Đổi mới lập kế hoạch, phân cấp đầu tư cấp xã và trao quyền cho cộng đồng hướng đến giảm nghèo bền vững

Tháng 12 năm 2014 ĐỔI MỚI LẬP KẾ HOẠCH, PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CẤP XÃ VÀ TRAO QUYỀN CHO CỘNG ĐỒNG HƯỚNG ĐẾN GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG1 TÓM LƯỢC GỢI Ý CHÍNH SÁCH bCác thông điệp chính • Đổi mới lập kế hoạch (LKH) cấp xã, tăng cường phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng thực hiện các công trình nhỏ và đơn giản là các yếu tố gắn kết chặt chẽ, góp phần đổi mới công tác quản trị nhà nước ở cấp địa phương, phân bổ và sử dụng nguồn lực tốt hơn, phát huy nội lực cộng đồng hướng đến giảm nghèo bền vững. • Cấp Tỉnh đóng vai trò quyết định trong thực hiện các giải pháp đổi mới LKH cấp xã, tăng cường phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng trong các Chương trình-Dự án (CT-DA) giảm nghèo. Tuy nhiên, hoàn thiện khung pháp lý chung ở cấp Trung ương về LKH cấp xã, phân cấp và trao quyền cho cấp xã và cộng đồng sẽ giúp nhân rộng các sáng kiến tại địa phương. • Gắn kết tốt hơn giữa LKH cấp xã với phân bổ nguồn lực, bằng cách chuyển trọng tâm từ LKH cấp xã hàng năm sang LKH cấp xã trung hạn (5 năm), xây dựng khuôn khổ tài chính trung hạn cho cấp xã, xây dựng cơ chế phản hồi chính thức của cấp huyện đối với bản kế hoạch xã, và sử dụng bản kế hoạch xã làm cơ sở chung để triển khai các CT-DA giảm nghèo trên địa bàn. • Đơn giản hóa và hợp nhất các quy định, thủ tục theo cơ chế đầu tư đặc thù đối với các công trình cơ sở hạ tầng (CSHT) nhỏ và đơn giản trong tất cả các CT-DA giảm nghèo, đảm bảo một phần nguồn vốn trong các CT-DA giảm nghèo để phân cấp cho xã làm chủ đầu tư và trao quyền cho cộng đồng thực hiện. • Thực hiện một chương trình ở cấp tỉnh về nâng cao năng lực quản lý tài chính, năng lực quản lý đầu tư cho cấp xã theo cách phát triển kỹ năng, học thông qua hành, cùng với giám sát-đánh giá chặt chẽ. 1 2Công cuộc giảm nghèo ở Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể. Tuy nhiên, đời sống người nghèo còn gặp nhiều khó khăn và thách thức. Nghèo tại Việt Nam ngày càng tập trung ở dân tộc thiểu số (DTTS), nếu như năm 1998 người DTTS chiếm 29% trong tổng số người nghèo thì đến năm 2012 người DTTS chiếm 51% trong tổng số người nghèo tại Việt Nam.2 Giữa các nhóm DTTS, và giữa các cộng đồng cùng một dân tộc sinh sống ở các địa bàn khác nhau, cũng có tỷ lệ nghèo và nguyên nhân nghèo rất khác nhau.3 Các nghiên cứu và đánh giá về chính sách giảm nghèo thời gian qua chỉ ra rằng, thách thức trong phân bổ và sử dụng nguồn lực giảm nghèo là cơ chế phân cấp, phân quyền cho các cấp cơ sở còn hạn chế, nội dung và phương pháp thực hiện chưa phù hợp với đặc điểm địa phương và nhu cầu đặc thù của từng nhóm đối tượng.4 Nhằm giải quyết các nguyên nhân nghèo đa dạng, phát huy nội lực và tính chủ động của từng địa phương, cộng đồng và người nghèo trong quá trình vươn lên cải thiện cuộc sống, việc xây dựng và triển khai các chính sách đổi mới công tác kế hoạch hóa cấp xã theo phương pháp có sự tham gia, tăng cường phân cấp đầu tư cho cấp xã, trao quyền cho cộng đồng và người nghèo trong thực hiện các chính sách, CT-DA đang là đòi hỏi cấp bách. Để góp phần cung cấp thông tin thảo luận chính sách hướng đến giảm nghèo bền vững, tổ chức Oxfam đã triển khai chuyên đề phân tích chính sách về “lập kế hoạch cấp xã có sự tham gia và phân cấp tài chính cho cấp cơ sở” trong năm 2014 tại 7 tỉnh trong cả nước gồm Lào Cai, Hòa Bình, Nghệ An, Quảng Trị, Đắk Nông, Ninh Thuận và Trà Vinh,5 trong khuôn khổ dự án “Theo dõi và phân tích chính sách giảm nghèo” giai đoạn 2014-2016 do Cơ quan viện trợ Ai len (Irish Aid) và Cơ quan hợp tác phát triển Thụy Sĩ (SDC) tài trợ. Chuyên đề này tập trung tìm hiểu một số vấn đề chính sách trọng tâm, những thực hành tốt ở các địa bàn khảo sát và nêu các khuyến nghị liên quan đến: (i) đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội cấp xã theo phương pháp có sự tham gia; và (ii) phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng thực hiện các công trình nhỏ và đơn giản. Giới thiệu 3Đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (LKH6 PT KT-XH) cấp xã theo phương pháp có sự tham gia đã trở thành một phong trào rộng khắp trên cả nước. Sau các giai đoạn tìm tòi, thử nghiệm đổi mới LKH cấp thôn và cấp xã ở một số tỉnh từ những năm 90, đến nay đổi mới LKH cấp xã đã tương đối chín muồi về phương pháp tiếp cận, quy trình và công cụ để có thể áp dụng trên diện rộng. Hiện có khoảng 30 tỉnh,7 bao gồm cả 7 tỉnh khảo sát, đang tiến hành đổi mới LKH cấp xã. Đổi mới LKH cấp xã đã chứng tỏ có thể áp dụng ở các xã đặc biệt khó khăn (ĐBKK), như tại các xã thuộc huyện Mường Khương (Lào Cai), ĐăkRông (Quảng Trị) và Bác Ái (Ninh Thuận) Tuy nhiên, đa số tỉnh đang tiến hành đổi mới LKH cấp xã ở cấp độ dự án (trong phạm vi các xã, huyện thuộc dự án tài trợ). Một số tỉnh (như Hòa Bình, Cao Bằng, Quảng Trị và Nghệ An) đã thành công trong thể chế hóa quy trình LKH cấp xã, cũng mới ở cấp độ địa phương (trong phạm vi từng tỉnh). Xây dựng khung pháp lý về LKH cấp xã Khoảng cách giữa chính sách và thực tiễn hiện nay là ở cấp Trung ương chưa có một khung pháp lý chung về đổi mới LKH cấp xã. Một số điều khoản liên quan đến LKH cấp xã đang được quy định rải rác trong các văn bản khác nhau, mà chưa có quy định thống nhất về quy trình LKH cấp xã (các nguyên tắc, tiêu chí, nội dung, phương pháp, trình tự các bước LKH cơ bản); càng chưa có quy định về vai trò, trách nhiệm của các ban ngành, các cấp trong việc đảm bảo các yếu tố hỗ trợ cho đổi mới LKH cấp xã. Các Quy định hiện hành về LKH PT KT-XH cấp xã Hiện chưa có văn bản Luật, Nghị định hay Thông tư hướng dẫn đầy đủ về LKH PT KT-XH cấp xã. Một số quy định rải rác hiện hành về LKH cấp xã như sau: • Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn: kế hoạch PT KT-XH là một nội dung công khai để nhân dân biết; dự thảo kế hoạch PT KT-XH là một nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định. • Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND): UBND xã xây dựng kế hoạch PT KT-XH hàng năm trình HĐND cùng cấp thông qua để trình UBND huyện phê duyệt. • Luật Ngân sách Nhà nước: hàng năm Thủ tướng Chính phủ có Chỉ thị về LKH PT KT-XH năm sau; sau đó Bộ Kế hoạch - Đầu tư (KH-ĐT) có hướng dẫn cho các tỉnh; tiếp đó các tỉnh có hướng dẫn cho các huyện. Tuy nhiên các văn bản này chủ yếu nêu yêu cầu về nội dung kế hoạch, không quy định về phương pháp, quy trình LKH và cũng không quy định cụ thể về LKH cấp xã. • Các Chương trình 135, 30a, Nông thôn mới (NTM), Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững (CTMTQG GNBV): đều quy định việc lập kế hoạch thực hiện ở cấp xã từ dưới lên với sự tham gia của người dân ở các thôn bản. Đổi mới lập kế hoạch cấp xã 4Thiếu khung pháp lý khiến cho những địa phương không có dự án tài trợ thiếu động lực tiến hành đổi mới LKH cấp xã do không phải là yêu cầu bắt buộc, gây lãng phí nguồn lực do mỗi địa phương có thể thực hiện đổi mới LKH cấp xã theo cách khác nhau (theo định hướng của từng dự án tài trợ). Do đó, điều cần thiết hiện nay là Bộ KH-ĐT tiến hành tổng kết kinh nghiệm của các tỉnh đang thực hiện đổi mới LKH cấp xã để xây dựng một hướng dẫn chính thức áp dụng chung trong cả nước theo hướng đơn giản và khả thi.8 Các giải pháp hỗ trợ cho đổi mới LKH cấp xã Đổi mới LKH cấp xã là điểm khởi đầu của đổi mới quản trị nhà nước ở cấp địa phương. Bên cạnh việc đổi mới quy trình LKH cấp xã, các yếu tố hỗ trợ thuộc môi trường thể chế rộng hơn cần được tính đến trong khung pháp lý ở cấp Trung ương và các giải pháp thực hiện ở cấp địa phương, nhằm phát huy hiệu quả của công cuộc đổi mới LKH cấp xã. Xây dựng và duy trì năng lực LKH cho cán bộ cơ sở. Thay đổi nhận thức và trang bị các kiến thức, kỹ năng LKH theo phương pháp có sự tham gia cho cán bộ cơ sở luôn là một thách thức lớn. Nhận thức và năng lực LKH không đồng đều giữa xã thuận lợi và xã khó khăn, giữa xã vùng thấp và xã vùng cao DTTS. Hiện nay, cấp xã không có cán bộ kế hoạch chuyên trách. Các thành viên tổ công tác LKH cấp xã và cấp thôn có tỷ lệ luân chuyển, thay đổi vị trí làm việc khá cao. Do đó, nhu cầu đào tạo, bao gồm cả đào tạo lại và đào tạo mở rộng, về LKH cấp xã cho cán bộ cơ sở rất lớn và cần được đặc biệt quan tâm. Hơn nữa, LKH cấp xã nếu làm đúng quy trình theo phương pháp có sự tham gia (tổ chức các cuộc họp toàn dân ở thôn, hội nghị toàn thể ở xã, chuẩn bị tài liệu, biểu mẫu, văn phòng phẩm) đòi hỏi chi phí lớn hơn so với cách làm cũ, trong khi ngân sách chi thường xuyên hiện tại của xã rất hạn chế. Các tỉnh nghèo, ngân sách phụ thuộc nhiều vào nguồn bổ sung của Trung ương, gặp khó khăn trong việc bổ sung kinh phí LKH cho các xã, nếu không có quy định rõ ràng cho việc này. Điểm tích cực là một số tỉnh khảo sát (Hòa Bình, Quảng Trị và Trà Vinh) đã cấp kinh phí thường xuyên cho tập huấn về LKH cấp xã cho cán bộ cơ sở, đưa LKH cấp xã trở thành môn học trong các trường đào tạo tại tỉnh, và cấp kinh phí LKH hàng năm cho ngân sách xã.9 Điều này thể hiện cam kết cao của lãnh đạo UBND và của HĐND ở các tỉnh này đối với đổi mới LKH cấp xã. Tuy nhiên, nếu có hướng dẫn cụ thể trong khung pháp lý chung về LKH cấp xã, việc cấp kinh phí thường xuyên cho nâng cao năng lực cán bộ cơ sở về LKH và cho công tác LKH cấp xã hàng năm sẽ được thực hiện rộng rãi hơn ở các địa phương. Tăng tính tiên liệu của các nguồn vốn khả dụng đối với cấp xã. LKH gắn kết tốt hơn với nguồn lực là một quan điểm cốt lõi của đổi mới LKH. Tuy nhiên, các xã hiện khó tiên liệu được các nguồn vốn mà mình có thể sử dụng tại thời điểm LKH. Trong quy trình LKH cấp xã, có bước cấp huyện cung cấp thông tin nguồn vốn cho xã; nhưng yêu cầu này hiện nay không khả thi, do bản thân cấp huyện (và cả cấp tỉnh) chưa rõ về nguồn vốn ở thời điểm LKH vào giữa năm. Một số nguồn vốn đã có chủ trương phân cấp cho xã như Chương trình 135 và NTM, nhưng cấp xã cũng bị động vì không nắm được khuôn khổ tài chính trung hạn. Tình trạng LKH cấp xã không gắn với nguồn vốn khả dụng, mâu thuẫn kéo dài giữa nhu cầu lớn với nguồn vốn đáp ứng nhỏ và khó tiên liệu sẽ khiến quá trình LKH vẫn nặng tâm lý xin-cho, tính khả thi thấp, và khiến cho cán bộ cơ sở và người dân giảm lòng tin và sự nhiệt tình đối với đổi mới LKH cấp xã. Cũng vì nhận thấy hiệu quả của đổi mới LKH cấp xã gắn với 5khả năng tiên liệu nguồn vốn, nên một số tỉnh còn thận trọng trong việc nhân rộng quy trình LKH cấp xã theo phương pháp mới ra toàn tỉnh. Nguyên nhân cơ bản của việc nguồn vốn thiếu tính tiên liệu là, quy trình từ cấp Trung ương đến các cấp địa phương còn tách rời giữa LKH PT KT-XH và LKH đầu tư công, và chưa có khuôn khổ tài chính trung hạn cho cấp xã. Điểm tích cực là, theo tinh thần Luật Đầu tư công mới ban hành, Chính phủ đã yêu cầu các địa phương chuyển sang LKH đầu tư công trung hạn gắn với LKH PT KT-XH trung hạn 5 năm ở các cấp tỉnh, huyện, xã.10 Do vậy, một thách thức tiếp theo ở cấp trung ương và cấp tỉnh là xây dựng các hướng dẫn LKH đầu tư công trung hạn dựa trên LKH PT KT-XH trung hạn ở cấp xã. Sử dụng bản kế hoạch xã làm cơ sở chung để lập kế hoạch và triển khai các CT-DA. Hiện có nhiều CT-DA do nhiều cơ quan chủ trì với quy trình lập kế hoạch riêng theo ngành dọc, gây áp lực công việc lớn cho cấp xã, và rất khó kết hợp, lồng ghép nguồn vốn. Tại các tỉnh khảo sát, các cơ quan như Sở NN-PTNT chủ trì Chương trình NTM, Ban Dân tộc chủ trì Chương trình 135 và Sở Lao động - Thương binh Xã hội (LĐ-TBXH) chủ trì CTMTQG GNBV chưa tham gia sâu vào đổi mới LKH cấp xã, nên chưa xây dựng được cơ chế chính thức về việc sử dụng bản kế hoạch xã làm cơ sở chung để các CT-DA trên địa bàn tiến hành lồng ghép, phối hợp, lựa chọn hoạt động đưa vào thực hiện. Đã có những nỗ lực ở một số địa phương quy định sử dụng bản kế hoạch xã được lập theo phương pháp có sự tham gia làm cơ sở chung để lập kế hoạch và triển khai các CT-DA như Chương trình 135, 30a và NTM trên địa bàn. Tuy nhiên, khi chưa có sự thay đổi chính sách ngay từ cấp Trung ương, đó vẫn là những nỗ lực đơn lẻ của từng địa phương. Xây dựng cơ chế phản hồi chính thức với bản kế hoạch xã, đổi mới quy trình LKH cấp huyện đồng bộ với quy trình LKH cấp xã. Chỉ đổi mới quy trình LKH cấp xã là chưa đủ. Để tăng tính khả thi của bản kế hoạch xã cần có sự đáp ứng của cấp trên đối với các đề xuất của xã. Sự đáp ứng này có thể theo hai hướng: các ban ngành huyện phản hồi chính thức về tính khả thi của các đề xuất của xã và triển vọng đáp ứng các đề xuất đó trong kế hoạch của ban ngành (thông qua công đoạn “phân rã – phản hồi”11 với vai trò điều phối của phòng TC-KH); hoặc căn bản hơn, đổi mới quy trình LKH cấp huyện trong đó có bước tổng hợp các bản kế hoạch xã vào kế hoạch hành động của huyện. Hiện nay, mới có một số ít tỉnh, như Hòa Bình và Quảng Trị, đã thể chế hóa quy trình đổi mới LKH cấp huyện; còn đa số tỉnh khác đang trong quá trình thí điểm đổi mới LKH cấp huyện, hoặc mới tổ chức một buổi họp ở huyện để các ban ngành phát biểu, góp ý cho bản kế hoạch xã. Sự gấp gáp về thời gian của các bước LKH hàng năm là một nguyên nhân ảnh hưởng bất lợi đến chất lượng LKH cấp xã, làm giảm sự kết nối giữa KH cấp xã và KH cấp huyện. Theo quy định, dự thảo KH huyện phải gửi cho tỉnh từ đầu tháng 7; lúc này bản dự thảo KH huyện chưa thể tổng hợp đầu vào từ các bản KH xã (do đến cuối tháng 6-đầu tháng 7 các xã mới gửi dự thảo KH xã lên huyện). Tình trạng này càng cho thấy, cần chuyển trọng tâm từ LKH cấp xã hàng năm sang LKH cấp xã trung hạn, khi đó LKH hàng năm chỉ rà soát ưu tiên và lập kế hoạch hành động dựa trên kế hoạch trung hạn đã được phê duyệt. 