Đề tài Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam

MỤC LỤC TRANG Danh mục các chữ viết tắt 4 Danh mục bảng/biểu/sơ đồ 5 Phần mở đầu 7 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THẤT NGHIỆP VÀ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP 12 1.1. VẤN ĐỀ THẤT NGHIỆP TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 12 1.1.1. Khái niệm và phân loại thất nghiệp 12 1.1.2. Nguyên nhân thất nghiệp 18 1.1.3. Hậu quả của thất nghiệp 20 1.1.4. Các chính sách và biện pháp áp dụng nhằm hạn chế và khắc phục tình trạng thất nghiệp 21 1.2. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP 26 1.2.1. Những công ước quốc tế về Thất nghiệp và Bảo hiểm thất nghiệp 26 1.2.2. Những nội dung cơ bản của Bảo hiểm thất nghiệp 38 1.3. VẤN ĐỀ TỔ CHỨC BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP 50 1.3.1. Mô hình tổ chức Bảo hiểm thất nghiệp là một nhánh của bảo hiểm xã hội 51 1.3.2. Mô hình tổ chức cơ quan Bảo hiểm thất nghiệp độc lập 52 1.4. KINH NGHIỆM TỔ CHỨC BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP Ở CÁC NƯỚC 52 1.4.1. Kinh nghiệm của Cộng hoà Liên bang Đức 55 1.4.2. Kinh nghiệm của Trung quốc 59 1.4.3. Bảo hiểm thất nghiệp tại Thái Lan 63 1.4.4. Đánh giá chung 65 CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG THẤT NGHIỆP, NHU CẦU VÀ KHẢ NĂNG THAM GIA BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP Ở VIỆT NAM 67 2.1. THỰC TRẠNG LAO ĐỘNG, VIỆC LÀM VÀ THẤT NGHIỆP Ở VIỆT NAM 67 2.1.1. THỰC TRẠNG VỀ LAO ĐỘNG VÀ VIỆC LÀM Ở VIỆT NAM 67 2.1.2. Thực trạng thất nghiệp ở Việt Nam 72 2.2. CÁC CHÍNH SÁCH, BIỆN PHÁP HẠN CHẾ VÀ GIẢI QUYẾT TÈNH TRẠNG THẤT NGHIỆP Ở NƯỚC TA TRONG NHỮNG NĂM VỪA QUA. 87 2.2.1. Chính sách dân số 87 2.2.2. Trợ cấp thôi việc và mất việc làm 88 2.2.3. Xúc tiến xuất khẩu lao động 93 2.2.4. Đầu tư phát triển kinh tế - xã hội và giải quyết công ăn việc làm cho người lao động 94 2.3. NHU CẦU THAM GIA VÀ KHẢ NĂNG ĐÁP ỨNG NHU CẦU BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP Ở VIỆT NAM 96 2.3.1. Nhu cầu tham gia bảo hiểm thất nghiệp 96 Khả năng đáp ứng nhu cầu bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam 104 CHƯƠNG III: NỘI DUNG VÀ MÔ HÌNH TỔ CHỨC BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP Ở VIỆT NAM 110 3.1. QUAN ĐIỂM CỦA ĐẢNG VÀ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP 110 3.2. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP Ở VIỆT NAM 111 3.2.1. Đối tượng áp dụng 111 3.2.2. Hình thức triển khai 114 3.2.3. Điều kiện hưởng bảo hiểm thất nghiệp 115 3.2.4. Mức đóng góp bảo hiểm thất nghiệp 118 3.2.5. Mức hưởng và thời gian hưởng trợ cấp thất nghiệp 121 3.2.6. Các nội dung khác có liên quan 123 3.3. MÔ HÌNH TỔ CHỨC BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP Ở VIỆT NAM 125 3.3.1. Mô hình tổ chức bảo hiểm thất nghiệp của Việt Nam theo Nghị định 94/2008/NĐ-CP 126 3.3.2. Mô hình tổ chức bảo hiểm thất nghiệp độc lập do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội quản lý 133 3.3.3. Mô hình tổ chức bảo hiểm thất nghiệp liên kết giữa Bộ Lao động Thương binh và Xã hội với cơ quan Bảo hiểm xã hội Việt Nam 134 3.4. KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP Ở VIỆT NAM 137 3.4.1. Kiến nghị 137 3.4.2. Giải pháp tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp 139 KẾT LUẬN 143 DANH MôC tµi liÖu