Đối mặt với các cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia; các trách nhiệm quốc gia

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Niên khóa 2005 – 2006 Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 1 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng ĐỐI MẶT VỚI CÁC CUỘC KHỦNG HOẢNG THU CHI NGÂN SÁCH TẠI CHÍNH QUYỀN TIỂU BANG: VẤN ĐỀ QUỐC GIA; CÁC TRÁCH NHIỆM QUỐC GIA Robert D. Behn và Elisabeth K. Keating Trung tâm Taubman về Chính quyền Tiểu bang và Địa phương Trường Quản trị John F. Kennedy, Đại học Harvard Tháng Sáu năm 2004 (Bản chỉnh sửa tháng Chín năm 2004) RWP04-025 Các quan điểm trình bày trong Loạt bài nghiên cứu của KSG là của (các) tác giả và không nhất thiết đại diện cho quan điểm của Trường Quản trị John. F. Kennedy hay Đại học Harvard. Bản quyền thuộc về (các) tác giả. Các bài viết tải về chỉ có thể sử dụng cho mục đích cá nhân. Các tác giả chân thành cám ơn Alan Allshuler, Charles Euchner, Arnold Howitt, David Luberoff, Nicholas Johnson, và nhiều đồng nghiệp khác vì những lời khuyên bổ ích và sự hỗ trợ của họ đối với việc chuẩn bị bài viết này. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 2 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Hai năm rưỡi sau cuộc suy thoái 2001 kết thúc, các tiểu bang - cả nói riêng lẫn nhìn chung - phải đối mặt với thời kỳ khó khăn về ngân sách. Hội nghị Quốc gia của các nhà Lập pháp Tiểu bang gần đây báo cáo, “Mặc dù nền kinh tế đang được cải thiện thì các tiểu bang vẫn phải thu hẹp…một khoản thâm hụt [ngân sách tính chung] lên tới 36 tỷ đôla Mỹ trong năm tài khóa 2005”1. Thật vậy, các tiểu bang phải tiếp tục đối phó với sự chênh lệch khổng lồ giữa các khoản chi tiêu cần thiết để cung cấp các dịch vụ khác nhau đáp ứng nhu cầu của các công dân khác nhau và các khoản thu mà cơ cấu thuế hiện hành của các tiểu bang này có thể mang lại. Tuy nhiên, vấn đề của các tiểu bang không đơn thuần chỉ là do họ bị tác động rất mạnh từ cuộc suy thoái năm 2001 hay do họ đang hồi phục quá chậm chạp từ cuộc suy thoái này. Vấn đề thật ra là còn sâu sắc hơn. Khi nền kinh tế quốc dân tiếp tục tăng trưởng, các tiểu bang tiếp tục đối mặt với một sự không tương thích nghiêm trọng về tài chính giữa các khoản thu và các khoản chi. Quả vậy, với thực tế của chế độ liên bang Hoa Kỳ, các nhà hoạch định chính sách tiểu bang nên tự chuẩn bị để đối phó với các thời điểm ngân sách vô cùng khó khăn trong phần còn lại của thập niên này và (tùy thuộc vào hành động mà chính phủ thực hiện) có thể kéo dài lâu hơn. Các xu thế tài chính là rất rõ ràng. Nhu cầu tài chính hiện tại và gắn liền với các khoản phải trả hiện hành của các tiểu bang đang tăng nhanh hơn là các khoản thu. Vì vậy, cho đến khi chúng ta là những công dân thực hiện một sự thay đổi mang tính nền tảng trong suy nghĩ chính trị của mình - hoặc tăng thuế tiểu bang mà chúng ta sẵn sàng trả, hoặc điều chỉnh lại các kỳ vọng của chúng ta về các dịch vụ mà chúng ta muốn chính quyền tiểu bang (và địa phương) cung cấp, hay thực hiện một số thay đổi nền tảng trong các khoản phải trả liên chính quyền - các nhà hoạch định chính sách tiểu bang nên kỳ vọng rằng thời kỳ ngân sách cực kỳ khó khăn này sẽ còn tiếp diễn trong nhiều năm nữa. Các cuộc Khủng hoảng Ngân sách của Năm mươi Tiểu bang Như các cuộc suy thoái vốn có, cuộc suy thoái năm 2001 mang theo cùng với nó một sự sụt giảm tự động trong số thu của tiểu bang và một sự gia tăng tự động trong nhu cầu về các dịch vụ của tiểu bang và vì vậy là chi tiêu của tiểu bang. Cuộc suy thoái mới nhất này là tương đối ngắn và không sâu sắc. Tuy thế, các khoản thu của tiểu bang đã hồi phục rất chậm trong khi nhu cầu về các dịch vụ đặc biệt, và vì thế mà cần chi tiêu nhiều hơn, thì hầu như không giảm đi. Ví dụ, trong suốt năm tài khóa 2003, 37 trong số 50 tiểu bang đã cắt giảm chi tiêu một khoản lên đến 14,5 tỷ đôla Mỹ sau khi ngân sách ban đầu của các tiểu bang này được công bố.2 Thật vậy, cuộc suy thoái năm 2001 đã làm lộ ra nhiều vấn đề mà sẽ chứng tỏ cho thấy ngày càng lớn hơn và kéo dài hơn thường lệ. Vào mùa hè năm 2003, ba nhà kinh tế - Brian Knight của Đại học Brown, Andrea Kusko và Laura Rubin của Hội đồng Dự trữ Liên bang – đã kết luận rằng “khi được tính theo tỷ lệ phần trăm của GDP, thâm hụt ngân sách trong năm 2002 [của chính quyền tiểu bang và địa phương] là mức lớn nhất từng được ghi nhận”. Thật vậy, họ viết rằng “cuộc khủng hoảng ngân sách hiện tại là vượt xa khi so sánh với hai cuộc khủng hoảng trước đó, chủ yếu bởi vì sự khốc liệt của cuộc suy thoái về ngân sách trong bối cảnh một sự giảm sút tương đối nhẹ của hoạt động kinh tế”.3 Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 3 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Tương tự như vậy, vào tháng Chín năm 2003, Donald Boyd của Viện Chính phủ Nelson A. Rockefeller đã nhận xét rằng “cuộc khủng hoảng ngân sách mà các tiểu bang đang phải đối mặt là tồi tệ hơn nhiều so với điều kiện của nền kinh tế quốc gia”.4 Không giống như các quốc gia khác có các cơ quan phụ thuộc cấp tiểu bang hay tỉnh, Hoa Kỳ hầu như không làm gì để yêu cầu các tiểu bang của mình phải hành xử theo cùng những cách thức như vậy.5 Thật vậy, chính phủ liên bang khuyến khích sự đa dạng theo chương trình. Vì thế, các tiểu bang có toàn quyền tự do cung cấp các dịch vụ mà họ tin là thích hợp và áp đặt các loại thuế mà họ tin là cần thiết (mặc dù vậy, không giống như chính phủ liên bang, các tiểu bang phải cân bằng ngân sách của mình6). Ví dụ, trong năm tài khóa 2002, Alaska chi tiêu 25% Tổng Sản phẩm Tiểu bang (sau đây gọi tắt là GSP) của mình hay là 11.500 USD bình quân đầu người. Trái lại, Nevada và Texas hạn chế việc chi tiêu trong mức 8,9% GSP và Colarado chỉ chi tiêu có 3.100 USD tính theo bình quân đầu người.7 Kết quả là một sự xem xét dữ liệu tổng hợp về chi tiêu của các tiểu bang đã thất bại trong việc nắm bắt điều đang diễn ra tại một tiểu bang cụ thể nào. Trong năm tài khóa 2002, tổng chi tiêu tiểu bang là 1,28 nghìn tỷ USD; tuy nhiên một nửa trong số này – 643 tỷ USD – là của riêng tám tiểu bang: California, Floria, Illinois, Michigan, New York, Ohio, Pennsylvania và Texas. Ngược lại, 15 tiểu bang có ngân sách nhỏ nhất cộng lại chỉ chi tiêu có 81 tỷ USD - chỉ chiếm 6% tổng số, và 23 tiểu bang có ngân sách nhỏ nhất gộp lại chỉ chi tiêu chưa bằng riêng tiểu bang California.8 Không có một cuộc khủng hoảng chi tiêu ngân sách tiểu bang mang tính đồng bộ và trên khắp cả nước. Thay vào đó, có 50 cuộc khủng hoảng chi tiêu ngân sách tiểu bang khác nhau - một số là nhỏ, một số khác thì lớn, và mỗi cuộc khủng hoảng có những đặc trưng riêng biệt và duy nhất của nó. Lỗi lầm thuộc về ai? Nhiều nhân tố khác nhau đã góp phần tạo ra những vấn đề hiện tại của các tiểu bang. Trong suốt thập niên 1990, các tiểu bang đã gia tăng chi tiêu lẫn cắt giảm thuế khóa. Và mặc dù các tiểu bang đã dành nhiều dự trữ hơn cho ngân quỹ trong những ngày khó khăn thì họ vẫn dự trữ chưa đủ. Bởi vì các tiểu bang có thể gia tăng một số dịch vụ lẫn cắt giảm một số khoản thuế thì họ không bị buộc phải suy nghĩ nghiêm túc về điều sẽ xảy ra khi tăng trưởng kinh tế chậm lại. Vì vậy, nhiều người lập luận rằng các cuộc khủng hoảng ngân sách tiểu bang là lỗi lầm của chính các tiểu bang này. Nhưng tại sao lại là lỗi lầm của riêng các tiểu bang? Một số người luận cứ rằng đó là lỗi lầm của chính các tiểu bang bởi vì các tiểu bang này chi tiêu quá nhiều. một số người khác cho rằng đó là lỗi thuộc về tiểu bang do họ cắt giảm thuế quá nhiều Thật vậy, có cơ sở dữ liệu để ủng hộ cho cả hai quan điểm này. Trong hai thập niên qua, từ năm 1983 đến 2002, chi tiêu bình quân đầu người của tiểu bang đã gia tăng nhanh chóng. Từ mức chi tiêu bình quân đầu người là 1.450 USD năm 1983, mức chi tiêu này đã tăng gấp ba lần, lên đến 4.450 USD vào năm 2002. Và những xu hướng này là giống nhau cho cả nhóm 1/4 tiểu bang có mức chi tiêu bình quân cao nhất và nhóm 1/4 tiểu bang có mức chi tiêu thấp nhất. Ngay cả khi đã điều chỉnh để khử lạm phát thì trung vị của chi tiêu bình quân đầu người (theo giá USD năm 2002) cũng đã gia tăng hơn 70% từ mức 2.590 USD năm 1983 lên 4.450 USD năm 2002.9 (xem Hình 1). Rõ ràng là các tiểu bang hiện đang chi tiêu nhiều hơn – tính trên cơ sở bình quân đầu người. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 4 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Cùng thời điểm mà chi tiêu bình quân đầu người đang gia tăng, các tiểu bang cũng đang cắt giảm thuế. Trong tất cả các năm từ 1994 đến 2000, các báo cáo của Trung tâm các Ưu tiên Ngân sách và Chính sách cho thấy rằng kết quả ròng của tất cả những thay đổi do luật thuế của các tiểu bang là đã làm giảm số thu thuế tiểu bang. Và tác động của những sự cắt giảm thuế tiểu bang dồn lại làm giảm sút 8,2% số thu thuế tiểu bang – làm giảm số thu thuế tiểu bang trong năm tài khóa 2002 một khoản là hơn 40 tỷ USD.10 Dĩ nhiên các tiểu bang ắt có thể làm được nhiều hơn thế. Một số nhà quan sát đã nhấn mạnh rằng các tiểu bang đã không thể hiệu chỉnh vấn đề cơ cấu mang tính nền tảng với các hệ thống thuế của mình. Ví dụ, Raymond Scheppah, giám đốc điều hành của Hiệp hội các Thống đốc Ngân hàng Liên bang Quốc gia, vạch ra cho thấy “sự giảm sút mang tính cơ cấu trong dài hạn của số thu thuế [tiểu bang]”. Scheppah nói rằng, “các tiểu bang phát triển các hệ thống thuế của mình cho nền kinh tế công nghiệp chế tạo của thập niên 1950 chứ không phải là nền kinh tế hướng về dịch vụ, công nghệ cao và quốc tế của thế kỷ XXI”.11 Vấn đề rõ ràng nhất là với thuế bán hàng tiểu bang, mà dựa trên giả định ngầm rằng “bán hàng” xảy ra trong một quá trình trao đổi vật chất mà bản thân một khách hàng đưa một số tiền nào đó cho người bán lẻ và đổi lại, bản thân người bán lẻ trao cho khách hàng một sản phẩm. Tuy vậy, kể từ đó, bản chất của “ bán hàng” đã được chỉnh sửa theo hai cách thức quan trọng. Thứ nhất, nhiều hoạt động bán hàng là dành cho dịch vụ chứ không phải hàng hóa, và tại nhiều tiểu bang, thuế bán hàng phần lớn là dành cho hàng hóa chứ không phải dịch vụ. Liên đoàn các nhà Quản lý Thuế đã sắp xếp nhiều loại dịch vụ được bán ra thành 164 phân nhóm khác nhau.12 Có thể đoán được là số lượng dịch vụ mà các tiểu bang khác nhau đánh thuế trải dài trên một phổ rất rộng; tiểu bang Washington đánh thuế đối với cả 164 nhóm dịch vụ trong khi tiểu bang Oregon láng giềng lại không đánh thuế đối với bất kỳ nhóm dịch vụ nào.13 Thứ hai, nhiều hoạt động bán hàng được tiến hành từ xa – trong đó các đơn hàng được đặt và hàng hóa hay dịch vụ được giao qua đường thư tín, qua điện thoại hay thông qua mạng Internet. Và một lần nữa, tại nhiều tiểu bang, thuế bán hàng không bao phủ hết nhiều loại trong số những giao dịch mua bán này. Những người khác lập luận rằng lỗi lầm không phải là do các tiểu bang mà là vì chính quyền liên bang đã tạo ra áp lực lên các tiểu bang theo nhiều cách thức khác nhau. Mặc dù chính quyền liên bang cung cấp cho các tiểu bang những dạng viện trợ trực tiếp và gián tiếp thì họ cũng đã áp đặt chi phí lên các tiểu bang. Iris Lav của Trung tâm các Ưu tiên Ngân sách và Chính sách kết luận rằng ảnh hưởng của “những tác động tích cực” của chính quyền liên bang đối với các chính quyền tiểu bang và địa phương trị giá tương đương 467 tỷ USD trong năm 2004 đã bị giảm bớt một khoản tương đương 153 tỷ USD do “những tác động tiêu cực”. Đối với năm 2007, Lav dự báo rằng các tác động tích cực sẽ tăng nhẹ lên mức 477 tỷ USD nhưng tác động tiêu cực sẽ nhảy vọt lên con số 220 tỷ USD. Tác động tích cực thuần vì thế mà sẽ giảm đi từ mức 314 tỷ USD trong năm 2004 xuống chỉ còn 256 tỷ vào năm 2007.14 Một cách thức mà chính quyền liên bang áp đặt chi phí lên các tiểu bang là thông qua các khoản chi trả bắt buộc không được tài trợ - những phí tổn mà chính quyền liên bang yêu cầu các tiểu bang phải gánh chịu. Hội nghị Quốc gia của các nhà làm Luật Tiểu bang (NCSL) ước tính rằng những khoản chi trả bắt buộc không được tài trợ này đã ngốn của các tiểu bang một khoản lên đến 19 tỷ USD trong năm tài khóa 2004 và họ sẽ tốn đến 34 tỷ USD cho các khoản này trong năm tài khóa 2005. Ví dụ, NCSL lập luận rằng các Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 5 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng phí tổn thuốc men của các tiểu bang cho những người được quyền thụ hưởng cả hai dịch vụ Medicare và Medicaid sẽ là 6,6 tỷ USD trong năm tài khóa 2005.15 Tuy thế, trong thực tế thì chính quyền liên bang áp đặt rất ít các “khoản chi trả bắt buộc” thật sự. Dù vậy, Nghị viện đã thực sự áp đặt nhiều yêu cầu và điều kiện về các nguồn quỹ mà họ cung cấp cho các chương trình liên chính quyền. Nghị viện tạo ra và chỉnh sửa các chương trình như vậy rồi sau đó cung cấp tiền cho các tiểu bang để thực thi các chương trình này - miễn là các tiểu bang tuân thủ theo các điều kiện khác nhau để có thể có được các khoản ngân quỹ này. Ban đầu, các tiểu bang thấy rằng vụ giao dịch này là hấp dẫn, chỉ bởi vì các lợi ích là rõ ràng và phí tổn dường như là rất thấp. Thường thì khi Nghị viện tạo ra một chương trình liên chính quyền, một tiểu bang đã có một chương trình tương tự, hay một tiểu bang có thể đang suy nghĩ về việc tiến hành một sáng kiến tương tự. Vì thế mà các ngân quỹ bổ sung này dường như là một thứ của cải trời cho. Hơn nữa, rõ ràng là có sự hiện hữu của một tổ chức quyền lợi địa phương đã vận động hành lang một cách quyết liệt với cơ quan lập pháp của tiểu bang đó để vừa lấy tiền vừa tuân thủ các yêu cầu. Nhóm quyền lợi địa phương này là một nhánh nhỏ của tổ chức quốc gia cũng đã vận động hành lang một cách quyết liệt và thành công đối với Nghị viện để tạo ra hay chỉnh sửa chương trình này. Họ muốn chắc chắn rằng tiểu bang của họ thực hiện chương trình này. Vì thế mà các tiểu bang - mặc dù họ không bị yêu cầu về mặt hiến pháp hay luật pháp để tham gia vào hầu hết các chương trình liên chính quyền - bị đẩy vào tình thế buộc phải làm như vậy. Tính chung, một phần tư chi tiêu của tiểu bang đến từ chính quyền liên bang.16 Do đó mà Nghị viện sẽ tiếp tục tận hưởng khả năng của mình trong việc áp đặt nhiều điều kiện và yêu cầu đối với bất kỳ việc tài trợ nào mà họ dành cho các hoạt động liên chính quyền. Tác động Dai dẳng của cuộc Suy thoái Kinh tế năm 2001 Nguyên nhân tức thời của cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách tiểu bang là nền kinh tế quốc dân. Xuyên suốt nửa đầu thập niên 1990, nền kinh tế đang tăng trưởng và kéo theo sự gia tăng số thu thuế của các tiểu bang, qua đó che dấu đi các vấn đề nền tảng. Theo Elizabeth Davis và Nicholas Jenny của Viện Chính phủ Rockfeller, sự tăng trưởng trong số thu thuế tiểu bang trong quí II (tháng Tư – tháng Sáu) so với cùng kỳ năm trước là 7,1% trong năm 1995, 7,3 % vào năm 1996, 6,2% năm 1997, 9,7% trong năm 1998, 5,0% vào năm 1999 và 11,4% trong năm 2000. Davis và Jenny, những người tập trung sự chú ý vào quí II do các tiểu bang có thu thuế thu nhập cá nhân qui định ngày khai báo là ngày 15 tháng Tư17 đã viết như sau: “Thuế thu nhập cá nhân là nhân tố chính yếu tạo ra sự tăng trưởng đáng kinh ngạc này”. Trong vòng 6 năm (từ 1994 đến 2000), số thu thuế quí II đã gia tăng 57%. Sự tăng trưởng số thu thuế này trong suốt những năm cuối thập niên 1990 có nghĩa là các tiểu bang có khả năng cắt giảm thuế tính theo tỷ lệ phần trăm của GSP và cùng lúc đó gia tăng chi tiêu bình quân đầu người. Nhưng vào cuối năm 2000, khi nền kinh tế bắt đầu chậm lại và rồi sau đó vào năm 2001, khi nó bước vào và thoát khỏi một giai đoạn suy thoái kéo dài mười chín tháng,18 nhiều nguồn thu thuế của tiểu bang đã tự động giảm đi19 trong khi một số khoản chi tiêu của tiểu bang lại tự động tăng lên. Quan trọng hơn là ngay cả sau khi cuộc suy thoái đã chính thức kết thúc thì số thu thuế của tiểu bang đã không thể hồi phục. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 6 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Xu hướng này là rất đáng chú ý nếu so sánh với các lần suy thoái trước đây. Trong cuộc suy thoái 1980-82, số thu thuế tiểu bang đã giảm 2%. Trong cuộc suy thoái 1990-91, số thu thuế tiểu bang giảm 3,5%. Trong cuộc suy thoái năm 2001 – mà là nhẹ nhàng nhất trong số 3 lần suy thoái này - số thu thuế tiểu bang đã giảm 7,4%.20 Mặc dù cuộc suy thoái này (được Cơ quan Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia Hoa Kỳ đo bằng những thay đổi trong Tổng Sản phẩm Nội địa (GDP)) là ngắn hơn và không sâu sắc bằng hai lần suy thoái trước đó21 thì tác động của nó đối với số thu thuế tiểu bang là lớn hơn nhiều. (xem Hình 2). Hơn nữa, tác động của cuộc suy thoái này đã kéo dài. Trong năm tài khóa 2003, 21 tiểu bang đã chi tiêu ít hơn so với năm tài khóa 2002.22 Ngoài ra, cuộc khủng hoảng vừa ngắn vừa tương đối không sâu sắc này đã có một tác động quan trọng đến công ăn việc làm. Kết quả của cuộc suy thoái 1990-91 là số việc làm của khu vực tư nhân giảm 2% và sau đó phải mất 38 tháng mới trở lại được mức tiền suy thoái của nó. Tuy nhiên cuộc suy thoái năm 2001 đã gây ra một sự sụt giảm việc làm đến 3%. Hơn nữa, vào tháng Năm năm 2004, 39 tháng sau khi đạt đỉnh điểm vào thời kỳ tiền suy thoái vào tháng Hai năm 2001 thì số việc làm của khu vực tư nhân vẫn thấp hơn gần 2% so với mức tiền suy thoái