% các mục tiêu điều chỉnh [184, 15]. Tuy nhiên, hoạt động liên doanh để khắc phục sự suy giảm đã hình thành các Carten và nó gây trở ngại đối với việc điều chỉnh hiệu quả trong ngành. Vì vậy, vào năm 1983 Chính phủ đã ban hành thêm Luật hoàn thiện cơ cấu. Luật này đã giảm dần các biện pháp hạn chế cạnh tranh và khích lệ cải cách cơ cấu thị trường và sự phát triển công nghệ. Vì vậy, nó ngay lập tức đã có hiệu quả đem lại khả năng hồi phục nhanh chóng của các ngành. Các phân tích ở trên cho thấy CSCN trong thời kỳ sau khủng hoảng dầu mỏ đến trước năm 1990 có những dấu hiệu tích cực.Trước hết, đó là bởi vì các chính sách này được thực hiện trong một số nhỏ các ngành và đặt trọng tâm vào R&D, sự điều tiết ô nhiễm, việc tăng cường hỗ trợ các ngành suy giảm…cho nên nó là những chính sách phù hợp, ngay cả khi xem xét theo quan điểm lý thuyết về giới hạn CSCN đã được đưa ra ở chương 1. Mặt khác, nhằm nâng cao sức cạnh tranh quốc tế, các CSCN đã làm xuất hiện hành vi độc quyền thông qua việc tăng cường tập trung hoá ngành. Do đó, CSCN đã làm méo mó sự phân bổ nguồn lực một cách khá hiệu quả. Từ sau năm 1990, nền kinh tế Nhật Bản lâm vào tình trạng suy thoái kinh tế kéo dài, đặc biệt diễn ra một cuộc “ khủng hoảng cơ cấu ” trong các ngành công nghiệp Nhật Bản. Một trong những nguyên nhân dẫn đến cuộc khủng hoảng, suy thoái của Nhật Bản được một số nhà nghiên cứu đề cập đó là các CSCN được thực thi ở thời kỳ trước đó. Ví dụ như việc Chính phủ cố gắng trợ giúp những ngành công nghiệp truyền thống (dệt, hoá dầu, than, đóng tàu…) mặc 41 dù những ngành này không có lợi thế cạnh tranh nữa khiến có những méo mó trong hệ thống giá cả và những khiếm khuyết trong hệ thống công nghiệp của Nhật Bản hay việc khuyến khích đầu tư ra nước ngoài đã làm cho các ngành công nghiệp trong nước sau này trở nên “trống rỗng”. Tuy nhiên, dù thế nào chăng nữa, các CSCN trong thời kỳ này đã tạo ra những điều kiện thuận lợi đối với quá trình tăng trưởng, ổn định, tiến bộ của nền kinh tế Nhật Bản trên cơ sở can thiệp vào những lĩnh vực có xuất hiện trục trặc của thị trường. 2.2. Chính sách công nghiệp Trung Quốc từ khi cải cách kinh tế cho đến nay. Trung Quốc là một minh chứng cho sự tiếp diễn của sự thần kỳ Đông á. Từ khi cải cách kinh tế vào năm 1978 cho đến nay, Trung Quốc đã đạt mức tăng trưởng khoảng 9%, chiếm 2/3 tổng mức tăng trưởng của các nước thu nhập thấp trên thế giới. Xét theo mức bình quân đầu người, tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của Trung Quốc đã tăng khoảng 8% một năm, tăng hơn 4 lần sau hai thập kỷ. [372, 20]. Như vậy, thành tựu kinh tế của Trung Quốc đã tương đương với thành tựu của 8 nền kinh tế tăng trưởng cao ban đầu là Hồng Kông, Inđônêxia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaixia, Singapore, Đài Loan và Thái Lan. Tuy nhiên, Trung Quốc có dân đông gấp 3 lần so với tất cả các nền kinh tế đó cộng lại và điều này khiến cho việc đạt được những thành tựu trên càng đáng khâm phục. Phần này phân tích CSCN Trung Quốc nhằm xác định vai trò của chính sách này đối với sự phát triển kinh tế của Trung Quốc. Sự phân tích sẽ đặt trọng tâm của CSCN vào các chính sách ưu tiên phát triển ngành thuộc khu vực công nghiệp. Để thuận lợi cho việc xác định những định hướng và công cụ của CSCN Trung Quốc, ta sẽ gắn mục tiêu, nội dung của CSCN với sự điều chỉnh chiến lược vai trò Nhà nước ở Trung Quốc trong thời kỳ bắt đầu cải cách kinh tế (năm 1978) cho đến nay. Do đó, ta chia CSCN của Trung Quốc làm hai giai đoạn: giai đoạn một diễn 42 ra trong 15 năm, từ năm 1978 đến năm 1992, CSCN được thực hiện trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi; còn giai đoạn hai được bắt đầu từ 1992 và đến nay vẫn còn tiếp diễn, CSCN trong nền kinh tế thị trường. 