6Các mốc thời gian trong quy trình LKH cấp xã theo phương pháp có sự tham gia Thông tin từ ban nghành xã đầu tháng 5 Cả năm Cả năm Chuẩn bị Thông tin từ thôn bản Thông tin định hướng từ huyện Rà soát, tổng hợp, dự thảo 1 Cuối tháng 6 Hội nghị kế hoạch xã 4 Cuối tháng 12 - đầu tháng 1 Hoàn thiện, ban hành Thực hiện 6 giữa tháng 63 Cập nhật, phản hồi Tháng 7- tháng 115 Cuối tháng 52 Theo dõi và đánh giá Lồng ghép vào kế hoạch huyện Tăng cường sự tham gia của các sở ban ngành, kết nối giữa các địa phương và các dự án tài trợ về đổi mới LKH cấp xã. Ở đa số tỉnh khảo sát, mới chủ yếu là Sở KH-ĐT đóng vai trò tích cực trong đổi mới LKH cấp xã. Trong khi đó, như kinh nghiệm của một số tỉnh đã thể chế hóa thành công quy trình LKH cấp xã, các sở ban ngành khác cần được giao nhiệm vụ phù hợp với chức năng của mình để đảm bảo các yếu tố hỗ trợ cho đổi mới LKH (ví dụ, Sở Tài chính có nhiệm vụ tham mưu cho UBND tỉnh về phân bổ kinh phí thường xuyên về LKH và cơ chế phân cấp ngân sách cho xã, Sở Nội vụ tham mưu về chương trình đào tạo cho cán bộ cơ sở về LKH, các Trường đào tạo tại tỉnh xây dựng giáo trình và đưa LKH cấp xã thành một môn học trong trường). Hiện chưa có cơ chế kết nối giữa các địa phương để thường xuyên chia sẻ kinh nghiệm và đề xuất các chính sách về đổi mới LKH cấp xã. Liên kết mạng lưới, phối hợp trong vận động chính sách ở cấp trung ương giữa các nhà tài trợ về đổi mới LKH cấp xã còn yếu. Mỗi dự án tài 7trợ thường giới thiệu một quy trình LKH khác nhau, có chiến lược hỗ trợ nhân rộng và thể chế hóa khác nhau ở từng địa phương. Tình trạng này một phần do mối quan tâm khác nhau của từng địa phương và từng nhà tài trợ, một phần do cơ quan chủ trì công tác LKH (Bộ/Sở KH- ĐT) chưa đóng vai trò điều phối giữa các dự án. Kinh nghiệm tại một số tỉnh như Lào Cai, Quảng Trị và Nghệ An cho thấy, khi Sở KH-ĐT chủ động kết nối các nhà tài trợ cùng quan tâm đến đổi mới LKH, thì việc thống nhất quy trình, phối hợp hoạt động (tập huấn, hội thảo, giám sát, đánh giá, tài liệu hóa) giữa các nhà tài trợ là hoàn toàn khả thi. 8Phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền CHO cộng đồng Chủ trương phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng trong xây dựng CSHT được thể hiện rõ trong các văn bản chính sách của các CT-DA hướng đến giảm nghèo.12 Chương trình 135 quy định xã làm chủ đầu tư các công trình trong phạm vi xã. Riêng Chương trình NTM đã giao cho cấp xã quyền quyết định đầu tư và làm chủ đầu tư các hạng mục có vốn dưới 3 tỷ trên địa bàn, có hướng dẫn về cơ chế đầu tư đặc thù đối với các công trình kỹ thuật đơn giản.13 Một số văn bản chính sách về quản lý ngân sách xã và tổ chức đấu thầu đã quy định các nguồn vốn đầu tư phân cấp cho xã có thể thực hiện thông qua các gói thầu nhỏ giao cho cộng đồng thực hiện.14 Phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng thể hiện rõ nhất ở những công trình CSHT theo tinh thần “Nhà nước và nhân dân cùng làm”. Nhiều địa phương đã có cơ chế Nhà nước cấp vật liệu (xi măng, cát, đá, sỏi) cho các xã thực hiện các công trình giao thông nông thôn và kênh mương nội đồng, dựa trên sự đóng góp và tự thi công của cộng đồng và nhóm thợ địa phương. 9Tuy nhiên, đang có khoảng cách lớn giữa chính sách và thực tiễn về phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng thực hiện các công trình hoàn toàn sử dụng vốn Nhà nước. Tỷ lệ xã được giao làm chủ đầu tư các công trình CSHT trong các CT-DA giảm nghèo, như Chương trình 135 và 30a, còn thấp. Công trình trong Chương trình 30a hầu hết do huyện làm chủ đầu tư. Hiện nay, tỷ lệ xã làm chủ đầu tư công trình trong Chương trình 135 ở một số huyện khảo sát chỉ khoảng 30-40%. Những công trình đã giao cho xã làm chủ đầu tư, tình trạng khá phổ biến là xã không làm chủ đầu tư thực chất (đa số công việc chủ đầu tư của xã do tư vấn/nhà thầu lo giúp, hoặc do cấp huyện làm giúp). Với các công trình sử dụng hoàn toàn vốn Nhà nước do huyện hoặc xã làm chủ đầu tư, phương thức thi công chủ yếu hiện nay vẫn là giao cho nhà thầu bên ngoài thực hiện. Nhà nước và nhân dân cùng làm trong xây dựng công trình nhỏ ở thôn bản Bon Păng So, xã Đắk Som (huyện Đắk Glong - Đắk Nông) năm 2012 được hỗ trợ làm 2 đoạn đường bê tông với tổng chiều dài gần 1 km, rộng 2,5 m. Nhà nước hỗ trợ xi măng, cát, sỏi, công tư vấn kỹ thuật; cộng đồng góp công và các chi phí phát sinh theo tỷ lệ 65/35. Xã là chủ đầu tư công trình, làm hợp đồng mua vật liệu, giúp hoàn thiện các thủ tục thanh quyết toán. Ban quản lý bon trực tiếp tổ chức thi công, vận động người dân tham gia. Tổng số công huy động để làm đường lên đến 750 ngày công. Chất lượng công trình được cán bộ xã, người dân trong bon đánh giá cao. Tại huyện Ninh Phước-Ninh Thuận, hình thức phổ biến hiện nay là Nhà nước hỗ trợ vật liệu, nhân dân góp công và góp tiền để mua vật liệu bổ sung theo tỷ lệ 60/40. Điển hình như công trình đường bê tông (thôn Như Ngọc, xã Phước Thái) và kênh mương bê tông (thôn Thành Tín, xã Phước Hải), thôn chủ động đứng ra thuê nhóm thợ trong thôn làm công trình (nhóm thợ hợp đồng trực tiếp với thôn theo mẫu hợp đồng của xã), nhóm thợ tiếp tục thuê lại một số lao động thủ công trong thôn và trả tiền công từ số tiền dân góp. Xã làm chủ đầu tư công trình, giúp thôn đo đạc, tính toán và đứng ra ký hợp đồng mua vật liệu, hoàn thiện thủ tục về hoá đơn chứng từ thanh toán. 10 Các giải pháp thúc đẩy phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng một cách hiệu quả Vấn đề cấp bách hiện nay là thiết kế và thực hiện các cơ chế cụ thể, giải pháp đồng bộ nhằm thu hẹp khoảng cách giữa chủ trương và thực tiễn về phân cấp đầu tư cho cấp xã, trao quyền cho cộng đồng xây dựng CSHT trong các CT-DA giảm nghèo. Phân cấp đầu tư mà không kèm theo nâng cao năng lực, đổi mới LKH cấp xã (đã nêu ở phần trên), cải tiến quy trình và thủ tục xây dựng cơ bản (XDCB), tăng cường giám sát và đánh giá, đảm bảo nguồn vốn phân cấp phù hợp với nhu cầu của cấp xã và cộng đồng, thì hiệu quả đầu tư phân cấp thậm chí không bằng so với đầu tư không phân cấp. Các giải pháp đồng bộ để phân cấp cho xã, trao quyền cho cộng đồng đạt hiệu quả Nguồn vốn phân cấp Khuôn khổ tài chính trung hạn Quy định phân cấp từ Trung ương đến tỉnh, huyện và xã Hỗ trợ nâng