của nó (xem Hình 3). Và mặc dù số việc làm đã gia tăng trong bốn tháng gần đây nhất (từ tháng Giêng đến tháng Năm 2004) thêm một triệu chổ làm thì vẫn còn thấp hơn gần 2 triệu so với mức tiền suy thoái.23 Vào nửa cuối năm 2003, số thu thuế tiểu bang đã thực sự bắt đầu tăng trưởng trở lại. Chương trình Nghiên cứu Thu chi Ngân sách của Viện Chính phủ Rockefeller báo cáo rằng, trong quí III năm 2003, số thu thuế tiểu bang đã tăng trưởng lần đầu tiêu kể từ khi cuộc suy thoái nổ ra. Thật vậy, số thu thuế tiểu bang đã gia tăng trong hai quí cuối cùng của năm 2003 và trong quí I năm 2004.24 (xem Hình 4). Cơ sở của sự so sánh để đo lường tăng trưởng số thu hàng quí như vậy là số thuế được thu trong cùng kỳ của năm trước – mà dĩ nhiên là đã thấp hơn so với mức tiền suy thoái. Như vậy, mặc dù số thu thuế tiểu bang đã tăng lên gần đây nếu so với năm trước đó thì số thu thuế này không quay trở lại mức của thời tiền suy thoái. Quả vậy, nếu căn cứ theo bình quân đầu người thì báo cáo của Viện Rockefeller cho thấy rằng số thu thuế tiểu bang trong quí I năm 2004 chỉ xấp xỉ khoảng 85% so với mức đỉnh điểm của thời kỳ tiền suy thoái.25 (xem Hình 5). Nếu các tiểu bang nhìn vào sự tăng trưởng gần đây trong số thu của mình (so với năm trước) thì họ sẽ không còn cảm thấy rằng áp lực phải tiếp tục thực hiện những sự điều chỉnh chi tiêu trong suốt năm tài khóa nhằm cân bằng ngân sách năm 2005 của mình. Tuy vậy, họ vẫn chưa có các nguồn lực để quay trở lại mức dịch vụ tiền suy thoái mà mình đã cung cấp trong năm 2000. Các Tiểu bang đã Phản ứng bằng cách nào? Vào năm 2000, khi nền kinh tế lần đầu tiên suy yếu và những dấu hiệu cảnh báo sớm bắt đầu xuất hiện thì các tiểu bang đã không phản ứng một cách nhanh chóng. Tuy nhiên, khi cuộc suy thoái bắt đầu diễn ra và số thu sụt giảm thì mọi tiểu bang đã áp dụng một số sự kết hợp của năm chọn lựa cơ bản mà họ có nhằm giảm thiểu khoản thâm hụt ngân sách. Họ đã (1) rút dự trữ; (2) tăng thuế; (3) tìm nguồn thu mới; (4) cắt giảm chi tiêu; và (5) vay mượn.26 Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 7 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng (1) Rút dự trữ: bốn tám tiểu bang đã thiết lập một loại hình ngân quỹ chính thức dành cho những ngày khó khăn.27 Trong suốt những năm khi số thu đang gia tăng nhanh hơn là chi tiêu thì một tiểu bang có thể tăng dự trữ. Sau đó, khi sự tăng trưởng số thu giảm bớt hay biến mất, các tiểu bang có thể rút khoản dự trữ này để tối thiểu hóa sự cần thiết phải cắt giảm chi tiêu. Điều này đã xảy ra trong giai đoạn giữa hai cuộc suy thoái năm 1990-91 và 2001. Trong suốt thập niên 1990, các tiểu bang đã xây dựng một cách chậm chạp nhưng ổn định sự cân đối vào cuối năm tài khóa của mình. Vào thời điểm cuối năm tài khóa 1992, cân đối ngân sách của tiểu bang có tổng giá trị là 3,1 tỷ USD (hay 1,1% tổng các khoản chi tiêu). Vào cuối năm tài khóa 2000, những khoản cân đối này đã tăng lên đến 48,8 tỷ USD (hay 10.4% tổng chi tiêu). Sau đó, khi nền kinh tế bắt đầu chậm lại và số thu thuế thậm chí còn sụt giảm nhanh hơn thì các tiểu bang đã rút các khoản dự trữ của mình để bù đắp cho chênh lệch giữa số thu và chi tiêu. Vào cuối năm 2003, tổng các khoản dự trữ giảm xuống chỉ còn 6,4 tỷ USD (hay 1,3% tổng chi tiêu).28 (2) Tăng thuế: Để đáp lại cuộc suy thoái 2001 và hậu quả của nó, các tiểu bang đã tăng thuế để cân đối ngân sách- nhưng không phải tất cả các tiểu bang và đối với tất cả các loại thuế. Ví dụ, trong năm tài khóa 2002, 29 tiểu bang đã thay đổi thuế (và phí) để tạo ra một sự gia tăng ròng về số thu là 304 triệu USD. Tại 14 trong số 29 tiểu bang này thì những thay đổi về luật thuế đã tạo ra một sự gia tăng ròng về số thu thuế trong khi 15 tiểu bang kia thì kết quả của những thay đổi này là một sự giảm ròng về số thu thuế. Hai mươi tiểu bang đã hành động để giảm số thu từ một hay nhiều loại thuế của mình. Ba tiểu bang đã hành động nhằm gia tăng số thu thuế của mình từ thuế thu nhập cá nhân, trong khi 12 tiểu bang lại cắt giảm loại thuế này - kết quả là một sự giảm ròng 671 triệu USD cho nguồn thu của chính quyền tiểu bang.29 Tuy thế, trong năm tài khóa 2003, chỉ có bảy tiểu bang cắt giảm số thu thuế ròng của mình, trong khi 23 tiểu bang lại tăng chúng - kết quả là một sự gia tăng ròng 8,0 tỷ USD. Năm tiểu bang cắt giảm thuế thu nhập cá nhân, trong khi 11 tiểu bang tăng thuế này để có được một sự gia tăng ròng là 1,1 tỷ USD. Nhưng sự gia tăng thuế lớn nhất – 3,0 tỷ USD - đến từ 19 tiểu bang tăng thuế thuốc lá.30 Đối với năm tài khóa 2004, những thay đổi trong luật thuế tiểu bang đã tạo ra một sự gia tăng số thu ròng trị giá 9,5 tỷ USD. Hai tiểu bang cắt giảm số thu thuế ròng, trong khi 35 tiểu bang thực thi những đạo luật nhằm gia tăng tổng số thu thuế của mình – bao gồm 2,6 triệu USD gia tăng ròng trong số thu thuế bán hàng và 2,5 triệu USD gia tăng ròng về tổng số thu từ thuế thu nhập cá nhân.31 Tuy nhiên các tiểu bang không tăng thuế tiếp sau cuộc suy thoái năm 2001 nhiều như họ đã làm đối với cuộc suy thoái năm 1990-91. Đối với năm tài khóa 1991, các tiểu bang đã tăng thuế nhằm tạo ra 10 tỷ USD, và trong năm tài khóa 1992, họ lại tăng thuế để tạo ra một khoản gia tăng thêm 15 tỷ USD. Như vậy, chỉ trong hai năm (năm tài khóa 1991 và năm tài khóa 1992), các tiểu bang đã tăng thêm 25 tỷ USD từ tiền thu thuế. Trong năm năm, từ năm tài khóa 1990 đến năm tài khóa 1994, các tiểu bang đã nâng thuế lên thêm 36 tỷ USD. Trái lại, trong ba năm kể từ khi nổ ra cuộc suy thoái năm 2001, các tiểu bang đã tăng thuế chỉ để tạo ra 18 tỷ USD. Elaine Maag của Viện Đô thị và David Merriman của Đại học Loyola-Chicago nhận xét rằng: “Trong suốt cuộc suy thoái mà bắt đầu vào tháng Bảy năm 1990, các nhà hoạch định chính sách đã nhanh chóng tăng thuế Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 8 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng nhằm đưa ngân sách trở lại mức cân bằng. Trong cuộc khủng hoảng mà bắt đầu nổ ra vào tháng Tư năm 2001 thì các nhà hoạch định chính sách đã tránh xa những thay đổi quan trọng trong chính sách thuế”.32 Hơn nữa, họ lưu ý rằng, “[tổng] số thu thuế tiểu bang trong năm 2002 thấp hơn năm 2001 một khoản là 32 tỷ USD, lần đầu tiên trong lịch sử cận đại mà số thu thuế năm sau thấp hơn năm trước”.33 (3) Tìm nguồn thu mới: Trong năm tài khóa 2004, một nửa số tiểu bang đã nâng các “mức phí”, mà chính thức được phân vào loại “phí người sử dụng” hơn là thuế. Nicholas Jenny và James Orsi của Viện Rockefeller nhận thấy rằng việc tăng phí là “một trong những phương pháp đáng lưu ý nhất [mà] các tiểu bang sử dụng để giúp thu hẹp khoản thâm hụt ngân sách khổng lồ mà họ phải đối mặt trong ngân sách năm tài khóa 2004 của mình.”34 Ví dụ, Ban Đại học báo cáo rằng học phí và các loại phí tại các trường đại học công lập và cao đẳng hai năm đã nhảy vọt lên 14% trong niên khóa 2003-2004.35 Đối với năm tài khóa 2002, 10 tiểu bang tăng phí (và một tiểu bang cắt giảm) và kết quả là một sự gia tăng ròng số thu thuế trị giá 182 triệu USD. Trong năm tài khóa 2003, 14 tiểu bang tăng phí và kết quả là một sự gia tăng ròng số thu thuế 819 triệu USD (trong đó riêng New York đã tăng 430 triệu USD, chiếm hơn một nửa trong tổng số này). Trong năm tài khóa 2004, 25 tiểu bang đã nâng các loại phí để tạo ra một sự gia tăng số thu ròng là 1,8 tỷ USD (trong đó Illinois tăng 414 triệu, Michigan tăng 284 triệu, New York tăng 235 triệu và Massachusetts tăng 218 triệu). Và sự tập trung vào các loại phí của chính quyền tiểu bang vẫn tiếp diễn; trong đề xuất ngân sách cho năm tài khóa 2005 của mình, 20 thống đốc đã đề nghị tăng phí lên một khoản tổng cộng là 1,5 tỷ USD (bao gồm 306 triệu USD tại California, 232 triệu USD tại New Jersey, và 578 triệu USD tại New York).36 (Xem Hình 6). Ngoài ra, các tiểu bang đã sử dụng ngày càng nhiều các khoản chi trả mà họ nhận được từ tiền thuế thuốc lá để đương đầu với các cuộc khủng hoảng tài chính của mình. Tổng Văn phòng Kế toán (GAO) báo cáo rằng các tiểu bang đã sử dụng 20% nguồn thu thuế thuốc lá trong năm tài khóa 2002 của mình để bù đắp cho các khoản thiếu hụt ngân sách trong năm đó và 36% của số thu thuế thuốc lá này cho cùng mục đích trong năm tài khóa 2003. Hơn nữa, các tiểu bang báo cáo lên GAO rằng họ mong đợi việc sử dụng 54% số thu thuế thuốc lá để cân bằng ngân sách trong năm tài khóa 2004 của mình.37 Một cách tự nhiên, khi biết rằng ngân sách tiểu bang đã hưởng lợi từ một số lợi nhuận có từ việc xổ số và đánh bạc thì các quan chức tiểu bang bị hấp dẫn trong việc mở rộng hay tăng thêm nguồn thu này. Và một số tiểu bang đã làm như thế, mặc dù có lẽ là không nhanh và rộng như là mức theo lẽ thường cần có khi biết về độ sâu và rộng của cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách.38 Quả vậy, thậm chí trước khi nổ ra cuộc suy thoái năm 2001 thì số thu thuế tiểu bang từ xổ số đã ngang bằng.39 (4) Cắt giảm chi tiêu: Ở phía chi tiêu, sau khi họ đã chấp nhận ngân sách năm tài khóa 2003 của mình, các tiểu bang bị buộc phải thực hiện những sự cắt giảm bổ sung có tổng giá trị là 14,5 tỷ USD; 28 tiểu bang thi hành việc cắt giảm chi tiêu toàn diện, 20 thực hiện việc cho nghỉ phép, 8 tiểu bang sử dụng biện pháp cho về hưu sớm, và 17 tiểu bang thực hiện việc sa thải. Trong năm tài khóa 2003, 31 tiểu bang vẫn chi tiêu nhiều hơn ngân quỹ chung mà họ có trong năm tài khóa 2002. Những sự gia tăng này mà trong đó khiêm tốn nhất là tại tiểu bang Bắc Dakota (tối đa 15%) và Tây Virginia (tối đa 10%) đã khiến cho sự tăng thêm lên đến hai con số. Trong khi đó, 19 tiểu bang khác thật sự giảm chi tiêu (tính theo đồng USD hiện hành chứ không phải cố định). Vì thế, kết quả ròng (cho cả 50 Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 9 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng tiểu bang) chỉ là một sự gia tăng trong chi tiêu ngân quỹ chung có 0,3%. 