2.2.1. Giai đoạn kế hoạch hóa từ năm 1978 đến 1992. 2.2.1.1. Bối cảnh và mục tiêu của chính sách công nghiệp. Giai đoạn một được bắt đầu từ cuối những năm 70 với các điều kiện khá đặc biệt. Những điều kiện này đã dẫn tới quá trình cải cách kinh tế ở Trung Quốc đồng thời nó cũng tạo ra một khuôn khổ nhất định cho CSCN. Về phương diện trong nước, do sai lầm từ các cuộc “Đại nhảy vọt” và “Đại cách mạng Văn hoá ” từ thời kỳ trước, nền kinh tế Trung Quốc chịu những thiệt hại nghiêm trọng về mọi mặt. Mặc dù sau đó, nền kinh tế đã dần ổn định và đi vào quĩ đạo phát triển nhưng khoảng cách chênh lệch trình độ phát triển giữa Trung Quốc với các nước phát triển trên thế giới ngày càng xa. Bên cạnh đó, những dấu hiệu của sự phát triển không lành mạnh của nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp đã bộc lộ rõ rệt. Khu vực doanh nghiệp Nhà nước được coi là thành phần cơ bản chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân làm ăn không hiệu quả, thậm chí nhiều doanh nghiệp bị lỗ. Trong lĩnh vực công nghiệp, mô hình công nghiệp hoá theo kiểu Liên Xô đã rơi vào tình trạng khủng hoảng bởi tính chắp vá, không đồng bộ và không thoát khỏi vòng luẩn quẩn “ thiếu đầu vào dẫn đến thiếu đầu ra, do đó lại thiếu đầu vào…”. Hơn thế nữa, do ảnh hưởng bởi nền kinh tế “ đóng ”, việc thiếu thốn nguyên vật liệu, kỹ thuật tiên tiến cùng với môi trường bao cấp đã khiến nền công nghiệp lúc này có sức cạnh tranh rất thấp. Về phương diện quốc tế, có hai nhân tố chủ yếu tác động đến CSCN Trung Quốc: - Thứ nhất, dưới tác động của cuộc cách mạng khoa học kỹ thuật, nền kinh tế thế giới đang chuyển sang một thời kỳ mới, thời kỳ toàn cầu hoá kinh tế. Quá trình này tạo ra sức ép phát triển kinh tế trên cơ sở tự do hoá 43 đối với mọi quốc gia. Nó mang đến các cơ hội cũng như những thách thức cực lớn đối với các nước đang phát triển như Trung Quốc. Vì vậy, các quốc gia cần phải có chính sách thích nghi với quá trình này. - Thứ hai, sự phát triển của các nền kinh tế trong khu vực thời kỳ này được nhận định là kết quả của mô hình chính sách công nghiệp, điều này đã trở thành động lực cổ vũ Trung Quốc thực hiện CSCN, đồng thời, nó cung cấp những bài học kinh nghiệm cho công tác hoạch định và thực thi CSCN của Trung Quốc. Dưới sự tác động của các nhân tố kể trên, mục tiêu của các chính sách kinh tế nói chung và CSCN của Trung Quốc trong giai đoạn này là đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng, cải thiện mức sống, khắc phục tình trạng thiếu cung, chuyển dịch cơ cấu ngành theo hướng công nghiệp hoá đất nước. Dưới đây CSCN của Trung Quốc được phân tích với nội dung chủ yếu là các biện pháp chính sách thúc đẩy sự phát triển của các ngành công nghiệp nhẹ bên cạnh vẫn duy trì chính sách bảo hộ với những ngành tập trung nhiều vốn và kỹ thuật cao. 2.2.1.2. Nội dung của chính sách công nghiệp. Năm 1978, Trung Quốc thực hiện những bước đi đầu tiên của mình đối với công cuộc cải cách kinh tế. Cải cách được thực hiện đầu tiên ở nông thôn sau đó lan rộng sang các khu vực khác. Trong lĩnh vực công nghiệp, CSCN đã thực hiện chiến lược ưu tiên phát triển công nghiệp nhẹ. Các ngành được lựa chọn để ưu đãi là những ngành công nghiệp sợi, dệt may, điện tử dân dụng, chế biến nông sản…Các biện pháp được Chính phủ sử dụng chủ yếu trong những năm đầu cải cách là các