cao năng lực Cam kết của địa phương Giám sát – đánh giá Cải tiến LKH, quy trình, thủ tục 11 Nâng cao năng lực làm chủ đầu tư, năng lực quản lý tài chính cho cấp xã. Tại các địa bàn khảo sát, lý do chính không phân cấp cho một số xã làm chủ đầu tư công trình CSHT thường được cán bộ tỉnh, huyện nêu lên là lo ngại “xã không đủ năng lực làm chủ đầu tư” (công trình chậm tiến độ, xã không thanh quyết toán được). Năng lực hạn chế về quản lý đầu tư và quản lý tài chính của các xã ĐBKK ở vùng miền núi DTTS là khó khăn cố hữu, do nhiều lý do (nhận thức và học vấn của lãnh đạo và cán bộ xã hạn chế, thiếu cán bộ có chuyên môn hoặc có kinh nghiệm về xây dựng, thay đổi và luân chuyển cán bộ15 ). Quan trọng là cần có những biện pháp hiệu quả nhằm hỗ trợ nâng cao năng lực cho cấp xã. Chính sách nâng cao năng lực hiện nay trong các CT-DA giảm nghèo như Chương trình 135, 30a và CTMTQG GNBV16 chủ yếu là mở các lớp tập huấn, nhưng hiệu quả không cao do không chú trọng phát triển kỹ năng. Bài học kinh nghiệm tại các địa bàn khảo sát là, cách nâng cao năng lực hiệu quả nhất đối với cán bộ xã là phát triển kỹ năng nhờ ”học thông qua hành”, mạnh dạn phân cấp cho xã làm chủ đầu tư nguồn vốn tăng dần, không đợi đến khi xã đủ năng lực mới phân cấp. Các cán bộ xã được tập huấn và được hỗ trợ cầm tay chỉ việc (nhưng không làm thay) trong từng bước công việc bởi nhóm nòng cốt cấp huyện và các điều phối viên, hướng dẫn viên cộng đồng. Với sự hỗ trợ sâu sát và liên tục trong 2-3 năm thì kể cả các xã ĐBKK ở vùng miền núi DTTS có thể tự tin làm chủ đầu tư các công trình trên địa bàn. Cách nâng cao năng lực “học thông qua hành” này đòi hỏi nhân lực và kinh phí đáng kể, hiện chủ yếu được thực hiện trong các dự án tài trợ. Do đó, để các CT-DA của Nhà nước thực hiện được việc này, cần có sự thay đổi cơ bản về cách tiếp cận và phân bổ ngân sách hợp lý cho hợp phần nâng cao năng lực cho cấp xã. Đơn giản hóa và hợp nhất quy trình, thủ tục XDCB đối với công trình quy mô nhỏ và tính chất đơn giản. Giữa quy trình, thủ tục XDCB và năng lực có quan hệ mật thiết với nhau: quy trình, thủ tục XDCB càng đơn giản thì vấn đề năng lực hạn chế của các xã ĐBKK ở vùng miền núi DTTS càng dễ giải quyết hơn. Các quy trinh, thủ tục XDCB hiện còn phức tạp; một số quy định chưa có sự phân biệt rõ đối với công trình nhỏ và đơn giản. Mỗi CT-DA lại có phạm vi phân cấp, quy trình thực hiện, hồ sơ, biểu mẫu thanh quyết toán, quy định mức đóng góp của người dân hay cơ chế giải phóng mặt bằng riêng, được nêu ở rất nhiều văn bản khác nhau, gây khó khăn cho cán bộ xã trong tìm hiểu và thực hiện (xem Phụ lục). Một số quy định đang là rào cản cho phân cấp cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng trong xây dựng CSHT. Hợp phần CSHT trong Chương trình 135 yêu cầu có báo cáo kinh tế-kỹ thuật (KT-KT) với mọi loại công trình bất kể quy mô và tính chất kỹ thuật; mặc dù quy định mở về phương thức thi công (có thể lựa chọn trong 3 phương thức: giao cộng đồng thi công; lựa chọn nhóm thợ, cá nhân; lựa chọn nhà thầu) nhưng thực tế hầu hết địa phương lựa chọn nhà thầu bên ngoài (do phụ thuộc vào tư vấn, nhà thầu ngay từ khâu lập báo cáo KT-KT; theo đúng thủ tục XDCB hiện hành nếu giao cho cộng đồng, nhóm thợ thi công thì không thể đảm bảo hồ sơ thanh quyết toán, nghiệm thu công trình). Quy định về thẩm tra thiết kế theo Nghị định 15/2013/NĐ-CP của cơ quan quản lý nhà nước ở cấp tỉnh với các công trình trong lĩnh vực Nông nghiệp Phát triển nông thôn (NN-PTNT) (không phân biệt cấp) và đường giao thông nông thôn (cấp A rộng 3-3,5m, tải trọng trục xe 6 tấn) cũng gây khó khăn cho các xã muốn tự làm các thủ tục. Một số văn bản hướng dẫn đặc thù cho Chương trình 135 chậm được ban hành, điển hình là hướng dẫn về chi phí XDCB trong Chương trình 135 giai đoạn 2 (2006-2010) đến nay chưa 12 được cập nhật, sửa đổi cho phù hợp với Chương trình 135 giai đoạn 3 (2012- 2015).17 Ngoài ra, Kho bạc Nhà nước ở địa phương có thể yêu cầu bổ sung các biểu mẫu thanh quyết toán phát sinh so với hướng dẫn của từng CT-DA. Làm rõ các khái niệm trong các chính sách phân cấp và trao quyền cho xã và cộng đồng cũng là một vấn đề cần được quan tâm. Hiện nay, khái niệm công trình “quy mô nhỏ” chưa được quy định thống nhất giữa các văn bản chính sách. Chưa có văn bản quy định danh mục hoặc cách xác định cụ thể thế nào là “công trình có yêu cầu kỹ thuật cao” giao cho cấp huyện làm chủ đầu tư,18 hoặc ngược lại, thế nào là “công trình có yêu cầu kỹ thuật đơn giản” giao cho xã làm chủ đầu tư. Hay quy định “lựa chọn nhóm thợ, cá nhân (ưu tiên trong xã) đủ năng lực thực hiện”,19 nhưng thế nào là “đủ năng lực” chưa có hướng dẫn cụ thể. Kinh nghiệm của các dự án tài trợ là xây dựng một quy chế hướng dẫn đầy đủ về quy trình, thủ tục, mẫu biểu thanh toán, các xã không phải tham khảo các văn bản khác khi thực hiện. Một số dự án quy định các thủ tục XDCB giản lược đối với công trình nhỏ và đơn giản để tạo thuận lợi cho xã làm chủ đầu tư; áp dụng phương thức cộng đồng thi công hoặc đấu thầu cộng đồng đơn giản để chọn nhóm thợ thi công. Tuy nhiên, để áp dụng kinh nghiệm của các dự án tài trợ trong các CT-DA giảm nghèo sử dụng vốn nhà nước, cần đơn giản hóa và hợp nhất các quy định XDCB liên quan. Giám sát-đánh giá chặt chẽ. Tại các địa bàn khảo sát, các thiết chế giám sát cộng đồng (tổ giám sát do người dân bầu ra theo từng công trình, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng hoặc Ban thanh tra nhân dân) và người dân đã phát huy khá tốt vai trò giám sát trong các công trình có sự đóng góp của người dân, do cộng đồng trực tiếp tổ chức thi công. Tuy nhiên, giám sát cộng đồng chưa phát huy hiệu quả trong các công trình phức tạp hoặc do nhà thầu bên ngoài thi công, do những hạn chế về kiến thức kỹ thuật và kỹ năng giám sát, thiếu cơ chế công khai và minh bạch thông tin, thiếu cơ chế phản hồi Do đó, đòi hỏi những giải pháp mạnh hơn ở các cấp địa phương nhằm xây dựng cơ chế hoạt động cụ thể, trang bị kiến thức, kỹ năng và công cụ giám sát cho các thành viên ban giám sát cộng đồng. Giám sát-đánh giá chặt chẽ, cùng với thúc đẩy và hỗ trợ sâu sát, của cơ quan cấp trên (ban quản lý dự án tỉnh/huyện, nhóm nòng cốt huyện, điều phối viên) đối với các xã được phân cấp làm chủ đầu tư rất quan trọng. Kinh nghiệm của một số dự án tài trợ là giám sát-đánh giá cần có tiêu chí cụ thể và gắn với cơ chế thưởng-phạt rõ ràng, có tính đến mặt bằng năng lực của các xã nghèo so với các xã thuận lợi hơn. Tuy nhiên, các chính sách hiện nay thiên về giám sát công trình, mà chưa có cơ chế và tiêu chí, chế tài cụ thể về giám sát công tác chủ đầu tư của cấp xã. Đảm