Luận văn Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

1 Luận văn: Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay 2 Mục Lục Luận văn: Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay ...............................................................................................................1 MỞ ĐẦU ...............................................................................................................................3 Chương 1 ...............................................................................................................................4 LÝ LUẬN TỔNG QUAN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .................................5 1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước ..............................................................5 1.1. Vai trò của ngân sách nhà nước...........................................................................5 1.2. Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước ......................................................7 2. Cân đối ngân sách nhà nước .........................................................................................9 2.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước ...............................................................9 2.2. Các trạng thái của ngân sách nhà nước.............................................................10 2.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước.....................................................................10 3. Bội chi ngân sách nhà nước ........................................................................................ 11 3.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước ..............................................................11 3.2. Đo lường bội chi ngân sách nhà nước ...............................................................11 (1) Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà nước ........................................................................ 11 (2) Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách nhà nước ........................................ 12 (3) Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách nhà nước ................................................. 14 3.3. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước .........................................................15 3.4. Tác động của bội chi ngân sách đến nền kinh tế vĩ mô ......................................16 S + (T – G) = I ...................................................................................................................... 16 CHƯƠNG 2......................................................................................................................... 18 THỰC TRẠNG BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ..................................................... 18 TRONG BỐI CẢNH PHỤC HỒI NỀN KINH TÊ ............................................................ 18 1. Tình hình kinh tế xã hội Việt Nam ............................................................................. 18 1.1. Về kinh tế ............................................................................................................18 Biểu đồ 1 .............................................................................................................................. 18 Biểu đồ 2 .............................................................................................................................. 19 1.2. Về xã hội .............................................................................................................20 2. Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh phục hồi kinh tế................. 20 2.1. Thực trạng thu ngân sách...................................................................................20 Công tác thu ngân sách trong những năm gần đây: ................................................................ 21 Biểu đồ 3 .............................................................................................................................. 21 Biểu đồ 4 .............................................................................................................................. 22 Biểu đồ 5 .............................................................................................................................. 22 2.2. Thực trạng chi ngân sách ...................................................................................23 3 Chi NSNN qua các năm (đơn vị: nghìn tỷ) ............................................................................ 24 Bảng 1 ..................................................................................................................................24 Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên của NSNN ........................................................... 25 Bảng 2 ..................................................................................................................................25 2.3. Phân cấp tài chính giữa các cấp ngân sách nhà nước .......................................28 Biểu đồ 7 .............................................................................................................................. 29 Bảng 3 ..................................................................................................................................29 2.4. Bội chi ngân sách nhà nước ...............................................................................30 Biểu đồ 8 .............................................................................................................................. 31 Biểu đồ 9 .............................................................................................................................. 31 2.5. Quản lý nợ công..................................................................................................33 Bảng 4 ..................................................................................................................................35 CHƯƠNG 3......................................................................................................................... 36 CÁC GIẢI PHÁP KIỂM SOÁT BỘI CHI NGÂN SÁCH................................................. 36 1. Các giải pháp kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước................................................. 36 1.1. Các giải pháp mang tính kinh tế kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước ...........36 1.2. Các giải pháp tài chính kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước .........................38 1.3. Các biện pháp bù đắp bội chi ngân sách nhà nước ............................................39 a. Cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia: .................................................................................... 41 b. Lựa chọn đối tác bảo lãnh phát hành: ................................................................................ 41 c. Phân tích diễn biến thị trường tài chính quốc tế: ................................................................ 42 d. Chuẩn bị các tài liệu có liên quan đến việc phát hành trái phiếu:........................................ 42 2. Đề xuất chính sách và các giải pháp hỗ trợ ................................................................ 42 2.1. Cải cách hành chính công và nâng cao năng lực quản lý..................................42 2.2. Phát triển hệ thống thông tin quản lý tài chính và hệ thống kế toán tài chính công ...........................................................................................................................43 2.3. Đổi mới cơ chế quản lý quỹ, các định chế tài chính ...........................................44 2.4. Xác định mức bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh hậu khủng hoảng ..45 KẾT LUẬN ......................................................................................................................... 47 MỞ ĐẦU 4 Một nhà nước để hoàn thành tốt các nhiệm vụ thì nhà nước đó cần có các công cụ riêng của mình. Một trong những công cụ đắc lực nhất đó chính là ngân sách nhà nước. Trong những năm qua thì vai trò của ngân sách nhà nước ở nước ta đã thể hiện rõ trong việc giúp nhà nước hình thành các quan hệ thị trường góp phần kiểm soát lạm phát, tỷ lệ lãi suất thích hợp để từ đó làm lành mạnh nền tài chính quốc gia, đảm bảo sự ổn định và phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên bên cạnh đó thì ngân sách nhà nước vẫn còn các mặt còn tồn tại như việc sử dụng ngân sách chưa đúng lúc đúng cách, sự yếu kém trong việc quản lý thu chi đã đặt ra cho ta thấy cần có cái nhìn sâu hơn về tình trạng bội chi ngân sách nhà nước và ảnh hưởng của nó tới các hoạt động kinh tế là hết sức rộng lớn. Vậy thế nào là bội chi ngân sách nhà nước? Những nhân tố nào ảnh hưởng tới bội chi? Thực trạng và cách xử lý bội chi của nhà nước ta như thế nào? Trong thời gian tới để đạt được mục tiêu phát triển kinh tế cao và ổn định thì liệu nước ta có chấp nhận một mức bội chi ở mức cao hay không? Em xin đề cập đến một số vấn đề trên trong đề án môn học với đề tài: “Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay”. Kết cấu đề án gồm 3 chương: Chương 1: Tổng quan về bội chi ngân sách nhà nước. Chương 2: Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Các giải pháp kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước. Chương 1 5 LÝ LUẬN TỔNG QUAN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước 1.1. Vai trò của ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước Trong tiến trình lịch sử, vai trò của Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân ngày càng quan trọng. Nhà nước đã tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ quốc gia để thực hiện các mục tiêu của mình. Từ đó khái niệm Ngân sách Nhà nước (NSNN) đã xuất hiện. Với tư cách là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hóa -tiền tệ. Về khái niệm, Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được Quốc hội quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ở Việt Nam, năm ngân sách trùng với năm dương lịch bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12. Về mặt bản chất Ngân sách nhà nước là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế bao gồm:  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh dịch vụ  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các tổ chức tài chính trung gian  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các tổ chức xã hội  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các hộ gia đình  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và thị trường tài chính  Quan hệ kinh tế giữa NSNN với hoạt động tài chính đối ngoại Trong giai đoạn hiện nay, cơ chế quản lý ngân sách rất được Nhà nước quan tâm, từng bước được đổi mới , khái niệm NSNN được xem là mắt xích quan trọng, giữ vai trò chủ đạo trong tài chính Nhà nước. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và các quy định pháp luật về quản lý thu chi Ngân cách đã được xây dựng theo tiêu chí “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, 6 đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại” (trích luật Ngân sách Nhà nước). 1.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Kích thích sự tăng trưởng kinh tế ( vai trò điều tiết trong lĩnh vực kinh tế) Trong cơ chế thị trường kế hoạch hóa tập trung, cùng với việc nhà nước can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh, vai trò của ngân sách nhà nước trong việc điều chỉnh các hoạt động là hết sức thụ động. Ngân sách nhà nước gần như chỉ là một cái túi đựng sổ thu rồi thực hiện việc bao cấp vốn cố định, vốn lưu động, cấp bù lỗ, bù giá, bù lương... Trong điều kiện đó, hiệu quả các khoản thu chi ngân sách không được coi trọng và tất yếu tác động của ngân sách nhà nước là hết sức hạn chế. Chuyển sang cơ chế thị trường, trong lĩnh vực kinh tế, Nhà nước định hướng về việc hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh.Điều đó được thực hiện thông qua các chính sách thuế và chính sách chi tiêu của ngân sách chính phủ kích thích sự tăng trưởng kinh tế. 1.1.2.2. Giải quyết các vấn đề xã hội ( vai trò điều tiết trong lĩnh vực xã hội) Trong thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tính chất bao cấp tràn lan cho mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội đã hạn chế đáng kể vai trò của ngân sách nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề xã hội. Những chế độ bao cấp về nhà ở, cung cấp lương thực, thực phẩm, hàng tiêu dùng với giá thấp … đã gây tâm lý sùng bái biên chế nhà nước, tâm lý trông chờ, ỷ lại nhà nước. Điều đó một mặt làm giảm hiệu quả công tác, hiệu quả tiền vốn, mặt khác tác động ngược chiều tới việc đảm bảo công bằng xã hội. Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ máy Nhà nước, lực lượng quân đội, công an, sự phát triển của các hoạt động xã hội, y tế, văn hóa có ý nghĩa quyết định.Việc thực hiện các nhiệm vụ cở bản thuộc về Nhà nước và không vì mục tiêu lợi nhuận. Như vậy, trong việc thực hiện các nhiệm vụ có tính chất toàn xã hội, ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng hàng đầu. Bên cạnh đó, hàng năm chính phủ vẫn có sự chú ý đặc biệt cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp nhất. Chúng ta có thể nhận thấy điều đó thông qua các loại trợ giúp cho dân cư có thu nhập thấp, có hoàn cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội; các loại trợ giúp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu (lương thực, điện nước …), các khoản chi phí thực hiện các chính sách dân số, chính sách việc làm, các chương trình chống dịch bệnh, mù chữ … 7 1.1.2.3. Góp phần ổn định thị trường giá cả, chống lạm phát (điều chỉnh trong lĩnh vực thị trường) Trong điều kiện kinh tế thị trường, giá cả chủ yếu phụ thuộc vào quan hệ cung cầu hàng hóa trên thị trường. Do đó để ổn định giá cả, chính phủ có thể tác động vào cung hoặc cầu hàng hóa trên thị trường. Sự tác động này không chỉ được thực hiện thông qua thuế mà còn được thực hiện thông qua chính sách chi tiêu ngân sách nhà nước. Bằng nguồn vốn cấp phát của chi tiêu ngân sách nhà nước hàng năm, các quỹ dự trữ nhà nước về hàng hóa và tài chính được hình thành. Trong trường hợp thị trường có nhiều biến động, giá cả lên cao hoặc xuống thấp, nhờ lực lượng dự trữ hàng hóa, vật tư bình ổn giá cả trên thị trường, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và ổn định sản xuất. Chính phủ cũng có thể sử dụng ngân sách nhà nước nhằm khống chế và đẩy lùi lạm phát một cách có hiệu quả thông qua việc thực hiện chính sách thắt chặt ngân sách, cắt giảm các khoản chi tiêu, đồng thời có thể tăng thuế tiêu dùng để hạn chế cầu, mặt khác giảm thuế đầu tư, kích thích sản xuất phát triển để tăng cung. Ngoài ra, Chính phủ phát hành các công cụ nợ để vay nhân dân nhằm bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước cũng góp phần to lớn trong việc làm giảm tốc độ lạm phát trong nền kinh tế quốc dân. 1.2. Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước 1.2.1. Thu ngân sách nhà nước Thu Ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính những để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Thu NSNN bao gồm các khoản thu chủ yếu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ của nước ngoài… Thuế là hình thức động viên bắt buộc một phần thu nhập cá nhân, doanh nghiệp cho nhà nước nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Thuế là khoản đóng góp bắt buộc không mang tính hoàn trả trực tiếp. Lệ phí là khoản thu do Nhà nước quy định để phục vụ công việc quản lý hành chính Nhà nước theo yêu cầu hoặc theo quy định của pháp luật. Tiền lệ phí thu được dùng để bù đắp các khoản chi phí phát sinh khi giải quyết công việc của bộ phận quản lý trực tiếp hoặc gián tiếp. Lệ phí vừa mang tính chất phục vụ cho người nộp lệ phí về việc thực hiện một số thủ tục hành chính, vừa mang tính chất động viên đóng góp cho NSNN. 8 Phí là khoản thu do Nhà nước quy định nhằm bù đắp một phần chi phí của NSNN mà nhà nước đã dùng để: đầu tư xây dựng, mua sắm, bảo dưỡng và quản lý tài sản quốc gia; tài trợ cho tổ chức, cá nhân hoạt động sự nghiệp, hoạt động công cộng như giao thông. Phí là một khoản thu mang tính bù đắp và bắt buộc khi một cá nhân hay tổ chức hưởng một lợi ích hoặc được sử dụng một dịch vụ công do Nhà nước cung cấp, vì vậy phí mang tính hoàn trả trực tiếp. Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước  Thu lợi tức từ hoạt động góp vốn liên doanh, cổ phần của nhà nước vào các cơ sở kinh tế.  Thu tiền sử dụng vốn NSNN từ các doanh nghiệp nhà nước.  Tiền thu hồi vốn nhà nước cấp tại các cơ sở kinh tế (tiền bán cổ phần tại các doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hóa, bán doanh nghiệp nhà nước)  Thu hồi tiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi) từ các tổ chức, cá nhân trong nước vay qua tổng cục đầu tư phát triển hoặc qua hệ thống ngân hàng và từ chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế. Thu từ hoạt động sự nghiệp  Thu từ bán sản phẩm các đơn vị sự nghiệp. Các đơn vị sự nghiệp có cơ chế tài chính là dự toán NSNN nên toàn bộ các khoản thu phải nộp vào NSNN  Các khoản chênh lệch thu – chi cả các đơn vị hoạt động sự nghiệp có thu. Ngoài ra thu NSNN bao gồm các khoản tiền bán cho thuê tài sản Nhà nước, các khoản huy động đóng góp, viện trợ, thu kết dư ngân sách và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. 1.2.2. Chi ngân sách nhà nước Chi Ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước phân bố và sử dụng các quỹ tiền tệ đã được tập trung vào ngân sách để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, các khoản chi thường xuyên bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác. Chi đầu tư phát triển về :  Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.  Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp. 9  Chi bổ sung dự trữ nhà nước.  Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước; Chi thường xuyên về:  Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác.  Các hoạt động sự nghiệp kinh tế.  Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội.  Hoạt động của các cơ quan nhà nước.  Hoạt động của Đảng Cộng sản Việt và hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội.  Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội;  Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. Ngoài các khoản thực chi còn có các khoản được liệt kê vào chi NSNN là: chi trả nợ (bao gồm cả gốc và lãi) các khoản tiền do Chính phủ vay; chi cho vay; chi viện trợ của ngân sách trung ương cho các chính phủ và tổ chức nước ngoài; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính NSNN… 2. Cân đối ngân sách nhà nước 2.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước Cân đối NSNN là quan hệ cân bằng giữa thu và chi của NSNN trong một thời kỳ (thường là một năm ngân sách). Khái niệm cân đối NSNN xuất phát từ yêu cầu khách quan đối với phân bổ và điều hòa thu, chi NSNN trong sự vận động của nguồn lực tài chính, cũng là quá trình kinh tế do Nhà nước vận dụng các biện pháp điều tiết tài chính để tiến hành kiểm soát và điều hòa sự phân phối nguồn lực tài chính xã hội. Về bản chất, cân đối NSNN là cân đối giữa nguồn lực tài chính mà nhà nước huy động và tập trung được vào quỹ NSNN trong một năm, với nguồn lực được phân phối, sử dụng để thỏa mãn nhu cầu của nhà nước cũng trong năm đó. Theo đó, xét trên góc độ tổng thể, cân đối NSNN phản ánh mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một năm tài khóa và cả tính hài hòa, hợp lý trong cơ cấu giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN, để qua đó thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô cũng như trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể. Xét trên phương diện phân cấp quản lý NSNN, cân đối NSNN là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách, để qua đó các cấp chính quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. 10 2.2. Các trạng thái của ngân sách nhà nước Mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một năm tài khóa được biểu hiện qua 3 trạng thái sau: NSNN cân bằng: nhà nước huy động nguồn thu vừa đủ để trang trải chi tiêu NSNN thặng dư: thu ngân sách lớn hơn chi ngân sách. Nhà nước đã huy động nguồn lực quá mức cần thiết hoặc không xây dựng được chương trình chi tiêu hợp lý tương ứng với số thu hoặc kinh tế phát triển thịnh vượng làm tăng thu ngân sách ngoài dự toán và nhà nước có thể chủ động sắp xếp phân bổ thặng dư cho những năm tiếp theo. NSNN bội chi (thâm hụt): nghĩa là chi NSNN lớn hơn thu NSNN. Trong trường hợp này, thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi. Nguyên nhân có thể là do nhà nước không sắp xếp được nhu cầu chi cho phù hợp với khả năng; cơ cấu chi tiêu dùng và đầu tư không hợp lý gây lãng phí; do tình trạng thất thu ngân sách; nhưng cũng có thể là do nền kinh tế suy thoái theo chu kỳ hoặc ảnh hưởng bởi thiên tai hay chiến tranh, thu NSNN giảm sút tương đối so với nhu cầu chi để phục hồi nền kinh tế. 2.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Cân đối NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN nhằm đạt được các mục tiêu của chính sách tài khóa. NSNN vừa là công cụ thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Việc thay đổi trạng thái cân đối thu chi ngân sách tác động nhất định đến các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, sự tính toán thu - chi cân đối NSNN không phản ảnh một cách thụ động các chỉ tiêu kinh tế – xã hội, mà ngược lại về phần mình, cân đối NSNN có tác động làm thay đổi hoặc điều chỉnh một cách hợp lý các chỉ tiêu kinh tế xã hội bằng khả năng quản lý các nguồn lực và phân bổ các nguồn lực có hiệu quả. Như vậy, vấn đề cốt lõi của cân đối NSNN là đánh giá và khai thác nguồn thu một cách hợp lý; phân bổ và sử dụng nguồn lực hiệu quả; phần thiếu hụt sẽ bù đắp bằng vay nợ được đặt trong một chiến lược quản lý nợ công tối ưu. Về nội dung, cân đối NSNN bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN, cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN để qua đó thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn 11 Cân đối NSNN mang tính định lượng và tính tiên liệu. Cân đối ngân sách phải được định lượng cụ thể tổng thu, tổng chi, quy mô so với GPD; chi tiết các khoản mục thu, chi và phân bổ ngân sách trung ương với ngân sách các cấp địa phương. Cân đối NSNN phải tiên liệu được khả năng thu, chi NSNN trong ngắn hạn và dài hạn để đảm bảo tính ổn định của chính sách tài khóa và việc thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội. 3. Bội chi ngân sách nhà nước 3.