biện pháp kiểm soát trực tiếp về số lượng và giá cả, các biện pháp phân bổ vốn, kỹ thuật và ngoại hối thông qua các công cụ như hạn ngạch, quản lý giấy phép, quản lý danh mục hàng hoá đặc biệt, trợ cấp, thuế, thuế quan... [388, 12]. Nhờ các ưu đãi trên, cùng với quá trình cải cách đã có sự gia tăng mạnh mẽ đầu tư vào các ngành 44 này từ nguồn vốn ngoài ngân sách, chủ yếu là vốn tự đầu tư và vốn của nước ngoài. [127, 9]. Điều này được lý giải bởi hai khía cạnh: thứ nhất, vai trò của Nhà nước đối với việc định hướng đầu tư; thứ hai, trong qua trình cải cách, các doanh nghiệp ngày càng có quyền tự chủ hơn về tài chính nên có khả năng tự quyết định đầu tư. Tuy nhiên, động lực tăng trưởng của các ngành kể trên cũng như của nền kinh tế trong thời kỳ này đến từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh mới thành lập, chủ yếu là các doanh nghiệp “tập thể” ở nông thôn được gọi tên là “ xí nghiệp hương trấn ”. [377, 20]. Về cơ bản, các XNHT do chính quyền địa phương thành lập nhưng hoạt động trên các nguyên tắc của thị trường. ở góc độ này, chính quyền địa phương đóng vai trò như là một tập đoàn điều hành các xí nghiệp trong khu vực mình. Chính phủ Trung Quốc đã thực hiện rất nhiều chính sách hỗ trợ, ưu đãi để khuyến khích loại hình doanh nghiệp này. Ví dụ như chính phủ đã hạ thấp các mức thuế áp dụng cho tất cả các XNHT, miễn thuế 3 năm đầu cho các xí nghiệp mới thành lập, hạ thấp thuế xuất nhập khẩu, điều chỉnh tỷ giá nhân dân tệ, thu hẹp phạm vi quản lý giấy phép… và tạo ra môi trường kinh tế vĩ mô thuận lợi. Trong giai đoạn này đã bùng nổ phong trào hình thành và phát triển các XNHT. Các XNHT đã tăng lên cả về số lượng lẫn tiềm lực, đến năm 1992, đã có gần 7 triệu XNHT hoạt động trong công nghiệp, đạt tốc độ tăng giá trị sản lượng so với năm1978 là 25%. [94, 9]. Nói chung, các XNHT đã góp phần tạo ra động lực mới cho quá trình tăng trưởng kinh tế ở Trung Quốc thông qua sự đóng góp trong tỷ trọng GDP và khả năng tạo ra việc làm. Đồng thời, chúng thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế hay quá trình công nghiệp hoá với những bước đi nhanh, vững chắc. Sự phát triển mạnh mẽ của các XNHT là kết quả của việc phát huy được lợi thế so sánh của Trung Quốc trong khoảng thời gian đầu thực hiện “ chính sách mở cửa “ và việc sản xuất những hàng tiêu dùng…đã tận dụng được các “ khoảng trống ” của một thị trường nội địa rộng lớn. Tuy vậy, mặc dù không 45 phải là nguyên nhân chính dẫn đến sự phát triển của các XNHT nhưng rõ ràng CSCN trong thời kỳ này đã có ảnh hưởng nhất định mang tính tích cực đối với sự phát triển của các XNHT. Sự can thiệp của Nhà nước là phù hợp với bối cảnh của Trung Quốc trong điều kiện của một nền kinh tế đang chuyển đổi với sự thiếu thốn về mặt thể chế như quyền bảo đảm tài sản, thị trường vốn, các thể chế thuế khoá và ngân sách. (theo Qian, 1998 ). [384, 20]. Cùng với các XNHT, sự phát triển của các ĐKKT của Trung Quốc trong thời kỳ này cũng là một nhân tố quan trọng đóng góp vào thành tích tăng trưởng của cả nước. ĐKKT là khu vực mà Chính phủ Trung Quốc thử nghiệm chính sách theo định hướng vừa hướng ngoại vừa hướng nội trên các nguyên tắc của thị trường. Nó tượng trưng cho một nền kinh tế thu nhỏ có quy chế hoạt động tự do, linh hoạt. Nhằm tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp phát triển sản xuất đặc biệt là các doanh nghiệp trong những ngành xuất khẩu, các đkkt sử dụng các chính sách ưu đãi như chính sách thuế, đất đai và các giấy phép xuất nhập khẩu và các khuyến khích sử dụng nguyên liệu trong nước… Nhờ vậy, các ĐKKT thu hút được một lượng vốn lớn đầu tư từ khu vực tư nhân và quan trọng hơn cả là đầu tư nước ngoài mà đi kèm theo nó là vốn, kỹ thuật công nghệ và kinh nghiệm quản lý...Do đó, các doanh nghiệp hoạt động ở đây đã tăng trưởng rất nhanh và trở thành những hãng lớn, có sức cạnh tranh quốc tế. Từ những phân tích về ĐKKT như trên, có thể thấy rằng các ĐKKT đã được thành lập nhằm tạo ra môi trường thuận lợi chung để phát triển tất cả các ngành hoạt động kinh doanh trong đó. Như vậy, nhìn từ giác độ ngành, rõ ràng ĐKKT không phải là một CSCN thực thụ bởi vì CSCN chỉ bao gồm các biện pháp, chính sách thúc đẩy những ngành được lựa chọn. Tuy nhiên, nếu nhìn từ góc độ khác cũng phải thấy rằng các ngành công nghiệp được lựa chọn trong thời kỳ này mà được tổ chức sản xuất kinh doanh ở trong các ĐKKT thì đã có điều kiện phát triển 46 hết sức nhanh chóng. Vì vậy, ở một khía cạnh nhất định, CSCN đã có vai trò nhất định đối với sự tăng trưởng của các ngành dệt may và điện tử. [110, 9]. 47 48 Bên cạnh việc thúc đẩy những ngành công nghiệp nhẹ, ngành sử dụng nhiều lao động, CSCN trong thời kỳ này vẫn duy trì các chính sách bảo hộ đối với các ngành công nghiệp nặng, công nghiệp hoá chất như: gang thép, hoá dầu, than… và xu hướng này càng gia tăng từ năm 1985 khi một số ngành cơ bản gặp khó khăn nghiêm trọng. Tuy nhiên, việc tập trung vào những ngành không có lợi thế so sánh này đã không có hiệu quả như mong muốn và cơ cấu ngành của Trung Quốc chưa có những thay đổi rõ rệt. (Bảng 2.2) Tóm lại, qua những phân tích trên có thể thấy CSCN của Trung Quốc trong giai đoạn này chỉ đóng góp một phần nhỏ vào sự phát triển của các ngành nói riêng và nền kinh tế nói chung. CSCN cũng đã tạo ra những điều kiện thuận lợi để thúc đẩy các ngành truyền thống như dệt may, ngành mũi nhọn như điện tử phát triển nhưng trên thực tế sự phát triển của những ngành này như đã phân tích không phải là kết quả của CSCN. Điều này cũng phản ánh CSCN của Trung Quốc trong giai đoạn này là kém rõ ràng trong việc lựa chọn và thúc đẩy những ngành phát triển. Mặt khác, những phân tích trên còn cho thấy CSCN trong giai đoạn này đã có những thất bại đáng kể. Đầu những năm 90, sự gia tăng đầu tư quá mức vào các ngành công nghiệp nhẹ, các ngành sử dụng nhiều lao động đã khiến nhiều ngành dư thừa công suất, trình độ kỹ thuật, công nghệ không được cải tiến và gây mất cân đối cơ cấu công nghiệp, cơ cấu ngành cũng như dẫn đến sự phân hoá giữa các vùng. Vì vậy, những méo mó trong hệ thống giá cả do CSCN gây ra đã không có hiệu quả và CSCN cần phải được điều chỉnh. 2.2.2. Giai đoạn kinh tế thị trường từ năm 1992 đến nay. Cơ sở CSCN trong giai đoạn này được lý giải bởi các yếu tố sau: - Thành công của giai đoạn cải cách đầu tiên đã làm cho nền kinh tế ổn định, đi vào quỹ đạo tăng trưởng nhanh, đồng thời Trung Quốc đã có những điều kiện nhất định để chuyển sang nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị 49 trường. Điều này hoàn toàn phù hợp với chiến lược cải cách đề ra từ năm 1978. Mặt khác, nền kinh tế còn tồn tại một số vấn đề như: tình trạng dư thừa công suất, mất cân đối trong cơ cấu ngành, công nghiệp nhẹ tăng trưởng nhanh hơn công nghiệp nặng và nhiều doanh nghiệp Nhà nước làm ăn không hiệu quả. - Vòng đàm phán Urugoay kết thúc năm 1994 đã khiến sự khoan dung của WTO đối với các quốc gia đang phát triển trong việc sử dụng CSCN để bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ là có giới hạn. Quá trình toàn cầu hoá kinh tế mà cơ sở của nó là các nguyên tắc và