bảo nguồn vốn phân cấp cho xã và giao cho cộng đồng thực hiện. Hiện nay, các văn bản của Chương trình 135, 30a và các CT-DA sử dụng vốn ngân sách khác chưa có quy định về đảm bảo nguồn vốn phân cấp phù hợp với điều kiện và nhu cầu của cấp xã và cộng đồng. Có cơ chế phân cấp cho xã mà không có nguồn vốn phân cấp bởi nhiều lý do, chẳng hạn tiêu chí phân cấp không cụ thể hoặc cấp tỉnh, huyện phê duyệt danh mục đầu tư nằm ngoài phạm vi phân cấp cho xã. Qua khảo sát, có 2 phương án chiến lược về đảm bảo nguồn vốn phân cấp cho cấp xã cần được cân nhắc thực hiện: Quy định cụ thể về việc sử dụng một tỷ lệ tối thiểu (ví dụ 30-40%) trong ngân sách đầu tư CSHT từ các CT-DA giảm nghèo như Chương trình 135 và 30a để phân cấp cho xã và giao cho cộng đồng thực hiện. Chủ trương chung là đẩy mạnh phân cấp cho xã và khuyến khích cộng đồng thực hiện, nhưng thực tế còn phụ thuộc vào cam kết phân bổ vốn cho xã của các cơ quan cấp trên trong từng CT-DA. Nếu cấp xã không biết chắc hàng năm mình được phân bổ bao nhiêu vốn, thì sẽ khó chủ động lập kế hoạch, chuẩn bị đầu tư theo quy định, và khó thông báo cho cộng đồng thôn bản để bàn bạc về 13 cách thức đóng góp và tổ chức thi công. Cao Bằng là tỉnh đã ban hành quy định ưu tiên dành ít nhất 30% vốn đầu tư phát triển trong Chương trình 135 giai đoạn 3 giao cho nhóm thợ và cộng đồng thi công các công trình nhỏ và đơn giản.20 Tuy nhiên để áp dụng trên diện rộng trong cả nước cần có thay đổi trong văn bản hướng dẫn của các Chương trình 135, 30a ở cấp Trung ương. Cơ chế đầu tư phân cấp trọn gói cho xã dưới dạng Quỹ phát triển xã (CDF). Phân cấp tài chính trọn gói cho xã dưới dạng quỹ CDF đã chứng tỏ hiệu quả tại nhiều đia phương. CDF giúp các xã có một nguồn vốn được biết trước để thực hiện một số hạng mục là nhu cầu ưu tiên của người dân trong quá trình LKH. Cơ chế CDF trao quyền chủ động cho các thôn bản tự bàn bạc, đồng thuận về sự đóng góp của người dân và tự tổ chức thi công các công trình nhỏ và đơn giản. Cán bộ các cấp và người dân ở các địa bàn khảo sát đều đánh giá cao hiệu quả đầu tư và các tác động kinh tế, xã hội của các công trình đầu tư theo cơ chế CDF. Cơ chế CDF hiện mới được thực hiện trong khuôn khổ các dự án tài trợ.21 Luật Ngân sách, văn kiện các CT-DA như Chương trình 135, 30a chưa quy định về cơ chế phân bổ vốn đầu tư phân cấp trọn gói như CDF cho cấp xã. Cơ chế CDF mới chỉ xuất hiện trong Dự án 3 “Nhân rộng mô hình giảm nghèo” thuộc CTMTQG GNBV giai đoạn 2012-2015 như một mô hình thí điểm. Về nguyên tắc, các tỉnh có thể phân bổ CDF cho các xã từ nguồn ngân sách tự cân đối của mình; tuy nhiên hạn chế về ngân sách khiến các tỉnh nghèo khó thực hiện (trừ một số tỉnh phân bổ ngân sách CDF để đối ứng cho các dự án ODA). Do đó, để có thể áp dụng cơ chế CDF cần có thay đổi trong văn bản hướng dẫn về phân bổ ngân sách giảm nghèo ở cấp Trung ương và cam kết áp dụng cơ chế CDF ở cấp địa phương. Hiệu quả của Quỹ phát triển xã tại Hòa Bình Quỹ phát triển xã với quy mô tăng dần (năm 2011-2012 là 200 triệu/xã/năm, năm 2013 là 250 triệu/xã/năm, năm 2014 là 300 triệu/xã/năm) là cơ chế phân cấp đầu tư trọn gói cho xã và giao cho cộng đồng, nhóm thợ thi công trong dự án Dự án Chương trình cải thiện cung cấp dịch vụ công cộng cho Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (PSARD) do SDC tài trợ tại tỉnh Hòa Bình. Trong 3 năm 2011- 2013, tại 87 xã dự án của tỉnh Hòa Bình đã thực hiện 1.380 hạng mục CDF, chủ yếu là kênh mương thủy lợi và đường giao thông nông thôn. Hiệu quả của CDF thể hiện ở các khía cạnh sau: • CDF là bài tập thực tế giúp xã nâng cao năng lực làm chủ đầu tư và năng lực quản lý tài chính • Công trình CDF do cộng đồng thi công có hiệu quả đầu tư cao (suất đầu tư nhỏ), do giảm được các chi phí gián tiếp (tiết kiệm khoảng 20-30% so với công trình thuê tư vấn và nhà thầu theo thủ tục XDCB thông thường), người dân tích cực đóng góp (chủ yếu bằng công lao động, mức đóng góp quy ra tiền chiếm bình quân 36% giá trị một hạng mục) và giám sát chặt chẽ (tránh thất thoát vật tư, đảm bảo chất lượng công trình). • Cơ chế CDF phát huy dân chủ cơ sở, công khai và minh bạch, giúp tăng cường sự gắn kết cộng đồng và tăng trách nhiệm, uy tín của cán bộ cơ sở. • CDF đóng góp tích cực vào giảm nghèo, do đáp ứng được những nhu cầu đa dạng và đặc thù của người dân ở các thôn bản DTTS mà các CT-DA khác chưa với tới. 14 Các phân tích ở trên cho thấy, cấp Tỉnh đóng vai trò quyết định trong thực hiện các giải pháp đổi mới LKH cấp xã, tăng cường phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng thực hiện các công trình nhỏ và đơn giản trong các CT-DA giảm nghèo. Tuy nhiên, hoàn thiện khung pháp lý chung ở cấp Trung ương về LKH cấp xã, phân cấp và trao quyền cho cấp xã và cộng đồng sẽ giúp nhân rộng các sáng kiến tại địa phương. Theo đó, các khuyến nghị chính như sau: Đối với cấp Trung ương: 1. Ban hành Khung pháp lý chung về LKH PT KT-XH hàng năm và LKH PT KT-XH trung hạn (5 năm) ở cấp xã. Bộ KH-ĐT cần đánh giá, tổng kết việc đổi mới LKH cấp xã tại các địa phương, trên cơ sở phối hợp với các nhà tài trợ quan tâm, từ đó xây dựng một văn bản hướng dẫn chung trong cả nước. • Quy trình LKH cấp xã: quy định các nguyên tắc, tiêu chí, nội dung, các bước LKH cơ bản theo phương pháp có sự tham gia, theo hướng đơn giản và khả thi. • Trách nhiệm của các bên liên quan: quy định trách nhiệm của các bên nhằm thúc đẩy các yếu tố hỗ trợ cho đổi mới LKH cấp xã, gồm trách nhiệm của cấp xã đảm bảo sự tham gia của người dân, thôn bản trong quy trình LKH; trách nhiệm của cấp huyện trong hỗ trợ cấp xã triển khai LKH, lồng ghép các bản kế hoạch xã vào kế hoạch huyện, thực hiện phân cấp đầu tư cho cấp xã; trách nhiệm của cấp tỉnh trong hỗ trợ nguồn kinh phí thường xuyên cho thực hiện LKH cấp xã, tổ chức hệ thống đào tạo bồi dưỡng về LKH, ban hành cơ chế phân cấp đầu tư cho cấp xã; và trách nhiệm của các cơ quan ban ngành trong việc sử dụng bản kế hoạch xã làm cơ sở chung để triển khai các CT- DA trên địa bàn. • Khuôn khổ tài chính trung hạn (5 năm) cho cấp xã: trên cơ sở khuôn khổ tài chính trung hạn ở các cấp tỉnh, huyện (theo tinh thần Luật Đầu tư công), hướng dẫn xây dựng khuôn khổ tài chính trung hạn (5 năm) cho cấp xã dựa trên LKH cấp xã trung hạn. Theo đó, LKH cấp xã hàng năm sẽ được giản lược, chỉ rà soát ưu tiên và xây dựng kế hoạch triển khai những nguồn vốn đã phân cấp cho xã. 2. Ban hành Hướng dẫn hợp nhất cho tất cả các CT-DA giảm nghèo ở cấp Trung ương (và giao cho cấp Tỉnh quy định cụ thể) về Cơ chế đầu tư đặc thù đối với các công trình CSHT quy mô nhỏ và kỹ thuật đơn giản, nhằm tăng cường phân cấp cho