Luận văn Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương

LUẬN VĂN: Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt là thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng và là thành quả cách mạng của cả dân tộc Việt Nam. C.Mác đã chỉ rõ “Đất là không gian, yếu tố cần thiết của tất thảy mọi quá trình sản xuất và mọi hoạt động của loài người” [33, tr.473-474]. Bất kỳ quốc gia nào, nếu biết quản lý, sử dụng hợp lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và mang lại hiệu quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng. Đất đai có vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và Nhà nước ta giành sự quan tâm đặc biệt đến vấn đề đất đai. Chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước, trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước chính sách, pháp luật đất đai trở thành cơ sở pháp lý hết sức quan trọng huy động nguồn lực đất đai để phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần theo định hướng XHCN. Vì vậy quản lý nhà nước bằng pháp luật về đất đai ngày càng hoàn thiện, đã đạt được những tiến bộ rõ rệt, hệ thống quản lý nhà nước về đất đai được tăng cường, từng bước phân cấp và phát huy tính tự chủ của địa phương. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tình hình quản lý và sử dụng đất đai hiện nay đang có những yếu kém. Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa có tính chiến lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính khả thi; cơ chế quản lý về đất đai thiếu hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp nhìn chung còn nhiều yếu kém. Chính vì thế tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về quản lý và sử dụng đất đai có xu hướng diễn biến phức tạp. Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn chưa kịp thời, thiếu hiệu quả. Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất nói chung cũng như những yếu kém trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai nói riêng có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng từ sự hạn chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai và việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào” (Điều 74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001) Như vậy khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là biện pháp pháp lý để công dân sử dụng bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm. Thực hiện quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Khiếu nại là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ bình đẳng giữa Nhà nước và công dân. Thông qua giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật. Qua việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân cũng là cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước, góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình chính trị, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội. Chính vì vậy, giải quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm. Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại đã có nhiều chuyển biến tích cực, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy mặc dù các cơ quan nhà nước đã có nhiều cố gắng trong công tác giải quyết khiếu nại nhưng hiệu quả giải quyết các vụ việc chưa cao, nhất là việc giải quyết các khiếu nại về đất đai. Tình hình đơn thư khiếu nại gửi tràn lan, vượt cấp và việc giải quyết đơn thư khiếu nại còn chậm không được dứt điểm, kịp thời, vì thế số vụ việc khiếu nại tồn đọng còn nhiều. Nguyên nhân của tình trạng trên là do nể nang, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm. Thậm chí còn có hiện tượng không ít cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành những quyết định giải quyết khiếu nại không đúng hoặc vi phạm quyền lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất đai. Hệ luỵ của tình trạng trên trong điều kiện công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước là tình hình khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng có chiều hướng gia tăng cả về số lượng, quy mô và mức độ, phức tạp về tính chất. Điều đó trở thành vấn đề hết sức bức xúc xã hội gây ảnh hưởng không nhỏ đến an ninh, chính trị, trật tự và ổn định xã hội ở một số địa phương trong cả nước; có nơi đã trở thành điểm nóng xã hội, thậm chí đã có dấu hiệu chuyển sang điểm nóng chính trị- xã hội. Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai; khắc phục những điểm bất hợp lý, những bất cập về cơ chế, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết các khiếu nại khiến cho việc áp dụng các quy định pháp luật vào thực tế gặp những khó khăn, vướng mắc. Nâng cao hiệu quả của việc giải quyết khiếu nại bằng các giải pháp hữu hiệu. Thực tiễn cho thấy không ít trường hợp làm cho vụ việc trở nên gay gắt, kéo dài là do việc áp dụng pháp luật chưa đúng, chưa phù hợp. Điều này không những chưa bảo đảm tính đúng đắn, nghiêm minh của pháp luật mà còn chưa bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai không chỉ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân mà còn giữ vững lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước, tạo sự động thuận giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Hải Dương là tỉnh thuộc đồng bằng sông Hồng đất nông nghiệp chiếm phần lớn, nông dân chủ yếu sản xuất nông nghiệp nên rất gắn bó với đất đai. Những năm gần đây thực hiện chủ trương của Đảng về mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước đến đầu tư phát triển kinh tế. Vì thế đã kéo theo một phần không nhỏ diện tích đất nông nghiệp được chuyển mục đích sử dụng thành đất công nghiệp, dịch vụ và xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, cộng với tình hình bùng nổ dân số dẫn đến nông dân càng thiếu đất sản xuất. Quá trình đó phát sinh những tranh chấp, lấn chiếm đất đai thường xuyên xảy ra. Do vấn đề quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương có lúc, có nơi còn chưa chặt chẽ dẫn tới việc khiếu nại, tố cáo của nhân dân trong tỉnh có chiều hướng gia tăng, thậm chí có những vụ việc Tỉnh uỷ, Uỷ ban nhân dân tỉnh phải trực tiếp chỉ đạo giải quyết để làm dịu tình hình. Nhận thức những vướng mắc cần phải được chấn chỉnh, tháo gỡ cũng như tầm quan trọng của việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai nói chung và của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương nói riêng. Đồng thời đó cũng là những trăn trở của tác giả được đúc kết từ thực tiễn và quá trình học tập, vì thế tôi chọn đề tài “Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương” làm luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Vì thế mà những năm gần đây đã có nhiều công trình khoa học được công bố liên quan đến lĩnh vực đất đai, được nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau. Các công trình tiêu biểu được chia thành các nhóm vấn đề sau: Nhóm công trình khoa học nghiên cứu quản lý nhà nước về đất đai; pháp luật về đất đai có các công trình như: - Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: Một số vấn đề quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay của tiến sĩ Nguyễn Đình Bồng, Tạp chí Quản lý nhà nước, 4/2001; Phạm Hữu Nghị với bài viết tiêu đề Về thực trạng chính sách đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 8/2002; Ths Trần Quang Huy với bài Luật đất đai năm 2003 và vấn đề hội nhập kinh tế quốc tế, Tạp chí luật học số 3/2005; Ths Trần Văn Sơn với bài Tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước- giải pháp tăng cường pháp chế XHCN, Tạp chí Lập pháp tháng 8/2005… - Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luật án tiến sỹ luật học của tác giả Nguyễn Cảnh Quý, năm 2001 với đề tài Hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai ở Việt Nam; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Tô Văn Châu, năm 2003 với đề tài Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng, năm 2003 với đề tài Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai qua thực tiễn tỉnh Thái Bình; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Trần Xuân Long, năm 2003 với đề tài Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai ở tỉnh Vĩnh Phúc; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Đỗ Thị Phượng, năm 2005 với đề tài Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình thực trạng và giải pháp khắc phục; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Lê Văn Thành, năm 2008 với đề tài Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai ở thành phố Hồ Chí Minh hiện nay… Nhóm công trình khoa học nghiên cứu thực hiện và áp dụng pháp luật có các công trình tiêu biểu như: - Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: TS Trần Kim Cúc và Ths Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất đai thực trạng và giải pháp, Tạp chí quản lý nhà nước, tháng 10/2003; Nguyễn Thị Mai với bài Những quy định mới của Luật đất đai năm 2003 về khởi kiện vụ án hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, Tạp chí Luật học số 4/2005; Phạm Thanh Hải Toà án nhân dân huyện Đan Phượng, Hà Tây với bài Trao đổi thêm về việc áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí Toà án tháng 5/2005; Tiến sĩ Nguyễn Văn Cường với bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí toà án nhân dân tháng 9/2005; - Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Nguyễn Thị Tú, năm 2006 với đề tài Nâng cao chất lượng áp dụng pháp luật trong giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất tại toà án nhân dân hiện nay; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Hà Văn Khanh, năm 2007 với đề tài Áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước về đất đai ở thành phố Hà Nội; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Trần Nam Khởi, năm 2008 với đề tài Áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện tỉnh Bạc Liêu hiện nay... Với những công trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý liên quan đến đất đai nêu trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề cả lý luận và thực tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất đai, về hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai. Các công trình đó đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai dưới góc độ lý luận chung về nhà nước và pháp luật hoặc để phản ánh, phân tích, làm rõ về thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử dụng đất của hệ thống cơ quan tư pháp. Những công trình khoa học như đã nêu ở trên là những tư liệu sống động, có giá trị tham khảo tốt trong quá trình đầu tư nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận văn này. Những vấn đề đã được nghiên cứu nêu trên cũng cho thấy chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu để làm sáng tỏ về hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương. Do đó, đề tài luận văn là công trình khoa học đầu tiên được nghiên cứu tương đối có hệ thống, hoàn chỉnh về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích luận văn: Góp phần làm rõ cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai và đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. Từ đó đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay. - Nhiệm vụ luận văn: Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: + Làm rõ cơ sở lý luận áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. + Đánh giá thực trạng, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn chế, yếu kém, tồn tại và nguyên nhân trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương từ 2004- 2008. + Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Các quan hệ pháp luật về đất đai phát sinh giữa Uỷ ban nhân dân tỉnh với các chủ thể khiếu nại về đất đai, trong đó nghiên cứu chủ yếu về hoạt động áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, tập trung vào khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận chứng giải pháp nâng cao chất lượng hiệu quả áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay . - Phạm vi nghiên cứu: + Áp dụng pháp luật được giới hạn trong phạm vi giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. + Về không gian: đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Hải Dương chủ yếu là việc áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, tuy nhiên có khái quát tình hình áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại của cấp xã và cấp huyện thuộc tỉnh Hải Dương. + Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở Hải Dương với tư cách là điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong khoảng thời gian từ 2004 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn - Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan điểm, đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về pháp chế và xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, nhất là quan điểm chỉ đạo của Đảng về chính sách quản lý nhà nước về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận văn còn dựa trên những vấn đề lý luận chung về áp dụng pháp luật xã hội chủ nghĩa. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, trong đó chú trọng các phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp lịch sử và các phương pháp của các bộ môn khoa học khác như so sánh, thống kê… 6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn Luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. Vì vậy có thể đóng góp khoa học mới ở góc độ sau: - Đưa ra khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai; chỉ ra được các đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai; các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. - Chỉ ra ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. - Đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. 7. Ý nghĩa của luận văn Luận văn có ý nghĩa góp phần làm phong phú thêm lý luận về áp dụng pháp luật trong lĩnh vực cụ thể. Đồng thời luận văn cũng có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho hoạt động nghiên cứu hay phục vụ cho công tác giảng dạy ở các trường như: Trung cấp chính trị; quản lý nhà nước của tỉnh tổ chức. Đây cũng là tài liệu có giá trị nâng cao lý luận và nghiệp vụ đối với cán bộ làm công tác thực tiễn. 8. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, kết cấu luận văn gồm 03 chương, 07 tiết. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai Ở Việt Nam, khiếu nại là một khái niệm được đề cập nhiều, sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, không giới hạn trong một lĩnh vực nào mà bao trùm tất cả các phạm vi chủ yếu của đời sống xã hội và trong hoạt động quản lý nhà nước. Tuỳ thuộc mục đích và góc độ nghiên cứu mà khiếu nại được hiểu theo những nghĩa khác nhau. - Khiếu nại là gì? Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: Complant, nghĩa là “sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan” [55, tr.205]. Theo Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là “thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [63, tr.904]. Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ta thán, phàn nàn, phản đối, không chấp nhận một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của một tổ chức làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi công dân trong cộng đồng, xã hội. Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước” [12, tr.477]. Về phương diện chính trị- pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân trong mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản hồi của công dân đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là “việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” [1, tr.206]. Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại thì khiếu nại theo nghĩa chung nhất là “việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra” [49, tr.11]. Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra. - Theo nghĩa của từ khiếu nại nêu trên, tìm hiểu khái niệm khiếu nại hành chính. Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính như sau: “khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một quyết định hay hành vi hành chính mà họ cho là quyết định hoặc hành vi đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ...” [56, tr.506- 507]. Khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu nại hành chính, đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với khiếu nại khác. Đó là khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Quan niệm này xuất phát từ việc xem xét khái niệm khiếu nại hành chính dưới góc độ là quyền chủ quan của công dân. Vì vậy, theo cách định nghĩa này, các qui định pháp luật về khiếu nại hành chính sẽ hết sức thuận lợi, cởi mở để cá nhân, tổ chức có thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, theo qui định của pháp luật hiện hành, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính không chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy khái niệm trên vẫn chưa được coi là khái niệm đầy đủ, phù hợp. Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông qua đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành chính phải chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định. Do vậy có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước. Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Nội dung khiếu nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng gửi đến mà phụ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại. Có hai loại khiếu nại là khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp. Luật khiếu nại, tố cáo của nước ta hiện nay mới chỉ điều chỉnh khiếu nại hành chính. Khiếu nại tư pháp là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan tư pháp (Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án) có thẩm quyền xem xét lại quyết định của cơ quan tư pháp hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong lĩnh vực hình sự, lao động, kinh tế, hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Riêng khiếu nại các bản án sơ thẩm được gọi là kháng cáo. Điều 74 Hiến pháp 1992 qui định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật qui định… Cụ thể hoá Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại, tố cáo (đã sửa đổi, bổ sung) năm 2005 qui định: Khiếu nại là: Việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật này qui định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [45, tr.3]. Như vậy, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Vì vậy mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó phạm tội hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định, hành vi hành chính cũng có những điều kiện nhất định. Chẳng hạn như điều kiện về mối quan hệ nhân quả giữa quyết định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên thực tế- tức quyền, lợi ích của người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại phải thực hiện theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 thì công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại vì trên thực tế các tổ chức xã hội cũng chịu sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Ngoài ra, trong quá trình quản lý nhà nước nhiều khi cơ quan hành chính nhà nước cũng có các quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng tới các cơ quan nhà nước khác. Như vậy, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì “Quyết định hành chính” là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Như vậy, một quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi quyết định đó có đủ các yếu tố sau đây: Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản; Quyết định đó là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước; Quyết định đó chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Chẳng hạn, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ gia đình làm ảnh hưởng đến giao thông trật tự…v.v “Hành vi hành chính” có thể bi khiếu nại là hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Khác với quyết định hành chính, hành vi hành chính không thể thực hiện bằng văn bản, đó có thể là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, công chức của cơ quan hành chính nhà nước đã làm không đúng hoặc làm trái quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo quy định của pháp luật thì họ phải thực hiện. Chẳng hạn, pháp luật quy định trong một thời hạn nhất định đối với hộ gia đình cá nhân nếu có đủ giấy tờ hợp lệ, sử dụng đất ổn định trước 15/10/1993, không có tranh chấp, không vi phạm quy hoạch và có đơn xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không được cấp thì họ có quyền khiếu nại về việc chậm chễ đó. Khiếu nại về đất đai là một dạng của khiếu nại hành chính, do vậy từ khái niệm khiếu nại hành chính ta đi đến khái niệm khiếu nại về đất đai. Khiếu nại về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại do Luật Đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trong quan niệm khiếu nại về đất đai có thể nhận thấy chủ thể, khách thể và đối tượng phát sinh trong quan hệ khiếu nại: - Chủ thể của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai trái pháp luật. - Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối với quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. - Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong quản lý đất đai khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Theo Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành Luật đất đai ngày 29/10/2004 thì: Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc liên quan đến các hoạt động nói trên. Pháp luật quy định như trên là sự giới hạn phạm vi giải quyết các khiếu nại theo thủ tục hành chính của cơ quan hành chính nhà nước trong điều kiện khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại có nhiều phức tạp. Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân chúng ta cần phải mở rộng phạm vi khiếu nại của cá nhân, tổ chức, không chỉ là khiếu nại đối với 5 loại quyết định hành chính, hành vi hành chính nêu trên mà được quyền khiếu nại đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm tới quyền, lợi ích của họ. 1.1.1.2. Khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai Theo lý luận chung đã được giới khoa học pháp lý thừa nhận, thực hiện pháp luật bao gồm các hình thức sau: Tuân thủ pháp luật; Chấp hành pháp luật; Sử dụng pháp luật và Áp dụng pháp luật. Áp dụng pháp luật là một trong những hình thức cơ bản của thực hiện pháp luật, trong đó Nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền tổ chức cho các chủ thể thực hiện những quy định của pháp luật hoặc tự mình căn cứ vào các quy định của pháp luật ra các quyết định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể. Ngoài ra, trong một số trường hợp đặc biệt theo quy định của pháp luật, một số tổ chức xã hội cũng có thể được thực hiện hoạt động áp dụng pháp luật khi nhà nước trao quyền. Trong bốn hình thức thực hiện pháp luật, nếu như tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật và sử dụng pháp luật là những hình thức có tính phổ biến mà các chủ thể pháp luật có thể thực hiện thì áp dụng pháp luật mang tính đặc thù riêng, nhất thiết phải có sự tham gia trực tiếp của cơ quan nhà nước hay của cán bộ, công chức có thẩm quyền. Do đó hoạt động áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực của cơ quan nhà nước nói chung và của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng. Biểu hiện rõ nét nhất là các chủ thể pháp luật khi thực hiện các quy định của pháp luật luôn có sự can thiệp của Nhà nước hay của cán bộ, công chức có thẩm quyền, đảm bảo cho các quy phạm pháp luật được thực hiện triệt để, hiệu lực và hiệu quả khi tác động vào cuộc sống, vào các quan hệ xã hội. Hoạt động áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã được thực hiện trong các trường hợp sau: Thứ nhất, khi cần truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những chủ thể vi phạm pháp luật hoặc cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước đối với tổ chức hay cá nhân nào đó; Thứ hai, khi những quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể không mặc nhiên phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà nước; Thứ ba, khi xảy ra tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật mà giữa họ không thể tự điều hoà, giải quyết với nhau được; Thứ tư, áp dụng pháp luật được thực hiện trong một số quan hệ pháp luật quan trọng mà nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt động của các bên tham gia vào quan hệ đó, hoặc nhà nước xác nhận sự tồn tại hay không tồn tại của một số sự việc, sự kiện thực tế nào đó. Theo Luật đất đai 2003, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu”[44, tr.13]. Do đó, với tư cách đại diện chủ sở hữu, Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất và quy định cụ thể những quyền cũng như nghĩa vụ pháp lý đối với người sử dụng đất. Khoản 1 Điều 138 Luật đất đai 2003 quy định: “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai”. Cũng theo Điều 9 Luật đất đai 2003 người sử dụng đất được xác định gồm bảy nhóm đối tượng: Một, các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức chính trị xã hội- nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế- xã hội, tổ chức sự nghiệp công, đơn vị vũ trang nhân dân và các tổ chức khác theo quy định của Chính phủ (sau đây gọi chung là tổ chức) được nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử dụng đất; Hai, hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất; Ba, cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ được Nhà nước giao đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; Bốn, cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hoặc giao đất; Năm, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất; Sáu, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư, hoạt động văn hoá, hoạt động khoa học thường xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam được Nhà nước Việt Nam giao đất, cho thuê đất, được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở; Bảy, tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về đầu tư được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất. Theo pháp luật hiện hành, ở nước ta có hai hệ thống cơ quan có chức năng giải quyết các vụ việc khiếu nại về đất đai. Cụ thể tại khoản 2 Điều 138 Luật đất đai quy định: a) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng; b) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân; Pháp luật còn quy định việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật này. Như vậy, người sử dụng đất trước hết phải bắt buộc gửi đơn khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính; Uỷ ban nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại có trách nhiệm giải quyết lần đầu. Trường hợp đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu thì có quyền gửi đơn khiếu nại lên Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện ra toà án nhân dân; quyết định giải quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp là quyết định giải quyết cuối cùng. Trường hợp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là cấp giải quyết khiếu nại lần đầu mà đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện ra toà án nhân dân về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại. Việc giải quyết khiếu nại về đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai. Quy định như trên sẽ làm rõ thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai, khắc phục được tình trạng đang từ giải quyết tranh chấp đất đai lại chuyển sang khiếu nại về quyết định hành chính như hiện nay, tách bạch giữa giải quyết khiếu nại về đất đai với giải quyết tranh chấp về đất đai. Tuy nhiên, từ trước đến nay chúng ta duy trì cách giải quyết là “người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật….”[45, tr.97]; có nghĩa người bị khiếu nại chính lại là người giải quyết khiếu nại và “cơ quan hành chính cấp trên xem xét khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới” (giải quyết khiếu nại lần hai) [45, tr.102] sẽ dẫn đến thiếu dân chủ và khó tránh khỏi yếu tố không khách quan. Trong xu thế hội nhập mở cửa chúng ta cần hoàn thiện pháp luật theo hướng mọi quyết định hành chính (trong đó có quyết định giải quyết khiếu nại) có thể bị kiện ra toà bất cứ lúc nào theo yêu cầu của người khiếu nại để bảo đảm dân chủ, khách quan và người dân có nhiều cơ hội lựa chọn cách giải quyết, cơ quan giải quyết. Về vấn đề này Nghị quyết số 48- NQ/TW ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến 2020 nêu rõ: “Hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm mọi quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện tại toà án”. Giải quyết khiếu nại về đất đai là một dạng hoạt động của quản lý nhà nước, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà chức trách tiến hành theo phạm vi, chức năng, thẩm quyền. Tuy nhiên tuỳ thuộc vào sự lựa chọn của người khiếu nại mà vụ việc sẽ được giải quyết theo thủ tục tố tụng của hệ thống cơ quan Toà án hoặc theo thủ tục hành chính, kết quả giải quyết có thể là một bản án, quyết định của Toà án hoặc bằng một quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Đồng thời giải quyết khiếu nại về đất đai còn là một dạng của hoạt động áp dụng pháp luật. Thông qua các hồ sơ, tài liệu lưu trữ mà các cơ quan cung cấp, chứng cứ, dấu hiệu, hành vi, tình tiết thực tế của từng vụ việc, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà chức trách có thẩm quyền căn cứ vào các quy định của pháp luật để xác định được đúng, sai, tích chất, của nội dung khiếu nại, yêu cầu sửa đổi, huỷ bỏ hoặc chấm dứt hiệu lực của quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị khiếu nại, buộc bồi thường thiệt hại (nếu có), khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Nhưng dạng áp dụng pháp luật này không phải xuất phát từ ý chí đơn phương ban đầu của nhà nước như trong xử lý vi phạm hành chính hay các dạng áp dụng pháp luật khác mà nó chỉ xảy ra khi có yêu cầu của chủ thể bị áp dụng pháp luật, hay nói cách khác là phát sinh trên cơ sở ý chí của chủ thể khiếu nại về đất đai. Song, để có đủ tư cách pháp lý tham gia khiếu nại về đất đai, thì chủ thể khiếu nại về đất đai chỉ có thể thuộc trong bảy nhóm đối tượng đã được pháp luật xác định. Về cơ sở pháp lý, để giải quyết một quan hệ pháp luật về đất đai như giải quyết khiếu nại về đất đai thì trước khi ban hành một văn bản áp dụng pháp luật (quyết định hành chính) yêu cầu có tính bắt buộc đầu tiên là xem xét tất cả quá trình diễn biến, các yếu tố, tình tiết sự việc một cách khách quan, toàn diện, sau đó người có thẩm quyền phải dựa vào các quy phạm pháp luật trực tiếp hoặc gián tiếp điều chỉnh quan hệ pháp luật đó để ban hành quyết định bác bỏ hay công nhận nội dung khiếu nại của đương sự là đúng hay sai, cũng như công nhận quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của người khiếu nại nếu có, đảm bảo cho người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp hay không. Theo pháp luật Việt Nam, người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai phải là những người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở cấp huyện và cấp tỉnh. Cụ thể là đối với cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm quyền “giải quyết lần đầu” đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết; quyết định của Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng. Riêng đối với cấp tỉnh, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm quyền “giải quyết lần đầu” đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân ngay mà không cần thủ tục khiếu nại tiếp. Tóm lại, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính tổ chức và tính quyền lực nhà nước. Đó là việc nhà chức trách có thẩm quyền căn cứ vào quy định của pháp luật để ra một quyết định hành chính (quyết định cá biệt) mà hậu quả pháp lý và giá trị hiệu lực của quyết định đó sẽ làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật về đất đai. Hay nói cụ thể hơn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là việc người có chức trách thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh bằng quyền hạn của mình, căn cứ vào quy định của pháp luật ban hành một quyết định hành chính giải quyết các khiếu nại về đất đai nhằm để xác định tính chất đúng, sai của nội dung khiếu nại, yêu cầu giữ nguyên, sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; buộc bồi thường thiệt hại (nếu có); khẳng định người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp, quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án hay không; khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. 