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước Bội chi NSNN (hay còn gọi là thâm hụt NSNN) là tình trạng chi NSNN vượt quá thu NSNN trong một năm tài khóa, là hiện tượng NSNN không cân đối thể hiện trong sự thiếu hụt giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của nhà nước. 3.2. Đo lường bội chi ngân sách nhà nước Về mặt kỹ thuật, NSNN có bội chi hay không, bội chi nhiều hay ít, còn tùy thuộc vào cách đo lường bội chi NSNN. Ở mỗi nước có thể tồn tại một cách hiểu về bội chi NSNN khác nhau. Có ba yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN: (1) phạm vi tính bội chi NSNN; (2) việc xác định các khoản thu, chi trong cân đối NSNN; (3) thời gian ghi nhận thu – chi NSNN. (1) Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà nước - Bội chi ngân sách toàn diện Bội chi ngân sách toàn diện tính trên phạm vi toàn bộ khu vực công. Theo World Bank, khu vực công bao gồm:  Chính phủ  Các cấp chính quyền địa phương  Ngân hàng trung ương  Các các tổ chức thuộc sở hữu Nhà nước (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước), nguồn vốn hoạt động của nó do ngân sách nhà nước quyết định và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho các tổ chức đó. Như vậy, khi các thể chế trong khu vực công vỡ nợ, hoặc không vỡ nợ nhưng khi cần thanh toán trong trường hợp muốn tái cấu trúc lại các thể chế này, thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về chính phủ. Và khi đó, khoản thanh toán nợ này nếu thực tế phát sinh trong năm thì được tính vào chi NSNN của năm thanh toán. Từ đó, bội chi ngân sách toàn diện bao gồm mức bội chi được xác định cho toàn bộ khu vực công. Đây là thước đo rộng nhất để xác định mức bội chi. - Bội chi ngân sách chính phủ 12 Khác với WB, IMF lại cho rằng để phân biệt chính sách tài khóa với chính sách tiền tệ, đồng thời làm cơ sở đối chiếu giữa thống kê tài chính tiền tệ với thống kê tài chính chính phủ thì phạm vi xác định bội chi chỉ nên giới hạn trong khu vực chính phủ. Theo sổ tay Thống kê Tài chính Chính phủ của IMF, khái niệm chính phủ gồm tất cả các cấp chính quyền mà không bao gồm hoạt động ngân hàng trung ương, cho dù nó có trực thuộc chính phủ hay không. Tại mỗi cấp chính quyền, bên cạnh quỹ NSNN còn có các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và quỹ hoạt động bảo hiểm xã hội. Các quỹ này được trợ cấp một phần lớn từ NSNN. Do vậy, bội chi ngân sách chính phủ theo nghĩa rộng là số bội chi của các cấp chính quyền với các hoạt động với sự hỗ trợ hoặc bao cấp của NSNN CHO tất cả các quỹ nói trên. Nhưng nếu hiểu theo nghĩa hẹp, bội chi ngân sách chính phủ chỉ bao gồm bội chi của các cấp chính quyền liên quan đến hoạt động của quỹ ngân sách nhà nước mà thôi. - Bội chi ngân sách trung ương Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính bội chi liên quan đến hoạt động NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Đi đôi với quan điểm này là việc không cho phép ngân sách địa phương bội chi. Cách xác định phạm vi tính bội chi ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong điều kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế. Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2002 hiểu theo nghĩa này (xem khoản 3 điều 8 Luật NSNN 2002). (2) Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách nhà nước - Trên thực tế, tùy thuộc vào mục đích chính trị, mục tiêu của chính sách tài khóa… mỗi nền kinh tế sẽ có những quan điểm khác nhau về vấn đề này. Chẳng hạn, khoản vay nợ qua phát hành trái phiếu và viện trợ (nếu có) có nên ghi vào cân đối NSNN hay không thì câu trả lời đôi khi là khác nhau giữa các quốc gia. Nhật Bản ghi các khoản này vào số thu NSNN hàng năm, trong khi Mỹ thì đưa các khoản này để xử lý bội chi NSNN. Ở Việt Nam, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định tính các khoản viện trợ không hoàn lại vào thu ngân nhưng không tính các khoản vay nợ kể cả trong và ngoài nước. Việc ghi các khoản này vào số thu NSNN hàng năm để cân đối NSNN nổi lên hai vấn đề cần xem xét: (i) nếu đưa các khoản này vào cân đối NSNN, thì sẽ làm cho mức bội chi NSNN trở nên nhỏ hơn. Ở mức độ nào đó, đây cũng là cách để các nhà chính trị vẽ lại bức tranh cân đối NSNN tốt hơn, qua đó không làm mất đi tín nhiệm 13 đối với cử tri về năng lực quản lý chính phủ; (ii) tuy vậy, việc đưa khoản này vào cân đối NSNN sẽ làm gia tăng rủi ro tiềm ẩn đối với cân đối NSNN, tính ổn định của NSNN không cao. Và gánh nặng nợ là mối đe dọa lớn đến tính ổn định của nền tài chính quốc gia trong dài hạn. - Ngoài ra, mục đích sử dụng của các báo cáo về bội chi NSNN cũng ảnh hưởng đến việc quyết định các khoản thu, chi trong cân đối NSNN Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá sự tích lũy của chính phủ cho nhu cầu đầu tư phát triển thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách vãng lai. Là chênh lệch của số thu, chi thường xuyên. Bội chi ngân sách vãng lai = Chi thường xuyên – Thu thường xuyên Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá tình hình ngân sách tổng thể của nhà nước và tác động của nó đến môi trường kinh tế vĩ mô (tình hình lưu thông tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán quốc tế) thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách qui ước (bội chi ngân sách thông thường). Bội chi ngân sách qui ước = Thu thường xuyên và viện trợ không hoàn lại – tổng chi (bao gồm cả cho vay thuần) Trong đó: Cho vay thuần = Số cho vay ra – Số thu hồi nợ gốc Tuy nhiên, cách tính này chưa cho phép phân tích sự tác động của bội chi NSNN đến tổng cầu cũng như sự phân bổ nguồn lực và tái phân phối thu nhập trong nền kinh tế. Cùng một mức bội chi như nhau nhưng nếu cơ cấu thu, chi và nguồn bù đắp bội chi khác nhau thì tác động hoàn toàn khác nhau. IMF khuyến cáo rằng khi phân tích ngân sách để lập dự toán thì chỉ nên coi các nguồn viện trợ, kể cả viện trợ không hoàn lại, là nguồn bù đắp thâm hụt như các khoản vay nợ. Vì các khoản viện trợ thường không có kế hoạch chắc chắn, không ổn định, nếu lập dự toán chi ngân sách có tính đến các khoản viện trợ có thể sẽ phải điều chỉnh chi NSNN trong quá trình thực hiện, gây những tác động tiêu cực đến hoạt động ngân sách. Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá tính bền vững tài khóa thì bội chi ngân sách căn bản sẽ thích hợp. Bội chi ngân sách căn bản = Bội chi ngân sách qui ước – Chi trả lãi Với các tính này, nếu chính phủ có các quyết định thu – chi làm giảm bội chi ngân sách căn bản, thì số chi cho hoạt động của chính phủ trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ ít đi. Nếu chính phủ mở rộng các nhu cầu tài chính của mình và làm tăng chi trả lãi 14 thì có nghĩa là chính phủ phải giảm các cơ hội chi thường xuyên không bắt buộc cũng như chi đầu tư để có thể cải thiện hệ thống giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng... Trong trường hợp muốn so sánh với quốc gia khác trong bối cảnh mức độ lạm phát của hai quốc gia là khác nhau, hoặc khắc phục tình trạng bội chi bị đánh giá quá cao do lạm phát (đặc biệt là đối với những nước có mức lạm phát và nợ công cao) thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách nghiệp vụ. Bởi vì, lạm phát sẽ làm giảm giá trị thực số dư nợ danh nghĩa của khu vực công, khi chính phủ trả lãi tiền vay thì một phần trong đó mang tính chất hoàn lại tiền gốc đã bị trượt giá theo năm tháng cho chủ thể cho vay. Khi tính bội chi NSNN nếu phần này không được loại ra thì mức bội chi thực chất đã bị đánh giá cao hơn mức bội chi thực sự. Bội chi ngân sách nghiệp vụ = Bội chi ngân sách qui ước – trả lãi do lạm phát = Bội chi ngân sách căn bản + trả lãi thực (trả lãi danh nghĩa = trả lãi do lạm phát+ trả lãi thực) Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm các khoản thu vào quỹ NSNN mà khoản thu đó không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp. Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì không tính vào chi trong cân đối NSNN. Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước. Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay. Chi trả lãi tiền vay cần được xếp vào chi NSNN vì nó là hệ quả của việc điều hành chính sách NSNN có bội chi và được chính nguồn thu trong cân đối NSNN đảm bảo. Ở Việt Nam hiện nay, cách tính bội chi khác với thông lệ quốc tế này ở điểm là Việt Nam tính vào chi NSNN tất cả các khoản chi trả nợ cả gốc và lãi. Cách tính này cho kết quả định lượng bội chi cao hơn so với cách tính không bao gồm trả nợ gốc nhưng thuận tiện khi nhận thấy được số bội chi của một năm chính bằng các khoản vay bù đắp bội chi trong năm đó. (3) Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách nhà nước Việc phân định thời gian ghi nhận thu, chi NSNN trong cân đối hợp lý sẽ giúp cho chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó có biện 15 pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công. Trên thực tế, xác định thời gian ghi nhận thu – chi NSNN tùy thuộc vào quy tắc kế toán chính phủ được áp dụng là kế toán thực thu - thực chi hay kế toán dồn tích. Và chính qui tắc kế toán được áp dụng sẽ ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN trong từng tài khóa. Với kế toán thực thu – thực chi, nghiệp vụ kinh tế phát sinh chỉ được ghi chép vào sổ sách kế toán khi thực sự có phát sinh thu chi tiền tệ. Trong khi đó, với kế toán dồn tích thì bất kỳ nghiệp vụ kinh tế nào phát sinh cũng phải được ghi nhận đúng với bản chất của vấn đề. Tóm lại xác định phạm vi, xác định các khoản thu, chi trong cân đối khi đo lường mức bội chi NSNN và qui tắc kế toán chính phủ nào được sử dụng sẽ phụ thuộc vào:  Việc xác định vai trò của nhà nước;  Mục đích chính trị và mục đích sử dụng báo cáo;  Mục tiêu của chính sách tài khóa;  Năng lực quản lý của các cấp chính quyền;  Bối cảnh kinh tế – xã hội. 3.3. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước 3.3.1. Các nguyên nhân khách quan: Do kinh tế suy thoái mang tính chu kỳ. Kinh tế suy thoái thì sẽ làm cho nguồn thu NSNN sút giảm, nhu cầu chi tiêu gia tăng (trợ cấp xã hội, những khoản chi để phục hồi nền kinh tế), kết quả NSNN có thể bị bội chi. Thiên tai, tình hình bất ổn của an ninh thế giới. Tình hình bất ổn của an ninh thế giới và diễn biến phức tạp của thiên tai sẽ làm gia tăng nhu cầu chi cho quốc phòng và an ninh trật tự xã hội, gia tăng nhu cầu chi NSNN để khắc phục hậu quả của thiên tai. 3.3.2. Các nguyên nhân chủ quan: Do quản lý và điều hành NSNN bất hợp lý. Quản lý và điều hành NSNN bất hợp lý được thể hiện qua việc đánh giá và khai thác nguồn thu chưa tốt; phân bổ và sử dụng NSNN còn nhiều bất cập, gây thất thoát, lãng phí nguồn lực tài chính nhà nước; phân cấp quản lý NSNN chưa khuyến khích địa phương nỗ lực trong khai thác nguồn thu và phân bổ chi tiêu hiệu quả. Kết quả là thu NSNN không đủ để trang trải nhu cầu chi tiêu. Do nhà nước chủ động sử dụng bội chi như một công cụ của chính sách tài khóa để kích cầu, khắc phục tình trạng suy thoái của nền kinh tế. 16 Do cách đo lường bội chi. 3.4. Tác động của bội chi ngân sách đến nền kinh tế vĩ mô 3.4.1. Ảnh hưởng đến tổng cầu nền kinh tế Xuất phát từ đẳng thức kinh tế xác định tổng sản phẩm quốc nội GDP = C + I + G + NX Trong đó GDP là tổng sản phẩm quốc nội, C là tiêu dùng tư nhân, I là tổng đầu tư, G là chi tiêu chính phủ, NX là xuất khẩu ròng Đưa thêm biến số thuế T vào đằng thức ta có: (GDP – C – T) + (T – G) = I S = (GDP – C – T) S + (T – G) = I Với S là tiết kiệm tư nhân, (T – G) là tiết kiệm chính phủ, cũng chính là chênh lệch giữa thu ngân sách và chi ngân sách. Trường hợp (T – G) = 0 tức NSNN cân bằng, trường hợp (T – G) > 0 NSNN có thặng dư, trường hợp (T – G) < 0 NSNN bội chi. Trong bối cảnh NSNN bội chi, chính phủ phải tìm cách bù đắp bội chi bằng cách vay trong nước hoặc nước ngoài. Vay trong nước làm cho tiết kiệm tư nhân giảm, tổng đầu tư giảm; để duy tri được mức tổng đầu tư chính phủ phải lựa chọn phương án đi vay nước ngoài. Mỗi khi chính phủ chi tiêu quá một đồng vượt số thu ngân sách, buộc phải tài trợ bằng cách tăng nợ công một đồng. 3.4.2. Ảnh hưởng lạm phát Về cơ bản, hầu hết chính phủ các nước đều dùng các biện pháp sau để khắc phục bội chi NSNN: vay trong nước, vay nước ngoài hoặc phát hành tiền. Tùy từng điều kiện và hoàn cảnh cụ thể mà các nguồn bù đắp bội chi được sử dụng riêng rẽ hay kết hợp. Từ đó cũng gây ra tác động lên nền kinh tế khác nhau. Khi chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng cách phát hành trái phiếu (kể cả phát hành trong nước và phát hành ra nước ngoài), thi tất yếu chính phủ phải trả tiền nợ gốc và lãi trái phiếu trong tương lai đồng thời gây áp lực lên xã hội bằng việc tăng thuế. Tuy nhiên bằng cách này, bội chi NSNN sẽ không gây lạm phát và đặc biệt trong trường hợp bội chi được tài trợ cho các dự án đầu tư sinh lợi thì nó lại là động lực cho sự phát triển của nên kinh tế trong dài hạn. Khi chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng việc phát hành tiền, hành động này ngay lập tức làm cho lương tiền cung ứng trong lưu thông tăng. Cung tiền tăng là một yếu tố quan trọng làm tăng tổng cầu. Trong bối cảnh suy thoái kinh tế 17 tăng cung tiền có tác dụng kích thích nền kinh tế, thúc đẩy đầu tư tăng tổng sản phẩm tiến tới mức tiềm năng, ảnh hưởng lạm phát là tối thiếu. Tuy nhiên duy trì bội chi kéo dài trong thời kỳ kinh tế tăng trường phát hành tiền sẽ gây ra lạm phát cao, rất nguy hại. 3.4.3. Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế Quy mô nợ công của Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu dùng hay đầu tư và hiệu quả của việc đầu tư đó đến đâu. Nếu chính phủ chấp nhận bội chi để tài trọ cho các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn, thì chính lợi tức từ dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho ngân sách nhà nước, giúp NSNN trả được gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ. Trường hợp bội chi NSNN được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì phần lớn ảnh hưởng của nó chỉ tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn (tại thời điểm bội chi xảy ra), và trong dài hạn nó không tai ra một nguồn thu tiềm năng cho ngân sách mà chính nó làm nặng nề hơn khoản nợ công trong tương lai. 3.4.4. Thâm hụt cán cân thương mại Bù đắp bội chi NSNN bằng các tăng vay nợ góp phần làm tăng lãi suât, sẽ ảnh hưởng bất lợi đến cán cân thanh toán thương mại quốc tế. Lãi suất thị trường của nước này tăng lên cao so với các đồng tiền các nước khác trên thế giới thì người nước ngoài sẽ tìm kiếm đồng nội tệ của nước có bội chi để mua các chứng khoán chính phủ và các tài sản tài chính khác. Dẫn đến tình trạng nhập siêu ở nước có ngân sách bội chi lớn. 18 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG BỐI CẢNH PHỤC HỒI NỀN KINH TÊ 1. Tình hình kinh tế xã hội Việt Nam 1.1. Về kinh tế Có thể nói, nhờ các chính sách kích thích kinh tế của Chinh phủ, kinh tế Việt Nam đã ngăn chặn được đà suy giảm và đang duy trì tốc độ tăng trưởng hợp lý. Tính chung cả năm 2009, tăng trưởng GDP Việt Nam đạt 5,32%. Mặc dù mức tăng trưởng này thấp hơn khá nhiều so với các năm trước song trong điều kiện khủng hoảng kinh tế thế giới thì đây vẫn được đánh giá là mức tăng trưởng tốt và thuộc loại tốt nhất trong khu vực Đông Nam Á. Biểu đồ 1 Vể cơ cấu kinh tế, từ năm 2000 đến nay, tỷ trọng khu vực công nghiệp và xây dựng đã tăng từ 35,4% lên 41,7%, tỷ trọng khu vực nông, lâm thủy sản giảm từ 23,3% xuống 17%. Điều này phù hợp với định hướng phát triển Việt Nam cơ bản trở thành một nước công nghiệp vào năm 2020. 19 Biểu đồ 2 Về kiểm soát lạm phát, lạm phát được giữ ở mức thấp trong năm 2009. Tính chung cả năm, lạm phát trung bình ở mức 6.88%, hoàn thành mục tiêu kiềm chế lạm phát dưới 7% của Chính phủ. Đây là một cố gắng vượt bậc của Việt Nam trong điều hành kinh tế vĩ mô theo hướng tăng trưởng ổn định. Tuy nhiên, trong năm 2010, kiềm chế lạm phát sẽ khó khăn hơn nhiều bởi nhiều yếu tố như sự tăng giá của các mặt hàng nguyên liệu, nhiên liệu trên thế giới, độ trễ của chính sách tiền tệ nới lỏng trong năm 2009, cùng với đó là nhu cầu chi tiêu của Chính Phủ và nhu cầu mở rộng sản xuất kinh doanh hậu khủng hoảng. Do đó, lạm phát đã trở thành một trong những mối quan ngại lớn nhất đối với kinh tế Việt Nam trong năm 2010. Thông điệp đầu năm 2010 của Thủ tướng chính phủ đã khẳng định mục tiêu ổn định vĩ mô, phát triển bền vững được ưu tiên hàng đầu. Với quyết sách đó, lạm phát sẽ được kiềm chế ở mức chấp nhận được để đảm bảo tăng trưởng bền vững. Nhiều khả năng, lạm phát trong năm 2010 sẽ được giữ ở mức dưới 10%. Thị trường tài chính Việt Nam đang từng bước được hoàn thiện và phát triển, đã có đóng góp nhất định trong việc điều tiết cung cầu vốn và cung cấp các phương tiện thanh toán cho nền kinh tế. Tuy nhiên, hiện nay thị trường trài chính vẫn còn nhỏ bé, hoạt động yếu kém, thông tin chưa minh bạch, vẫn chưa tạo được sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phân thị trường. Điều đó phần nào làm giảm đi tính hiệu quả trong việc thực thi chính sách tài chính – tiền tệ, hạn chế khả năng giúp Chính phủ có thể linh hoạt trong thực thi kế hoạch NSNN. 20 1.2. Về xã hội GDP đầu người được cải thiện qua các năm: 639 USD/người năm 2005, 724 USD/người năm 2006, 835 USD/người năm 2007 và đến năm 2009 ước tính đạt 1066 USD/người. Mặc dù những con số trên còn khiêm tốn so với các nước trong khu vực, song đã cho thấy quá trình chuyển biến tích cực trong việc gia tăng thu nhập của người dân. Bên cạnh đó, số hộ giàu tăng lên đồng thời tỷ lệ hộ nghèo cũng giảm xuống đáng kể. Việt Nam được quốc tế đánh giá cao thành công trong việc xóa đói giảm nghèo. Nhiều chương trình, chính sách đầu tư phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội từ NSNN được thực hiện hiệu quả, góp phần nâng cao đời sống vật chất của nhân dân. Tuy nhiên, với quy mô dân số hiện tại, trong những năm tới, dân số Việt Nam mỗi năm tăng khoảng hơn 1 triệu người, đòi hỏi Nhà nước cần quan tâm giải quyết những vấn đề xã hội như giải quyết việc làm, giáo dục, y tế, an ninh trật tự xã hội. Mặt khác, cùng với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, khoảng cách thu nhập giữa khu vực thành thị và nông thôn, giữa các vùng miền và chênh lệch giàu nghèo ngày càng gia tăng. Đây cũng là vấn đề xã hội cần giải quyết, đặt ra yêu cầu Nhà nước phải phân phối thu nhập trong các tầng lớp dân cư, đảm bảo phát triển hài hòa giữa nông thôn và thành thị, các vùng miền, thực hiện công bằng xã hội. Tóm lại, mặc dù tình hình kinh tế xã hội vẫn tồn tại nhiều khó khăn và yếu kém, nhưng đặt trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế thế giới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn trong ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội, tạo điều kiện quan trọng để đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao hiệu quả và tính bền vững của sự phát triển trong những năm tới. 2. Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh phục hồi kinh tế 2.1. Thực trạng thu ngân sách 2.1.1. Hoạt động thu ngân sách trong những năm gần đây Trong năm 2009, mặc dù bị ảnh hưởng trong những tháng đầu năm do thực hiện miễn, giảm, giãn thuế và giá dầu thô trên thế giới giảm nhưng những tháng cuối năm nhờ sản xuất kinh doanh trong nước phát triển, công tác hành thu đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Theo tờ trình của Chính phủ, thu ngân sách Nhà nước năm 2009 đạt 442.340 tỷ đồng, vượt 13,4% (52.440 tỷ đồng) so với dự toán, tăng thêm 51.690 tỷ đồng so với báo cáo Quốc hội tại Kỳ họp thứ 6. Trong đó, thu nội địa tăng hem 30.006 tỷ đồng, thu từ hoạt động xuất – nhập khẩu tăng hem 18.664 tỷ đồng… Như vậy, chỉ trong vòng hơn 2 tháng tính từ thời điểm báo cáo Quốc hội đến hết năm tài 21 chính, chênh lệch giữa số liệu ước thực hiện và số liệu thực hiện quá lớn, tới mức 51.690 tỷ đồng, tương đương gần 3% GDP, gần bằng một nửa số bội chi ngân sách của năm 2009. Theo như ước tính của Tổng cục Thống kê từ đầu năm đến 15/12/2009, so với dự toán năm, các khoản thu nội địa bằng 102,5%; thu từ dầu thô bằng 86,7%; thu cân đối ngân sách từ hoạt động XNK bằng 101,6%. Trong thu nội địa, thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước bằng 106,2%; thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (không kể dầu thô) bằng 88,8%; thu thuế công, thương nghiệp và dịch vụ ngoài nhà nước bằng 95,6%; thuế thu nhập cá nhân bằng 87%; thu phí xăng dầu đạt 157,5%; thu phí, lệ phí bằng 90,8%. Công tác thu ngân sách trong những năm gần đây: Biểu đồ 3 Tính ra, trong giai đoạn 2005-2009, tổng số thu NSNN tăng khá về con số tuyệt đối, tốc độ tăng trung bình là 14,15% mỗi năm. Tỷ lệ động viên GDP vào NSNN khá ổn định qua các năm, trung bình đạt 28,64% GDP trong giai đoạn 2005 - 2008: 22 Biểu đồ 4 Tốc độ tăng thu nội địa tăng qua các năm với tốc độ khá lớn, trong giai đoạn 2004-2007 trung bình đạt 23,66% thể hiện thu NSNN ngày càng tận dụng hơn nữa sức mạnh nội tại của nền kinh tế. Biểu đồ 5 2.1.2. Những bất cập trong khai thác nguồn thu Trốn thuế và lậu thuế đang là vấn đề nan giải hiện nay ở Việt Nam. Bên cạnh đó, thất thu thuế còn do có nhiều khoản thu chưa được khai thác tương ứng với tiềm năng. Chẳng hạn, thuế thu nhập đối với cá nhân có thu nhập cao tuy tăng dần nhưng chỉ đóng góp một tỷ trọng nhỏ trong thu nội địa (năm 2005: 3,5%, năm 2006: 3,6% và 23 năm 2007: 4,05%, ƯTH năm 2008: 4,86%, DT năm 2009: 6,24%) trong khi GDP và thu nhập bình quân đầu người trong giai đoạn này tăng trưởng khá. Rõ ràng vai trò điều tiết thu nhập mà Nhà nước hướng tới khi xây dựng sắc thuế này là chưa thực hiện được. Đối với các khoản thuế GTGT và thuế TNDN thực tế sự “ăn chia” tiền thuế của Nhà nước giữa cán bộ quản lý thuế với doanh nghiệp là rất phổ biến. Việc quản lý công sản, đặc biệt là tài nguyên đất thời gian qua vẫn còn nhiều bất cập, điều này đã làm hạn chế việc khai thác nguồn lực tài chính phục vụ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ chiến lược tăng trưởng và giảm nghèo, tạo áp lực cho cân đối NSNN. 2.2. Thực trạng chi ngân sách 2.2.1. Kết quả chi trong những năm gần đây Trong năm 2009, tổng chi NSNN từ đầu năm đến 15/12/2009, Tổng cục Thông kê ước tính bằng 472.630 nghìn tỷ đồng đạt 96,2% dự toán năm, trong đó chi đầu tư phát triển bằng 95,2% (riêng chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng 93,4%); chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý Nhà nước, Đảng, đoàn thể bằng 99,6%; chi trả nợ và viện trợ bằng 102,7%. Sự gia tăng đầu tư của Chính Phủ trong năm 2009 chủ yếu tập trung cho ngành giao thông vận tải, xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng và đầu tư cho y tế. Tính riêng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước cho ngành giao thông đạt hơn 30 nghìn tỷ đồng năm 2009, và dự kiến trong năm 2010 tiếp tục giải ngân đầu tư với lượng vốn lên tới 70 nghìn tỷ đồng, chiếm khoảng gần 10% GDP. 24 2.2.2. Kỷ luật tài khóa và phân bổ nguồn lực Trên cơ sở thu NSNN hàng năm tăng trưởng khá nên từ năm 2005 đến năm 2008, tổng chi NSNN hàng năm tăng khoảng 22% , một mức tăng khá cao, đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc cơ cấu lại các khoản chi để có thể phân bổ hợp lý hơn giữa các loại hình chi tiêu, giữa các ngành, các lĩnh vực. So sánh với mức gia tăng nguồn thu nội địa 23,66% trong giai đoạn 2004-2007, thì tốc độ gia tăng của chi NSNN hàng năm vẫn nhỏ hơn. Như vậy, nguồn lực trong nước đã được tận dụng tốt hơn, thể hiện chất lượng công tác điều hành NSNN ngày càng đạt hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, chi NSNN tăng với tốc độ cao (năm 2006: 17,27%; năm 2007: 23,61%, năm 2008: 24,55%) Chi NSNN qua các năm (đơn vị: nghìn tỷ) 2004 2005 2006 2007 ƯTH 2008 DT 2009 DT 2010 Chi NSNN 214176 262697 308058 380785 474280 491300 582200 % Tốc độ tăng chi NSNN 18,21 22,65 17,27 23,61 24,55 (Nguồn: Bộ Tài Chính) Bảng 1 Quy mô chi ngân sách của Việt Nam hiện nay vào hơn 30% GDP và gần gấp đôi so với con số tương ứng của Thái Lan, Singapore và Philippines. Đây thực sự là một thách thức lớn đối với cân bằng ngân sách trong những năm tới đối với Việt Nam. 25 Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên của NSNN 2005 2006 2007 ƯTH 2008 BQ % Tốc độ tăng chi TX 22,55 22,31 26,50 28,25 24,90 % Tốc độ tăng ĐTPT 19,79 11,54 18,07 12,94 15,59 % Chi TX/Tổng chi 50,37 52,54 53,77 57,06 53,44 % Chi ĐTPT/Tổng chi 30,15 28,68 28,08 25,60 28,13 % Chi ĐTPT/GDP 9,63 9,23 9,40 8,24 9,13 (Nguồn: Bộ Tài Chính) Bảng 2 Chi thường xuyên tăng với tốc độ lớn trong những năm gần đây (từ mức 22,31% năm 2006 lên mức 26,5% và 28,25 các năm 2007 và 2008). Tốc độ tăng chi đầu tư phát triển khá khác nhau giữa các năm (năm 2005 là 19,79% trong khi năm 2006 chỉ ở mức 11,54%). Có thể thấy, tốc độ tăng chi thường xuyên lớn hơn tốc độ tăng chi đầu tư phát triển. 