tham kh¶o 144 Phô lôc Danh môc c¸c ch÷ viÕt t¾t BHXH: Bảo hiểm xã hội BHTN: Bảo hiểm thất nghiệp BHYT: Bảo hiểm y tế BHTM: Bảo hiểm thương mại ASXH: An sinh xã hội ILO: Tổ chức lao động quốc tế WTO: Tổ chức thương mại thế giới FDI: Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài VĐXH: Vốn đầu tư xã hội GDP: Tổng sản phẩm quốc nội XNK: Xuất nhập khẩu XK: Xuất khẩu BỘ LĐ-TB-XH: Bộ Lao động Thương binh và Xã hội DANH MỤC CÁC BIỂU/HÌNH/SƠ ĐỒ STT Tên bảng/hình/sơ đồ Trang Bảng 1.1 Tỷ lệ thất nghiệp của thế giới và các khu vực (1996-2006) 15 Bảng 1.2 Tỷ lệ thất nghiệp ở một số quốc gia (1996-2006) 16 Sơ đồ 1 BHTN tại Đức 55 Bảng 1.3 Thời gian hưởng trợ cấp BHTN tại Đức 58 Bảng 2.1 Một số chỉ tiêu của kết quả điều tra 1/7/2007 67 Bảng 2.2 Lao động và cơ cấu lao động theo giới tính và (2003-2007) 68 Bảng 2.3 Cơ cấu lực lượng lao động theo vùng lãnh thổ (2003-2007) 68 Bảng 2.4 Cơ cấu lực lượng lao động theo khu vực thành thị và nông thôn (2003-2007) 69 Bảng 2.5 Cơ cấu lực lượng lao động theo trình độ chuyên môn kỹ thuật (2003-2007) 69 Bảng 2.6 Lao động có việc phân theo ngành kinh tế, thành phần kinh tế và vùng lãnh thổ (2003-2007) 71 Bảng 2.7 Tình hình thất nghiệp trong độ tuổi ở Việt Nam (2003-2007) 72 Bảng 2.8 Thất nghiệp trong độ tuổi ở Việt Nam phân theo khu vực thành thị và nông thôn (2003-2007) 73 Bảng 2.9 Thất nghiệp trong độ tuổi ở Việt Nam phân theo giới tính (2003-2007) 74 Bảng 2.10 Tỷ lệ thất nghiệp trong độ tuổi ở thành thị và tỷ lệ sử dụng thời gian lao động ở khu vực nông thôn theo vùng kinh tế (Giai đoạn 2003-2007) 75 Bảng 2.11 Tình hình lao động thiếu việc làm ở nước ta năm 2007 76 Bảng 2.12 Tình hình thất nghiệp phân theo độ tuổi (2005 và 2007) 77 Bảng 2.13 Kết quả điều tra tình hình thất nghiệp theo độ tuổi do Nhóm nghiên cứu đề tài thực hiện 78 Bảng 2.14 Kết quả điều tra về thời gian thất nghiệp do Nhóm nghiên cứu đề tài thực hiện 78 Bảng 2.15 Kết quả điều tra về nguyên nhân thất nghiệp do Nhóm nghiên cứu đề tài thực hiện 79 Bảng 2.16 Tình hình thất nghiệp ở khu vực thành thị phân theo trình độ học vấn năm 2006 80 Bảng 2.17 Tình hình thất nghiệp ở thành thị phân theo trình độ chuyên môn kỹ thuật năm 2006 81 Bảng 2.18 Tốc độ gia tăng dân số và nguồn lao động ở Việt Nam qua các thời kỳ (1960 - 2007) 88 Bảng 2.19 Thực trạng đầu tư ở Việt Nam (1991-2007) 95 Bảng 2.20 Số lượng, cơ cấu doanh nghiệp và lao động trong các doanh nghiệp phân theo các khu vực kinh tế 98 Bảng 2.21 Kết quả điều tra đánh giá về nhu cầu tham gia BHTN ở Việt Nam 100 Bảng 2.22 Số đơn vị tham gia BHXH trong cả nước 101 Bảng 2.23 Tỷ lệ các doanh nghiệp thực tế tham gia BHXH 102 Bảng 2.24 Số người lao động tham gia BHXH trong cả nước 103 Bảng 2.25 Tỷ lệ lao động trong các doanh nghiÖp thùc tÕ tham gia BHXH 104 Bảng 2.26 Kết quả đánh giá mức đóng góp bảo hiểm thất nghiệp của người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước 107 Bảng 2.27 Thu nhập bình quân tháng của 1 người lao động làm công ăn lương và mức chi tiêu bình quân theo khu vực 108 Mô hình 3.1 Mô hình tổ chức BHXH Việt Nam 128 LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thất nghiệp là một thực trạng tồn tại khách quan trong nền kinh tế thị trường, khi sức lao động được coi là hàng hoá và là hàng hoá đặc biệt. Tác động của thất nghiệp đến các vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội của một đất nước thường ở các mức độ khác nhau tuỳ thuộc vào tỷ lệ thất nghiệp cao hay thấp. ở nước ta, tình hình thất nghiệp diễn biến phức tạp. Ngay trong những năm đầu chuyển sang nền kinh tế thị trường, mặc dù nhà nước, các địa phương và các doanh nghiệp đã có nhiều biện pháp khắc phục và giải quyết quyết tình trạng thất nghiệp, như: Xúc tiến tìm kiếm việc làm; Hợp tác xuất khẩu lao động; Trợ cấp thôi việc và mất việc làm.v.v… song thất nghiệp vẫn luôn là là một vấn đề xã hội nan giải. Thực chất, các biện pháp khắc phục và giải quyết tình trạng thất nghiệp đã và đang được áp dụng nói trên chỉ là những biện pháp “tình thế”. Nhận thức rõ vấn đề này, cũng như thấy rõ kinh nghiệm của các nước khi giải quyết tình trạng thất nghiệp và hậu quả của nó là phải triển khai “bảo hiểm thất nghiệp”, cho nên ngày 29 tháng 6 năm 2006 Quốc Hội nước ta đã thông qua Luật bảo hiểm xã hội và trong đó quy định bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 năm 2009 phải triển khai bảo hiểm thất nghiệp. Tuy nhiên, bảo hiểm thất nghiệp là một vấn đề hoàn toàn mới mẻ đối với nước ta và chưa có tiền lệ. Mặc dù đã có một số công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này, nhưng mới chỉ là bước đầu và chưa lý giải thật rõ được những nội dung của bảo hiểm thất nghiệp như: Mức đóng góp của bên tham gia, điều kiện hưởng, mức hưởng trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ học nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm.v.v.. và đặc biệt là công tác tổ chức BHTN ở nước ta như thế nào cho phù hợp vẫn chưa có một công trình nghiên cứu nào đề cập đến. Chính vì những lý do đó, chúng tôi cho rằng việc nghiên cứu đề tài: “ Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam” trong điều kiện hiện nay có ý nghĩa thiết thực. Đề tài thực hiện thành công sẽ góp phần giúp ngành lao động và thương binh xã hội; ngành Bảo hiểm xã hội nước ta nhanh chóng tổ chức triển khai và đưa Luật bảo hiểm xã hội vào cuộc sống. Đồng thời, nội dung của đề sẽ là những căn cứ lý luận và thực tiễn giúp cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan quản lí sự nghiệp về bảo hiểm xã hội nói chung và bảo hiểm thất nghiệp nói riêng xây dung, hoàn thiện và tổ chức triển khai chính sách bảo hiểm thất nghiệp sát thực và có hiệu quả. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài. a, Tình hình nghiên cứu ngoài nước. Thất nghiệp và lạm phát là 2 vấn đề có quan hệ chặt chẽ với nhau, đồng thời cũng là 2 vấn đề nan giải và khó giải quyết đối với Chính phủ các nước. Bởi vậy, ngay sau khi ra đời, Tổ chức lao động quốc tế (ILO) đã phê chuẩn Công ước thất nghiệp C2 vào năm 1919. Tiếp đến các năm sau, tổ chức này còn phê chuẩn các Công ước: Công ước phòng chống thất nghiệp C44, năm 1934; Công ước An sinh xã hội C102, năm 1952; Công ước xúc tiến, hỗ trợ và bảo vệ phòng chống thất nghiệp C168 năm 1991. Những công ước này là định hướng cho các nước (tham gia phê chuẩn Công ước) hoạch định chính sách tìm kiếm biện pháp phòng chống thất nghiệp để bảo vệ người lao động và gia đình họ. Có 2 loại chính sách mà nhiều nước đã hoạch định và tổ chức thực hiện, đó là: Chính sách Bảo hiểm thất nghiệp và chính sách Bảo hiểm xã hội (trong đó, có chế độ trợ cấp thất nghiệp). Để hoạch định và tổ chức thực hiện được những chính sách này là hoàn toàn