1.1.1.3. Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai Trên cơ sở khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, ngoài những đặc điểm chung của áp dụng pháp luật, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh còn có những đặc thù riêng. Thứ nhất, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, thể hiện: Hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, chủ thể giải quyết phải do người đứng đầu của cơ quan quản lý hành chính nhà nước tiến hành mà cụ thể ở đây là Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh hay những người trực tiếp do Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh uỷ quyền (phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, Chánh thanh tra tỉnh, Giám đốc sở Tài Nguyên và Môi trường). Trong quá trình áp dụng pháp luật mọi khía cạnh, mọi tình tiết đều phải được xem xét cẩn trọng và dựa trên cơ sở các quy định, yêu cầu của quy phạm pháp luật đã được xác định để ra quyết định cụ thể. Hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không xuất phát từ ý chí đơn phương của Nhà nước như những trường hợp xử lý vi phạm hành chính hay những trường hợp áp dụng pháp luật khác mà chỉ được áp dụng khi có sự yêu cầu của người khiếu nại, tức khi họ cho rằng quyết định hoặc hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Hoạt động áp dụng pháp luật ở đây không chỉ thể hiện quyền hạn mà còn là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước đối với người sử dụng đất trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trong quá trình thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có tính bắt buộc đối với mọi chủ thể bị áp dụng pháp luật và các chủ thể khác có liên quan. Điều này thể hiện ở chỗ dù việc áp dụng pháp luật được thể hiện dưới hình thức nào thì quyết định hành chính (văn bản áp dụng pháp luật) cũng chỉ do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, nên về nguyên tắc là buộc các chủ thể phải nghiêm chỉnh thực hiện khi quyết định đó phát sinh hiệu lực pháp luật. Trong những trường hợp cần thiết nó được đảm bảo thực hiện thông qua việc cưỡng chế bằng quyền lực nhà nước. Trong hoạt động quản lý nhà nước, áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hết sức đa dạng và phức tạp nhằm điều chỉnh rất nhiều quan hệ xã hội với những phạm vi, lĩnh vực và với nhiều chủ thể khác nhau. Vì vậy pháp luật đòi hỏi là trong quá trình áp dụng pháp luật, Uỷ ban nhân dân tỉnh, người có chức năng, thẩm quyền phải hết sức cẩn trọng trước khi ban hành quyết định. Nếu vi phạm tuỳ theo mức độ có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Điều này cho thấy, nếu pháp luật là hiện thân của ý chí nhà nước thì áp dụng pháp luật là sự nối tiếp, là “cánh tay nối dài” của ý chí nhà nước trên hiện thực đời sống xã hội, nên có thể nói áp dụng pháp luật còn mang ý nghĩa chính trị, phục vụ cho những mục đích chính trị nhất định. Vì vậy, việc áp dụng pháp luật không những phải phù hợp với pháp luật thực định mà còn phải phù hợp với chủ trương, chính sách của nhà nước trong từng giai đoạn cách mạng khác nhau với những điều kiện lịch sử, kinh tế, xã hội khác nhau. Thứ hai, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động phải tuân theo những hình thức và thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định. Theo quy định tại Điều 163, 164 nghị định 181/2004/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật đất đai 2003 quy định: - Đối với khiếu nại mà cấp huyện đã giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý, tiếp tục khiếu nại lên cấp tỉnh: Trong thời hạn không quá bốn mươi lăm (45) ngày kể từ ngày có quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trường hợp khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo. - Đối với khiếu nại mà cấp tỉnh giải quyết lần đầu: Trong thời hạn không quá ba mươi (30) ngày kể từ ngày Sở Tài nguyên và Môi trường, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có quyết định hành chính trong quản lý đất đai hoặc cán bộ, công chức thuộc Sở Tài Nguyên và Môi trường, thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có hành vi hành chính trong giải quyết công việc về quản lý đất đai mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật khiếu nại, tố cáo… Trong thời hạn không quá bốn mươi lăm (45) ngày kể từ ngày có quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính chất đặc thù do người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính Nhà nước thực hiện và phải tuân theo những hình thức, thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật. Bởi vì, xuất phát từ tầm quan trọng của đất đai cũng như công tác giải quyết khiếu nại về đất đai, chủ thể bị áp dụng pháp luật có thể được hưởng những lợi ích rất lớn hoặc chịu những hậu quả nghiêm trọng do hành vi áp dụng pháp luật gây ra. Mặt khác việc quy định một cách chặt chẽ hình thức, trình tự, thủ tục và thẩm quyền sẽ tạo ra cơ sở pháp lý, công cụ quan trọng để Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý của mình. Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay, quản lý xã hội bằng pháp luật thì việc quy định và công khai hoá những vấn đề trên là hết sức cần thiết. Những quy định này sẽ góp phần tạo sự minh bạch trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, đây cũng là cơ sở để Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình trong quản lý nhà nước về đất đai; đồng thời, nó cũng là căn cứ để xã hội thực hiện sự giám sát quá trình thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước. Thứ ba, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính cá biệt, cụ thể. Tính cụ thể và cá biệt thể hiện ở chỗ việc áp dụng này được thực hiện và có hiệu lực với từng chủ thể, từng tình huống cụ thể và chỉ có giá trị pháp lý đối với chủ thể xác định được nêu trong văn bản áp dụng, với các chủ thể khác nó không làm nảy sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có đối tượng là những quan hệ pháp luật cụ thể phát sinh trong lĩnh vực khiếu nại về đất đai cần đến sự điều chỉnh cá biệt, cụ thể trên cơ sở những mệnh lệnh chung là các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại. Trên cơ sở các quy định chung của các quy phạm pháp luật về khiếu nại, Uỷ ban nhân dân tỉnh sẽ phân tích, đánh giá và lựa chọn các quy phạm pháp luật phù hợp để áp dụng đối với những tình huống cụ thể trong lĩnh vực đất đai để ban hành văn bản áp dụng pháp luật và tổ chức thực hiện văn bản áp dụng pháp luật đã ban hành. Bốn là, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đòi hỏi tính sáng tạo. Bởi vì đó là quá trình vận dụng cái chung (các quy phạm pháp luật) để giải quyết các việc riêng lẻ, cụ thể. Điều này đòi hỏi người có thẩm quyền áp dụng pháp luật phải vận dụng cái chung phù hợp với cái riêng rất phong phú, đa dạng và phức tạp. Tuy nhiên, xã hội luôn vận động, biến đổi và phát triển nên không phải lúc nào pháp luật cũng dự liệu hết được mọi tình huống trong thực tế nảy sinh. Trong trường hợp pháp luật chưa quy định hoặc quy định còn chồng chéo, chưa đồng bộ, chưa rõ ràng thì yêu cầu chủ thể áp dụng pháp luật phải biết vận dụng một cách sáng tạo linh hoạt, không dập khuôn máy móc bằng cách áp dụng tương tự pháp luật. Để đạt tới điều đó đòi hỏi người áp dụng pháp luật phải có ý thức pháp luật cao, có tri thức tổng hợp, có kinh nghiệm phong phú, có đạo đức trong sáng và có trình độ chuyên môn cao. Song, việc vận dụng pháp luật phải tuân thủ nguyên tắc là việc vận dụng pháp luật đó phải đảm bảo được lợi ích của Nhà nước, của xã hội; bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân nhưng không trái pháp luật và đạo đức xã hội. Luật đất đai quy định: “Trường hợp luật này không quy định thì áp dụng các quy định của pháp luật có liên quan. Trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có quy định khác với quy định của luật này thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó”[44, tr.8]. Thực tiễn cho thấy, quản lý hành chính nhà nước về đất đai vốn đã phức tạp nhưng càng khó khăn phức tạp hơn khi tham gia giải quyết khiếu nại về đất đai. Do đó đòi hỏi cơ quan có chức năng, thẩm quyền; người có chức năng, thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai phải am hiểu sâu, rộng không chỉ pháp luật hiện hành mà còn phải nắm vững các chủ trương, quan điểm, những chính sách, quy định của pháp luật về đất đai qua các giai đoạn, thời kỳ của Đảng và Nhà nước ta. Trong quá trình giải quyết phải có óc phán đoán, khả năng tư duy để phân tích, đánh giá, tìm đúng bản chất và hiện tượng vụ việc nhằm giúp cho chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn đường lối xử lý phù hợp cũng như lựa chọn quy phạm pháp luật làm căn cứ ban hành để giải quyết vụ việc. 1.1.2. Vai trò Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 1.1.2.1. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất Trong quá trình quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước về đất đai nói riêng, các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan đó không tránh khỏi việc ban hành các quyết định hay có hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân. Để tránh hậu quả đó, pháp luật quy định cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi hành chính nhằm bảo vệ lợi ích của mình. Giải quyết khiếu nại là thực hiện sự bảo đảm của nhà nước đối với quyền khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức được Hiến pháp ghi nhận, là một hình thức biểu hiện của dân chủ trực tiếp, dân chủ xã hội chủ nghĩa, đấu tranh chống lại các việc làm trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Về phía các cơ quan nhà nước, thông qua việc khiếu nại của người sử dụng đất các cơ quan nhà nước biết được một hành vi sai phạm có thể xảy ra trên thực tế hoặc một quyết định không đúng đã được ban hành để trên cơ sở đó và các quy định của pháp luật, các cơ quan nhà nước sẽ tiến hành xem xét lại hành vi hoặc quyết định bị khiếu nại. Áp dụng pháp luật giải quyết nhanh chóng, kịp thời, đúng pháp luật các khiếu nại của người sử dụng đất gắn liền với việc khôi phục kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp của họ. 1.1.2.2. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước Mục đích của giải quyết khiếu nại chính là nhằm đảm bảo cho các quy định pháp luật liên quan đến các quyền, lợi ích của cơ quan, tổ chức, công dân được thực hiện nghiêm chỉnh. Thông qua giải quyết khiếu nại về đất đai, Đảng và Nhà nước ta phát hiện ra những bất hợp lý của chính sách, pháp luật đất đai, kiểm tra được tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật đất đai đã ban hành, từ đó có cơ sở nghiên cứu để kịp thời điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp trước đòi hỏi, yêu cầu của thực tiễn nhằm hoàn thiện sự lãnh đạo của Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước. Ngoài ra, qua hoạt động áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai còn là phương thức bảo đảm sự giám sát của nhân dân đối với hoạt động quản lý nhà nước về đất đai và hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước trong thực hiện chức trách, nhiệm vụ của mình. Thông thường thì cơ quan nhà nước, công chức nhà nước chỉ thấy công việc một chiều từ trên xuống nên có hạn chế là không thấy hết những sai sót, khuyết điểm, bất hợp lý trong quản lý mà chỉ ở góc độ người sử dụng đất mới thấy được. Tính giám sát biểu hiện qua khiếu nại, người sử dụng đất đã chuyển cho Nhà nước những thông tin, phát hiện việc làm vi phạm pháp luật xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất để trên cơ sở đó Nhà nước kiểm tra lại hoạt động của các cơ quan, hành vi của công chức. Như vậy, thông qua khiếu nại và áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại đã góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. 1.1.2.3. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, củng cố mối quan hệ, lòng tin giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước Điều 2 Hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức”. Thể chế hoá quan điểm trên, nhiều văn bản pháp luật đã quy định những quyền năng cụ thể của nhân dân, trong đó có quyền khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Thông qua khiếu nại và áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại nói chung, áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng, người sử dụng đất gián tiếp giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó có hoạt động của các cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan đó. Thông qua các khiếu nại, cơ quan nhà nước có được thông tin làm căn cứ để sửa đổi, bổ sung kịp thời các quyết định, hành vi hành chính sai phạm, cải tiến và đổi mới hoạt động, làm cho hoạt động của các cơ quan đó đúng chính sách, pháp luật, phù hợp với các quyền, lợi ích của người sử dụng đất. Như vậy, khiếu nại và áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai là phương thức cơ bản để người sử dụng đất thực hiện quyền làm chủ, đồng thời giúp nhà nước kiểm tra, giám sát và thực hiện tốt hơn trách nhiệm của mình trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Giải quyết khiếu nại về đất đai là một hình thức biểu hiện trực tiếp của mối quan hệ giữa nhân dân với nhà nước mà họ thiết lập nên. Nếu các khiếu nại được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét giải quyết, kịp thời, thoả đáng thì người khiếu nại sẽ cảm thấy Nhà nước tôn trọng, lắng nghe ý kiến của dân, quan tâm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp chính đáng của dân, tự họ thấy Nhà nước gần gũi, gắn bó với dân, lo cho dân và Nhà nước thực sự là của dân, do dân, vì dân. Cũng thông qua đó Nhà nước thấy được năng lực, trình độ và phẩm chất đội ngũ cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ để có hình thức động viên khen thưởng kịp thời các cán bộ, công chức có thành tích, đồng thời xử lý nghiêm những hành vi sai phạm, tiêu cực của cán bộ, công chức góp phần củng cố niềm tin của nhân dân vào chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, làm cho mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng, Nhà nước ngày càng gắn bó bền chặt. 1.1.2.4. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò quan trọng trong việc tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa “Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một chế độ đặc biệt của đời sống chính trị xã hội, trong đó tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, nhân viên nhà nước, nhân viên các tổ chức xã hội và mọi công dân đều phải tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách nghiêm chỉnh, triệt để và chính xác ”[52, tr.542-543]. Khiếu nại và áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai là một trong nhiều phương thức nhằm đảm bảo các quyết định, hành vi hành chính phải được ban hành đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục, thẩm quyền và nội dung, không xâm hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân. Thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại và áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân đã bị xâm phạm sẽ được khôi phục. Ngoài ra việc thực hiện quyền khiếu nại và áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại giúp cho hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước có hiệu quả, các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật được sửa đổi hoặc bãi bỏ, các vi phạm trong việc ban hành và áp dụng pháp luật được xử lý kịp thời, từ đó phòng ngừa các vi phạm pháp luật xảy ra từ phía những người thực thi công vụ. Như vậy, áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò quan trọng trong tăng cường pháp chế. Bên cạnh đó, việc xem xét giải quyết khiếu nại về đất đai là một nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai và là những biện pháp để pháp luật đất đai phát huy được vai trò trong đời sống xã hội. Thông qua việc áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai mà các quan hệ đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của người sử dụng đất, giáo dục ý thức pháp luật cho công dân để ngăn ngừa vi phạm pháp luật khác có thể xảy ra. Với mục đích như vậy thì việc áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai là tìm ra giải pháp đúng đắn nhằm giải quyết những kiến nghị của nhân dân, trên cơ sở đó phục hồi các quyền, lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại. Đó cũng là công việc có ý nghĩa quan trọng để tăng cường pháp chế trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai. 1.2. THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG VÀ CÁC GIAI ĐOẠN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1.2.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung và uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng Khoản 2 Điều 138 Luật đất đai 2003 quy định việc giải quyết khiếu nại được thực hiện như sau: a) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng; b) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân; c) Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó. Trong thời hạn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Toà án nhân dân. Việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật này. Như vậy, theo Luật đất đai năm 2003 việc khiếu nại các quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai có 4 điểm mới như sau: Thứ nhất, về thời hạn khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai: Thời hạn khiếu nại lần đầu là 30 ngày, so với Luật khiếu nại, tố cáo thì thời hạn này là khá ngắn vì Luật khiếu nại, tố cáo quy định thời hạn khiếu nại lần đầu là 90 ngày. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo trong thời hạn là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Luật đất đai năm 2003 không quy định việc cho phép kéo dài thời hạn khiếu nại đối với các trường hợp thuộc vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn như Luật khiếu nại, tố cáo. Như vậy, thời hạn khiếu nại ở đây là quy định chung cho tất cả các trường hợp, không có ngoại lệ. Thứ hai, về điều kiện để được khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện ra toà: nếu không đồng ý với một quyết định hành chính (hoặc hành vi hành chính) nào đó trong lĩnh vực quản lý đất đai, để có thể khiếu nại lên cơ quan cấp trên của cơ quan ban hành ra quyết định đó hoặc khởi kiện ra toà thì bắt buộc phải có quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Đây là quy định rất khác biệt so với Luật khiếu nại, tố cáo cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính vì cả hai văn bản pháp luật này đều cho phép người khiếu nại được quyền khiếu nại tiếp theo nếu quá thời hạn khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền không ra quyết định giải quyết khiếu nại. Thứ ba, về quyền chọn lựa việc khiếu nại tiếp theo hay khởi kiện ra toà: Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, nếu đó được giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại vẫn không đồng ý thì họ có quyền chọn lựa hoặc là khiếu nại tiếp lên Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hoặc là khởi kiện ra toà. Quy định này cũng tương tự như Luật khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, nếu đó được giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại vẫn không đồng ý thì họ chỉ có quyền khởi kiện ra toà án chứ không có quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ tài nguyên& Môi trường như các quyết định hành chính khác. Thứ tư, trường hợp ngoại lệ: Theo khoản 3 Điều 138 Luật đất đai năm 2003 thì việc giải quyết khiếu nại về đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai. Như vậy, các quyết định hành chính trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp đất đai từ nay sẽ không còn là đối tượng để người dân có thể khiếu nại hay khởi kiện tại toà nữa. Trong trường hợp có tranh chấp đất đai xảy ra mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đó ra quyết định giải quyết lần đầu mà đương sự vẫn không đồng ý thì họ chỉ được quyền khiếu nại tiếp lên Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chứ không được quyền khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh sẽ là quyết định giải quyết cuối cùng. Tương tự như vậy, nếu tranh chấp đất đai mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đó giải quyết lần đầu mà đương sự vẫn không đồng ý thì họ chỉ được quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ tài nguyên& Môi trường. Quyết định của Bộ trưởng Bộ tài nguyên& Môi trường sẽ là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25-5-2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Nghị định này đã khắc phục được một số bất cập nêu trên với việc bổ sung những quy định mới rõ ràng và cụ thể hơn: Một là, về trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện Khoản 1 Điều 63 quy định: “Trong thời hạn không quá chín mươi ngày (90), kể từ ngày Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân cấp huyện”. Theo quy định này thời hiệu khiếu nại là 90 ngày (Điều 163 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định là 30 ngày). Như vậy, theo quy định mới, thời gian người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp huyện được tăng thêm 60 ngày so với trước. Quy định như trên đã mở rộng quyền của người khiếu nại và phù hợp với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân được thực hiện quyền khiếu nại của mình, để tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích đó bị xâm phạm. Đây là một trong những điểm mới quan trọng của Nghị định 84/2007/NĐ-CP. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện thì có quyền khởi kiện ra Toà án nhân dân hoặc khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Nếu khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo. Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết lần hai, phải được công bố công khai và gửi cho người khiếu nại, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Đây cũng là một điểm mới rất quan trọng của Nghị định 84/2004/NĐ-CP so với Nghị định 181/2004/NĐ-CP. Nếu như trước đây, khi Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện giải quyết khiếu nại, mà người khiếu nại không đồng ý, thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo và quyết định giải quyết khiếu nại này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, do vậy người khiếu nại không có quyền khởi kiện tiếp ra toà hành chính để yêu cầu toà hành chính bảo vệ quyền lợi cho mình. Theo quy định của Nghị định 84/2007/NĐ-CP thì người khiếu nại vẫn có quyền khởi kiện quyết định, hành vi hành chính ra toà án hành chính, vì quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chỉ được coi là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Đây là quy định mới phù hợp với quy định của Luật Sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005. Hai là, việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai không thuộc trường hợp quy định tại Điều 63 và Điều 64 Nghị định 84/2007/NĐ-CP. Trước đây, nếu Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định chỉ có Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình thì Điều 65 Nghị định quy định “Việc giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; quyết định hành chính của Sở Tài nguyên và Môi trường và quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không thuộc trường hợp quy định tại Điều 63 và Điều 64 Nghị định 84/2007/NĐ-CP được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo”. Ba là, xác định rõ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền ra quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai và cũng là người có thẩm quyền giải quyết đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính do mình thực hiện: Nghị định 181/2004/NĐ-CP chỉ quy định chung là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền ra quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai và có trách nhiệm giải quyết khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính. Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định trực tiếp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai. Ngoài việc quy định rõ trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và của cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại, Nghị định 84/2007/NĐ-CP còn quy định giải quyết khiếu nại đối với quyết định thu hồi đất (Điều 54). Theo đó, việc giải quyết khiếu nại thực hiện theo quy định tại Điều 138 của Luật Đất đai, Điều 63 và Điều 64 Nghị định này và quy định giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP. Trong trường hợp chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật thì phải dừng thực hiện quyết định thu hồi đất; cơ quan nhà nước đã ban hành quyết định thu hồi đất phải có quyết định huỷ bỏ quyết định thu hồi đất đã ban hành và bồi thường thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây ra (nếu có). Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là đúng pháp luật thì người có đất bị thu hồi phải chấp hành quyết định thu hồi đất. Quy định như trên vừa góp phần phân định rõ ràng quyền và nghĩa vụ của người bị thu hồi đất, đồng thời giúp nâng cao trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền. Điều 61 quy định việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc quyết định cưỡng chế thu hồi đất thực hiện theo quy định tại Điều 138 của Luật Đất đai 2003, Điều 63 và Điều 64 Nghị định này và các quy định về giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP. Như vậy, hiện nay để giải quyết khiếu nại về đất đai cần chủ yếu căn cứ vào Luật đất đai 2003; Nghị định 181/2004/NĐ-CP; Nghị định 84/2007/NĐ-CP; Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định 136/2006/NĐ- CP. Nhưng giữa các văn bản này còn có nhiều điểm không thống nhất gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật. Cụ thể: - Luật khiếu nại, tố cáo quy định Chánh Thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại (Điều 27) trong khi đó, nghị định lại giao trách nhiệm này cho cả Thủ trưởng cơ quan chuyên môn (Điều 12, 13 và 14, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP); Luật khiếu nại, tố cáo quy định hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không giải quyết thì công dân có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết lần hai (Điều 39) nhưng Nghị định lại quy định khi nhận được khiếu nại thuộc trường hợp này thì Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp (người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai) yêu cầu cấp dưới (người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu) giải quyết (Điều 6, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP); Luật khiếu nại, tố cáo quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải đối thoại trực tiếp với người khiếu nại (Điều 37) nhưng thực tế lại khác một số nơi quy định Chủ tịch Uỷ ban nhân dân được uỷ quyền cho Phó Chủ tịch, Chánh Thanh tra, Chánh Văn phòng hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn. - Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch hoạ, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Tuy nhiên, Điểm b Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó. Trong khi đó, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP thì quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của cấp huyện là 90 ngày, của cấp tỉnh là 30 ngày. Luật đất đai không quy định những quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai bị khiếu nại thì được giải quyết theo Luật khiếu nại, tố cáo, nhưng các nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai lại quy định chỉ có 05 nhóm quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai bị khiếu nại thì giải quyết theo quy định của Luật đất đai còn các khiếu nại khác về quản lý đất đai thì giải quyết theo Luật khiếu nại, tố cáo (Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP và các Điều 63, 64, 65 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP). - Về việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, tuy đã được đề cập trong Nghị định số 136/2006/NĐ-CP nhưng chưa quy định cụ thể về thời hiệu, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn thi hành. - Luật Khiếu nại, tố cáo là luật chung và quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại các quyết định hành chính và hành vi hành chính cho tất cả các lĩnh vực thuộc quản lý hành chính. Tuy nhiên, theo Luật Đất đai năm 2003, các khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai được giải quyết theo một cơ chế riêng, không theo trình tự được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này có vẻ như nghịch lý, song đây là một thực tế bất cập hiện nay. Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 chưa được sửa đổi, bổ sung. Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo nhưng vẫn còn có thể “chấp nhận được”. Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo (vào các năm 2004 và 2005), nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung. Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng”. Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã bãi bỏ Khoản 15 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo về việc giải thích rằng: Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp. Ở lần sửa đổi này, cụm từ “quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” tại đoạn 2 Điều 54 của Luật Khiếu nại, tố cáo cũng được thay bằng cụm từ “quyết định này là quyết định có hiệu lực thi hành”. Như vậy, trong giải quyết khiếu nại hiện nay không còn tồn tại khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng”. Ngoài ra, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại dù là quyết định giải quyết lần nào, người khởi kiện đều được quyền khởi kiện ra Toà. Đây là quy định mới, rộng mở hơn để người dân có thể yêu cầu cơ quan tư pháp đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong khi đó, Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định: “Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Quy định này làm hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại. Trên đây là những mâu thuẫn lớn nhất giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai hiện nay cần sớm được khắc phục, tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai. Để thống nhất các quy định về giải quyết khiếu nại trên từng lĩnh vực, nên chăng, Luật đất đai cũng như các văn bản pháp luật khác khi ban hành chỉ cần quy định rằng việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại được thực hiện theo Luật Khiếu nại, tố cáo. 1.2.2. Các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là một quá trình gồm nhiều giai đoạn và được tiến hành theo một trình tự lôgíc nhất định. Các giai đoạn này nối tiếp nhau, giai đoạn trước là cơ sở, tiền đề cho giai đoạn sau, thực hiện tốt giai đoạn sau mang lại hiệu quả áp dụng cao cho giai đoạn trước. 1.2.2.1. Giai đoạn tiếp nhận, thụ lý đơn, hồ sơ và đánh giá chứng cứ có liên quan đến vụ việc Đây là giai đoạn đầu tiên trong quy trình áp dụng pháp luật. Tuy là bước khởi đầu nhưng có ý nghĩa quan trọng trong việc làm phát sinh, xác lập một quan hệ pháp luật dân sự về giải quyết khiếu nại về đất đai. Ở giai đoạn này yêu cầu người có thẩm quyền áp dụng pháp luật phải xác định các đặc trưng pháp lý của vụ việc; xác định chủ thể có thẩm quyền áp dụng pháp luật và xem xét sự việc một cách khách quan, toàn diện cũng như tuân thủ các quy định về trình tự, thủ tục cần thiết trong quá trình tiếp nhận, thụ lý và xử lý công việc. Đối với một vụ việc giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, để được Uỷ ban nhân dân tỉnh tiếp nhận, thụ lý giải quyết, pháp luật đòi hỏi phải đáp ứng những điều kiện sau đây: - Người khiếu nại phải làm đơn gửi đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong thời hiệu, thời hạn theo quy định của pháp luật, trong đơn ghi rõ ngày, tháng, năm viết đơn; họ tên, ngày, tháng, năm sinh, giới tính, số chứng minh nhân dân và nơi ở của người đứng tên nêu trong đơn. Đơn phải trình bày rõ nội dung về lý do khiếu nại, diện tích, số tờ, số thửa, địa chỉ khu đất nơi khiếu nại, có chữ ký của người khiếu nại và kèm theo các giấy tờ liên quan (nếu có). - Người khiếu nại phải là người có quyền, lợi ích hợp pháp chịu tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính mà mình khiếu nại, đồng thời phải là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của pháp luật. Trường hợp thông qua người đại diện thì người đó phải có giấy tờ chứng minh với cơ quan chức năng, thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình. - Trường hợp khiếu nại đất đai là các tổ chức nói chung thì phải thông qua người đại diện đương nhiên theo pháp luật là thủ trưởng cơ quan hoặc người đứng đầu tổ chức. Trong trường hợp uỷ quyền thì người được uỷ quyền chỉ có quyền tham gia khiếu nại theo đúng nội dung được uỷ quyền. - Việc khiếu nại của người sử dụng đất chưa có quyết định giải quyết lần hai hoặc chưa được toà án thụ lý để giải quyết. Sau khi tiếp nhận bước đầu, thì bộ phận tiếp nhận đơn ghi vào sổ theo dõi và chuyển đến cơ quan chuyên môn có chức năng thuộc cơ quan thẩm quyền cùng cấp để xem xét, thụ lý và tiến hành các biện pháp, thao tác nghiệp vụ như thông báo cho đương sự việc thụ lý hay không thụ lý vụ việc; nếu trong trường hợp đủ điều kiện thụ lý vụ việc thì cơ quan có chức năng ra công văn yêu cầu cơ quan đã tiến hành giải quyết trước đó chuyển hồ sơ; kiểm tra hồ sơ và nghiên cứu hồ sơ; phân công cán bộ thẩm tra, xác minh….nhằm mục đích là thu thập thêm thông tin, củng cố các chứng cứ, yếu tố, tình tiết để xác định và làm rõ tính có căn cứ, tính khách quan, chủ quan làm cơ sở để áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại. Bước này đòi hỏi công chức phải có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao vì phải làm việc với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có liên quan, tổ chức đối chất, đối thoại; kiểm tra và xem xét thực tế; làm việc với cơ quan có thẩm quyền; đánh giá thông tin, tài liệu để xác định đâu là căn cứ, tài liệu được coi là chứng cứ pháp lý, đâu là tài liệu chỉ có tính chất tham khảo để làm cơ sở lập báo cáo kết quả thẩm tra, xác minh. Kết quả bước này có ý nghĩa quan trọng cho việc đưa ra phương án giải quyết đúng đắn nhất, có tính khả thi cao. 1.2.2.2. Giai đoạn lựa chọn quy phạm pháp luật để giải quyết vụ việc Sau khi xác định đầy đủ các điều kiện, dấu hiệu pháp lý của vụ việc, chủ thể áp dụng pháp luật phải lựa chọn quy phạm pháp luật cụ thể tương ứng, thích hợp điều chỉnh quan hệ xã hội đó để áp dụng làm căn cứ giải quyết vụ việc. Khi lựa chọn quy phạm pháp luật phải chú ý đến tính chính xác về nội dung của nó. Quy phạm được lựa chọn phải là quy phạm đang có hiệu lực cả về ba phương diện là hiệu lực theo thời gian, theo không gian và theo đối tượng áp dụng. Về nguyên tắc: “Việc giải quyết các trường hợp khiếu nại, tranh chấp về đất đai phải căn cứ vào pháp luật về đất đai tại thời điểm xảy ra các quan hệ đất đai dẫn đến khiếu nại, tranh chấp…”[6, tr.10]. Chú ý, nếu gặp trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì lựa chọn quy phạm áp dụng trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc trong văn bản được ban hành sau nếu các văn bản đó do cùng một cơ quan ban hành. Thực tiễn cho thấy việc lựa chọn đúng đắn một quy phạm pháp luật để giải quyết một vụ việc khiếu nại về đất đai cũng có những khó khăn, phức tạp khác nhau. Điều đó cho thấy nếu làm tốt việc nghiên cứu hồ sơ, xác minh và đánh giá đúng chứng cứ từ khâu đầu tiên thì sẽ giúp cho việc lựa chọn quy phạm pháp luật của chủ thể áp dụng được thuận lợi, chính xác. Việc tiếp theo, chủ thể áp dụng pháp luật phải làm sáng tỏ nội dung và ý nghĩa của quy phạm pháp luật được lựa chọn, đồng thời phải tìm hiểu chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai ở thời điểm hiện tại về vấn đề đó để áp dụng cho phù hợp. Điều này có mục đích đảm bảo việc áp dụng pháp luật đúng đắn. Đây là quá trình đòi hỏi chủ thể áp dụng pháp luật phải vận dụng tổng hợp các tri thức chính trị, kinh tế, xã hội, đặc biệt là các tri thức pháp lý. Ngoài ra, để làm sáng tỏ tư tưởng và nội dung quy phạm pháp luật đưa ra áp dụng nhiều lúc chủ thể áp dụng cần phải giải thích pháp luật. Thông thường phải sử dụng các phương pháp như: Phương pháp lôgíc, phương pháp giải thích về mặt văn phạm, phương pháp giải thích về mặt lịch sử, phương pháp giải thích hệ thống… 1.2.2.3. Giai đoạn ký và ban hành quyết định Đây là giai đoạn trung tâm, quan trọng nhất của quá trình áp dụng pháp luật bởi tính nhân quả của việc áp dụng pháp luật. Theo một cách chung nhất, sau khi xem xét, đối chiếu các tình tiết, hoàn cảnh, điều kiện của sự việc thấy phù hợp với những điều nêu trong quy phạm pháp luật đã lựa chọn, thì cơ quan hay nhà chức trách có thẩm quyền áp dụng pháp luật đối với những trường hợp đó ban hành văn bản áp dụng pháp luật (quyết định) để giải quyết vụ việc. Văn bản áp dụng pháp luật là kết quả của quá trình áp dụng pháp luật luôn thể hiện rõ trình độ và tính sáng tạo của chủ thể có thẩm quyền áp dụng pháp luật, bởi vì qua văn bản áp dụng pháp luật, những tình tiết của vụ việc được đánh giá chính thức mang tính pháp lý, có cơ sở khoa học và thực tiễn. Mặt khác, bằng văn bản áp dụng pháp luật, những quyền và nghĩa vụ hoặc trách nhiệm chung chứa đựng trong các quy phạm pháp luật được cá biệt hoá, cụ thể hoá đối với những chủ thể nhất định. Khi ra văn bản giải quyết vụ việc, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà chức trách không thể xuất phát từ động cơ cá nhân hoặc quan hệ riêng tư. Văn bản áp dụng pháp luật phải phù hợp với lợi ích và mục đích mà nhà nước đã đề ra trong quy phạm pháp luật. Do đó văn bản áp dụng pháp luật phải bảo đảm các yêu cầu sau: - Tính hợp pháp nghĩa là văn bản áp dụng pháp luật phải ban hành đúng thẩm quyền, đúng tên gọi, đúng trình tự và thủ tục do pháp luật quy định. Nội dung của văn bản áp dụng pháp luật phải rõ ràng, chính xác, đầy đủ, chứa đựng tất cả các thông tin cần thiết như tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu văn bản, địa điểm, thời gian ban hành, chữ ký, con dấu hay quốc hiệu, quốc huy, tên chủ thể bị áp dụng, nội dung sự việc…v.v. - Có cơ sở pháp lý, nghĩa là trong văn bản phải chỉ rõ là căn cứ vào quy định nào của pháp luật để áp dụng. Và cơ quan hay nhà chức trách giải quyết trường hợp này là trên cơ sở quy định nào của pháp luật. Cơ sở pháp lý này phải chỉ rõ chi tiết cụ thể tới mục, khoản, điều của văn bản pháp luật. Nếu văn bản áp dụng pháp luật được ban hành trong trường hợp áp dụng pháp luật tương tự thì phải có sự lý giải kỹ càng về tính hợp pháp, hợp lý của việc áp dụng tương tự pháp luật đó, đồng thời cũng phải ghi rõ đã áp dụng tương tự quy phạm pháp luật nào hoặc nguyên tắc, tư tưởng pháp luật nào. - Có cơ sở thực tế, nghĩa là việc ban hành văn bản phải căn cứ vào những sự kiện, những nhu cầu đòi hỏi thực tế có thật và đáng tin cậy. Nếu ra văn bản áp dụng pháp luật mà không dựa vào cơ sở thực tế đáng tin cậy hoặc không có thật thì sẽ có thể dẫn đến áp dụng pháp luật nhầm, sai, hoặc không có tính thuyết phục. - Văn bản áp dụng pháp luật phải có tính khả thi, tức là văn bản phải được ban hành phù hợp với nhu cầu, điều kiện thực tế của cuộc sống, nội dung của văn bản phải có khả năng thực hiện trong thực tế. Nếu văn bản áp dụng pháp luật không phù hợp với điều kiện thực tế thì nó sẽ khó được thi hành nghiêm chỉnh trong thực tế hoặc được thi hành nhưng kém hiệu quả. Ngoài ra văn bản ban hành phải bảo đảm tính tối ưu, nghĩa là, phải có lợi nhất về tất cả các mặt kinh tế, chính trị, tinh thần và xã hội cho nhà nước, xã hội và các chủ thể pháp luật. Ban hành văn bản áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh là việc chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, căn cứ vào các quy định của pháp luật ra quyết định hành chính để giải quyết lần đầu hoặc giải quyết lần thứ hai một vụ khiếu nại về đất đai. Theo quy trình, sau khi thẩm tra, xác minh và