luật lệ của các tổ chức thương mại và tài chính quốc tế (IMF, WB, WTO), đã thu hẹp dần phạm vi và công cụ của CSCN. Các công cụ như thuế, hạn ngạch, các khoản trợ cấp nói chung được coi là gây méo mó đối với quá trình phân bổ nguồn lực và không phù hợp với các nguyên tắc và luật lệ WTO. Đối với Trung Quốc là một quốc gia thu được nhiều lợi ích từ hoạt động thương mại trong giai đoạn trước và đang trong quá trình xúc tiến gia nhập WTO thì càng cần phải chấp hành các nguyên tắc này. Đó không chỉ là việc thực hiện cam kết quốc tế mà còn là cơ hội giúp Trung Quốc đẩy mạnh tốc độ tăng trưởng, cải thiện vị trí trên trường quốc tế. Mặt khác, kinh nghiệm từ các nước NIEsII (Maylaysia, Thái Lan…) cho thấy CSCN dựa trên chế độ bảo hộ như Nhật Bản năm 50s, 60s và Hàn Quốc 70s, 80s không phải là phương pháp duy nhất để phát triển các ngành, các hãng đặc biệt là trong bối cảnh nền kinh tế thế giới đang dần bước vào quá trình toàn cầu hoá kinh tế ở tốc độ cao như hiện nay. Người ta cần tìm ra những công cụ chính sách thích hợp với bối cảnh mới như việc điều chỉnh FDI dựa trên các chính sách thu hút FDI chẳng hạn. Năm 1992, sau chuyến công du phía Nam thăm các ĐKKT, Đặng Tiểu Bình đã khẳng định thành tựu cũng như kinh nghiệm của các đặc khu trong giai đoạn đầu cải cách kinh tế. Từ đó, Ông cho rằng cần phải nhanh chóng đưa nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường và hướng ngoại một cách 50 triệt để. Như vậy, cùng với sự thay đổi của nền tảng kinh tế, sự đổi mới tư duy của các nhà lãnh đạo Trung Quốc đã làm thay đổi chi phí và lợi ích trong vai trò của Chính phủ đối với điều tiết hoạt động sản xuất của nền kinh tế nói chung và sự can thiệp vào ngành và các hoạt động quản trị doanh nghiệp nói riêng. CSCN trong giai đoạn này chỉ tập trung vào việc hợp lý hoá cơ cấu công nghiệp, phát triển một số ngành công nghiệp mũi nhọn hướng mạnh về xuất khẩu. Sự hạn chế trong việc sử dụng CSCN trong giai đoạn này thể hiện rõ nhất trong các biện pháp đối với các xí nghiệp hương trấn. Thành công từ giai đoạn trước đã tạo điều kiện cho Chính phủ bãi bỏ hoặc thay đổi những chính sách ưu đãi, chuyển sang thực hiện tư nhân hoá toàn diện. Từ sau năm 1993, các XNHT bắt đầu phát triển các hình thức kinh doanh mới thông qua mua bán trái phiếu, cổ phiếu, mở rộng hơn nữa các hình thức hợp tác kinh doanh với người nước ngoài. Chính quyền địa phương đã rút dần ra khỏi công tác quản trị doanh nghiệp cùng với sự hình thành các thể chế hỗ trợ thị trường. Để khắc phục tình trạng dư thừa công suất tại các ngành công nghiệp nhẹ như dệt may, dày giép… Chính phủ đã thực hiện các chính sách hợp lý hoá ngành, trong đó quan trọng là các biện pháp điều chỉnh đầu tư. Nguồn vốn giờ đây tập trung cho sự phát triển của các ngành chủ lực, bao gồm: ô tô, máy móc, điện tử, thông tin, hoá dầu, xây dựng và nhà ở. [123, 9]. Đây là những ngành có vai trò then chốt đối với sự phát triển của nền kinh tế. Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện sự tháo bỏ những chướng ngại trong hệ thống giá cả để cơ chế thị trường có thể thực hiện việc phân bổ nguồn lực một cách tốt hơn. Bên cạnh nguồn vốn trong nước, trong giai đoạn này, Trung Quốc đã tăng cường thu hút và sử dụng FDI cho các mục tiêu của CSCN. Trung Quốc đã liên tục ban hành nhiều chính sách, biện pháp quan trọng nhằm cải thiện môi trường đầu tư cho phù hợp với đòi hỏi của nền 51 kinh tế thế giới cũng như nhu cầu đầu tư quốc tế như: chuyển trọng tâm thu hút ĐTNN từ số lượng sang chất lượng, chú trọng thu hút các công ty xuyên quốc