26 Vể cơ cấu chi NSNN, chi thường xuyên chiếm tỷ lệ ngày càng cao trong tổng chi NSNN, từ 50,37% năm 2005 lên mức 53,77% năm 2007. Theo dự toán năm 2010, tỷ lệ này lên mức 57,64%, một mức khá cao. Do đó, trong thời gian tới, chi thường xuyên đòi hỏi phải được điều hành ở mức chi ổn định và vừa phải. Trong khi đó, tỷ lệ chi ĐTPT/Tổng chi có xu hướng giảm dần do những năm gần đây, nhu cầu chi thường xuyên của NSNN gia tăng, cùng với đó sự tham gia tốt hơn của nguồn vốn đầu tư từ khu vực nhà nước và dân cư trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tỷ lệ ĐTPT/GDP tương đối ổn định, trung bình đạt 9,13%, ước tính năm 2008 đạt 8,24%. Qua các năm, tỷ lệ này lớn hơn tỷ lệ bội chi NSNN/GDP. Điều này chứng tỏ nguyên tắc cân đối NSNN được quy định trong điều 8 Luật NSNN được tôn trọng triệt để: “trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách”. 2.2.3. Những thành tựu đạt được Kỷ luật tài khóa tổng thể được tôn trọng, phân bổ và sử dụng nguồn lực đã hợp lý hơn. NSNN tập trung vào những khoản chi cơ bản làm nền tảng phát triển kinh tế – xã hội, bố trí cho các các công trình dự án trọng điểm quốc gia, củng cố quốc phòng, an ninh, phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa xã hội. Đã kịp thời bổ sung vốn cho nền kinh tế, chủ động thực hiện các biện pháp kích cầu và tiêu dùng, khuyến khích sản xuất kinh doanh và xuất khẩu. NSNN đã được phân bố theo hướng đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhằm phát huy mọi tiềm năng kinh tế của từng địa phương, từng vùng, đưa kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng các ngành có hàm lượng công nghệ kỹ thuật cao; chú trọng đầu tư cơ sở hạ tầng cho nông thôn, các vùng núi, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dan tộc ít người. Chi đầu tư phát triển tập trung cải tạo và xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, trọng yếu, tạo điều kiện cho phát triển kinh tế - xã hội, khuyến khích đầu tư trong nước và nước ngoài. Chi thường xuyên đảm bảo cho hoạt động quản lý của nhà nước, củng cố quốc phòng an ninh, phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, nhất là chú trọng cho vùng sâu, vùng xa, vùng còn nhiều khó khăn. Thực hiện việc kiểm soát chi chặt chẽ nhằm từng bước nâng cao kỷ cương và hiệu quả các khoản chi NSNN. Đặc biệt, NSNN đã chú trọng đầu tư cho con người, góp phần thực hiện binh đẳng và công bằng xã hội. Chi ngân sách cho giáo dục là một trong những khoản mục chiếm tỷ lệ lớn trong tổng chi (năm 2005: 10,89%, năm 2006: 12,12%, năm 2007: 27 13,46%) và có tốc độ tăng nhanh nhất trong những năm gần đây (theo nguồn của Tổng cục thống kê: năm 2006 là 30,48%, năm 2007 là 44,04%), khẳng định chủ trương của Nhà nước coi giáo dục là quốc sách hàng đầu; đảm bảo chi cho phát triển xã hội, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo thông qua việc thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, nước sạch vệ sinh môi trường, chương trình Biển Đông hải đảo… Đồng thời, để hỗ trợ nhiệm vụ chi ngân sách khá nặng nề, sức ép tăng chi rất lớn, công tác quản lý tài chính đã mở rộng chủ trương xã hội hóa đầu tư, nhất là trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, mở rộng quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp, gắn quản lý kinh phí với quản lý con người, thúc đẩy tinh giản biên chế, đẩy mạnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. 2.2.4. Những mặt còn tồn tại Trong điều hành chi NSNN phải đảm bảo chi đúng, chi đầy đủ và chi kịp thời cho những khoản cần chi, nhưng ở đây xuất hiện vấn đề: Để đảm bảo chi đúng thì việc rà soát, đánh giá, phân loại đúng các khoản chi, xác định các khoản chi thuộc phạm vi chức năng NSNN phải đảm bảo vẫn còn gặp nhiều khó khăn, ang túng. Để có giới hạn chi đủ cần có định mức tiêu chuẩn phù hợp, nhưng hiện nay hệ thống này của ta còn rất lạc hậu, không thống nhất giữa nhiều ngành nhiều cấp. Chú trọng cho chi đầu tư phát triển là cần thiết, song, do cơ chế quản lý ngân sách theo đầu vào nên chưa tạo được sự phối hợp cân đối giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, dẫn đến tình trạng thiếu linh hoạt trong sự điều phối nguồn lực trong nội bộ các ngành: có ngành chi đầu tư phát triển quá cao so với những khoản chi thường xuyên cần thiết; ngược lại đối với một số ngành khác. Chính sự thiếu phối hợp này đưa đến hiệu quả chi thấp. Chẳng hạn như, sự bất cập và chậm trễ trong hoạt động bảo dưỡng, cải tạo hệ thống thủy lợi và thoát nước đã làm xói mòn hiệu quả của nguồn vốn phân bổ trong lĩnh vực nông nghiệp. Xu hướng phổ biến hiện nay là chú trọng quá mức tới việc xây mới trong khi không quan tâm đúng mức tới việc bảo dưỡng và duy trì hệ thống tưới tiêu hiện có; trong khi đó, hoạt động bảo dưỡng và quản lý hệ thống thủy lợi và tưới tiêu không chỉ tạo ra nhiều việc làm mà còn giúp nâng cao năng suất nông nghiệp. Về chi lương, hiện nay quỹ lương của ta chiếm một tỷ lệ khá lớn trong tổng chi thường xuyên nhưng mức lương của cán bộ, công nhân viên rất thấp, đó là một bất hợp lý. Việc cải cách tiền lương chưa đáp ứng được yêu cầu, nhất là cải cách về tổ chức các cơ quan công quyền, cải cách về quy chế công chức, tinh giản biên chế nhằm trả lương 28 đúng với yêu cầu của công vụ, cho những người đủ khả năng đáp ứng yêu cầu công vụ của nhà nước. Một vấn đề nữa không kém phần quan trọng khi đánh giá tình hình phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính Nhà nước, đó là: chi NSNN vẫn chưa dứt bỏ hoàn toàn cơ chế bao cấp, không tính đến hiệu quả, gây lãng phí nguồn lực tài chính Nhà nước. Tình trạng cấp vốn lưu động, gia hạn nợ đọng thuế hoặc khoanh nợ, đảo nợ, giảm nợ… cho các DNNN làm ăn thua lỗ vẫn tiếp tục diễn ra. Điều này, về lâu dài không những có hại cho chính doanh nghiệp mà còn tạo nên gánh nặng cho NSNN, vì những doanh nghiệp yếu kém thường thiếu sức cạnh tranh, không giải quyết được nợ nần dây dưa gây hại đến cả hệ thống ngân hàng. Bên cạnh đó, các hoạt động đầu tư bằng vốn NSNN không thật sự được công khai hóa, sự phân định trách nhiệm thiếu minh bạch, thiếu sự giám sát toàn diện từ công chúng, năng lực quản lý của các bộ ngành yếu kém không theo kịp xu hướng phát triển của nền kinh tế. Kết quả là tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB của NSNN diễn ra rất phổ biến. Và, một khi khoản chi không được sử dụng hiệu quả thì mục đích của việc vay nợ và khía cạnh tích cực của bội chi ngân sách sẽ không được phát huy. Tác động của việc này là làm gia tăng các nghĩa vụ nợ tương ang ho chính phủ, và do đó, gia tăng cả bội chi NSNN trong tương lai. 2.3. Phân cấp tài chính giữa các cấp ngân sách nhà nước Theo luật NSNN 2002, nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể của mỗi cấp chính quyền đã được phân định khá rõ ang theo nguyên tắc: ngân sách Trung ương giữ các nguồn thu quan trọng và đảm nhận những nhiệm vụ chi chủ yếu; theo thời gian, ngân sách địa phương được mở rộng quyền tự chủ trong khai thác các nguồn thu tại chỗ để thực hiện các khoản chi quản lý hành chính, cung cấp dịch vụ công phục vụ cho sự phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Kết quả là NSĐP từ chỗ chiếm trung bình 45% tổng chi NSNN giai đoạn 1997-2002 lên mức trung bình 52.4% giai đoạn 2003- 2007. Điều này tạo nền tảng cơ bản cho địa phương chủ động nhằm cân đối ngân sách tích cực hơn. 29 Biểu đồ 7 Phân cấp chi Ngân sách trung ương và địa phương qua các năm: 2003 2004 2005 2006 2007 NSTW 95,189 110,955 136056 161353 203344 NSĐP 85,994 103,221 126641 146705 177441 Tổng chi 181,183 214,176 262697 308058 380785 % NSTW 52,54% 51,81% 51,79% 52,38% 53,40% % NS ĐP 47,46% 48,19% 48,21% 47,62% 46,60% (Nguồn: Bộ Tài Chính) Bảng 3 Để thực hiện nhiệm vụ chi được phân cấp, cơ cấu nguồn thu phân định được chia thành 3 nhóm: các khoản thu 100% của NSTW; các khoản thu 100% của NSĐP; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương với ngân sách cấp tỉnh do Chính phủ quyết định. Tỷ lệ này được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh theo công thức: Tỷ lệ phần trăm (%) = (A – B – C)/D Trong đó, A: tổng số chi ngân sách địa phương; B: tổng số thu địa phương được hưởng 100%; C: phần mà địa phương được hưởng từ tổng số thu phân chia giữa Trung ương và địa phương; D: tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTW với ngân sách tỉnh. Sau khi tỷ lệ phân chia được xác định, sẽ được giữ ổn định từ 3 – 5 năm. 30 Trường hợp tỷ lệ này lớn hơn 100% thì địa phương sẽ được hưởng toàn bộ số thu phân chia theo tỷ lệ, phần còn thiếu sẽ được cấp bổ sung. Trường hợp tỷ lệ này là 100% nghĩa là tỉnh tự cân đối. Trường hợp tỷ lệ này nhỏ hơn 100% thì NSTW sẽ điều tiết bớt nguồn thu phát sinh trên địa bàn địa phương này. Như vậy, ngân sách trung ương phải thực hiện nhiệm vụ cân đối cho các ngân sách cấp tỉnh, hay thực tế là phải bao cấp cho các tỉnh không thể tự đảm bảo được chi ngân sách với số chi NSĐP lớn hơn tổng số thu địa phương được hưởng 100% và số thu phân chia. Theo số liệu thống kê, trong giai đoạn 1996 - 2003 cả nước có trên 60 tỉnh – thành nhưng chỉ có 5 tỉnh – thành tự cân đối được ngân sách, trên 55 tỉnh thành còn lại trung ương phải cấp bổ sung. Sang giai đoạn từ năm 2004 đến nay, cùng với chính sách đẩy mạnh phi tập trung hóa trong quản lý NSNN, địa phương được mở rộng quyền tự chủ hơn, một số loại thuế trước đây thuộc khoản thu 100% của NSTW, nay được chuyển thành khoản thu phân chia theo tỷ lệ giữa NSTW và NSĐP, như: toàn bộ thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước. Hiện nay chỉ có 11 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có tỉ lệ phân chia nhỏ hơn 100%, tức là không phải nhận trợ cấp từ NSTW, bao gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc, Đà Nẵng, Khánh Hòa, TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu, Cần Thơ. 2.4. Bội chi ngân sách nhà nước 2.4.1. Mức độ bội chi ngân sách trong thời gian qua Năm 2009, nhằm ngăn chặn đà suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý, bảo đảm an sinh xã hội, Chính phủ đã sử dụng gói kích cầu khoảng 145.000 tỷ đồng (tương đương 8 tỷ USD). Quốc hội đã đồng ý tăng bội chi từ 4,82% GDP lên dưới 6,9%. Ước bội chi ngân sách Nhà nước năm 2009 bằng 6,9% GDP, từ mức 87.300 tỷ đồng lên 115.900 tỷ đồng, tăng 28.600 tỷ đồng so với dự toán. Số tăng bội chi ngân sách Nhà nước được sử dụng toàn bộ cho đầu tư phát triển theo đúng quy định của Luật Ngân sách nhà nước, tập trung để thu hồi ứng chi của ngân sách Trung ương cho các công trình, dự án kích thích kinh tế đã được Quốc hội cho phép thực hiện. 31 Biểu đồ 8 Biểu đồ 9 Theo giới hạn mà Quốc hội đề ra, bội chi ngân sách tối đa được phép là 5% GDP/năm. Nhưng trên thực tế, quy định trên không áp đặt được kỷ luật đối với hoạt động chi tiêu ngân sách, bội chi ngân sách trong vài năm trở lại đây của Việt Nam luôn 32 vượt quá 5%.Vấn đề thực sự là với nền tài khóa quốc gia như hiện nay, nếu bội chi ngân sách cứ luôn vượt quá 5% GDP trong một thời gian dài sẽ nguy hiểm. Nếu không duy trì được sự lành mạnh trong cán cân tài khóa, không giảm bội chi ngân sách đến mức độ lành mạnh thì chắc chắn nó sẽ gây sức ép rất lớn lên việc điều hành kinh tế vĩ mô. 2.4.2. Nguyên nhân của bội chi ngân sách Nguyên nhân chủ quan của bội chi ngân sách thể hiện ở chính sách chủ động chấp nhận bội chi ngay khi lập dự toán để tăng cường nguồn lực cho xây dựng cơ sở hạ tầng, và khi chấp hành NSNN đã cố gắng kiểm soát