phụ thuộc và điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội của từng nước. Tuy nhiên có một số nhà khoa học đã công bố những công trình nghiên cứu của mình liên quan đến bảo hiểm thất nghiệp và trợ cấp thất nghiệp. Điển hình như: ở Cộng hoà Liên Bang Đức có Schmid, G; ở Mỹ có Wernev, H và Wayne Nafziger, E; ở Anh có DaVid, W và Pearce, ở Nga có V.Pap Lốp;.v.v .. Nhìn chung, những công trình nghiên cứu của các tác giả mới chỉ tập trung chủ yếu vào phản ánh thực trạng thất nghiệp, nguyên nhân và hậu quả thất nghiệp trong một giai đoạn nào đó, ở những nước và những khu vực nào đó trên thế giới. Có một một số nghiên cứu đã tiếp cận với bảo hiểm thất nghiệp và trợ cấp thất nghiệp, song mới chỉ đưa ra những định hướng về đối tượng tham gia, mức trợ cấp và thời gian trợ cấp thất nghiệp. Do đây là một vấn đề kinh tế – xã hội đặc thù của từng nước, cho nên chưa có một công trình nào bàn về tổ chức bảo hiểm thất nghiệp. Chính vì vậy, những nghiên cứu của các tác giả kể trên có chăng chỉ là để tham khảo trong quá trình tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam. Tóm lại, các nghiên cứu nước ngoài mới chỉ đề cập đến một số khía cạnh của bảo hiểm thất nghiệp và trợ cấp thất nghiệp. Vì thế, cơ sở lý luận và thực tiễn để tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở nước ta cần phải được quan tâm nghiên cứu. b, Tình hình nghiên cứu trong nước. Ngay sau khi nền kinh tế nước ta chuyển sang cơ chế thị trường, hiện tượng thất nghiệp đã bắt đầu xuất hiện và tình trạng thất nghiệp có xu hướng ngày càng gia tăng, kể cả ở khu vực nông thôn và thành thị. Chính vì vậy, Bảo hiểm thất nghiệp và trợ cấp thất nghiệp đã bắt đầu thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học và nhiều nhà quản lý. Năm 1993, trong cuốn “ Một số vấn đề về chính sách bảo hiểm xã hội ở nước ta hiện nay” do Nhà xuất bản lao động phát hành, tác giả Nguyễn Văn Phần đã có một bài viết với tiêu đề: “Một số ý kiến về trợ cấp thất nghiệp và trợ cấp hưu trí”. Nội dung bài viết mới chỉ đề cập đến khái niệm về trợ cấp thất nghiệp và sự cần thiết phải có trợ cấp thất nghiệp cho người lao động trong cơ chế thị trường . Năm 2000, TS.Nguyễn Văn Định và các cộng sự của bộ môn Kinh Tế Bảo hiểm - Trường Đaị học Kinh Tế Quốc Dân thực hiện một đề tài khoa học cấp bộ, mã số B2000 - 38- 62 : “Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường”. Tuy nhiên, do thời gian và kinh phí có hạn và khi đó luật Bảo hiểm xã hội chưa ra đời cho nên nội dung của đề tài này mới chỉ dừng lại ở một số nội dung chủ yếu mang tính định tính như: Sự cần thiết khách quan phải triển khai Bảo hiểm thất nghiệp, phân tích thực trạng thất nghiệp và nêu lên một số quan điểm chung khi tổ chức triển khai Bảo hiểm thất nghiệp ở nước ta . Trong cuốn sách “ Bảo hiểm xã hội - những điều cần biết ” do Nhà xuất bản thống kê phát hành năm 2001, PGS.TS Nguyễn Văn Kỷ đã có một bài viết : “Luật bảo hiểm xã hội và vấn đề bảo hiểm thất nghiệp”. Nội dung bài viết chỉ tập trung vào một khía cạnh nhỏ là: Khi xây dựng luật Bảo hiểm xã hội ở nước ta có nên hay không nên đề cập đến vấn đề bảo hiểm thất nghiệp. Năm 2003, tại buổi hội thảo khoa học “Hoàn thiện chính sách tài chính đảm bảo an ninh xã hội” do Bộ tài chính tổ chức, TS. Đặng Anh Duệ đã có bài báo tham luận : “ Để xây dựng và thực hiện chế độ bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam”. Bài báo này mới chủ yếu tập trung nêu lên sự cần thiết phải có chế độ bảo hiểm thất nghiệp trong hệ thống các chế độ bảo hiểm xã hội ở Việt Nam và điều kiện về mặt tài chính để xây dựng và thực hiện chế độ này. Năm 2004, TS. Nguyễn Huy Ban và các cộng sự tại Bảo hiểm xã hội Việt Nam đã thực hiện một chuyên đề khoa học: “Nghiên cứu những nội dung cơ bản của bảo hiểm thất nghiệp hiện đại - vấn đề lựa chọn hình thức trợ cấp thất nghiệp ở Việt Nam”. Trong chuyên đề này, một số nội dung của bảo hiểm thất nghiệp đã bước đầu được đề cập, một số quan điểm khi lựa chọn hình thức trợ cấp thất nghiệp ở nước ta đã được đưa ra. Song, việc phân biệt giữa bảo hiểm thất nghiệp và trợ cấp thất nghiệp chưa được nghiên cứu, vấn đề tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở nước ta chưa được làm rõ. Nhìn chung, cho đến nay chưa có một công trình nghiên cứu nào nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam. Đặc biệt là nội dung của bảo hiểm thất nghiệp trong điều kiện ở nước ta? Triển khai bảo hiểm thất nghiệp độc lập hay xây dựng chế độ trợ cấp thất nghiệp nằm trong hệ thống các chế độ bảo hiểm xã hội? Hệ thống tổ chức bảo hiểm thất nghiệp?.v.v.Vẫn là những vấn đề cần được nghiên cứu và làm rõ. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Đề tài có ba mục tiêu chủ yếu sau đây: 1. Làm rõ những vấn đề lý luận về thất nghiệp, trợ cấp thất nghiệp và bảo hiểm thất nghiệp 2. Đánh giá thực trạng thất nghiệp, nhu cầu và khả năng tham gia bảo hiểm thất nghiệp, thực trạng chính sách và công tác tổ chức triển khai BHTN ở nước ta. 3. Làm rõ quan điểm về tổ chức BHTN, đưa ra những kiến nghị và giải pháp tổ chức BHTN ở nước ta. 4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu - Ngoài những phương pháp nghiên cứu khoa học kinh tế vẫn dùng như phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh..., đề tài đặc biệt chú trọng tới các phương pháp sau đây: Phương pháp điều tra, khảo sát thực tế. Đề tài sẽ dự kiến điều tra, ở một số địa phương, một số ngành có nhiều khả năng xảy ra thất nghiệp để làm rõ thực trạng thất nghiệp, nhu cầu và khả năng tham gia bảo hiểm thất nghiệp, lựa chọn mô hình tổ chức bảo hiểm thất nghiệp. - Xử lý kết quả điều tra trên máy tính để xác định thực trạng, nhu cầu, khả năng tham gia bảo hiểm thất nghiệp xác định mô hình tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam. - Báo cáo chuyên đề và xin ý kiến các chuyên gia. 5. Phạm vi nghiên cứu Do thời gian và kinh phí nghiên cứu có hạn, mặt khác đối tượng tham gia baỏ hiểm thất nghiệp chỉ là những người làm công ăn lương tập trung ở khu vực thành thị, nên việc nghiên cứu đề tài chỉ giới hạn ở phạm vi sau: - Điều tra, khảo sát ở Thủ đô Hà Nội - một thành phố lớn có tỷ lệ thất nghiệp cao. Dự kiến đề tài sẽ khảo sát một số doanh nghiệp đại diện tại Hà Nội. - Xin ý kiến một số chuyên gia thuộc các ngành Lao động và thương binh xã hội, tài chính, Bảo hiểm xã hội. - Đề tài dự kiến làm rõ những nội dung Bảo hiểm thất nghiệp khi triển khai ở nước ta và mô hình tổ chức bảo hiểm thất nghiệp. Sau đó nêu lên những quan điểm và đưa ra những kiến nghị cũng như những giải pháp về tổ chức BHTN ở nước ta. 6. Địa chỉ ứng dụng của đề tài - Bộ lao động và thương binh xã hội - Bảo hiểm xã hội Việt Nam - Các Trường Đại