gia lớn đầu tư vào các dự án sử dụng kỹ thuật cao thông qua việc nới lỏng kiểm soát đối với các doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài; thực hiện chính sách cạnh tranh bình đẳng đối với tất cả các doanh nghiệp đồng thời tăng cường các qui định pháp luật để bảo vệ các nhà đầu tư nước ngoài; thúc đẩy cải cách tài chính và cải cách hệ thống ngoại thương nhằm giảm thiểu những hạn chế cho các doanh nghiệp dùng vốn nước ngoài. Nhờ vậy, Trung Quốc đã trở thành một cực thu hút FDI rất lớn trên thế giới. Giai đoạn này đã có sự chuyển đổi trong cơ cấu sử dụng vốn nước ngoài, FDI ngày càng đóng vai trò chủ đạo đặc biệt trong sự phát triển của các ĐKKT, các khu phố mới, khu khai phát kỹ thuật… Song song với việc hợp lý hoá ngành và phát triển những ngành mũi nhọn như trên, chính phủ Trung Quốc còn tăng cường ưu đãi tài chính cho các ngành công nghiệp cơ sở như dầu khí, năng lượng, sắt thép… Tuy nhiên, các chính sách này đã tỏ ra kém hiệu quả vì nó không giải quyết được triệt để tình trạng một phần lớn các DNNN làm ăn thua lỗ. [599, 21]. Vì vậy, nó đã ngày càng tạo ra gánh nặng cho ngân sách của Nhà nước. Mặt khác, trong thời kỳ này Chính phủ Trung Quốc vẫn tiếp tục thực hiện các ưu đãi về thuế, trợ cấp, tín dụng và đặc biệt là điều chỉnh tỷ giá nhằm tạo ra thuận lợi và nâng cao sức cạnh tranh cho các ngành xuất khẩu. Nhờ đó, xuất khẩu đã trở thành một động lực quan trọng cho sự phát triển của Trung Quốc. Nhưng các biện pháp này là đi ngược với các qui tắc của WTO và nó ngày càng bị phản đối. Tóm lại, CSCN trong giai đoạn này đã có những điều chỉnh để phù hợp với tình hình mới. Chính phủ đã thực hiện phát triển kinh tế dựa trên các lực lượng của thị trường, vì vậy, sự hạn chế CSCN đã có tác động đáng kể đến sự phát triển của các lực lượng này như trong trường hợp của các 52 XNHT. Bên cạnh đó, việc điều chỉnh FDI và các ưu đãi tài chính đã tạo ra tiềm lực mạnh cho sự phát triển các ngành, các doanh nghiệp đặc biệt là ở các ĐKKT. ở các khu vực này, cơ cấu ngành đã đi đến tối ưu hoá trong đó nổi bật là đã xây dựng được một hệ thống công nghiệp hoàn chỉnh với tỷ trọng ngành chế tạo có hàm lượng kỹ thuật thấp ngày càng giảm, tỷ trọng của ngành có kỹ thuật cao và hiện đại tăng, và sự phát triển của các ngành dịch vụ cả về qui mô lẫn số lượng. Tuy nhiên, sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phân bổ nguồn lực cũng đã bộc lộ hạn chế. Nhìn chung, về tổng thể cơ cấu ngành của Trung Quốc mất cân đối biểu hiện ở hai mặt: tình trạng dư thừa công suất ở một số ngành công nghiệp gia công và sự lạc hậu của ngành hạ tầng so với công nghiệp nhẹ. [235, 3]. Nguyên nhân chính là do sự tập trung quá mức vào các ngành công nghiệp gia công ở giai đoạn trước và tình trạng lạc hậu về kỹ thuật đã khiến công nghiệp gia công sử dụng lượng đầu vào quá lớn. Mặt khác, việc tập trung nguồn lực vào nhiều ngành then chốt đã gây ra sự lãng phí đối với ngân sách Nhà nước. Các ngành này chưa đạt được quy mô tối thiểu nên chưa thể hoạt động hiệu quả vì vậy cần phải lợi dụng các điều kiện cạnh tranh quốc tế và trong nước để tạo ra những ngành có thế mạnh chứ không phải thông qua CSCN. Nền công nghiệp của Trung Quốc chưa xác định được những ngành mũi nhọn, đặc trưng cho nước mình và có khả năng cạnh tranh quốc tế. Các doanh nghiệp công nghiệp của Trung Quốc tham gia vào thị trường thế giới cũng như thị trường trong nước như những nhà cung cấp các hàng hoá loại hai, loại ba. Hiện nay, Trung Quốc đang ngày càng điều chỉnh, xây dựng CSCN theo hướng thị trường như việc