xã làm chủ đầu tư và trao quyền cho Các khuyến nghị chính 15 cộng đồng thực hiện. Cụ thể, sửa đổi và hợp nhất các quy định về phân cấp đầu tư cho cấp xã và trao quyền cho cộng đồng thực hiện công trình CSHT trong Thông tư liên tịch số 05/2013 hướng dẫn thực hiện Chương trình 135, Thông tư liên tịch số 51/2013 hướng dẫn thực hiện Chương trình NTM, hướng dẫn thực hiện hợp phần CSHT trong Chương trình 30a và các xã ĐBKK vùng bãi ngang ven biển và hải đảo thuộc CTMTQG GNBV,22 về các nội dung sau đây: • Phạm vi: thống nhất giữa các CT- DA về khái niệm công trình “quy mô nhỏ và kỹ thuật đơn giản” phân cấp cho xã làm chủ đầu tư và giao cho cộng đồng, nhóm thợ địa phương thực hiện (theo quy mô vốn-ví dụ dưới 500 triệu, theo tính chất công trình hoặc ban hành danh mục công trình cụ thể). • Nguồn vốn phân cấp: quy định tỷ lệ tối thiểu (ví dụ 30-40%) nguồn vốn đầu tư phát triển của các CT- DA giảm nghèo được phân bổ cho xã làm chủ đầu tư để thực hiện các công trình nhỏ và đơn giản ở cấp thôn, giao cho cộng đồng, nhóm thợ thực hiện. Cho phép và khuyến khích các tỉnh phân bổ một nguồn ngân sách phân cấp trọn gói (theo cơ chế CDF) cho cấp xã. • Mức hỗ trợ từ Ngân sách: quy định tỷ lệ hỗ trợ tối đa từ Ngân sách cho từng loại công trình, theo từng loại địa bàn (xã ĐBKK, xã khác). Người dân ở các thôn bản tự thỏa thuận đóng góp bằng công lao động, vật liệu địa phương. • Hồ sơ công trình: bỏ yêu cầu lập Báo cáo kinh tế-kỹ thuật đối với các công trình nhỏ và đơn giản, thay vào đó là bản vẽ/mô tả đơn giản và dự toán công trình. Quy định về sự tham gia của cộng đồng (phụ nữ, người nghèo) trong khảo sát, thiết kế, lập dự toán công trình. • Biểu mẫu, chứng từ: quy định các loại biểu mẫu, chứng từ rõ ràng và đầy đủ để cấp xã tạm ứng và thanh quyết toán công trình qua Kho bạc Nhà nước. • Thẩm tra thiết kế: quy định cấp Sở ủy quyền cho phòng ban chức năng cấp huyện theo ngành dọc thẩm tra thiết kế (theo Nghị định 15/NĐ-CP) đối với các công trình nhỏ và đơn giản. • Phương thức thi công: quy định giao cho cộng đồng thôn bản thực hiện. Quy định thủ tục đấu thầu cộng đồng đơn giản (thông báo công khai, lựa chọn qua họp thôn bản) khi cần nhóm thợ có tay nghề kỹ thuật tại địa phương. • Giám sát cộng đồng: quy định cơ chế giám sát, minh bạch thông tin, cơ chế phản hồi của Ban giám sát cộng đồng/Ban thanh tra nhân dân và tăng cường vai trò giám sát của người dân tại các cộng đồng hưởng lợi. • Vận hành, bảo dưỡng: giao cho cộng đồng hưởng lợi xây dựng và thực hiện quy chế, quy ước về vận hành, duy tu bảo dưỡng công trình. • Đánh giá: hướng dẫn cơ chế đánh giá định kỳ đối với các xã thực hiện đầu tư phân cấp, gắn với cơ chế thưởng-phạt. Hướng dẫn cơ chế đánh giá sau đầu tư đối với công trình do xã làm chủ đầu tư. Quy định trách nhiệm của các cơ quan cấp huyện trong việc nâng cao năng lực, hỗ trợ, giám sát-đánh giá việc thực hiện ở cấp xã. 16 Đối với cấp Tỉnh: 3. Thực hiện đồng bộ các giải pháp nhằm đảm bảo tính bền vững và nâng cao hiệu quả của đổi mới LKH cấp xã theo phương pháp có sự tham gia (đối với các tỉnh đang hoặc sẽ tiến hành đổi mới LKH cấp xã): • Đơn giản hóa quy trình, biểu mẫu, công cụ LKH cấp xã hàng năm và trung hạn (5 năm) để phù hợp với năng lực tham gia của người dân ở các thôn bản DTTS thuộc các xã ĐBKK. Quy trình LKH cấp xã hàng năm được giản lược, chỉ rà soát ưu tiên và lập kế hoạch triển khai đối với những nguồn vốn phân cấp cho xã dựa trên kế hoạch trung hạn đã được phê duyệt. • Nâng cao năng lực của cấp cơ sở trong quá trình LKH. Xây dựng chương trình truyền thông về đổi mới tư duy LKH cấp xã trên toàn tỉnh. Hình thành đội ngũ giảng viên nguồn về LKH ở các cấp để triển khai chương trình tập huấn, nâng cao năng lực LKH theo cách cầm tay chỉ việc cho các cán bộ xã và thôn. • Đổi mới quy trình LKH cấp huyện đồng bộ với quy trình LKH cấp xã. Lưu ý thống nhất các chỉ tiêu kế hoạch giữa huyện và xã trước khi bản kế hoạch xã được thông qua HĐND. • Nguồn vốn phân cấp cho xã: Quy định một tỷ lệ tối thiểu cụ thể từ nguồn vốn đầu tư phát triển của các CT-DA giảm nghèo được phân bổ cho xã làm chủ đầu tư. Phân bổ một nguồn ngân sách phân cấp trọn gói theo cơ chế CDF cho các xã (trong phạm vi ngân sách cho phép, theo hướng dẫn của Trung ương). • Giao nhiệm vụ cụ thể cho từng sở ban ngành nhằm đảm bảo các yếu tố hỗ trợ cho đổi mới LKH cấp xã, hướng tới thể chế hóa trên toàn tỉnh. Cụ thể, Sở Tài chính tham mưu cho UBND tỉnh về phân bổ kinh phí thường xuyên về LKH cho cấp xã và cơ chế phân cấp vốn; Sở Nội vụ tham mưu về chương trình đào tạo, nâng cao năng lực cho cán bộ cơ sở về LKH; các Trường đào tạo trên địa bàn tỉnh xây dựng giáo trình về LKH và đưa LKH thành môn học trong trường; Sở NN-PTNT, Sở LĐ-TBXH và Ban Dân tộc tham mưu về cơ chế sử dụng bản kế hoạch xã làm cơ sở chung để lập kế hoạch và triển khai các CT-DA do cơ quan mình chủ trì (Chương trình NTM, CTMTQG GNBV, 30a, 135). 4. Ban hành Quy chế cụ thể của tỉnh, hợp nhất cho tất cả các CT-DA giảm nghèo về Cơ chế đầu tư đặc thù đối với công trình CSHT quy mô nhỏ và kỹ thuật đơn giản, nhằm tăng cường phân cấp cho xã làm chủ đầu tư và trao quyền cho cộng đồng thực hiện, theo các nội dung nêu tại Khuyến nghị 2 cho cấp Trung ương ở trên; kèm theo xây dựng các sổ tay/cẩm nang hướng dẫn thực hiện (như Sổ tay xã làm chủ đầu tư, Sổ tay cộng đồng thi công, Sổ tay giám sát cộng đồng). Trên cơ sở đó, xây dựng và thực hiện một chương trình ở cấp tỉnh về nâng cao năng lực quản lý tài chính, năng lực quản lý đầu tư cho cấp xã theo cách phát triển kỹ năng, học thông qua hành, cùng với giám sát-đánh giá chặt chẽ.23 17 18 PHỤ LỤC So sánh quy định về hợp phần xây dựng CSHT trong Chương trình 135, Chương trình Nông thôn mới và Quỹ CDF trong dự án PSARD tại Hòa Bình Chương trình 135 Chương trình Nông thôn mới Quỹ CDF trong dự án PSARD tại Hòa Bình Cấp quyết định đầu tư Huyện Huyện (công trình vốn trên 3 tỷ) Xã (công trình vốn 3 tỷ trở xuống) Xã Quy mô công trình giới hạn bởi quy mô quỹ CDF hàng năm (năm 2014 là 400 triệu/xã) Chủ đầu tư Huyện (công trình liên xã, phức tạp) Xã (công trình nội xã) Xã Xã Thủ tục Yêu cầu báo cáo KT- KT (không phân biệt quy mô công trình) Công trình vốn dưới 3 tỷ, kỹ thuật đơn giản, áp dụng thiết kế mẫu, thiết kế điển hình (do UBND huyện quyết định danh mục): không yêu cầu báo cáo KT-KT, chỉ cần lập dự toán đơn giản Không yêu cầu báo cáo KT-KT, hồ sơ gồm bản vẽ đơn giản hoặc mô tả công trình, dự toán công trình Thẩm định, phê duyệt hồ sơ Huyện thẩm định và phê duyệt dự toán, báo cáo KT-KT Xã thẩm định và phê duyệt, thành lập tổ thẩm định của xã Xã phê duyệt dự toán Phòng TC-KH huyện và điều