40Như vậy (khi biết rằng tốc độ lạm phát trong năm tài khóa này là trên 2,3%)41 nếu tính bằng USD theo giá cố định, thì tổng chi tiêu của các tiểu bang đã thật sự giảm sút. (5) Vay mượn: Tại nhiều chính quyền tiểu bang, ngân sách này chủ yếu là ngân sách hoạt động và bằng tiền mặt (chứ không phải là ngân sách tích lũy). Kết quả là, đối với một tiểu bang, một ngân sách đuợc cân bằng khi dòng ngân lưu chảy vào bằng (hay vượt quá) dòng ngân lưu chảy ra. Vào cuối năm tài khóa, một cách để đảm bảo rằng ngân sách tiền mặt của năm này được cân bằng là đi vay – đưa tiền vào ngân sách tiền mặt của năm hiện hành, trong khi áp đặt chi phí lên ngân sách tiền mặt của năm tương lai. Ví dụ, 14 tiểu bang đã mưu cầu việc tận dụng các ngân quỹ mà họ có được từ tiền thanh toán thuế của các công ty thuốc lá trong năm 1997 và 1998.42 Các công ty thuốc lá sẽ trả cho các tiểu bang 245 tỷ USD trong 25 năm. Mười bốn tiểu bang đã “bán” số thu thuế thuốc lá tương lai của mình trong một quá trình gọi là “chứng khoán hóa”. Trong năm tài khóa 2001 và năm tài khóa 2002, tám tiểu bang đã sử dụng chiến lược này để tạo ra các khoản chi trả một lần tổng cộng là 4,7 tỷ USD. Trong năm tài khóa 2003, năm tiểu bang nhận được 6,5 tỷ USD từ việc chứng khoán hóa này. Thật vậy, trong năm tài khóa 2003, khoản 6,5 tỷ USD số thu thuế tiểu bang từ việc chứng khoán hóa đã vượt quá khoản 6,3 tỷ USD có được trực tiếp từ các công ty thuốc lá.43 Dĩ nhiên, việc chứng khoán hóa các nguồn ngân quỹ thuốc lá tương lai chỉ là một cách vay mượn khác từ tương lai. Các tiểu bang đang bán các trái phiếu được đảm bảo bằng các khoản chi trả trong tương lai từ các công ty thuốc lá. Việc bán trái phiếu (để dùng cho việc chi tiêu hiện hành) và đảm bảo trả lại chúng bằng các khoản thu từ một sự tăng thuế bán hàng là rất giống nhau. Tuy vậy, có một khác biệt quan trọng; các tiểu bang đã chuyển rủi ro – rằng các công ty thuốc là sẽ có đủ lợi nhuận để chi trả cho nghĩa vụ thuế tương lai của mình – sang cho những người nắm giữ trái phiếu.44 Dự án Thuế Bán hàng được tổ chức hợp lý Các tiểu bang đã thực thi một sự cộng tác quan trọng và dài hạn: Dự án Thuế Bán hàng được Tổ chức Hợp lý. Vào năm 2000, 34 tiểu bang đã phát động nổ lực này nhằm xử lý một trong những vấn đề thuế cơ bản của mình: một tiểu bang không có khả năng áp đặt thuế bán hàng của mình (hay thuế sử dụng) lên hàng hóa được mua từ bên ngoài biên giới tiểu bang mình. 45 Vào năm 2001, Donald Bruce và William Fox của Đại học Tennessee ước tính rằng sự bất lực của chính quyền tiểu bang và địa phương chỉ riêng trong việc đánh thuế những vụ mua bán liên bang qua mạng Internet đã làm họ mất đi 45 tỷ USD trong năm 2006 và 55 tỷ USD trong năm 2011.46 Vào năm 1992, Tòa án Tối cao quyết định rằng các tiểu bang không có quyền hạn thực chất để áp đặt thuế bán hàng đối với hàng hóa hay dịch vụ được giao cho người tiêu dùng bên trong biên giới của họ mà không có sự hiện diện thực tế ở đó của nhà bán lẻ. Tuy nhiên, Tòa án đã lưu ý một cách rõ ràng rằng Nghị viện sở hữu “quyền lực tối thượng” để giải quyết vấn đề này và “hiện có quyền tự do quyết định” điều này. Để giúp cho các nhà bán lẻ liên bang dễ dàng hơn trong việc tuân thủ những yêu cầu khác nhau về thuế bán hàng tiểu bang và địa phương, và vì vậy thúc đẩy Nghị viện cho phép các tiểu bang áp đặt những loại thuế như vậy, 34 tiểu bang đã cùng ngồi lại với nhau để tạo ra Hiệp định Thuế Bán hàng và Thuế Sử dụng được tổ chức hợp lý. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 10 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Các tiểu bang vẫn chưa hoàn tất công việc về dự án này của mình, và chưa rõ rằng, thậm chí ngay cả khi họ làm xong thì liệu Nghị viện có hành động hay không. Tuy nhiên, đây là một sáng kiến quan trọng tiềm tàng mà sẽ không phải sử dụng ngân khố liên bang hay đòi hỏi phải thực thi bất cứ sự tăng thuế nào. Khoảng cách Cơ cấu Cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách hiện tại của các tiểu bang không phải là một đốm sáng le lói tạm thời mà sẽ biến mất khi nền kinh tế cải thiện. Nhiều nhân tố sẽ ngăn không cho các tiểu bang phục hồi nhanh chóng như nền kinh tế quốc gia hay của chính họ. Hai xu hướng là đặc biệt quan trọng: (1) Số thuế của tiểu bang sẽ không tăng nhanh như nền kinh tế của nó (2) Hai trong số những trách nhiệm quan trọng nhất của chính quyền tiểu bang – giáo dục và chăm sóc sức khỏe - đã và đang ngày càng trở nên tốn kém Tổng Sản phẩm Nội địa của nền kinh tế hơn, và vì vậy là ngày càng tốn ngân sách của tiểu bang hơn. Trong suốt thập niên 1990, số thu thuế tại một số tiểu bang đã tăng nhanh hơn là nền kinh tế của tiểu bang đó. Tại những tiểu bang có thuế thu nhập bao gồm một phần thuế đáng kể đánh trên cổ tức và/hoặc lợi nhuận tài sản đầu tư, số thu thuế thu nhập của tiểu bang đã tăng nhanh hơn là nền kinh tế nói chung.47 Nhưng hầu hết các hệ thống thuế của tiểu bang được thiết kế để cho số thu gia tăng (trong những tình huống kinh tế bình thường) chậm hơn so với Tổng Sản phẩm Nội địa của mình. Ví dụ, nếu một tiểu bang đánh thuế việc bán hàng của phần lớn hàng hóa nhưng rất ít dịch vụ thì số thu thuế bán hàng của tiểu bang đó sẽ không tăng cùng với sự tăng trưởng của khu vực dịch vụ.48 Nhiều người tin rằng điều này là chấp nhận được - thậm chí là điều mơ ước. Khó khăn xảy ra khi các cá nhân và tổ chức của chúng ta mong muốn các dịch vụ vượt quá khả năng sẵn sàng chi trả cho các dịch vụ này của họ. Và đây là là trường hợp do sự sẵn sàng gạt bỏ mang tính tập thể đối với các ứng viên chính trị mà họ từ chối thực hiện việc cam kết chống lại thuế, do bản chất của việc tạo ra giáo dục và chăm sóc sức khỏe và do mong muốn của chúng ta đối với hai dịch vụ này (và các dịch vụ khác). Trong năm tài khóa 2003, giáo dục cấp tiểu học và trung học chiếm 22% chi tiêu của tiểu bang, Medicaid chiếm 21% và giáo dục cấp cao hơn chiếm 11%.49 Vì thế, giáo dục và Medicaid tiêu tốn 55% ngân sách tiểu bang - với Medicaid đã gia tăng 13% trong năm 1990.50 Hơn nữa, vì ba lý do, chăm sóc sức khỏe và giáo dục tiếp tục đòi hỏi một tỷ phần tăng lên trong nền kinh tế của chúng ta (và nhiều khả năng sẽ tiếp tục như vậy trong tương lai có thể thấy trước). Thứ nhất, cũng giống như các bộ phận của khu vực dịch vụ, chăm sóc sức khỏe và giáo dục không có khả năng cải thiện năng suất của người lao động với cùng tốc độ như là khu vực sản xuất.51 Thứ hai, khi chúng ta là những công dân và những người tiêu dùng trở nên giàu có hơn thì với tư cách là các cá nhân riêng lẻ chúng ta tìm kiếm việc tiêu dùng nhiều dịch vụ chăm sóc sức khỏe và giáo dục hơn nếu tính theo tỷ lệ phần trăm trong chi tiêu cá nhân của chúng ta – và vì vậy là tỷ lệ phần trăm tính theo GDP cũng cao hơn. Thứ ba, bộ phận nghiên cứu và phát triển của ngành chăm sóc sức khỏe luôn tạo ra những phương pháp điều trị mới và đắt đỏ hơn, vì thế làm gia tăng hơn nữa mong muốn của chúng ta trong việc tiêu dùng nhiều hơn dịch vụ này. Trong khi đó, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 11 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng bộ phận nghiên cứu của các định chế khác của con người tiếp tục tạo ra các kiến thức mới - kiến thức mà người lao động, để có thể hữu ích trong nền kinh tế Hoa Kỳ và toàn cầu, phải nắm vững thông qua ngày càng nhiều năm học hành. Kết quả của việc kết hợp ba xu hướng này là chăm sóc sức khỏe và giáo dục, theo