học khối kinh tế – Xã hội Việt Nam 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài gồm có ba chương: - Chương I: Những vấn đề lý luận chung về thất nghiệp và bảo hiểm thất nghiệp - Chương II: Thực trạng thất nghiệp và tổ chức BHTN ở Việt Nam - Chương III: Kiến nghị và giải pháp về tổ chức BHTN ở Việt Nam CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THẤT NGHIỆP VÀ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP 1.1 VẤN ĐỀ THẤT NGHIỆP TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 1.1.1 Khái niệm và phân loại thất nghiệp 1.1.1.1 Khái niệm thất nghiệp Thất nghiệp, hiểu theo nghĩa chung nhất là tình trạng tồn tại khi một bộ phận người lao động muốn làm việc nhưng không có việc làm. Còn về “người thất nghiệp” thì theo định nghĩa của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) đưa ra tại Hội nghị lần thứ 13 các nhà Thống kê Lao động quốc tế, tháng 10 - năm 1982: Người thất nghiệp là những người trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động, hiện tại không có việc làm, muốn làm việc và hiện rất sẵn sàng để làm việc, đang tích cực tìm kiếm việc làm. Các định nghĩa này cho thấy, không phải người nào không có việc làm cũng được xếp vào nhóm “người thất nghiệp”, mà chỉ những người “trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động, đang không có việc làm, đang đi tìm việc làm” thì mới được coi là người thất nghiệp. Sở dĩ người thất nghiệp phải là người “trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động” là vì, về mặt tự nhiên mà nói, con người chỉ có thể lao động khi cơ thể đạt đến một sự phát triển về thể lực - tức là phải đạt đến một độ tuổi nào đó. Ví dụ nhiều quốc gia trên thế giới quy định, độ tuổi lao động là từ 16-60 đối với nữ và từ 16-50 đối với nam. (Giới hạn dưới của tuổi lao động là độ tuổi mà những người tới độ tuổi này có thể tham gia lao động, còn giới hạn trên của tuổi lao động là độ tuổi mà những người vượt quá độ tuổi đó thì khả năng lao động suy giảm rõ rệt). Và có một thực tế là không phải tất cả những người trong độ tuổi lao động đều có thể tham gia lao động, mà có một bộ phận do những nguyên nhân nào đó (tàn tật, tai nạn…) dẫn đến không có khả năng lao động . Bên cạnh các đặc trưng “trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động”, người thất nghiệp còn phải là người “đang không có việc làm, đang đi tìm việc làm”. “Đang đi tìm việc làm” theo ILO là việc “tiến hành những bước đi cụ thể nhằm tìm kiếm việc làm được trả công hoặc tự tạo việc làm. Những bước đi cụ thể này bao gồm: Đăng ký tìm việc tại các trung tâm giới thiệu việc làm của Nhà nước hay của tư nhân; nộp đơn xin việc trực tiếp cho các chủ sử dụng lao động; tìm kiếm việc làm tại các công trường, nông trang, cổng nhà máy…; tìm kiếm và trả lời các quảng cáo việc làm trên báo chí; nhờ bạn bè, người thân giúp tìm việc làm; tìm địa điểm, máy móc, thiết bị, thu xếp các nguồn tài chính, xin giấy phép… chuẩn bị cho việc tự kinh doanh.” Như vậy những người trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng đang đi học, đang thực hiện các nghĩa vụ với Nhà nước, đang làm công việc nội trợ hoặc không có nhu cầu làm việc đều không được coi là người thất nghiệp. Từ các đặc trưng trên có thể thấy “người thất nghiệp” có thể thuộc một trong các dạng sau: Những người mới đến tuổi lao động, học