phối viên dự án hỗ trợ thẩm định dự toán Thẩm tra thiết kế Thực hiện theo Nghị định 15/2013/NĐ-CP: cơ quan quản lý nhà nước ở cấp tỉnh thẩm tra thiết kế các công trình trong danh mục quy định Thực hiện theo Nghị định 15/2013/NĐ-CP: cơ quan quản lý nhà nước ở cấp tỉnh thẩm tra thiết kế các công trình trong danh mục quy định Không quy định Chi phí quản lý 2,7% (huyện làm chủ đầu tư); 2,2% (xã làm chủ đầu tư) 2,1 - 2,5% (theo quy định của Bộ Xây dựng) Tối đa 10% Không mất chi phí gián tiếp (xã tự thiết kế, giám sát) 19 Tỷ lệ dân góp tối thiểu Không quy định (tùy từng địa phương) Không huy động đóng góp tiền mặt của hộ nghèo, cận nghèo Không quy định (tùy từng địa phương) Tối thiểu 30 % Do người dân bàn bạc, đồng thuận Phương thức thi công Ba phương thức: • Giao cộng đồng thi công • Lựa chọn nhóm thợ, cá nhân • Lựa chọn nhà thầu (thông qua đấu thầu) Được chỉ định thầu với gói thầu khoán gọn nhằm huy động sức lao động của dân, do dân tự tổ chức thực hiện, ngân sách Nhà nước hỗ trợ dưới 70% vốn Ba phương thức: • Giao cộng đồng thi công • Lựa chọn nhóm thợ, cá nhân • Lựa chọn nhà thầu (thông qua đấu thầu) Khuyến khích thực hiện 2 phương thức đầu. Riêng công trình quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản giao cho cộng đồng, nhóm thợ thực hiện Hai phương thức: • Giao cộng đồng thi công • Nhóm thợ (thông qua đấu thầu cộng đồng với thủ tục đơn giản) Phân bổ vốn thực hiện ở cấp thôn Không Không Có (ít nhất 80%) Chi phí đền bù giải phóng mặt bằng Có thể có (hạn chế đền bù) Khuyến khích người dân, cộng đồng tự nguyện hiến đất Hạn chế đền bù Không Vận động người dân, cộng đồng tự nguyện hiến đất Giám sát-đánh giá Sử dụng Ban giám sát đầu tư của cộng đồng (bầu theo nhiệm kỳ 2 năm) Sử dụng Ban giám sát đầu tư của cộng đồng (bầu theo nhiệm kỳ 2 năm) Nhóm giám sát do dân bầu ra theo từng công trình. Có tiêu chí đánh giá thực hiện quy chế CDF, có cơ chế thưởng (năm 2014) 20 THAM KHẢO 1. Bản tóm lược gợi ý chính sách này là một trong ba bản Tóm lược gợi ý chính sách do Oxfam thực hiện trong năm 2014 thuộc Dự án “Theo dõi và phân tích chính sách giảm nghèo” giai đoạn 2014-2016 do Cơ quan hợp tác phát triển Ai len (Irish Aid) và Cơ quan hợp tác phát triển Thụy Sĩ (SDC) tài trợ. Hai bản tóm lược gợi ý chính sách còn lại là về chủ đề “Khuyến nông” và “Dạy nghề cho lao động nông thôn (theo Đề án 1956)”. 2. World Bank, 2013, Tacking Stock: An update on Vietnam’s recent economic developments, Hanoi, December 2013. Số liệu nghèo trích dẫn ở đây được tính theo chuẩn nghèo chi tiêu năm 2010 do Tổng cục Thống kê và World Bank đề xuất. 3. World Bank, 2012, Khởi đầu tốt, nhưng chưa phải đã hoàn thành: Thành tựu ấn tượng của Việt Nam trong giảm nghèo và những thách thức mới, Washington DC; Oxfam và AAV, 2012, Báo cáo Tổng hợp 5 năm Theo dõi Nghèo có sự Tham gia ở khu vực Nông thôn Việt Nam (2007-2011), Hà nội. 4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 2014, Báo cáo số 660/BC- UBTVQH13 về kết quả giám sát “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về giảm nghèo giai đoạn 2005 - 2012”; Oxfam, 2014, Rà soát và phân tích các chính sách giảm nghèo: Báo cáo nền cho Dự án “Theo dõi và phân tích chính sách giảm nghèo” do Oxfam thực hiện trong giai đoạn 2014 – 2016; Thành H.X. và cộng sự, 2013, Báo cáo Đánh giá giữa kỳ một số chính sách giảm nghèo nhằm thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững 2012-2015 và Nghị quyết 80/NĐ-CP của Chính phủ. 5. Các phát hiện và khuyến nghị trong bản Tóm lược gợi ý chính sách này được tổng hợp từ 159 cuộc thảo luận nhóm với sự tham gia của 646 người dân và cán bộ cấp tỉnh, huyện, xã (trong đó có 391 nam giới và 255 phụ nữ, 271 người Kinh và 375 người DTTS) và từ 250 cuộc phỏng vấn sâu (trong đó có 149 nam giới và 101 phụ nữ, 81 người Kinh và 169 người DTTS). 6. Trong tài liệu này, khi nói đến LKH tức là nói đến LKH PT KT-XH, trừ phi có ngữ cảnh cụ thể khác. 7. Các tỉnh đang tiến hành đổi mới lập kế hoạch cấp xã theo phương pháp có sự tham gia bao gồm (danh sách chưa đầy đủ): Cao Bằng, Lào Cai, Hà Giang, Tuyên Quang, Bắc Ninh, Bắc Giang, Thái Nguyên, Hòa Bình, Lai Châu, Điện Biên, Sơn La, Nam Định, Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên – Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Gia Lai, Đăk Lăk, Đăk Nông, Ninh Thuận, Tiền Giang, An Giang, Trà Vinh, Bạc Liêu, Sóc Trăng. 8. Bộ KH-ĐT đã xuất bản Sổ tay hướng dẫn LKH PT KT-XH cấp xã, với sự hợp tác của dự án Chia Sẻ (SIDA) và Unicef. Tuy nhiên, đây vẫn là cách tiếp cận theo dự án tài trợ, chưa phải là nỗ lực tổng kết kinh nghiệm, bài học của khoảng 30 tỉnh đang thực hiện đổi mới LKH cấp xã để có được một hướng dẫn chính thức áp dụng chung trong cả nước theo hướng đơn giản và khả thi. 9. Tỉnh Hòa Bình đã cấp bổ sung kinh phí LKH 7 triệu/xã/năm cho ngân sách xã; cấp kinh phí cho huyện để tập huấn, hướng dẫn cho xã về công tác LKH (bình quân 3 triệu/xã/ năm); thực hiện đào tạo thường xuyên về LKH cho các học viên là cán bộ cơ sở hiện tại hoặc tiềm năng tại các trường đào tạo trong tỉnh. Tỉnh Quảng Trị đã cấp bổ sung kinh phí LKH 5 triệu/xã/năm cho ngân sách xã, đồng thời xây dựng kế hoạch đào tạo bồi dưỡng cán bộ cơ sở về LKH cấp xã gồm 15 lớp với 1200 học viên trong giai đoạn 2011 – 2015. Tỉnh Trà Vinh đã cấp bổ sung kinh phí LKH 20 triệu/xã/năm cho ngân sách xã, và cấp cho mỗi huyện 30 triệu/huyện/ năm cho nâng cao năng lực đổi mới LKH. 10. Ngày 07/8/2014, Hội nghị toàn quốc ngành kế hoạch và đầu tư đã khai mạc tại thành phố Đà Nẵng để quán triệt Chỉ thị số 22/CT-TTg ngày 5/8/2014 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm 2016-2020, Chỉ thị số 23/CT-TTg ngày 5/8/2014 của Thủ tướng về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020 và quán triệt những quy định mới của Luật Đầu tư công. Theo đó, các bộ, ngành, địa phương sẽ phải có thay đổi cơ bản trong việc lập kế hoạch đầu tư công. Thay vì việc lập kế hoạch đầu tư hàng năm như hiện nay, tới đây kế hoạch đầu tư sẽ phải được xây dựng cho thời gian trung hạn, cả 5 năm và phải gắn chặt với việc thực hiện những mục tiêu của Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của các địa phương, chứ không tách rời nhau như hiện nay. Thủ tướng nhấn mạnh, việc lập kế hoạch đầu tư trung hạn sẽ phải được thực hiện từ trung ương đến địa phương. Theo đó, các tỉnh, thành cũng phải lập kế hoạch đầu tư trung hạn từ nguồn vốn của mình cho cấp quận huyện và xã, phường. Nguồn: ban-ve-dau-tu-cong/128031.vtv [Accessed 08.8 2014]. 