tăng cường sử dụng FDI vào các ngành công nghiệp cạnh tranh để khắc phục những vấn đề trên. 53 2.3. Các bài học kinh nghiệm từ chính sách công nghiệp của Nhật Bản và Trung Quốc. Từ những phân tích CSCN của các nước Nhật Bản và Trung Quốc, ta có thể rút ra một số bài học trong việc hoạch định và thực hiện CSCN như sau: - Thứ nhất, Chính sách công nghiệp phải thể hiện một cách hợp lý vai trò của Nhà nước đối với quá trình phát triển kinh tế nói chung và phát triển các ngành công nghiệp nói riêng trong từng thời kỳ nhất định. Sự thể hiện vai trò này phụ thuộc vào trình độ phát triển của thị trường trong mối tương quan với năng lực điều tiết của Nhà nước. Nói chung, khi thị trường chưa phát triển, Nhà nước cần đứng ra đảm trách việc phát triển kinh tế thông qua điều chỉnh phân bổ nguồn lực hoặc tham gia trực tiếp nhờ hệ thống doanh nghiệp Nhà nước. Nhưng khi thị trường phát triển, Nhà nước cần phải giảm dần sự can thiệp của mình vì suy cho cùng thị trường là cơ chế điều chỉnh hiệu quả nhất còn Nhà nước mặc dù quan trọng cũng chỉ là giải pháp bổ sung. Khi đó CSCN thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ cơ chế thị trường hoặc tạo điều kiện cho thị trường hoạt động một cách có hiệu quả. Trong trường hợp Nhật Bản hay Trung Quốc ta có thể thấy trong giai đoạn đầu khi mới tái thiết hay cải cách kinh tế, sự can thiệp của Nhà nước vào hoạt động kinh tế rất mạnh mẽ và trực tiếp đó là do thị trường chưa phát triển, nền kinh tế còn mang những di sản của thời kỳ trước. Nhà nước đã sử dụng những công cụ kế hoạch, những biện pháp khuyến khích về thuế, về vốn... để tập trung ưu tiên cho một số ngành công nghiệp trọng điểm. Sau khi có sự phát triển ổn định, Chính phủ các nước này đã giảm dần sự can thiệp đó bằng việc sử dụng chủ yếu các công cụ gián tiếp, ít gây méo mó và mang tính hỗ trợ hơn trong phân bổ nguồn lực như chính sách tín dụng, chính sách thông tin... - Thứ hai, hoạch định chính sách công nghiệp phải dựa trên hai nguyên tắc cạnh tranh và lợi thế so sánh của quốc gia mình. Cạnh tranh là động lực 54 của sự phát triển, sự gia tăng cạnh tranh khiến các doanh nghiệp phải hoạt động hiệu quả hơn. Khi đó, sự phát triển của thị trường và khu vực tư nhân sẽ khiến phạm vi của CSCN hẹp hơn và do đó CSCN sẽ khả thi và có hiệu quả cao hơn. Kinh nghiệm cho thấy CSCN của Nhật Bản rất chú trọng tới việc tạo ra cạnh tranh trên thị trường nội địa. Các doanh nghiệp phải đảm bảo cạnh tranh được trên thị trường nội địa mới thử sức trên thị trường thế giới. Đây là một nguyên nhân chính cho sự phát triển kinh tế thần kỳ của Nhật Bản, đồng thời nó cho phép Nhà nước có thể rút khỏi vai trò hỗ trợ phát triển ngành nào đó mà không gây ra cú sốc nào.Vì vậy, sự cạnh tranh mạnh mẽ của thị trường nội địa là một biện pháp hữu hiệu cho sự giảm dần can thiệp của CSCN. Ngoài ra, việc hoạch định CSCN xác định những ngành được lựa chọn cần phải dựa trên lợi thế so sánh của quốc gia. Mặc dù thất bại thị trường là lý do chính để biện hộ cho sự can thiệp của CSCN nhưng nếu quốc gia muốn phát triển một ngành mũi nhọn nào đó nhất định phải xem ngành đó có lợi thế cạnh tranh không. Kinh nghiệm từ hoạt động thực tiễn của CSCN được phân tích trong chương này cho thấy: việc thúc đẩy những ngành không có lợi thế so sánh có thể gây ra sự lãng phí nguồn lực to lớn cũng như các tổn thất hiệu quả khác còn trong trường hợp ngược lại, khả năng có được một CSCN tốt là cao hơn. - Thứ ba, chính sách công nghiệp phải được thực hiện trên nền tảng cơ chế thị trường và bộ máy hành chính hoạt