nhiều phương pháp ước tính khác nhau, đã trở thành một bộ phận lớn hơn của nền kinh tế quốc gia. • Xuyên suốt từ năm 1980 đến 2002, chi tiêu bình quân đầu người cho chăm sóc sức khỏe của Hoa Kỳ đã tăng nhanh hơn lạm phát. Trong số 15 cuả 23 năm này, chi tiêu bình quân đầu người cho chăm sóc sức khỏe đã tăng nhanh hơn hai lần so với tốc độ lạm phát. Trong 23 năm này, chỉ số giá tiêu dùng tăng 137% trong khi chi tiêu bình quân đầu người cho chăm sóc sức khỏe tăng đến 479%.52 (xem Hình 7). • Tính theo tỷ lệ phần trăm của Tổng Sản phẩm Nội địa, chi tiêu cho chăm sóc sức khỏe của Hoa Kỳ cũng tăng đáng kể. Vào năm 1960, chăm sóc sức khỏe tiêu tốn 5,1% GDP. Đến năm 1990, con số này đã tăng lên 12% và đến năm 2002 thì tăng đến 14,9%. Trung tâm Dịch vụ Medicare và Mediaid dự đoán rằng cho đến năm 2013 thì chăm sóc sức khỏe sẽ tiêu dùng 18,4% GDP.53 (xem Hình 8). • Trong vòng bốn mươi năm qua, việc làm trong khu vực giáo dục và y tế cũng đã gia tăng một cách đáng kể. Vào năm 1960, cứ 18 người lao động phi nông nghiệp thì có 1 lao động làm việc trong dịch vụ giáo dục và y tế; ngày nay tỷ lệ này là 8:1.54 Vì chúng ta là những công dân đòi hỏi giáo dục nhiều hơn và chất lượng cao hơn và vì chúng ta yêu cầu việc chăm sóc sức khỏe nhiều hơn và chất lượng cao hơn, chúng ta đã thúc đẩy sự gia tăng chi phí của những dịch vụ này. Cùng lúc đó, chúng ta cũng đòi hỏi ít thuế hơn và thuế suất thấp hơn. Kết quả là một khoảng cách ngày càng lớn giữa dịch vụ mà chúng ta đòi hỏi và số thuế mà chúng ta sẵn sàng trả. Một số người đã gán cho sự việc này cái nhãn “vấn đề cơ cấu” của chính quyền tiểu bang; những người khác phản đối rằng việc gọi đây là vấn đề cơ cấu là một sự chẩn đoán sai lầm điều mà thực sự là vấn đề chính trị: một sự không tương thích giữa mong muốn chung của chúng ta đối với các dịch vụ công ích và sự sẵn sàng của chúng ta trong việc chi trả cho những khoản thuế tương ứng. Bất luận là bạn nghĩ rằng vấn đề là thuộc về cơ cấu hay chính trị - bất luận bạn nghĩ rằng giải pháp phải là chi tiêu ít đi hay đánh thuế nhiều hơn – thì sự không tương thích là sự thật. Và, hai nhân tố đảm bảo rằng sự không tương thích này sẽ không thể nhanh chóng biến mất là Medicaid và bộ phận của Medicaid mà tài trợ cho việc chăm sóc dài hạn đối với người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp. Medicaid Trong năm tài khóa 2002, Hoa Kỳ đã chi tiêu 257 tỷ USD cho Medicaid. Không phải tất cả việc chi tiêu này đến từ số thu thuế tiểu bang. Tỷ lệ phần trăm của tiểu bang trong chương trình liên chính quyền này thay đổi đáng kể từ mức 50% đối với các tiểu bang có thu nhập bình quân đầu người cao nhất xuống chỉ còn xấp xỉ 25%. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 12 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Mỗi tiểu bang phải chấp hành nhiều yêu cầu tối thiểu khác nhau do chính quyền liên bang thiết lập (nếu tiểu bang chọn việc tham gia trong chương trình này), nhưng cũng có thể đề xuất nhiều dịch vụ bổ sung khác. Ví dụ, tiểu bang Bắc Dakota dùng 62% chi tiêu Medicaid của mình cho chăm sóc dài hạn. Trái lại, Georgia chỉ dùng 23% nguồn lực Medicaid của mình cho chăm sóc dài hạn.55 Như vậy, thật sự là không có một chương trình Medicaid quốc gia duy nhất. Thay vào đó, chúng ta có năm mươi chương trình Medicaid rất khác nhau. Medicaid là bộ phận lớn và gia tăng nhanh thứ hai trong ngân sách tiểu bang. Thật vậy, sự tăng trưởng trong chi phí của Medicaid tự thân nó sẽ tiếp tục tạo ra một vấn đề lớn và mang tính cơ cấu cho ngân sách tiểu bang. Trong năm tài chính 2002, trên 50 triệu người Mỹ - hay 1/6 số công dân – đã nhận được một sự hỗ trợ nào đó từ Medicaid. Hai mươi hai phần trăm trong số toàn bộ trẻ em nhận được sự hỗ trợ toàn bộ của Medicaid, tương tự như vậy là 37% số người nghèo, 60% số người già đang sinh sống trong các viện dưỡng lão và 15% số người thụ hưởng Medicare. Một phần tư số người thụ hưởng Medicaid là người già hay tàn tật; nhưng số một phần tư này nhận được gần ba phần tư (70%) số tiền trợ cấp. Trong những năm gần đây, tốc độ tăng trưởng trong số người thụ hưởng dịch vụ Medicaid đã leo thang. Từ tháng Mười Hai năm 1997 đến tháng Mười Hai năm 2002, số người thụ hưởng Medicaid đã tăng từ 30,7 triệu lên 29,6 triệu người - một mức tăng 29% chỉ trong năm năm. Từ tháng Mười Hai năm 2000 cho đến tháng Mười Hai năm 2002, số người thụ hưởng dịch vụ này đã tăng 19%.56 Nếu tính theo tỷ lệ phần trăm của GDP, chi tiêu liên bang cho Medicaid đã tăng từ 0,1% năm 1966 lên 0,5% năm 1976, 1,1% năm 1992 và 1,5% năm 2003. Hơn nữa, Văn phòng Ngân sách Nghị viện (CBO) dự đoán rằng chi tiêu liên bang cho Medicaid sẽ gia tăng với tốc độ tăng hàng năm là 7,2% trong thập niên tới. Tuy nhiên, trong vài năm sắp tới đây, CBO nhìn thấy trước rằng chi tiêu liên bang cho Medicaid sẽ tương đối thấp. (Một lý do là rằng 10 tỷ USD phụ trội mà Nghị viện cung cấp cho các tiểu bang cho dịch vụ Medicaid trong các năm tài khóa 2003 và 2004 sẽ chấm dứt; khoản hỗ trợ phụ trội này đã tăng cơ sở năm tài khóa 2004 mà từ đó các khoản gia tăng được tính toán trong khi sự biến mất của nó làm giảm chi tiêu liên bang cho Medicaid trong năm tài khóa 2005 và xa hơn. Một nguyên nhân thứ hai là rằng “trợ cấp thuốc men Medicare mới sẽ giảm nhẹ gánh nặng cho Medicaid từ việc phải cung cấp trợ cấp thuốc men cho các cá nhân có đủ tư cách được thụ hưởng cả hai chương trình này.” Tuy nhiên, sau năm 1997 thì chi tiêu liên bang cho Medicaid sẽ “gia tăng với tỷ lệ trung bình là gần 9%/năm” Kết quả là CBO kết luận rằng chi tiêu liên bang cho Medicaid sẽ tăng lên 1,9% GDP trong năm 2014.57 Trong năm tài khóa 2005, Hiệp hội Quốc gia các nhà Điều hành Ngân sách Tiểu bang báo cáo rằng, các thống đốc tiểu bang đề xuất một sự gia tăng ròng 12,1% trong chi tiêu Medicaid từ số thu thuế của chính tiểu bang mình.58 Bất luận là bản thân các tiểu bang có tiếp tục thực hiện việc cắt giảm chi tiêu hay gia tăng số thu thuế thì họ sẽ phải đối mặt với thực tế là những khoản gia tăng hàng năm trong chi phí Medicaid sẽ ngốn hết phần lớn các khoản tiết kiệm ngân sách. Chăm sóc Dài hạn đối với người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp Một bộ phận lớn và đang gia tăng trong chi tiêu Medicaid là chăm sóc dài hạn, mà trong đó hơn một nửa là cho việc chăm sóc những người già đang sống tại các viện dưỡng Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 13 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng lão. Phần còn lại là chăm sóc cộng đồng và chăm sóc tại nhà. Thật vậy, trong số tổng chi tiêu quốc gia cho các viện dưỡng lão thì Medicaid trả một nửa. Hơn nữa, trong tất cả những ngày nằm tại viện dưỡng lão thì những người nhận được dịch vụ Medicaid chiếm 70%.59 Trong năm tài khóa 2000, chăm sóc dài hạn đối với người già, người mù và tàn tật chiếm 35% trong tổng chi tiêu 206 tỷ USD cho Medicaid.60 Trong năm 2002, chi tiêu Medicaid cho một người già, người mù hay tàn tật trung bình cao hơn năm lần so với chi tiêu bình quân cho mỗi trẻ em hay bố mẹ (hay phụ nữ có thai). Quả vậy, trong năm này, chi tiêu trung bình của mỗi người già đăng ký dịch vụ cho riêng chăm sóc dài hạn đã cao hơn sáu lần so với tổng chi tiêu tính trên mỗi trẻ em và gần năm lần so với tổng chi tiêu tính trên mỗi bố mẹ.61 Hơn nữa, chi tiêu cho chăm sóc người già tại các viện dưỡng lão đã tăng đáng kể trong những năm gần đây và sẽ tiếp tục tăng trong tương lai. Từ năm 1990 đến 2002, chi tiêu quốc gia cho các viện dưỡng lão đã tăng gần gấp đôi - từ 52,7 tỷ USD tăng lên 103,2 tỷ USD. Trung tâm Dịch vụ Medicare và Medicaid (CMS) dự đoán rằng chi tiêu tại nhà sẽ tăng 79% lên 184,8 tỷ USD cho đến năm 2013.62 (Xem hình 9). Ngoài ra, tỷ phần của dịch vụ chăm sóc người già tại các viện dưỡng lão do Medicaid trả đã tăng từ 44% vào năm 1990 lên 49% trong năm 2002 – và được CMS dự báo sẽ tăng lên 55% trong năm 2013. Từ năm 1990 đến 2002, tỷ phần của tiểu bang trong chi phí cho các viện dưỡng lão của Medicaid đã tăng gấp đôi từ mức 10,2 tỷ USD lê 20,5 tỷ USD. Và CMS tiên đoán rằng chon số này sẽ lại gia tăng gấp đôi vào năm 2013 – lên đến 41,1 tỷ USD.63 Khi dân số quốc gia tiếp tục lão hóa, chi phí của Medicaid cho chăm sóc dài hạn sẽ tiếp tục gia tăng – và tiếp tục trở thành một bộ phận ngày càng lớn hơn trong chi tiêu của tiểu bang. Chính phủ Liên bang nên làm gì? Thực vậy, chính phủ liên bang có thể làm gì? Danh mục chọn lựa các hành động thật sự là rất hạn chế. Chính phủ liên bang có thể: (1) Không làm gì cả; (2) Cung cấp hỗ trợ tài chính chung’ (3) Kiềm chế việc áp đặt nhiều đòi hỏi và hạn chế; (4) Chấp nhận nhiều cam kết tài chính cho việc tài trợ cho