11. Công đoạn “phân rã - phản hồi” được tổ công tác LKH huyện đảm nhiệm (đầu mối là phòng TC-KH). Sau khi nhận được các bản KH từ xã gửi lên, tổ LKH huyện có trách nhiệm phân rã các vấn đề/giải pháp xã nêu lên liên quan tới từng phòng ban chức năng và gửi tới các phòng ban nhận xét, đóng góp ý kiến. Sau khi nhận được phản hồi từ các phòng ban, tổ LKH huyện sẽ tổng hợp và phản hồi lại cho xã bằng văn bản hoặc thông qua buổi xã trình bày và thảo luận kế hoạch với huyện. 12. Nghị quyết số 30/A/2008/NQ-CP của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo; Quyết định số 800/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 (kèm theo Thông tư liên tịch số 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC Hướng dẫn thực hiện Quyết định số 800/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020); Thông tư liên tịch số 05/2013/TTLT- UBDT-NNPTNT-KHĐT-TC-XD về việc hướng dẫn Chương trình 135 về hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất cho xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu, thôn, bản đặc biệt khó khăn. 21 13. Quyết định số 498/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ : Bổ sung cơ chế đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010 – 2020; Thông tư số 03/2013/TT-BKHĐT hướng dẫn thực hiện Quyết định số 498/QĐ-TTg Bổ sung cơ chế đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020; Thông tư liên tịch 51/2013/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC sửa đổi Thông tư liên tịch 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT- BTC hướng dẫn một số nội dung thực hiệu Quyết định số 800/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020. Theo đó, đối với các công trình có vốn dưới 3 tỷ, kỹ thuật đơn giản không phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật trên cơ sở thiết kế mẫu, thiết kế điển hình chỉ cần lập dự toán đơn giản, chỉ định cho người dân và cộng đồng trong xã tự làm. 14. Thông tư 28/2012/TT-BTC: quy định về quản lý vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách xã, phường, thị trấn; trong đó có mục 5, điều 5 quy định về gói thầu theo hình thức người dân trong xã tự làm; Nghị định 63/2014/NĐ-CP: Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn đấu thầu: đã có quy định về lựa chọn nhà thầu đối vói gói thầu có sự tham gia thực hiện của cộng đồng trong mục 2, chương 6. 15. Nghị định số 158/2007/NĐ-CP Nghị định Quy định danh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức 16. Trong thiết kế của CTMTQG GNBV giai đoạn 2012-2015 (mà Chương trình 30a và 135 là hai hợp phần), các hoạt động tuyên tryền và nâng cao năng lực cho cán bộ cơ sở nằm chung trong Dự án 4 “Hỗ trợ nâng cao năng lực giảm nghèo, truyền thông và giám sát đánh giá thực hiện Chương trình” do Bộ LĐ-TBXH quản lý. Do đó, Chương trình 30a và 135 không có kinh phí nâng cao năng lực riêng. 17. Trong công văn 1044/BXD-KTXD của Bộ Xây dựng trả lời công văn 240/UBDT-VP135 ngày 23/5/2014 của Ủy ban Dân tộc nêu: “Trong khi chưa có văn bản hướng dẫn về quản lý chi phí đầu tư xây dựng thực hiện CT 135, Uỷ ban Dân tộc căn cứ theo thông tư số 02/2008/TT-BXD ngày 2/1/2008 của Bộ xây dựng về hướng dẫn lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình CSHT thuộc CT phát triển KTXH các xã ĐBKK vùng đồng bào DTTS và miền núi giai đoạn 2006-2010 và các quy định hiện hành để hướng dẫn các địa phương tiếp tục thực hiện”. 18. Quy định có trong trong Quyết định 800/QĐ-TTg, Thông tư 26/2011/TTLT-BNNPTNT-KHĐT-BTC và Thông tư liên tịch 05/2013/TTLT-UBDT-NNPTNT-KHĐT-TC-XD 19. Quy định trong Thông tư liên tịch 05/2013/TTLT-UBDT- NNPTNT-KHĐT-TC-XD 20. Ban Dân tộc tỉnh Cao Bằng đã tham mưu cho UBND tỉnh ban hành Quyết định số 11/2014/QĐ-UBND ngày 30/5/2014 v/v ban hành Quy định thực hiện Chương trình 135 về hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu, các thôn, bản đặc biệt khó khăn trên địa bàn tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2012-2015 và giai đoạn 2016-2020. Hai điểm nổi bật trong Quyết định 11 là: (i) lồng ghép quá trình lập kế hoạch Chương trình 135 vào quá trình lập kế hoạch PT KT-XH hàng năm; và (ii) hàng năm các địa phương ưu tiên bố trí ít nhất 30% nguồn vốn đầu tư phát triển để thực hiện đầu tư những công trình đơn giản, có quy mô nhỏ, tổng mức đầu tư dưới 500 triệu đồng giao cho cộng đồng, nhóm thợ trong xã thực hiện. 21. Nghiên cứu này ghi nhận 5 nguồn CDF có quy mô đáng kể trong các dự án tài trợ ở các tỉnh Lào Cai (NMPRP2 – Dự án giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc giai đoạn 2), Hòa Bình (PSARD), Nghệ An (PORIS), Đăk Nông (3EM) và Ninh Thuận (TNSP-Ninh Thuận). 22. Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội đã đăng tải Dự thảo Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện Chương trình 30a và hỗ trợ đầu tư CSHT các xã ĐBKK vùng bãi ngang ven biển và hải đảo thuộc CTMTQG GNBV. gov.vn/vn/NewsDetail.aspx?ID=544&CateID=79 [truy cập ngày 5/11/2014]. Trong dự thảo Thông tư liên tich này đã quy định cơ chế đầu tư đặc thù cho công trình có vốn dưới 3 tỷ, kỹ thuật đơn giản tương tự như quy định trong Chương trình Nông thôn mới, và phân bổ bình quân tối thiểu 40% vốn đầu tư CSHT cho các huyện nghèo trong Chương trình 30a cho các xã trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, dự thảo Thông tư liên tịch này chỉ áp dụng đến năm 2015, nên khó có tính khả thi do thời gian áp dụng quá ngắn (tại thời điểm tháng 11/2014, việc phân bổ vốn đầu tư cho năm 2015 về cơ bản đã được thực hiện tại các địa phương). 23. Có thể tham khảo bài học kinh nghiệm của các tỉnh như Hòa Bình và Cao Bằng trong phối hợp các giải pháp đổi mới LKH cấp xã, nâng cao năng lực quản lý tài chính cấp xã và bố trí, triển khai nguồn vốn phân cấp trọn gói cho cấp xã theo cơ chế CDF trong xây dựng Đề án này. Dự án Theo dõi và Phân tích Chính sách Giảm nghèo do Oxfam và các đối tác địa phương thực hiện nhằm theo dõi diễn biến và tác động của chính sách giảm nghèo đối với đời sống của người dân tại 9 tỉnh/thành phố ở Việt Nam (giai đoạn 2014-2016). Hàng năm, các phản hồi của người dân về một số nhóm chính sách được thu thập, phân tích và tổng hợp thành các báo cáo chính sách theo chủ đề. Thông qua các cuộc họp, đối thoại chính sách và các kênh truyền thông trong việc chia sẻ kết quả theo dõi và phân tích chính sách giảm nghèo thường niên, Oxfam cùng hợp tác với các đối tác địa phương, Trung ương và đối tác phát triển khác để vận động cho các chính sách và chương trình giảm nghèo hiệu quả và bền vững hơn. 04 3945 4448 – ext 610. ppm@oxfam.org.uk www.oxfamblogs.org/vietnam facebook.com/oxfaminvietnam Những hình ảnh sử dụng trong báo cáo được lấy từ cuộc thi ảnh báo chí “Đất và Người”, tổ chức trong khuôn khổ chiến dịch GROW tại Việt Nam.