được con số này để góp phần tạo đà cho tăng trưởng kinh tế. Nguyên nhân chủ quan còn thể hiện ở chính sách khai thác nguồn thu còn nhiều bất cập; chính sách phân bổ, sử dụng nguồn lực và cân đối giữa các khoản chi chưa hợp lí đưa đến tình trạng thất thoát, lãng phí. Chất lượng đầu tư công thấp: chất lượng của đầu tư công là một chỉ báo then chốt cho sự thành công của chính phủ trong cải cách. Những người hay nhóm có thế lực chính trị thường lợi dụng các dự án đầu tư công để trục lợi cá nhân và trở lên giàu có một cách bất chính. Khi đầu tư công trở thành đối tượng của các hành vi trục lợi thì một mặt mục tiêu của dự án đầu tư không được thực hiện, đồng thời gánh nặng chi phí sẽ được đặt lên vai của người dân và của nền kinh tế. Trên thực tế Việt Nam đang đánh mất một phần đáng kể nguồn lực của mình do lãng phí và tham nhũng. Quá nhiều tiền được chi cho các dự án thâm dụng vốn và hàng nhập khẩu, nhưng lại không đóng góp đúng mức cho tăng trưởng kinh tế. Quá nhiều tiền được chi cho các doanh nghiệp lớn của nhà nước với mục đích đầu cơ. Việc chi tiêu ang ơ sở hạ tầng công cộng thì không được ưu tiên đúng mức. Hiệu quả đầu tư thấp thể hiện ở chỉ số ICOR tăng. Hệ số ICOR tăng lên nhanh chóng: năm 2007 là 5,2; 2008 là 6,6 và 2009 đã tăng lên trên 8. Chỉ số ICOR của Việt Nam ở một mức rất cao không những so với các quốc gia mới nổi ở Châu Á mà còn cao so với các nước trong khu vực Asean. Đối với các nước đang phát triển, ICOR do các tổ chức quốc tế khuyến nghị nằm ở mức 3 lần, đây là mức đầu tư có hiệu quả và từ đó nền kinh tế có hướng phát triển bền vững. Nếu so sánh với các nước trong khu vực, ICOR của Việt Nam lớn gần gấp đôi, đồng nghĩa với hiệu quả sử dụng vốn thấp hơn một nửa. Ảnh hưởng của hội nhập quốc tế đưa đến sự cắt giảm thuế quan. Khi gia nhập WTO, nguồn thu từ thuế nhập khẩu của NSNN sẽ giảm xuống do cam kết cắt giảm 33 thuế quan. Theo cam kết gia nhập WTO, Việt Nam sẽ cắt giảm 22% thuế nhập khẩu so với mức hiện hành, thực hiện trong vòng 5 năm kể từ khi gia nhập WTO. Giá hàng hóa trên thế giới (nhất là giá nhóm hàng năng lượng, phân bón, Clinke, thuốc phòng chữa bệnh và phôi thép) tăng liên tục với tốc độ cao ảnh hưởng đến mức bội chi NSNN trên các giác độ: các hàng hóa xuất khẩu đạt giá cao hơn. Từ đó, thu NSNN từ hoạt động ngoại thương tăng nhưng các hàng hóa tăng giá mạnh lại là những vật tư đầu vào quan trọng mà chúng ta phải nhập khẩu với số lượng lớn kết quả là chi phí sản xuất của các doanh nghiệp tăng, làm giảm thu nhập chịu thuế của gần như tất cả các doanh nghiệp, nguồn thu NSNN từ thuế thu nhập doanh nghiệp giảm. 2.5. Quản lý nợ công Theo Luật Quản lý nợ công năm 2009, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Như vậy, các khoản vay như vay vốn ODA, phát hành trái phiếu chính phủ (trong cũng như ngoài nước), trái phiếu công trình đô thị, hay một tập đoàn kinh tế vay nợ nước ngoài được chính phủ bảo lãnh đều được xem là nợ công. Nợ công nếu sử dụng khéo có thể phục vụ tốt cho phát triển đất nước, còn sử dụng kém hiệu quả có thể dẫn đất nước đến nợ nần chồng chất và thế hệ mai sau phải gánh trách nhiệm trả nợ. 2.5.1. Mức nợ công ở Việt Nam Tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào tháng 5/2010, báo cáo cho thấy nợ chính phủ đang tăng cao: bằng 33,8% GDP năm 2007; 36,2% GDP năm 2008, 41,9% GDP năm 2009. Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội cảnh báo mức nợ chính phủ đã tăng sát mức trần cho phép. Cuối năm 2010, nợ chính phủ sẽ chiếm 44,6% GDP, do điều chỉnh tăng bội chi ngân sách lên trên 5% GDP (năm 2009 là 6,9% GDP và năm 2010 là 6,2% GDP), cùng với việc tăng phát hành trái phiếu chính phủ (trong hai năm 2009 và 2010 là 120.000 tỷ đồng). Mức nợ này, nếu đúng theo báo cáo, chỉ mới là nợ chính phủ, chưa phải là tổng mức nợ công vì chưa tính đến các khoản nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Theo khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tỷ lệ hợp lý với trường hợp các nước đang phát triển nên ở mức dưới 50% GDP, mặc dù, có khá nhiều nước tỷ lệ này lên đến trên 80% GDP. Nếu cộng hai khoản nói trên, nhất là những khoản vay của các tập đoàn được chính phủ bảo lãnh trong mấy năm vừa rồi, nợ công của Việt Nam có thể đã vượt trần 50%. 34 Tuy nhiên, báo cáo công tác quản lý nợ công của Bộ Tài chính ngày 30/11 tại hội nghị ngành tài chính cho hay, nợ công dự kiến đến cuối năm 2009 khoảng 44,7% GDP (trong đó nợ Chính phủ bằng 35,4% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh bằng 7,9% GDP và nợ chính quyền địa phương là 1,4% GDP). Như vậy về cơ cấu nợ công, nợ Chính phủ chiếm 79,3%; nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 17,6% và nợ chính quyền địa phương chiếm khoảng 3,1%. Trong nợ Chính phủ, nợ nước ngoài chiếm 60% (trong đó 85% là ODA); nợ trong nước chiếm 40%. Nếu tính ang 146 nghìn tỷ đồng và 1 tỷ USD trái phiếu Chính phủ, cùng với số vốn ODA tài trợ mới trong năm tới, đến hết năm 2010, tỷ lệ nợ công sẽ cao hơn nữa, có thể sẽ đạt mức 50% GDP. Như vậy chỉ xét về nợ Chính Phủ thì rõ ang hai con số 41,9% GDP mới được đưa ra và 35,4% GDP theo báo cáo của Bộ Tài chính đã có sự sai lệch rất lớn. Điều không cần bàn cãi là các tỷ lệ nợ công/GDP, nợ Chính Phủ/GDP cũng như nợ nước ngoài/GDP đã gia tăng rất nhanh trong những năm qua. Nếu tăng với tốc độ như vậy thì đúng là đáng lo ngại vì các tỷ lệ này không sớm thì muộn sẽ vượt mốc an toàn, dù dùng mốc nào chăng nữa. 2.5.2. Quản lý nợ công Trước đây việc quản lý nợ công được phân chia rất nhiều cơ quan nhà nước quản lý, cấp bảo lãnh cho doanh nghiệp vay nợ nước ngoài cũng phân cho nhiều cơ quan. Số liệu vì vậy không được cập nhật, không thống nhất. Nay Luật Quản lý nợ công đã tập trung công việc quản lý này về cho Bộ Tài chính, là một dịp để chúng ta rà soát, tính toán lại tất cả các khoản nợ công cũng như nợ nước ngoài của Việt Nam. Bộ Tài chính bước đầu đã có những thông tin công khai về nợ công trên website của mình, nhưng chưa đầy đủ, nhiều khi số liệu mâu thuẫn nhau và so với chuẩn mực quốc tế cần phải cải thiện hơn. Đáng tiếc cho đến nay bản tin công khai này chỉ mới dừng lại ở các khoản nợ nước ngoài chứ chưa phải toàn bộ nợ công và thông tin chỉ mới cập nhật đến hết tháng 6/2009. 35 (Nguồn: Bộ Tài Chính) Bảng 4 Theo Bộ Tài chính, ở thời điểm 30/6/2009 nợ nước ngoài của Việt Nam bằng 29,8 % GDP (23,6 tỉ Đô la). Từ tháng 6/2009 đến tháng 3/2010 Việt Nam đã ký thỏa thuận vay và bảo lãnh có giá trị tổng cộng khoảng 4,8 tỉ Đô la (1,205 tỉ Đô la với Ngân hàng Phát triển châu Á; 927 triệu Đô la với Ngân hàng Thế giới; 1,62 tỉ Đô la với Nhật Bản; và đã phát hành 1 tỉ Đô la trái phiếu quốc tế). Nếu giải ngân hết các khoản này thì nợ nước ngoài của Việt Nam có thể tăng lên khoảng 35% GDP. Luật Quản lý nợ công quy định Bộ Tài chính phải công khai thông tin về nợ công, “bao gồm tổng số dư nợ, cơ cấu nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của chính quyền địa phương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàng năm, các chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia”. Do đó, trong thời gian tới, Quốc hội cần áp dụng luật và quyết định các chỉ tiêu như nợ công so với GDP, nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP, trả nợ chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước. 36 CHƯƠNG 3 CÁC GIẢI PHÁP KIỂM SOÁT BỘI CHI NGÂN SÁCH 1. Các giải pháp kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước 1.1. Các giải pháp mang tính kinh tế kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước 1.1.1. Tiến hành tái cấu trúc nền kinh tế, đảm bảo tăng trưởng bền vững Thay đổi tư duy về mô hình tăng trưởng kinh tế, tăng trưởng kinh tế cần dựa trên nền tảng coi trọng chất lượng. Theo đó, trong dài hạn cần từ bỏ quan điểm phải đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh theo chiều rộng, tăng trưởng nhờ tăng vốn đầu tư, khai thác tài nguyên thiên nhiên và sức lao động, mà chuyển dần sang mô hình tăng trưởng dựa vào tri thức và công nghệ. Thực hiện đồng bộ các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Trước hết, tăng cường đầu tư cho khoa học công nghệ nhằm nâng cao trình độ khoa học công nghệ, nâng cao năng suất lao động và hiệu quả sử dụng vốn. Cần đầu tư có trọng tâm để tạo sự bứt phá của một số công nghệ cao có tác động tích cực đến sức cạnh tranh và hiệu quả của nền kinh tế. Khuyến khích các tổ chức nghiên cứu khoa học tham gia trao đổi sản phẩm công nghệ trên thị trường. Nên sử dụng FDI như là xung lực để tạo hiệu ứng lan toả thúc đẩy công nghệ phát triển. Tiếp theo, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ NSNN. Đổi mới công tác quản lý nhà nước về đầu tư theo hướng loại bỏ tình trạng khép kín trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, tách chức năng quản lý nhà nước với quản lý kinh doanh. Từ đó, tăng cường tính công khai, minh bạch và thực hiện đầu tư có hiệu quả, tránh dàn trải. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch và thực hiện quản lý đầu tư theo quy hoạch. Khắc phục tình trạng tiêu cực, lãng phí, thất thoát trong đầu tư, tăng cường công tác giám sát đầu tư, kiểm tra, kiểm soát, phát hiện và xử lý nghiêm những hành vi vi phạm quy định về quản lý đầu tư. Bên cạnh đó, cần tiếp tục tăng cường và nâng cao hiệu quả các chính sách khuyến khích đầu tư trong nước nhằm thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân. Đầu tư nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, coi đây là nhân tố chính quyết định tốc độ và chất lượng của tăng trưởng kinh tế. Đầu tư nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực chất chính là tăng cường đầu tư cho giáo dục - đào tạo. Giải pháp trước mắt đó là nâng cao trình độ văn hoá và trình độ nhận thức cho người lao động. Từng bước xây dựng và hoàn thiện các cơ sở dạy nghề hiện có theo hướng chuẩn hoá, hiện đại hoá. Cùng với đó, cần tiếp tục đổi mới và chuẩn hoá nội dung, chương trình đào tạo, giáo trình của các cơ sở đào tạo để tăng tính thực tiễn, sát với thực tế Việt Nam, theo kịp 37 tiến bộ khoa học kỹ thuật trên thế giới, đáp ứng nhu cầu của thị trường lao động trong nước và thế giới. Trong đó chú trọng hướng các nhà đầu tư nước ngoài thực hiện các dự án thuộc các lĩnh vực: đào tạo nghề, phát triển khoa học công nghệ, giáo dục đại học và sau đại học,…Các lĩnh vực này có khả năng tạo lợi nhuận cao cho các nhà đầu tư, đồng thời cần phát triển nhanh để đào tạo và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực đáp ứng nhu cầu CNH – HĐH đất nước. 1.1.2. Hoàn thiện chính sách cải cách khu vực công Trong nền kinh tế thị trường, Chính phủ không nên đảm đương mọi việc của xã hội mà nên chuyển bớt cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội thực hiện một số dịch vụ công. Do đó, mục đích của giải pháp này nhằm hướng vào việc xác lập quy mô khu vực công, phạm vi can thiệp nhà nước vào nền kinh tế cho phù hợp với năng lực quản lý và mức độ chi tiêu công. Từ đó tạo ra môi trường thuận lợi kích thích đầu tư cá nhân thay vì dựa vào quá nhiều vào đầu tư công để tạo ra tăng trưởng. Thứ nhất, đẩy mạnh chính sách cải cách, sắp xếp lại các DNNN, tạo ra môi trường kinh doanh bình đẳng giữa mọi thành phần kinh tế. Chính sách cải cách, sắp xếp lại DNNN (đặc biệt là cổ phần hóa DNNN) , tạo môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Xóa bỏ các khoản ưu đãi, bao cấp mà DNNN được hưởng từ đó giảm thiểu các nghĩa vụ chi đe dọa đến an ninh NSNN. Trong quá trình sắp xếp cũng cần đánh giá, định giá DNNN hợp lý tránh gây thất thoát tài sản nhà nước. Thứ hai, đẩy mạnh chính sách xã hội hóa, tăng cường tham gia của khu vực tư trong việc cung cấp một số hàng hóa và dịch vụ công. Theo đó, những dịch vụ nào mà khu vực tư thực hiện tốt hơn khu vực công thì nên chuyển giao cho khu vực tư thực hiện. Khu vực kinh tế tư nhân với bản chất năng động và linh hoạt trong kinh doanh, đa dạng hóa các loại hình sản phẩm, dịch vụ. Hoạt động cung cấp hàng hóa dịch vụ công ở khu vực tư nếu được khai thác tương xứng với tiềm năng không chỉ khơi dậy nguồn lực của khu vực tư nhân phục vụ đầu tư và phát triển kinh tế mà còn loại bỏ đi hàng hóa, dịch vụ công được cung ứng với chất lượng kém, không đáp ứng nhu cầu xã hội, làm cho bội chi giảm xuống. Cụ thể, Nhà nước nên đưa các đơn đặt hàng cung ứng dịch vụ công đấu thầu công khai nhằm lựa chọn đơn vị sản xuất và cung ứng dịch vụ công tôt nhất. Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh chính sách xã hội hóa trong khu vực cung ứng dịch vụ công nhằm gia tăng sự tham gia của khu vực tư nhân vào hoạt động này trên cơ sở xây dựng những định chế ổn định và khuôn khổ pháp lý thích hợp. Hợp tác, 38 liên doanh, liên kết với các nhà đầu tư tư nhân trong việc cung ứng điện, nước, vận tải, vệ sinh công cộng ... Mở rộng đẩu tư các dự án theo hình thức BOT (Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao), BTO (Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh) và BT (Xây dựng - Chuyển giao). Nhà nước có chiến lược quy hoạch tổng thể các dự án về xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng trong ngắn hạn cũng như dài hạn, công khai và kêu gọi vốn đầu tư từ khu vực tư nhân. Đồng thời lấy góp ý, phản hồi từ công chúng về việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, hoàn thiện chất lượng cung ứng, nâng cao trách nhiệm, minh bạch, so sánh, đối chiếu với các dịch vụ khác. 1.2. Các giải pháp tài chính kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước 1.2.1. Chuyển hướng thu ngân sách nhà nước theo hướng bền vững Trong cơ cấu thu NSNN, các nguồn thu từ dầu mỏ và các nguồn thu có liên quan đến hoạt động ngoại thương chiếm một tỷ trọng lớn, gây khó khăn trong việc dự báo và hoạch định chính sách. Để đảm bảo tính bền vững thu NSNN trong thới gian tới cần phải dịch chuyển cơ cấu thu NSNN theo hướng tăng tỷ trọng các nguồn thu từ khu vực kinh tế tư nhân/GDP. Hoàn thiện hệ thống chính sách thuế. Hệ thống chính sách thuế Việt Nam hiện nay vẫn còn phức tạp và thiếu tính ổn định, làm cho chi phí quản lý thu thuế lớn, ảnh hưởng tới hiệu quả thu thuế, tạo điều kiện cho việc trốn thuế và bóp méo hệ thống thuế. Đồng thời, nó làm mất định hướng của nhà đầu tư, bóp méo sự lựa chọn của người sản xuất và vi phạm một nguyên tắc chung của thông lệ quốc tế là tính rõ ràng và có thể dự đoán trước của hệ thống chính sách thuế. Do đó, hệ thống chính sách thuế cần được hoàn thiện theo hướng mở rộng diện chịu thuế ( đặc biệt là thuế tiêu thụ đặc biệt), xác định các mức thuế suất hợp lý để người dân tự giác thực hiện. 1.2.2. Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Cần điều chỉnh cơ chế phân cấp NSĐP vừa đảm bảo các nguyên tắc cơ bản của Luật ngân sách VN, vừa đảm bảo tính hiệu quả của cả hệ thống ngân sách phù hợp với cơ chế thị trường có sự định hướng của nhà nước và điều kiện kinh tế - xã hội của nước ta. Về mô hình và cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước cần đảm bảo được các nguyên tắc và yêu cầu là: - Đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW nhưng cần phải xác định rõ và tôn trọng vị trí độc lập của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất. - Phân cấp NSĐP phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của mỗi cấp chính quyền địa phương. 39 - Phân cấp NSĐP phải rõ ràng và ổn định về nguồn thu và nhiệm vụ chi để tạo điều kiện cho các cấp ngân sách điều hành chủ động và độc lập. 1.3. Các biện pháp bù đắp bội chi ngân sách nhà nước 1.3.1. Vay trong nước Được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ. Trái phiếu chính phủ là chứng chỉ vay nợ của Chính phủ do Bộ Tài chính phát hành, có thời hạn, có mệnh giá, có lãi, Trái phiếu chính phủ gồm các loại ký danh và vô danh được phát hành dưới các hình thức: tín phiếu kho bạc , trái phiếu kho bạc và trái phiếu công trình, Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu ngắn hạn dưới một năm, huy động vốn để bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước tạm thời trong năm tài chính. Trái phiếu kho bạc là loạt trái phiếu có thời hạn từ một năm trở lên, huy động vốn để bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước, đáp ứng nhu cầu chi đầu tư phát triển trong kế hoạch ngân sách nhà nước được duyệt. Và trái phiếu công trình là loại trái phiếu có thời hạn từ một năm trở lên, huy động cho từng công trình cụ thể theo kế hoạch đầu tư của nhà nước. Việc phát hành trái phiếu Chính phủ là một biện pháp quan trọng để tập trung nguồn vốn cho ngân sách nhà nước. Bởi vì phát hành trái phiếu không làm tăng thêm lượng tiền cần thiết lưu thông trên thị trường, không làm tăng sức mua chung của xã hội, chủ động trong đầu tư, và nhờ hình thức này mà nhà nước có thể tập trung vốn cho việc xây dựng cơ cở hạ tầng và những công trình trọng điểm thúc đẩy sản xuất phát triển. Tuy nhiên, việc phát hành trái phiếu cần phải chú ý là không thể dùng biện pháp hành chiùnh quá nhiều để phát hành trái phiếu một cách bắt buộc, cũng không thể quy định thời gian hoàn trả quá dài. Theo kinh nghiệm của một số nước, việc phát hành trái phiếu Chính phủ sẽ ảnh hưởng đến việc tăng lãi suất, nhất là lãi suất thực, và vì thế giá cả có xu hướng gia tăng. Mặt khác, nếu Chính Phủ tăng cường vay nợ trong nước, số tiết kiệm của dân cư giảm, sẽ ảnh hưởng đến đầu tư của khu vực tư nhân ,và vì thế hạn chế sự đóng góp của các thành phần kinh tế khác vào sự phát triển kinh tế. Trong thời gian tới, vay nợ trong nước cần chú ý tới: - Cắt giảm trái phiếu chính phủ kỳ hạn 1 năm và 2 năm, thay vào đó phát hành trái phiếu chính phủ 5 năm 10 năm. Gắn dự án đầu tư với từng loại trái phiếu cụ thể, có kế hoạch chủ động trả nợ. - Phát triển thị trường trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, trái phiếu doanh nghiệp, nâng cao thanh khoản. Thị trường trái phiếu đã được hình thành thông qua các sở giao dịch chứng khoán, tuy nhiên đối tượng trao đổi chủ yếu 40 vẫn là các tổ chức, giao dịch với khối lượng lớn, cá nhân chưa tiếp cận làm cho họ không muốn nắm giữ trái phiếu; ngoài ra cần phát triển thị trường chứng khoán phái sinh có nguồn gốc từ trái phiếu. Điều này một phần giảm thiểu rủi ro và chi phí quản lý nợ công trung và dài hạn. Chính phủ linh hoạt trong việc vay nợ để bù đắp bội chi, bớt đi chi phí dịch vụ nợ. Cải thiện hiệu quả trong việc phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong tài trợ bội chi NSNN, tuân thủ cơ chế quan hệ giữa con nợ và chủ nợ đúng theo quy luật thị trường. - Tôn trọng nguyên tắc những khoản tạm ứng từ NHNN để bù đắp sự mất cân đối tạm thời của NSNN cần phải được hoàn trả lại trong năm tài chính. Có như vậy mới không gây khó khăn cho NHNN trong việc điều hành chính sách tiền tệ 1.3.2. Vay nợ nước ngoài Để bù đắp thiếu hụt ngân sách dành cho chi đầu tư phát triển kinh tế, khi vay trong nước không đáp ứng đủ. Vay nợ nước ngoài của Chính phủ có 3 loại: vay từ nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA), vay ưu đãi của các tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế ( Ngân hàng thế giới, Ngân hàng phát tiển Châu Á , Quỹ tiền tệ quốc tế) và vay bằng việc phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài. Vay nợ nước ngoài của Chính phủ phải hướng vào các nguồn lớn và có lãi suất ưu đãi. Khoản vay này ở nước ta chiếm vị trí quan trọng trong nguồn bù đắp bội chi ngân sách. Từ năm 1993 đến nay, tỉ lệ vay nợ Nhà nước có xu hướng tăng do Nhà nước đã thực hiện các bước xử lý nợ thích hợp, góp phần vào việc bình thuờng hoá quan hệ với các nước chủ nợ, đồng thời tiềm năng phát triển kinh tế của nước ta trong vài năm gần đây đã có sức thuyết phục tạo điều kiện cho Nhà nước vay được nhiều nguồn vốn ở các tổ chức khác nhau trên thế giới. làm cho nguồn vốn tăng nhanh, Nhà nước có điều kiện đầu tư vào cơ sở hạ tầng và các ngành kinh tế trọng điểm tạo sức phát triển kinh tế một cách vững chắc. Tuy nhiên, vì đây là khoản vay nợ, do đó cần phải tính đến khoản thanh toán lãi và trả nợ gốc khi đến hạn. Các khoản vay nợ dù được tiến hành dưới hình thức nào (vay ưu đãi hoặc phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài) cũng cần tính đến hiệu quả sử dụng của đồng vốn đầu tư. Mặt khác, trong điều kiện một số loại ngoại tệ đang có xu hướng tăng giá, phải tính toán chặt chẽ mức vay, nhằm ngăn chặn rủi ro do biến động về tỉ giá hối đoái, gánh nặng nợ nần chồng chất. Đối với việc phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài, tạo điều kiện cho Việt Nam tiếp cận với thị trường vốn quốc tế, và trong tương lai sẽ trực tiếp tham gia vào thị trường vốn, thị 41 trường chứng khoán với các nước trên thế giới. Tuy vậy, Nhà nước phải lưu ý đến việc tính toán chặt chẽ lãi suất, khả năng và hiệu quả của việc sử dụng vốn vay. Về vốn vay ODA cần đẩy nhanh tiến độ giải ngân trên cơ sở: xúc tiến thủ tục tiếp nhận và thực hiện sự án; tạo ra tương thích giữa ký kết hiệp định vay nợ với chuẩn bị nguồn lực yêu cầu vốn đối ứng; giải quyết vướng mắc trong giải phóng mặt bằng và tái định cư; nâng cao năng lực quản lý, kiểm tra, đánh giá. Việc phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường trái phiếu quốc tế là một việc làm mới mẻ song chính phủ đã đạt được thành công nhất định. Tuy nhiên cần phải cần thận trọng, nghiên cứu và chuẩn bị các yếu tố cần thiết cho việc lập kế hoạch phát hành trái phiếu nhằm đạt hiệu quả cao. Các yếu tố cơ bản cần phải đặc biệt quan tâm trong kế hoạch phát hành trái phiếu gồm: a. Cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia: Hệ số tín nhiệm là đánh giá khả năng về tài chính cũng như khả năng hoàn trả tiền gốc và lãi của chính phủ phát hành. Hệ số tín nhiệm không chỉ cần thiết đối với việc phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường tài chính quốc tế mà còn ảnh hưởng đến việc thực hiện các khoản vay thương mại. Với các nước phát triển hệ số tín nhiệm cao có tác dụng tạo điều kiện thuận lợi cho các khoản vay thương mại. Còn đối với các nước đang phát triển, đang được hưởng ưu đãi qua các khoản vay ODA nên việc đưa ra hệ số tín nhiệm thấp có thể gây khó khăn cho các khoản vay thương mại, còn nếu càng cao thì thuận lợi cho vay thương mại nhưng ngược lại sẽ giảm đi những ưu đãi về vay ODA. Công tác đáng giá về hệ số tín nhiệm quốc gia được thực hiện bởi công ty xếp hạn tín nhiệm do Chính phủ lựa chọn thuê. Đồng thời, Chính phủ cần tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các biện pháp nhằm nâng cao hạng mức tín nhiệm như: + Điều hành chính sách tài khoá chủ động, hạn chế thâm hụt ngân, kiềm chế và kiểm soát lạm phát trong giới hạn hợp lý dưới hai con số. + Tiếp tục đổi mới về cơ chế quản lý điều hành theo định hướng kinh tế thị trường, đặc biệt là chính sách lãi suất và tỷ giá hối đoái + Tăng tốc cho tiến trình tái cấu trúc các doanh nghiệp nhà nước và hệ thống ngân hàng thương mại quốc doanh + Xây dựng dự trữ ngoại tệ quốc gia vững mạnh b. Lựa chọn đối tác bảo lãnh phát hành: Để nâng cao mức tín nhiệm của chủ thể phát hành trong quá trình tiếp cận nguồn vốn, cần thiết phải có người bảo lãnh phát hành. Thông thường có thể là một tập 42 đoàn tài chính hoặc một ngân hàng đầu tư có uy tín, có kinh nghiệm trên thị trường vốn quốc tế, đã từng giúp một số quốc gia trong khu vực phát hành. Việc lựa chọn sẽ thông qua phương thức đấu thầu cạnh tranh để đảm bảo có lợi nhất cho chính phủ phát hành. Vì vậy các định chế tài chính quốc tế, hoặc các ngân hàng lớn sẽ là tổ chức mà chúng ta lựa chọn làm nhà bảo lãnh phát hành. c. Phân tích diễn biến thị trường tài chính quốc tế: Một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến giá cả của trái phiếu phát hành là tình hình lãi suất thực