các chương trình liên chính quyền cụ thể; (5) Tái phân bổ trách nhiệm trong hệ thống liên bang của chúng ta. Chọn lựa duy nhất mà có thể ngay lập tức hấp dẫn nhiều nhà hoạch định chính sách của chính phủ liên bang là không làm gì cả. Vào mùa xuân năm 2003, Nghị viện đã cung cấp 20 tỷ USD trợ giúp tài chính cho các chính quyền liên bang trong các năm tài khóa 2003 và 2004. Nghị viện đã chỉ định 10 tỷ USD cho việc gia tăng cách thức hoàn trả Medicaid và 5 tỷ USD cho trợ giúp nói chung. Tuy nhiên, Nghị viện làm như vậy bởi vì chỉ có một vài thành viên có khả năng quyết định trong một Nghị viện phân chia đồng đều sử dụng quyền lực của mình vào thời Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 14 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng điểm cuối của một cuộc thương lượng kéo dài về khoản cắt giảm thuế trị giá 320 tỷ USD nhằm có được sự hỗ trợ tài chính một lần này cho các tiểu bang. Các nhà lãnh đạo nghị viện đã không che dấu việc rằng họ sẽ tiếp tục thực hiện sự trợ giúp này. Hơn nữa, Nghị viện không có khả năng nghĩ lại theo bất cứ cách thức mang tính nền tảng, triết lý nào về thiên hướng chung của mình trong việc đặt ra điều kiện cho các chương trình liên chính quyền với nhiều yêu cầu và điều kiện khác nhau. Mỗi lần Nghị viện tạo ra hay điều chỉnh một chương trình liên chính quyền thì họ sẽ quyết định lại một lần nữa họ sẽ tài trợ bao nhiêu tính trên mỗi đồng USD để tạo ra một sự chi tiêu tiểu bang nhiều hơn và họ sẽ áp đặt bao nhiêu điều kiện.64 Như vậy, câu hỏi rằng chính phủ liên bang nên làm gì cho các cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách tiểu bang chuyển sang các chi tiết của những trách nhiệm liên chính quyền cụ thể. Liệu Nghị viện sẽ sẵn sàng cho phép các tiểu bang sự linh động cao hơn trong việc đánh thuế các hoạt động kinh tế khác nhau, và liệu Nghị viện có sẵn sàng xem xét điều chỉnh lại các trách nhiệm tài chính và hoạt động đối với nhiều chương trình liên chính quyền quan trọng hay không? Đánh thuế việc Truy cập Internet và Bán hàng Liên bang Nghị viện ngăn không cho các tiểu bang áp đặt thuế mà họ có về phương diện lịch sử theo hai cách thức quan trọng. Thứ nhất, Nghị viện đã hành động nhằm ngăn ngừa bốn mươi tiểu bang không được áp thuế đối với việc truy cập Internet. Thứ hai, Nghị viện đã không hành động để giúp đỡ các tiểu bang đánh thuế việc bán hàng qua đơn đặt hàng bằng thư và qua Internet mà vượt qua biên giới tiểu bang. Từ hàng thập kỷ nay, các chính quyền tiểu bang và đô thị đã đánh thuế với việc truy cập qua đường dây điện thoại. Đến năm 1998, mười tiểu bang đã áp thuế tương tự đối với việc truy cập qua Internet. Trong năm này, Nghị viện đã hành động ngăn không cho tiểu bang và các chính quyền đô thị áp thuế đánh trên việc truy cập Internet như thế (mặc dù Nghị viện đã cho phép những tiểu bang đã thực thi các thuế này được tiếp tục thực hiện việc đánh thuế này). Nghị viện đã liên tục tranh luận về việc tạm ngưng này, trong đó một số luận cứ cho việc miễn thuế trên diện rộng hơn nhiều đối với dịch vụ Internet, bao gồm cả việc loại trừ ngoại lệ cho mười tiểu bang mà hiện nay đang đánh thuế đối với việc truy cập Internet. Văn phòng Ngân sách Nghị viện ước tính rằng việc mở rộng lệnh cấm đối với tất cả tiểu bang “sẽ buộc một số tiểu bang và chính quyền địa phương phải gánh chịu chi phí đáng kể,” và rằng những “chi phí trực tiếp này…sẽ có thể lên đến từ 80 triệu USD đến 120 triệu USD hàng năm.”65 Những công ty có liên quan đến việc cung cấp quyền truy cập Internet hay bán hàng liên bang sẽ ưa thích việc không bị đánh thuế hơn. Và họ sẽ tiếp tục vận động hành lang Nghị viện một cách mạnh mẽ. Tuy nhiên, nếu Nghị viện quan tâm thực sự đến tương lai của hệ thống liên bang của chúng ta thì họ có thể - với rất ít hay không có phí tổn cho các chương trình, số thu và các quan tâm chính sách của riêng họ - phê chuẩn một cách công khai cho khả năng áp dụng hai loại thuế này của tiểu bang. Thật vậy, đối với Nghị viện, những vấn đề thuế này tạo ra một bài kiểm tra đơn giản: Liệu chính phủ liên bang có sẵn sàng suy nghĩ một cách nghiêm túc về cách thức làm cho chủ nghĩa liên bang thu chi ngân sách vận hành trong thế kỷ hai mươi mốt? Tài trợ cho các Chương trình liên Chính quyền Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 15 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Trong năm tài khóa 2004, chính phủ liên bang sẽ cung cấp 418 tỷ USD tiền trợ cấp cho các chính quyền tiểu bang và địa phương, trong đó 391 tỷ USD hay 91% sẽ đi đến các chương trình thuộc bốn nhóm lớn: vận tải (43 tỷ USD); giáo dục, đào tạo, việc làm và dịch vụ xã hội (57 tỷ USD); an toàn thu nhập (88 tỷ USD) và sức khỏe (192 tỷ USD).66 Tuy nhiên, Nghị viện khó có khả năng chỉnh sửa đáng kể cấu trúc cơ bản của cách thức tiếp cận đến nhiều chương trình liên chính quyền của mình bao gồm vận chuyển và an toàn thu nhập (cũng như là an toàn nơi ở). Việc phân chia trách nhiệm liên chính quyền đối với vận chuyển là tương đối ổn định trong nhiều năm; và mặc dù các mức tài trợ có thể thay đổi thì mối quan hệ cơ bản khó có thể được đổi thay trong tương lai gần. Vào năm 1996, cải cách phúc lợi đã điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền tiểu bang và chính quyền liên bang về vấn đề an toàn thu nhập, nổ lực này tiếp tục là chủ đề tranh luận với các áp lực trong Nghị viện phải giảm - chứ không tăng - việc tài trợ liên bang.67 An toàn nơi ở là một vấn đề khác về chương trình nghị sự liên chính quyền – trong đó các thống đốc bang và thị trưởng liên tục bị quấy rầy mỗi khi các mức cảnh báo theo mã màu nhảy từ màu vàng sang màu cam. Mặc dù có sự quấy rầy này, thậm chí một sự thay đổi đáng kể trong sự ủng hộ của chính phủ liên bang đối với các hoạt động an ninh nơi ở tại tiểu bang và địa phương sẽ làm được rất ít cho việc thu hẹp khoảng cách cơ cấu. Trái lại, các thỏa ước liên chính quyền đối với giáo dục tiểu học và trung học là chủ đề cho nhiều cuộc thảo luận và tranh luận gần đây. Khoản tiền 57 tỷ USD của chính phủ liên bang tài trợ cho giáo dục bao trùm nhiều hoạt động khác nhau, từ Chương trình Quốc gia về Trợ cấp Kinh phí cho các bộ môn Nghệ thuật cho đến các khoản vay mua nhà tại các trường đại học. Tuy nhiên, hai chương trình lớn nhất trong nhóm này – 9 tỷ USD cho giáo dục đặc biệt, và 14 tỷ USD cho giáo dục đối với những người chịu thiệt thòi – thực sự được xem như là dành cho giáo dục tiểu học và trung học. Hơn nữa, đây chính xác là các chương trình về những việc mà các tiểu bang có liên quan nhất. Và, dĩ nhiên chương trình liên chính quyền lớn nhất là Medicaid. Trong năm tài khóa 2004, chương trình này chiếm 177 tỷ USD – hay 42% - các khoản đóng góp của chính phủ liên bang cho các chương trình tại tiểu bang và địa phương.68 Giáo dục tiểu học và trung học Vào năm 1975, khi Nghị viện ban hành pháp luật liên bang đầu tiên về giáo dục đặc biệt thì các tiểu bang đã nghĩ rằng họ có được một khoản lợi. Mặc dù đóng góp của chính phủ liên bang sẽ bắt đầu ở một mức khiêm tốn là 5% thì “quyền của tiểu bang” là làm cho khoản này tăng lên 40% vào năm tài khóa 1982.69 Nghị viện chưa bao giờ tiến đến gần việc thực hiện đầy đủ phần của mình trong vụ thương lượng này. (Trong năm 2005, chính phủ đã đề xuất việc tài trợ mà sẽ làm gia tăng cam kết của chính phủ liên bang lên mức 20%).70 Điều này giúp giải thích tại sao các công chức tiểu bang hết sức cảnh giác đối với Đạo Luật Không Có Trẻ Em Nào Bị Bỏ Rơi. Các nhà làm luật tại các tiểu bang Ohio, Utah và Virginia đặc biệt phê phán việc ban hành luật này và đe dọa sẽ không tham gia. Lập luận của họ là rõ ràng: Chính phủ liên bang đang cung cấp ít tiền nhưng đặt ra nhiều yêu cầu đáng kể. Quả vậy, để nhận được phần phân bổ của mình từ ngân quỹ liên bang thì một tiểu bang phải thêm vào nhiều chi tiêu mới đối với ngân sách của mình. Ví dụ, một nghiên cứu được tiến hành cho Sở Giáo dục Ohio đã kết luận rằng việc thực thi Đạo Luật Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 16 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Không Có Trẻ Em Nào Bị Bỏ Rơi sẽ ngốn của tiểu bang một phí tốn là 1,49 tỷ USD trong thập niên đến, trong đó chính phủ liên bang chỉ cung cấp 44 triệu USD và để tiểu bang phải tài trợ phần còn lại là 1,44 tỷ USD.71 Những người khác tranh luận rằng việc tài trợ liên bang là thích hợp để đáp ứng các yêu cầu do việc ban hành luật này đặt ra.72 Cuộc tranh luận về vấn đề tài trợ thực sự là về vấn đề các yêu cầu nào được ấn định cho Đạo Luật Không Có Trẻ Em Nào Bị Bỏ Rơi. Những người tập trung vào việc kiểm tra các yêu cầu trong việc ban hành luật này kết luận rằng việc