động trong sáng, hiệu quả. CSCN ra đời nhằm phát triển nền kinh tế thị trường. Sự phát triển giúp cho việc đưa ra và thực thi CSCN được tốt hơn, dễ kiểm soát hơn mà nhờ vậy CSCN mới có thể ngày càng phát huy tác dụng. Bên cạnh đó, việc xây dựng CSCN hợp lý còn phải dựa vào một bộ máy hành chính hoạt động trong sáng, hiệu quả. Nếu hệ thống này còn thiếu thống nhất, thủ tục hành chính còn phức tạp hoặc không vì mục đích vì dân thì việc hoạch định và thực thi các chính 55 sách sẽ gặp nhiều vướng mắc, nhất là sẽ gây ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động sản xuất, kinh doanh… - Thứ tư, luôn sáng tạo những biện pháp và công cụ của chính sách công nghiệp. Kinh nghiệm từ Trung Quốc cho thấy khi không có điều kiện để phát triển tổng thể toàn bộ nền kinh tế, ta có thể thay đổi các điều kiện ban đầu để tạo ra một môi trường mới phù hợp cho sự phát triển hơn. Với việc thành lập các ĐKKT, Chính phủ Trung Quốc đã tạo ra một khu vực có khả năng thu hút và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực trong và ngoài nước. Vì vậy, nó đã khiến những ngành được lựa chọn trong khu vực này có khả năng phát triển cao hơn mà nhờ đó kéo theo sự phát triển của các ngành khác trong nền kinh tế. - Thứ năm, chính sách công nghiệp cần phải linh hoạt phù hợp với các bối cảnh mới. Việc hoạch định và thực thi CSCN của Nhật Bản và Trung Quốc đã cho thấy CSCN của các nước này đã thay đổi theo từng thời kỳ, phù hợp với xu thế hội nhập nền kinh tế khu vực và nền kinh tế thế giới. Các CSCN thời kỳ đầu mặc dù là hướng nội nhưng chỉ là điều kiện để chuẩn bị cho việc tham gia cạnh tranh toàn cầu khi thực hiện chính sách hướng về xuất khẩu trong thời gian sau. Với những CSCN như vậy, Chính phủ các nước đã chú trọng tới vấn đề lợi thế so sánh của mình trong từng giai đoạn phát triển. Trong những giai đoạn đầu, các nước chủ yếu là tận dụng những lợi thế so sánh tĩnh như tài nguyên, lao động để phát triển các ngành công nghiệp của mình. Sau đó, các nước này đã có những chính sách thích hợp để tạo ra những lợi thế so sánh động, phát triển các ngành công nghiệp có hàm lượng khoa học và công nghệ cao với trình độ đi từ thấp đến cao, đi từ nhập khẩu công nghệ đến cải tiến và tạo ra công nghệ mới. Các Chính phủ cũng đã tận dụng các nguồn đầu tư nước ngoài để phát triển các ngành công nghiệp nhưng bao giờ cũng có sự kiểm soát chặt chẽ để vừa tăng được năng 56 lực sản xuất của các ngành công nghiệp mà không bị phụ thuộc nhiều vào nước ngoài. Chương 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách công nghiệp Việt nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020. 3.1. Bối cảnh mới và ảnh hưởng của nó tới chính sách công nghiệp Việt Nam. Sau hơn một thập kỷ thực hiện “đổi mới”, Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể trong quá trình phát triển kinh tế. Những thành tựu đó cùng với các xu hướng quốc tế đang nổi lên đã tạo ra một bối cảnh mới cho việc hoạch định và thực thi các chính sách kinh tế - xã hội. Sau đây ta sẽ xem xét các nhân tố trong bối cảnh mới trong việc tác động tới các chính sách phát triển kinh tế nói chung cũng như các chính sách công nghiệp nói riêng. 57 3.1.1. Các xu hướng quốc tế. 3.1.1.1. Xu thế toàn cầu hoá và khu vực hoá Toàn cầu hoá và khu vực hoá là xu thế khách quan ngày càng tác động mạnh, thậm chí chi phối sự phát triển kinh tế của các nước. Xu thế này được thể hiện rõ thông qua quá trình tự do hoá thương mại, đầu tư và tài chính. - Thứ nhất, thực hiện tự do hoá thương mại có nghĩa là các quốc gia sẽ phải tuân thủ