tế trên thị trường tài chính quốc tế tại thời điểm phát hành. Thông thường giá trái phiếu được tính dựa trên trái phiếu kho bạc của Mỹ, mà một trong những yếu tố cấu thành lãi suất trái phiếu kho bạc Mỹ là mức lãi suất cơ bản do Cục dự trữ liên bang Mỹ công bố. Ngoài ra, chính phủ phát hành còn phải tìm hiểu về quy mô, giá cả của các loại trái phiếu mới phát hành, cũng như dự tính quy mô của các đợt phát hành tiếp theo để có thể đánh giá chính xác mức cung trái phiếu trên thị trường. d. Chuẩn bị các tài liệu có liên quan đến việc phát hành trái phiếu: Yêu cầu về các loại tài liệu thông thường găn với hình thức phát hành. Trong trường hợp phát hành rộng rãi ra công chúng gồm cả các nhà đầu tư tư nhân, thì các yêu cầu về thủ tục đăng ký, niêm yết cũng như các tài liệu có liên quan rất khắt khe, bắt buộc phải cung cấp. Có thể kết luận rằng, phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường vốn quốc tế là một kênh huy động vốn hữu hiệu đối với nền kinh tế các nước đang phát triển. Cũng như mọi vấn đề điều tồn tại hai mặt, nguồn vốn dồi dào của thị trường vốn quốc tế đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế xã hội của Chính phủ, nhưng cũng chính nguồn vốn này nếu không có những biện pháp quản lý sử dụng tốt sẽ gây những tác động đảo ngược, tiêu cực ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia. Vì vậy, để tiếp cận, khai thác nguồn vốn này Nhà nước cần thận trọng, nghiên cứu phân tích diễn biến tình hình thị trường tài chính quốc tế, nhu cầu và khả năng hấp thụ vốn của nền kinh tế, cũng như những nội dung cần thiết đảm bảo cho đợt phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường trái phiếu quốc tế thành công. 2. Đề xuất chính sách và các giải pháp hỗ trợ 2.1. Cải cách hành chính công và nâng cao năng lực quản lý Cải cách hành chính ở Việt nam được tiến hành nhiều năm nay với những bước đi, lộ trình khác nhau từ thấp tới cao. Bắt đầu là việc cải cách một bước thủ tục hành 43 chính trong việc giải quyết các công việc của cá nhân, tổ chức, đến cải cách một bước nền hành chính nhà nước với ba nội dung là: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức. Ngày nay cải cách hành chính đã chuyển sang một bước mới với bốn nội dung: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công. Cải cách hành chính ở Việt Nam đã và đang được thực hiện góp phần cải cách hành chính công đó là: - Về thể chế hành chính đã sửa đổi, ban hành các Luật mới và các văn bản dưới luật về tổ chức bộ máy nhà nước; Sửa đổi bổ sung một số điều Pháp lệnh cán bộ, công chức; ban hành các nghị định để cụ thể hóa Pháp lệnh, cán bộ, công chức...Điều quan trọng là: các văn bản về tổ chức bộ máy nhà nước là đã quy định khá cụ thể quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, từng bước thể hiện sự phân cấp trong quản lý giữa Trung ương và địa phương; - Về bộ máy hành chính đã giảm dần các đầu mối quản lý, số lượng các cơ quan quản lý nhà nước đã giảm xuống đáng kể, thủ tuc hành chính được cải cách theo hướng "một cửa", mẫu hóa các văn bản hành chính, giấy tờ, công khai các thủ tục hành chính. Chính việc cải cách thủ tục hành chính này đã góp phần hạn chế sự sách nhiễu, phiến hà, tham những của các công chức hành chính trong khi giải quyết các công việc của công dân. Một vấn đề đang được quan tâm trong cải cách hành chính ở Việt Nam là vấn đề phân cấp trong quản lý nhà nước. Thực chất là việc chuyển dần các công việc, nguồn lực do chính quyền trung ương nắm giữ cho chính quyền địa phương các cấp một cách lâu dài, ổn định bằng các văn bản luật, dưới luật, nhằm mở rộng dân chủ, phát huy tính chủ động sáng tạo của chính quyền địa phương. Trong xu hướng phân cấp bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương sẽ tập trung vào việc xây dựng chính sách, bảo đảm sự thống nhất về thể chế, việc giải quyết những vấn đề lớn của quốc gia. Từ đó, đẩy lùi tình trạng tham nhũng, giảm bớt độc quyền, giảm bớt tình trạng tùy tiện trong hoạt động quản lý của khu vực công, tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình và trách nhiệm hậu quả. Thực hành nghiêm minh luật thực hành tiết kiệm và luật chống tham nhũng góp phần nâng cao hiệu quả trong quản lý và sử dụng NSNN. 2.2. Phát triển hệ thống thông tin quản lý tài chính và hệ thống kế toán tài chính công 44 Việc triển khai Dự án Xây dựng Hệ thống thông tin Quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) đã được chính phủ nghiên cứu và bắt đầu thí điểm triển khai từ năm 2008. Đến năm 2010, hệ thống đã được triển khai đại trà, đem lại kết quả khả quan. Dự án Xây dựng Hệ thống thông tin Quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) của Việt Nam được đánh giá cao nhất trong số các dự án thuộc loại này do Ngân hàng Thế giới (WB) triển khai tại Đông Nam Á. Với mục tiêu: - Cơ quan tài chính có thể trực tiếp khai thác báo cáo thu chi ngân sách từ hệ thống, thay vì phải trông chờ vào cơ quan KBNN như hiện nay; - Quản lý được dự án ở tất cả các cấp. TABMIS sẽ hổ trợ việc phân bổ dự toán ngân sách, cập nhật dự toán ngân sách, giải ngân các khoản dự trữ ngân sách và lập dự toán ngân sách cho năm tiếp theo. TABMIS là một hệ thống thông tin quản lý tích hợp, được thiết kế theo hướng Mô hình kho bạc tham chiếu của WB và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), tiến dần đến kế toán dồn tích nhưng vẫn mang tính kế thừa và phù hợp với bối cảnh, điều kiện cụ thể của Việt Nam, đưa công tác quản lý ngân sách của Việt Nam tiến dần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nâng cao tính minh bạch, khả năng hội nhập của nền tài chính công. Quá trình triển khai TABMIS yêu cầu một bước cải cách lớn về cơ chế quản lý, quy trình nghiệp vụ thu chi ngân sách Nhà nước và chế độ kế toán. Công việc này không hề đơn giản bởi hệ thống ngân sách của Việt Nam khá phức tạp, bao trùm lên cả 4 cấp chính quyền (trung ương, tỉnh, huyện và xã). Có lẽ đây là dự án TABMIS duy nhất trên thế giới bao trùm cả 4 cấp như vậy. Dự kiến trong năm trong năm sắp tới TABMIS kết nối với Bộ Kế Hoạch và Đầu Tư, các Bộ sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính các cấp (TW và địa phương), và các đơn vị sử dụng ngân sách tạo điều kiện phát huy hết hiệu quả của một hệ thống quản lý tích hợp ERP (Enterprise Resourses Planing – Hoạch định nguồn lực doanh nghiệp) với các quy trình ngân sách khép kín, tự động, thông tin quản lý tập trung, cung cấp báo cáo đầy đủ, toàn diện, kịp thời và minh bạch. 2.3. Đổi mới cơ chế quản lý quỹ, các định chế tài chính Phù hợp với bối cảnh chuyển đổi của nền kinh tế Việt Nam, bên cạnh NSNN còn có sự tồn tại của các quỹ, các định chế tài chính Nhà nước hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận. Thực tế này đã tạo áp lực trực tiếp lên cân đối NSNN qua hai khía cạnh: (i) NSNN phải chi bổ sung, trợ cấp cho các quỹ, các định chế này; (ii) Phát sinh các 45 nghĩa vụ nợ dự phòng đối với NSNN. Do vậy trong thời gian tới, cùng với sự phát triển của kinh tế – xã hội và mức độ hội nhập quốc tế, hoạt động của các quỹ, các định chế tài chính Nhà nước ngoài ngân sách cần được cải tổ theo hướng: giảm dần số lượng và thị trường hóa hoạt động của chúng trên cơ sở thiết lập cơ chế quản lý có hiệu quả, minh bạch. Giải pháp này sẽ góp phần hỗ trợ cân đối NSNN tích cực trên các khía cạnh sau: - Tránh được tình trạng làm biến tướng nguồn vốn NSNN sang một dạng khác với cơ chế quản lý lỏng lẻo hơn, gây ra tình trạng thất thoát; - Giảm được rủi ro phát sinh nghĩa vụ nợ dự phòng cho chi tiêu NSNN, đảm bảo cho cân đối NSNN bền vững hơn và phù hợp với các cam kết hội nhập WTO mà Việt Nam đã ký kết với các thành viên của WTO. 2.4. Xác định mức bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh hậu khủng hoảng Trong năm tài khóa 2010, Quốc hội cũng đã thông qua toàn bộ Nghị quyết với tổng số thu cân đối ngân sách Nhà nước là 461.500 tỷ đồng, bằng 23,9% GDP; tính cả 1.000 tỷ đồng thu chuyển nguồn năm 2009 sang năm 2010 thì tổng số thu cân đối ngân sách Nhà nước là 462.500 tỷ đồng.Tổng số chi cân đối ngân sách Nhà nước là 582.200 tỷ đồng; mức bội chi ngân sách nhà Nước là 119.700 tỷ đồng, bằng 6,2% GDP. Phương án điều chỉnh dự toán thu, chi, bội chi ngân sách năm 2010 không quá 6,2%GDP, theo Ủy ban Thường vụ Quốc hội được dựa trên cơ sở tăng thêm thu ngân sách Nhà nước 6.100 tỷ đồng. Bao gồm: tăng thêm thu từ dầu thô: 2.600 tỷ đồng, tương ứng với giá dầu thô tăng từ 65 USD/thùng lên 68 USD/thùng; tăng thu thêm từ hoạt động xuất nhập khẩu 2.500 tỷ đồng; tăng số thu chuyển nguồn từ năm 2009 sang năm 2010 so với số đã báo cáo Quốc hội 1.000 tỷ đồng và được tính vào cân đối ngân sách Nhà nước năm 2010. Đồng thời, tăng chi Chương trình Biển Đông hải đảo 38 tỷ đồng tương ứng với số giảm chi của Tập đoàn công nghiệp, than và khoáng sản Việt Nam (28 tỷ đồng); Tập đoàn dệt may Việt Nam (10 tỷ đồng); tăng chi cho Chương trình giảm nghèo 300 tỷ đồng. Dự toán ngân sách Nhà nước năm 2010 đã bố trí đủ nguồn lực để thực hiện điều chỉnh tiền lương tối thiểu lên mức 730.000 đồng/tháng, thực hiện từ 1/5/2010. Trước đó, những kế hoạch phát triển đầy tham vọng của Chính phủ như: phát hành trái phiếu Chính phủ tổng cộng 146 nghìn tỷ đồng trong nước và khoảng 1 tỷ 46 USD ra nước ngoài trong năm 2010, được cho là có thể khiến nợ công tăng lên nhanh chóng, đã được “mổ xẻ” tại diễn đàn Quốc hội. Và, một trong những kiến nghị thực hiện dự toán ngân sách năm 2010 được ủy ban nêu ra là: thận trọng với những dự án đầu tư đòi hỏi nguồn vốn ngân sách lớn. Đề nghị Chính phủ hạn chế việc khởi công những dự án mới nhằm tránh những rủi ro của việc không bố trí được nguồn vốn, nhất là trong điều kiện huy động vốn trên các thị trường tài chính trong nước và quốc tế chi phí rất cao và tiềm ẩn nhiều rủi ro, cũng như tác động trái chiều đến nền kinh tế. Ủy ban Tài chính - Ngân sách đề nghị, trong những năm tới mục tiêu giảm bội chi ngân sách Nhà nước phải được ưu tiên hàng đầu để đảm bảo tình hình tài chính quốc gia vững mạnh trong trung và dài hạn, góp phần kiểm soát lạm phát và đảm bảo ổn định vĩ mô. Vì vậy, cần tích cực rà soát lại các chính sách để đảm bảo thứ tự ưu tiên và giảm bội chi ngân sách một cách hợp lý. Đa số ý kiến trong ủy ban đề nghị Chính phủ trong những năm tới cần thực hiện bội chi ngân sách Nhà nước trong giới hạn 5% GDP đã được Quốc hội quyết định, lấy vấn đề hiệu quả sử dụng vốn vay làm mục tiêu quan trọng hàng đầu trong việc quản lý, điều hành chi ngân sách. 47 KẾT LUẬN Thâm hụt ngân sách không phải là hiện tượng mới mẻ mà phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, từ những nước công nghiệp phát triển đến những nước nghèo đang phát triển song mức thâm hụt mỗi nước là khác nhau. Nó là nguyên nhân gây nên hiện tượng lạm phát,nhập siêu...gây ảnh hưởng xấu đến nềnkinh tế,do đó đây là mối quan tâm sâu sắc của mỗi quốc gia. Thực ra về lý luận, thâm hụt ngân sách không phải hoàn toàn là tiêu cực.Theo kinh nghiệm nếu ở mức độ nhất định (dưới 5% năm ) thì nó còn có thể kích thích sản xuất.Cho nên ở các nước phát triển cũng chỉ cố gắng thu hẹp thâm hụt ngân sách nhà nước chứ chưa loại trừ được hoàn toàn. Có nhiều biện pháp tài trợ như phát hành tiền, vay trong nước,vay nước ngoài,cắt giảm chi tiêu..song chúng đều chứa những nhược điểm riêng có thể gây tác dụng phụ đến nền kinh tế.Để tài trợ thâm hụt ngân sách một cách có hiệu quả cần kết hợp đồng bộ nhiều biện pháp và nghệ thuật quản lý vĩ mô là phải hạn chế và trung hoà các mặt tiêu cực, đẩy mạnh mặt tích cực nhằm hạn chế những tác động xấu đến các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Để tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, cần đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế và tuỳ vào đặc điểm mỗi nước mà nước đó sẽ đưa ra những chính sách cụ thể và thích hợp. 48