tài trợ liên bang có thể bù đắp chi phí này một cách dễ dàng. Những người mà xem việc ban hành luật này đòi hỏi các tiểu bang không những phải kiểm tra mà còn phải đáp ứng nhiều tiêu chuẩn mới và cao hơn đối với cả giáo viên lẫn học sinh đã tính toán các ước tính phí tổn mà cao hơn một cách đáng kể. Nhiều người trong chính quyền tiểu bang và địa phương nghĩ rằng Nghị viện hứng thú với việc đòi thanh toán khoản tín dụng cho việc thực thi những điều kỳ diệu mà làm cho những cử tri quan trọng hạnh phúc trong khi bắt các tiểu bang và chính quyền đô thị tự trị phải gánh chịu phí tổn. Nếu chính phủ liên bang nghiêm túc trong việc giúp cho đất nước cải thiện giáo dục tiểu học và trung học – đối với các học sinh có và không có sự ốm yếu tàn tật – thì chính phủ liên bang sẽ làm nhiều hơn là việc chỉ thông qua luật, thiết lập các mục tiêu, yêu cầu báo cáo và áp đặt các qui định. Chính phủ liên bang cũng sẽ cung cấp các khoản tài trợ đáng kể. Medicaid và Chăm sóc Người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp Dài hạn Vào năm 1965, Nghị viện đã ban hành hai chương trình chăm sóc sức khỏe quan trọng: Medicare, một chương trình liên bang (do Cục An Ninh Xã Hội quản lý) nhằm cung cấp bảo hiểm y tế cho người già và người tàn tật, và Medicaid, một chương trình liên chính quyền được tài trợ bởi cả chính quyền liên bang và tiểu bang (và do tiểu bang quản lý) nhằm cung cấp bảo hiểm y tế cho người nghèo. Tuy nhiên, kể từ đó thì sự khác biệt giữa hai chương trình đã mờ dần: qui mô dân số già đã tăng đáng kể và nhiều người già cũng là người nghèo. Hơn nữa, Medicare không bao gồm các dịch vụ chăm sóc cá nhân dài hạn và các hình thức chăm sóc người già yếu bệnh tật hay cần sự hỗ trợ dài hạn khác, mà thật sự không phải là dịch vụ “y tế”. Tuy thế, Medicaid lại có bao gồm những dịch vụ như vậy cho những người quá nghèo. Kết quả là, cá nhân những người già cả có thể vào ở tại các viện dưỡng lạo, tiêu xài tất cả tiền hưu trí của mình cho dịch vụ chăm sóc người già yếu bệnh tật hay cần sự hỗ trợ này, chính thức trở thành những người quá nghèo, và vì vậy được quyền hưởng thụ chương trình Medicaid – và Medicaid phải trả chi phí nằm viện dưỡng lão hạn cho họ. Điều này chưa bao giờ được mường tượng, thảo luận hay tranh luận vào năm 1965 khi Nghị viện tạo ra hai chương trình này. Lynn Etheredge và Judith Moore của Đại học George Washington lưu ý rằng “sự mở rộng của Medicaid vào vai trò [chăm sóc dài hạn] này thực ra mang tính ngầm định nhiều hơn - bởi vì có một lượng dân số có các nhu cầu cần sự trợ giúp rất lớn và không có chương trình khác dành cho họ - hơn là kết quả của một kế hoạch quốc gia.”73 Kết quả là, Medicaid đã trở thành một vấn đề rất lớn cho ngân sách tiểu bang hiện tại và tương lai. Các xu hướng vĩ mô cơ bản mà tác động đến chi tiêu cho Medicaid của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 17 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng các tiểu bang – và đặc biệt là chi tiêu Medicaid cho chăm sóc dài hạn của các tiểu bang – đang đẩy chi tiêu Medicaid tăng lên với một tốc độ nhanh hơn là các loại ngân sách khác.74 Và nhiều nổ lực khác nhau của xã hội nhằm kiểm soát chi phí của tất cả việc chăm sóc sức khỏe đã không thực sự thành công.75 Vì thế, Bradley Strunk và Paul Ginsburg của Trung tâm Nghiên cứu sự Thay đổi Hệ thống Y tế kết luận rằng chi phí chăm sóc sức khỏe “sẽ có khả năng tiếp tục vượt quá sự tăng trưởng trong toàn bộ nền kinh tế Hoa Kỳ nói chung một mức chênh lệch khá lớn trong tương lai có thể thấy trước”. “Trừ phi nhà hoạch định chính sách sẵn sàng hơn trong việc gia tăng số thu [thuế] công cộng nhanh hơn thu nhập thì chi tiêu gia tăng cho chăm sóc y tế sẽ lấn át các ưu tiên chi tiên công cộng khác.”76 Ngoài ra, các xu hướng chủ yếu đang vận hành đẩy nhanh chi tiêu Medicaid cho chăm sóc dài hạn.77 Số lượng người già đang tăng lên và số người rất già (trên 85 tuổi) đang gia tăng thậm chí còn nhanh hơn. Và áp lực cần cải thiện chất lượng chăm sóc dài hạn có thể vô hiệu các áp lực kiểm soát chi phí, nếu không muốn nói là quan trọng hơn.78 Việc bãi bỏ chăm sóc dài hạn từ Medicaid như là một biện pháp duy nhất sẽ không loại trừ hố cách cơ cấu trong ngân sách tiểu bang. Tuy nhiên, làm như vậy sẽ có một tác động đáng kể lên khả năng của các tiểu bang trong việc cung cấp các dịch vụ Medicaid khác cho những người quá nghèo chưa già cũng như việc cải thiện giáo dục, và các chương trình công cộng khác. Thực vậy, các tiểu bang không thể loại trừ các khoản thâm hụt tái diễn liên tục của mình nếu họ không thể đối phó với Medicaid và việc tài trợ của mình cho việc chăm sóc người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp dài hạn. Medicaid có thể không phải là nguyên nhân lớn nhất gây ra các vấn đề tài chính của các tiểu bang trong nhiều năm qua. Tuy nhiên, Medicaid là và sẽ tiếp tục là một trong những trở ngại lớn nhất cho việc chấm dứt chu kỳ liên miên của việc cắt giảm chi tiêu và tăng thuế trong những cân nhắc về ngân sách hàng năm của các tiểu bang. Xác định lại các Trách nhiệm Liên bang Vào năm 1908, Woodrow Wilson nhận xét rằng “vấn đề cốt yếu của hệ thống hiến pháp của chúng ta” là mối quan hệ giữa các chính phủ liên bang với các tiểu bang. Wilson nhận xét tiếp, “Mỗi giai đoạn thành công của sự phát triển kinh tế chính trị của chúng ta lại tạo cho hệ thống này một khía cạnh mới, làm cho nó trở thành một vấn đề mới.” Và vì vậy, “không có định nghĩa nào của các chính khách hay của các quan tòa từng làm diụ đi những tranh luận hay quyết định được vấn đề này.” Wilson đã viết, đối với “chủ đề của định nghĩa đó” – các vấn đề mà tạo ra câu hỏi mang tính nền tảng và hiến pháp này – “đang liên tục thay đổi” và vì vậy mối quan hệ giữa chính phủ liên bang và chính quyền các tiểu bang “thực tế không thể được giải quyết bởi ý kiến của bất cứ một thế hệ nào.”79 Vào năm 1965, Nghị viện đã thay đổi mối quan hệ giữa chính phủ liên bang và các tiểu bang khi họ tạo ra chương trình Medicaid. Vào năm 1975, khi Nghị viện tạo ra một chương trình quốc gia về giáo dục đặc biệt và vào năm 2002 khi họ ban hành Đạo Luật Không Có Trẻ Em Nào Bị Bỏ Rơi, Nghị viện một lần nữa đã thay đổi mối quan hệ này. Sự bổ sung cho những “chủ đề” mới này – và những phí tổn đi kèm của nó – đã làm căng thắng đáng kể mối quan hệ này. Và, mặc dù các nhu cầu của chính phủ liên bang đối với chính sách giáo dục của tiểu bang đã gây khó chịu nhiều viên chức tiểu bang thì Medicaid là “khía cạnh mới” mà đang tạo ra áp lực tài chính lớn hơn lên các tiểu bang. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 18 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Ngày nay, chăm sóc sức khỏe là vấn đề mới nhất về chủ nghĩa liên bang Hoa Kỳ. Kết quả là nhiều nhà quan sát đã đề nghị các định nghĩa mới cho mối quan hệ chăm sóc sức khỏe này. Ba nhà nghiên cứu John Holahan và Alan Weil của Viện Đô thị và Joshua Wiener của RTI đã đề nghị đối với việc chăm sóc sức khỏe là “Đã đến lúc phải suy nghĩ lại về sự phân chia trách nhiệm giữa các tiểu bang và chính phủ liên bang trong chính sách trợ cấp”. Hơn thế nữa, họ viết rằng, “Một kết luận nền tảng từ bằng chứng thực tế là việc gia tăng vai trò liên bang trong tài trợ cho việc trợ cấp là cần thiết.”80 Tương tự như vậy, Lynn Ethredge và Judith Moore của Đại học George Washington kêu gọi “mối quan hệ đối tác tiểu bang – liên bang mới” đối với Medicaid. Khi phân loại các vấn đề gây ra bởi “đạo luật Medicaid lỗi thời” Etheredge và Moore đã đề xuất nhu cầu về “một chiến lược quốc gia trong chăm sóc dài hạn” mà có thể bao gồm “một cách thức liên bang phù hợp mới.81” Thật vậy, Nghị viện có thể định nghĩa lại một cách đầy đủ các trách nhiệm đối với việc chăm sóc sức khỏe trong nội bộ hệ thống liên bang của chúng ta. Biết rằng việc chăm sóc người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp dài hạn không phải là chăm sóc “sức khỏe” như chúng ta nghĩ về nó một cách truyền thống, Nghị viện có thể tách nó ra khỏi Medicaid. Bằng cách này - loại bỏ trách nhiệm chăm sóc người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp dài hạn khỏi Medicaid, bằng cách loại trừ sự mập mờ giữa chăm sóc y tế và chăm sóc người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp - Nghị viện có thể đồng thời cung cấp sự hỗ trợ tài chính đáng kể cho các tiểu bang. Liệu Nghị viện sẽ sẵn sàng suy nghĩ lại về việc tài trợ cho Medicaid và cho việc chăm sóc người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp dài hạn? Nếu Nghị viện thất bại trong việc điều chỉnh theo một cách thức mang tính nền tảng nào đó ai sẽ đặt ra các chính sách cho Medicaid và cho việc chăm sóc người già yếu, bệnh tật hay cần sự trợ giúp dài hạn và ai sẽ trả cho các dịch vụ này thì những cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách của các tiểu bang sẽ không thể tránh khỏi việc tiếp tục là một vấn đề lớn. Đã một thế kỷ sau khi Wilson kết luận cuốn sách của mình về Chính phủ Hiến pháp tại Hoa Kỳ bằng một chương về “Các Tiểu bang và Chính quyền Liên bang”, bản chất của chủ nghĩa liên bang Hoa Kỳ tiếp tục phát triển như Wilson đã dự đoán. Quả vậy, chúng ta có ít chọn lựa. Chúng ta sẽ tiếp tục xác định lại “mối quan hệ giữa các tiểu bang và chính phủ liên bang”. Đây là một điều chắc chắn. Điều chưa rõ ràng là liệu chúng ta sẽ làm điều này một cách vô thức và bừa bãi hay cẩn trọng và sâu sắc. Đây là nổ lực của chúng ta nhằm làm cho sự phát triển của chủ nghĩa liên bang có thêm được một chút cẩn trọng, một chút sâu sắc. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 19 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Hình 1 Chi tiêu của Chính quyền Tiểu bang Bình quân Đầu người đã điều chỉnh Chỉ sô Giá Tiêu dùng từ năm 1983 đến năm 2002 Nguồn: Những dữ liệu này về chi tiêu bình quân đầu người của tiểu bang được tính toán từ dữ liệu có được từ Cục Phân tích Kinh tế và Cục Điều tra Dân số (cả hai đều thuộc Bộ Thương mại Hoa Kỳ). Dữ liệu chi tiêu của tiểu bang có thể được tìm thấy tại địa chỉi Dữ liệu dân số tiểu bang có thể được tìm thấy tại địa chỉ Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 20 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Bảng 2 Tác động của ba cuộc suy thoái gần đây nhất đến GDP và số thu thuế tiểu bang thực bình quân đầu người Thời kỳ suy thoái Thay đổi trong GDP thực bình quân đầu người Thay đổi trong số thu thuế tiểu bang bình quân đầu người 1980-82 - 3,0% - 2,0% 1990-91 - 1,8% - 3,5% 2001 - 0,7% - 7,4% Nguồn: Donald Boyd, The Cuurent State Fiscal Crisis and its Aftermath (Cuộc Khủng Hoảng Thu Chi Ngân sách Tiểu Bang Hiện Tâi và Hậu Quả của nó), Xuất bản số 4138 (Washington, D.C: Kaiser Commision on Medicaid and the Uninsured (Ủy ban Kaiser về Midicaid và những người không được bảo hiểm), tháng Chín năm 2003), trang 2 (Boyd điều chỉnh dữ liệu cho những thay đổi về pháp luật). Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 21 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Bảng 3 Tác động của ba cuộc suy thoái gần đây nhất đối với việc làm khu vực tư nhân Cuộc suy thoái 1990-91 Cuộc suy thoái 2000 Mức việc làm Thời điểm Triệu việc làm Thời điểm Triệu việc làm Đỉnh điểm trước suy thoái Tháng Ba năm 1990 91,3 Tháng Hai năm 2001 111,6 Mức thấp tiếp đó Tháng Hai năm 1992 89,6 Tháng Bảy năm 2003 108,2 Trở lại đỉnh điểm Tháng Năm năm 1993 91,6 Tháng Tư năm 2004* 109,4* * Dữ liệu của tháng Tư năm 2004 là dữ liệu sẵn có mới nhất và vẫn là con số ước tính. Tổng số việc làm khu vực tư nhân, tháng Giêng năm 1994 đến tháng Năm năm 2004 Nguồn: Cục Thống kê Lao động, Điều tra Thống kê Việc làm Hiện tại, Tổng số Việc làm Tư nhân (đã được điều chỉnh theo mùa) CES0500000001. Truy cập vào này 16 tháng Tư năm 2004 tại địa chỉ (thông qua địa chỉ Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 22 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Hình 4 Thay đổi năm sau so với năm trước trong Tổng số Thu Thuế Tiểu bang đã điều chỉnh Lạm phát và Pháp chế Nguồn: Nicholas W. Jenny, State Tax Growth Gains Momentum (Tăng trưởng Thuế Tiểu bang Đạt được Đà tăng trưởng), The Rockefeller Institute State Fiscal News (Bản tin Thu chi Ngân sách Tiểu bang của Viện Rockefeller), tập 4, số 3, tháng Năm năm 2004, trang 1 (Được tái bản với sự cho phép). Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 23 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Hình 5 Số Thu Thuế Tiểu bang bình quân đầu người, qui về năm gốc 1991 Đã điều chỉnh Pháp chế và Lạm phát Bình quân bốn quí Nguồn: Nicholas W. Jenny, State Tax Growth Gains Momentum (Tăng trưởng Thuế Tiểu bang Đạt được Đà tăng trưởng), The Rockefeller Institute State Fiscal News (Bản tin Thu chi Ngân sách Tiểu bang của Viện Rockefeller), tập 4, số 3, tháng Năm năm 2004, trang 2 (Được tái bản với sự cho phép). Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 24 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Bảng 6 Những sự gia tăng về các loại phí tiểu bang, Năm tài khóa 2002-2005 (tính theo triệu USD) Tiểu bang có sự gia tăng lớn nhất Năm Số tiểu bang tăng các loại phí Tổng số tiền tạo ra bởi sự gia tăng phí Tiểu bang Số tiền 2002 11 182 Florida 74 2003 14 819 New York 430 2004 25 1.809 Illinois 414 2005 (đề xuất) 20 1.494 New York 578 Nguồn: Hiệp hội Quốc gia các Thống đốc và Hiệp hội Quốc gia các nhà Điều hành Ngân sách Tiểu bang, The Fiscal Survey of the States (Điều tra Thu chi Ngân sách các Tiểu bang), Tháng Mười Hai năm 2001, Tháng Mười Hai năm 2002, Tháng Mười Hai năm 2003, Tháng Tư năm 2004 (Washington, D.C: Hiệp hội Quốc gia các Thống đốc và Hiệp hội Quốc gia các nhà Điều hành Ngân sách Tiểu bang, 2001, 2002, 2003, 2004). Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 25 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Bảng 7 Tỷ lệ phần trăm (%) những sự gia tăng hàng năm về Chi tiêu Quốc gia cho Sức khỏe Bình quân Đầu người (NHE) so với sự Gia tăng trong Chỉ số Giá Tiêu dùng (CPI), 1980-2002 Năm Tăng CPI Tăng NHE Tỷ lệ: Tăng NHE/Tăng CPI 1980 11,3 13,7 1,0 1981 10,3 14,8 1,4 1982 6,2 11,5 1,9 1983 3,2 9,1 2,8 1984 4,3 9,3 2,2 1985 3,6 8,3 2,3 1986 1,9 6,1 3,2 1987 3,6 7,9 2,2 1988 1,9 11,0 5,8 1989 3,6 10,5 2,9 1990 4,1 10,5 2,6 1991 4,2 8,3 2,0 1992 3,0 7,3 2,4 1993 3,0 6,2 2,1 1994 2,6 4,5 1,7 1995 2,8 4,6 1,6 1996 3,0 4,0 1,3 1997 2,3 4,2 1,8 1998 1,6 4,3 2,7 1999 2,2 5,3 2,4 2000 2,4 6,1 1,8 2001 2,8 7,5 2,7 2002 1,6 8,3 5,2 Trung bình 3,9 8,0 2,4 Tăng trưởng 23 năm Tổng cộng 136,6 478,9 Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 26 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Bảng 7 (tiếp) Tỷ lệ Phần trăm Gia tăng Hàng năm trong Chi tiêu Quốc gia cho Sức khỏe (NHE) Bình quân Đầu người so với Gia tăng trong Chỉ số Giá Tiêu dùng (CPI), 1980-1992 Nguồn: Janet Lundy, Benjamin Finder và Gary Claxton, Trends and Indicators in the Changing Health Care Marketplace, 2004 Update (Những Xu hướng và Chỉ báo trong Thị trường Chăm sóc Sức khỏe đang thay đổi, Cập nhập năm 2004), (Menlo Park, California: Kaiser Chief Family Foundation (Quỹ Gia đình Kaiser Chief), tháng Tư năm 2004), Hình 1.3, trang 6. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 27 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Bảng 8 Chi tiêu Quốc gia cho Sức khỏe (NHE) tính theo Tỷ lệ Phần trăm của Tổng Sản phẩm Nội địa (GDP), 1960-2013 Năm Chi tiêu cho Sức khỏe tính theo Tỷ lệ Phần trăm của GDP 1960 5,1 1970 7,0 1980 8,8 1990 12,0 2000 13,3 2001 14,1 2002 14,9 2003 15,3* 2004 15,5* 2005 15,7* 2006 16,0* 2007 16,4* 2008 16,7* 2009 17,1* 2010 17,4* 2011 17,8* 2012 18,1* 2013 18,4* * Dự báo Nguồn: Janet Lundy, Benjamin Finder và Gary Claxton, Trends and Indicators in the Changing Health Care Marketplace, 2004 Update (Những Xu hướng và Chỉ báo trong Thị trường Chăm sóc Sức khỏe đang thay đổi, Cập nhập năm 2004), (Menlo Park, California: Kaiser Chief Family Foundation (Quỹ Gia đình Kaiser Chief), tháng Tư năm 2004), Hình 1.1, ( Văn phòng Thống kê, Trung tâm Dịch vụ Medicare và Medicaid, “Dự báo Chi tiêu Quốc gia cho Chăm sóc Sức khỏe: 2003-1013,” Bảng 1. 2003/proj2003.pdf. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 28 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Bảng 9 Chi tiêu cho Chăm sóc Cá nhân Dài hạn 1990, 1998-2013 Chi tiêu cho Chăm sóc Cá nhân Dài hạn (tỷ USD) Medicaid Tiểu bang & Địa phương Năm Tổng cộng Số tiền % của Tổng số Số tiền % của Medicaid 1990 52,7 23,2 44,0 10,2 44,0 1998 89,1 40,1 45,0 17,2 42,9 1999 89,6 41,8 46,7 17,9 42,8 2000 93,8 41,6 44,4 18,5 44,5 2001 99,1 46,9 47,3 18,9 40,3 2002 103,2 50,9 49,3 20,5 40,3 2003 107,0 54,1 50,6 21,9 40,5 2004 111,7 57,1 51,1 23,1 40,5 2005 116,9 60,6 51,8 24,5 40,4 2006 123,3 64,4 52,2 26,1 40,5 2007 130,2 68,6 52,7 27,8 40,5 2008 137,8 73,1 53,0 29,6 40,5 2009 146,1 78,1 53,5 31,6 40,5 2010 155,0 83,4 53,8 33,7 40,4 2011 164,4 89,1 54,2 36,0 40,4 2012 174,3 95,2 54,6 38,5 40,4 2013 184,8 101,8 55,1 41,1 40,4 Số lượng cho giai đoạn 2003-2013 là số dự báo Nguồn: Văn phòng Thống kê, Trung tâm Dịch vụ Medicare và Medicaid, “Dự báo Chi tiêu Quốc gia cho Chăm sóc Sức khỏe: 2003-2013,” Bảng 13. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 29 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 30 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81