làm rõ các chứng cứ hồ sơ, thủ trưởng cơ quan chức năng, chuyên môn thụ lý vụ việc có trách nhiệm báo cáo bằng văn bản cho người có thẩm quyền cùng cấp về toàn bộ nội dung vụ việc (khái quát diễn biến vụ việc, quá trình giải quyết trước đó, kết quả thẩm tra, xác minh, nhận xét, kết luận, kiến nghị đường lối giải quyết bằng pháp luật đối với vụ việc…). Với trách nhiệm và quyền hạn của mình, người có thẩm quyền (Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp huyện, tỉnh) xem xét, căn cứ báo cáo tổng hợp kết quả giải quyết để ký và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Quyết định hành chính giải quyết khiếu nại về đất đai phải đảm bảo đúng thể thức văn bản và kỹ thuật trình bày, nội dung phải thật ngắn gọn nhưng phải chặt chẽ, cụ thể, rõ ràng. Đồng thời phải chứa đựng đầy đủ lượng thông tin cần thiết của một văn bản áp dụng pháp luật như quốc hiệu, tên cơ quan ban hành văn bản, số, ký hiệu văn bản; địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản, chữ ký, con dấu, họ tên người có thẩm quyền; họ tên, địa chỉ của chủ thể bị áp dụng pháp luật; quyền cũng như lợi ích mà người bị áp dụng pháp luật được hưởng; kết luận nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; giữ nguyên, sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại; việc bồi thường cho người bị thiệt hại (nếu có); quyền khiếu nại tiếp, quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án hay không....vv. Đây là yêu cầu, là điều kiện cần và đủ để một quyết định hành chính đảm bảo tính hợp pháp có cơ sở pháp lý, cơ sở thực tế và mang tính khả thi. Sau khi ký và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định đó phải được gửi đến người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan…trong thời hạn pháp luật quy định để họ căn cứ thực hiện. 1.2.2.4. Giai đoạn tổ chức triển khai thực hiện quyết định Việc tổ chức thực hiện trên thực tế văn bản áp dụng pháp luật là giai đoạn cuối cùng của quá trình áp dụng pháp luật. Ở giai đoạn này, cần tiến hành những hoạt động có tính chất tổ chức, kỹ thuật nhằm bảo đảm về mặt vật chất, kỹ thuật cho việc thực hiện đúng đắn văn bản áp dụng pháp luật đã được ban hành và có hiệu lực thi hành. Chẳng hạn chuyển văn bản áp dụng pháp luật đã có hiệu lực thi hành đến những tổ chức, cá nhân có liên quan; tổ chức, cá nhân có liên quan trong thời hạn quy định của pháp luật tiến hành tổ chức thực hiện văn bản áp dụng pháp luật đó. Cũng ở giai đoạn này cần tiến hành các hoạt động kiểm tra, giám sát việc thi hành văn bản áp dụng pháp luật. Đó là những bảo đảm quan trọng để văn bản đó được thực hiện nghiêm chỉnh trong cuộc sống. Như vậy, đây là giai đoạn có ý nghĩa pháp lý hết sức quan trọng. Bởi vì để một quyết định hành chính giải quyết khiếu nại về đất đai phát sinh hiệu lực pháp luật, sau khi quyết định được ban hành, cơ quan có thẩm quyền hoặc người có thẩm quyền phải giao cho cơ quan chức năng phối hợp với các cơ quan có liên quan tổ chức triển khai quyết định đến đương sự. Việc triển khai quyết định yêu cầu phải có biên bản triển khai, có chữ ký xác nhận của cơ quan chức năng, của người khiếu nại và những người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Đây cũng là giai đoạn kết thúc của quá trình áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong giải quyết khiếu nại về đất đai. 1.3. ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO ĐỐI VỚI ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1.3.1. Điều kiện chính trị Theo học thuyết Mác- Lênin về nhà nước và pháp luật thì tính giai cấp của pháp luật thể hiện ở chỗ, pháp luật phản ánh ý chí nhà nước của giai cấp thống trị. Pháp luật là một trong những biểu hiện cụ thể của chính trị. Đường lối chính sách của giai cấp thống trị luôn giữ vai trò chỉ đạo đối với pháp luật. Với ý nghĩa như vậy, pháp luật nói chung và pháp luật về đất đai với những thuộc tính vốn có của mình đã trở thành một công cụ quản lý không thể thay thế được của Đảng và Nhà nước ta. Trong đó, hình thức và hoạt động áp dụng pháp luật đất đai, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai chính là sự hiện thực hoá vào đời sống thực tiễn ý chí của nhà nước. Điều này xét về bản chất chính là ý chí của nhân dân lao động trong bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích của tập thể, quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Ở nhà nước ta, ý chí đó biểu hiện tập trung trong đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam. Theo đó mọi chủ trương, đường lối, nghị quyết của Đảng về đất đai được nhà nước thể chế hoá, cụ thể hoá bằng những quy phạm pháp luật và được bảo đảm thực hiện thông qua hình thức áp dụng pháp luật. Do đó, để hoạt động áp dụng pháp luật nói chung, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng luôn đạt hiệu quả, thì không thể không nói đến những điều kiện chính trị nhất định. Nếu tình hình chính trị trong nước thiếu ổn định; đường lối quan điểm của Đảng về chính sách đất đai thiếu nhất quán, minh bạch, chắc chắn sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động xây dựng pháp luật và áp dụng pháp luật. Hiện nay, các điều kiện chính trị trong xã hội ta như bình đẳng của những người lao động với nhau về mọi mặt; hệ thống chính trị xã hội ngày càng được củng cố và phát triển, nhất là sự khẳng định tính nhất quán xuyên suốt về chính sách đất đai trong chiến lược xây dựng và phát triển đất nước của Đảng đã được thể chế hoá vào Hiến pháp và pháp luật là những nhân tố luôn hậu thuẫn tích cực, đảm bảo hiệu quả cao cho hoạt động áp dụng pháp luật, trong đó có công tác giải quyết khiếu nại về đất đai ở các cơ quan nhà nước ở địa phương. 1.3.2. Điều kiện kinh tế- xã hội Theo học thuyết Mác về hình thái kinh tế xã hội, trong mối quan hệ biện chứng giữa cơ sở hạ tầng và kiến trúc thượng tầng thì cơ sở hạ tầng giữ vai trò quyết định. Do vậy, trong mối quan hệ giữa các điều kiện kinh tế xã hội với pháp luật thì pháp luật ra đời, tồn tại và phát triển phải dựa trên nền tảng của kinh tế- xã hội và phản ánh trình độ phát triển của kinh tế- xã hội. Lý luận của chủ nghĩa duy vật lịch sử cũng chỉ ra rằng nếu như kiến trúc thượng tầng là phạm trù chỉ tất cả những hiện tượng xã hội hình thành và phát triển trên cơ sở kinh tế, bao gồm những hình thái ý thức xã hội về chính trị, pháp luật, đạo đức, tôn giáo, nghệ thuật, triết học và những thiết chế tương ứng như nhà nước, chính đảng, giáo hội… thì cơ sở hạ tầng là tổng hợp những quan hệ sản xuất hợp thành kết cấu kinh tế của xã hội trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Mác viết: “Toàn bộ những quan hệ sản xuất ấy hợp thành cơ cấu kinh tế của xã hội, tức là cái cơ sở hiện thực trên đó xây dựng lên một kiến trúc thượng tầng pháp lý và chính trị và những hình thái ý thức xã hội nhất định tương ứng với cơ sở hiện thực đó” [32, tr.15]. Do vậy, một nền kinh tế xã hội phát triển bền vững, ổn định là điều kiện quan trọng bậc nhất cho hiệu quả của pháp luật. Điều này cũng đồng nghĩa là nếu kinh tế chậm phát triển, xã hội lạc hậu, đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn sẽ là những trở lực không nhỏ đến hoạt động pháp luật nói chung, trong đó có hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Song, vai trò của đất đai đối với sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước là vô cùng quan trọng. Đất đai còn có ý nghĩa sống còn trong kinh tế nông nghiệp, trong việc đáp ứng nhu cầu đất ở của người dân. Đặc biệt quyền sử dụng đất còn là hàng hoá đặc biệt (trong thị trường bất động sản). Như thế quan hệ xã hội về đất đai hiện thời và muôn đời là hiện thực khách quan mà Nhà nước và pháp luật phải phản ánh và bảo đảm. Thiếu những điều kiện này, không bảo đảm những điều kiện này thì không thể quản lý có hiệu quả về đất đai, thậm chí coi nhẹ việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Pháp luật và áp dụng đúng pháp luật cũng là đòn bẩy, là hành lang pháp lý tác động tích cực trở lại đối với sự phát triển kinh tế xã hội. 1.3.3. Điều kiện pháp luật Trong đời sống xã hội, pháp luật là một trong nhiều phương thức thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng, đồng thời là phương tiện để nhà nước quản lý kinh tế, xã hội và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Thông qua các quy định của pháp luật, các quan hệ xã hội được nhà nước điều chỉnh theo những mục tiêu đã định. Đối với nhà nước ta, pháp luật có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước, bảo đảm việc thực hiện có hiệu quả chức năng tổ chức và quản lý kinh tế, xây dựng cơ sở vật chất của chủ nghĩa xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội…Mặc dù pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, song nó luôn có xu hướng phát triển chậm hơn so với sự phát triển của các quan hệ kinh tế- xã hội. Chính vì vậy, quá trình phát triển kinh tế của nhà nước ta luôn có những điều chỉnh về pháp luật, bảo đảm pháp luật là điều kiện quyết định thúc đẩy phát triển nền kinh tế đất nước. Thực hiện pháp luật xét về bản chất là hiện thực hoá các quy phạm pháp luật chỉ tồn tại trên giấy vào trong đời sống thực tế. Nếu không có quy phạm pháp luật thì sẽ không có thực hiện pháp luật và tất yếu không có áp dụng pháp luật. Đây là một lôgíc không thể đảo lộn được. Do vậy, yêu cầu đặt ra là, để đảm bảo điều kiện thuận lợi cho hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đạt được hiệu quả cao, đòi hỏi phải có sự tổng hoà các điều kiện, bao gồm sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật thực định, sự hoàn thiện của cơ chế thực hiện và áp dụng pháp luật, ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý của cán bộ, công chức và các tầng lớp nhân dân trong quan hệ pháp luật đất đai. Đối với sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật thực định, nhất là pháp luật về đất đai thể hiện ở những tiêu chí như tính toàn diện, tính đồng bộ, tính khả thi và trình độ kỹ thuật lập pháp. Đối với sự hoàn thiện của cơ chế thực hiện và áp dụng pháp luật biểu hiện qua các vấn đề như: Việc triển khai các văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật; Việc tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật trong xã hội; Công tác tổ chức triển khai áp dụng pháp luật trên thực tế; Công tác tổ chức và chất lượng hoạt động của cơ quan áp dụng pháp luật; Năng lực và phẩm chất của đội ngũ