sinh, sinh viên mới tốt nghiệp hoặc thôi học, bỏ học chưa tìm được việc làm. Bộ đội xuất ngũ, thanh niên xung phong hoàn thành nghĩa vụ quân sự chưa có việc làm. Số đối tượng xã hội sau thời gian quản giáo, chữa trị bệnh đang có nhu cầu làm việc. Những người đã từng có việc làm nhưng hiện tại không có việc làm do hết hạn hợp đồng lao đồng, do bị buộc thôi việc, do ngừng sản xuất … Những người phải nghỉ việc tạm thời không có thu nhập do tính mùa vụ của sản xuất, đặc biệt là sản xuất nông nghiệp. Khái niệm “người thất nghiệp” có liên quan chặt chẽ với khái niệm “người có việc làm”. Với quan niệm: “Mọi hoạt động lao động tạo ra các sản phẩm vật chất và dịch vụ, tạo ra thu nhâp không bị pháp luật ngăn cấm đều được thừa nhận là việc làm” thì những người có việc làm là những người đang làm việc trong các ngành kinh tế quốc dân. Người có việc làm bao gồm: Những người đang làm công việc để nhận tiền lương, tiền công dưới hình thức bằng tiền hoặc bằng hiện vật; Những người làm những công việc để thu lợi nhuận cho bản thân hoặc thu nhập cho hộ gia đình. Khái niệm “người có việc làm” bao gồm cả những người đã có công việc trước đó song trong tuần lễ điều tra tạm thời không làm việc vì các lý do như bị ốm đau, bị tai nạn lao động, tranh chấp lao động, nghỉ hè, tạm thời bị cản trở không đi làm được do thời tiết xấu, tự ý vắng mặt và sau đợt nghỉ lại đi làm việc như bình thường. Tóm lại, không phải tất cả những người trong độ tuổi lao động đều có thể tham gia lao động, mà có một phận do những nguyên nhân nào đó không có khả năng lao động (tàn tật, tai nạn…), đồng thời có một bộ phận dân số ngoài tuổi lao động (trên tuổi lao động và trẻ em từ 13 đến 15 tuổi) thực tế có tham gia lao động. Vì vậy, “nguồn lao động” bao gồm số người trong độ tuổi lao động có khả năng lao động và những người ngoài độ tuổi lao động thực tế đang làm việc trong nền kinh tế quốc dân. Trong nguồn lao động, có một bộ phận nhỏ những người không thuộc lực lượng lao động (dân số không hoạt động kinh tế) như học sinh, sinh viên đang đi học, những người đang làm nội trợ, những người không có nhu cầu làm việc; và một bộ phận lớn những người thuộc “lực lượng lao động” (dân số hoạt động kinh tế), đó là những người đang có việc làm và những người thất nghiệp. Để phản ánh tình hình thất nghiệp của một quốc gia, một khu vực, có thể sử dụng nhiều chỉ tiêu, trong đó chỉ tiêu “tỷ lệ thất nghiệp” được sử dụng phổ biến nhất. Chỉ tiêu này cũng thường được các phương tiện thông tin đại chúng đề cập trong các bản tin về tình hình thị trường lao động. Tỷ lệ thất nghiệp của một quốc gia (hoặc một khu vực) là tỷ số giữa tổng số người thất nghiệp của quốc gia (hoặc của khu vực đó) và lực lượng lao động (dân số hoạt động kinh tế). Như vậy, chỉ tiêu “tỷ lệ thất nghiệp” đo lường số người thất nghiệp trong lực lượng lao động (dân số hoạt động kinh tế) chứ không phải trong tổng dân số. Lực lượng lao động hay dân số hoạt động kinh tế là tổng số những người có việc làm và những người thất nghiệp của quốc gia (hoặc của khu vực). (Trong thực tế, nhiều người thường hiểu lầm và đồng nghĩa “lực lượng lao động” với “người có việc làm”). Trong điều kiện kinh tế thị trường, thất nghiệp là một trong những vấn đề nan giải và khó giải quyết đối với Chính phủ các nước. Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà thất nghiệp có thể xảy ra ở bất kỳ quốc gia nào, cho dù đó là nước đang phát triển hay nước công nghiệp phát triển. Theo Tổ chức Lao động quốc tế, tỷ lệ thất nghiệp của thế giới và các khu vực giai đoạn 1996-2006 được thể hiện ở bảng 1.1. Bảng 1.1: Tỷ lệ thất nghiệp của thế giới và các khu vực (1996-2006) (Đơn vị: %) Khu vực 1996 2002 2003 2004 2005 2006 Các nước phát triển và các nước thuộc Cộng đồng chung châu Âu 7,8 7,3 7,4 7,2 6,9 6,4 Các nước Trung và Đông Nam châu Âu (không thuộc EU) 9,8 9,8 9,4 9,3 9,0 8,8 Khu vực Đông Á 3,8 3,9 3,8 3,7 3,7 3,6 Khu vực Đông Nam Á và Thái Bình Dương 3,7 6,1 6,2 6,4 6,1 6,2 Khu vực Nam Á 4,6 5,1 4,8 5,4 5,3 5,1 Khu vực châu Mỹ Latinh và Caribê 7,9 8,8 8,7 8,3 8,4 8,6 Khu vực Bắc Phi 14,0 13,7 13,4 12,5 11,6 11,5 Khu vực Tiểu sa mạc Sahara Châu Phi 9,2 10,2 10,1 9,7 9,7 9,7 Khu vực Trung Đông 12,4 13,0 12,4 11,7 12,2 12,1 Toàn thế giới 6,2 6,6 6,5 6,5 6,4 6,3 (Nguồn: Tổ chức Lao động quốc tế, “Key Indicators of the Labour Market”). Bảng 1.1 cho thấy Trung Đông, Bắc Phi, Tiểu sa mạc Sahara, các quốc gia Trung và Đông Nam Châu Âu (không thuộc EU) là những khu vực có tỷ lệ thất nghiệp cao. Cụ thể, tỷ lệ thất nghiệp ở một số quốc gia giai đoạn 1996-2006 được thể hiện ở bảng 1.2. Bảng 1.2: Tỷ lệ thất nghiệp ở một số quốc gia (1996-2006) (Đơn vị: %) Quốc gia 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Canada 9,6 9,1 8,3 7,6 6,8 7,2 7,7 7,6 7,2 6,8 6,3 Mỹ 5,4 4,9 4,5 4,2 4,0 4,8 5,8 6,0 5,5 5,1 4,6 Pháp 12,06 12,26 11,8 11,74 10,0 8,8 8,9 9,8 9,9 9,8 - Đức 8,8 9,8 9,7 8,8 7,9 7,9 8,7 10,0 11,0 11,1 10,3 Ba Lan 12,3 11,2 10,5 13,9 16,1 18,2 19,9 19,6 19,0 17,7 13,8 Nga 9,7 11,8 13,3 12,6 9,8 8,9 7,9 8,0 7,8 7,2 7,2 Thụy Điển 8,0 8,0 6,5 5,6 4,7 4,0 4,0 4,9 5,5 6,0 5,4 Anh 8,2 7,1 6,1 6,0 5,5 4,8 5,1 4,8 4,6 5,0 - Úc 8,3 8,4 7,8 7,0 6,4 6,9 6,4 6,0 5,6 5,1 5,0 Niu Di Lân 6,1 6,6 7,5 6,8 6,0 5,3 5,2 4,7 3,9 3,7 3,8 Hàn Quốc 2,0 2,6 6,8 6,3 4,4 4,0 3,3 3,6 3,7 3,7 3,5 Nhật Bản 3,4 3,4 4,1 4,7 4,7 5,0 5,4 5,3 4,7 4,4 4,1 Inđônêsia 4,0 4,7 5,5 6,4 6,1 8,1 9,1 9,5 9,9 10,3 10,5 Trung Quốc 3,0 3,0 3,1 3,1 3,1 3,6 4,0 4,3 4,2 4,2 - Philippin 7,4 7,9 9,6 9,6 10,1 9,8 10,2 10,2 10,9 7,4 7,3 Thái Lan 1,1 0,9 3,4 3,0 2,4 2,6 1,8 1,5 1,5 1,4 1,2 Ghi chú: “-”: Không có số liệu. (Nguồn: Bảng 1.2 cho thấy trong các nước phát triển, Ba Lan, Nga, Pháp, Đức là những nước có tỷ lệ thất nghiệp khá cao. Thất nghiệp là vấn đề của tất cả các quốc gia trên thế giới. Các nước đang phát triển thường có tỷ lệ thất nghiệp cao hơn các nước phát triển. Nhưng theo ILO, điều này không phải bao giờ cũng đúng. Lý do là ở chỗ, tại các nước đang phát triển, người lao động thường có xu hướng chấp nhận mọi việc làm - ngay cả khi công việc đó có điều kiện làm việc không đảm bảo. Do đó, theo ILO, vấn đề ở các nước đang phát triển đôi khi không phải là có quá nhiều người thất nghiệp mà là điều kiện làm việc không đảm bảo. 1.1.1.2 Phân loại thất nghiệp Tùy theo mục đích nghiên cứu và việc lựa chọn tiêu thức phân loại, có nhiều hình thái thất nghiệp khác nhau: a. Căn cứ vào tính chất thất nghiệp: Thất nghiệp được phân thành các loại: - Thất nghiệp tự nhiên: Loại thất nghiệp này xảy ra do quy luật Cung cầu của thị trường sức lao động tác động. Tỷ lệ thất nghiệp tự nhiên là tỷ lệ thất nghiệp thấp nhất mà một nền kinh tế có thể đạt được. Tỷ lệ này xảy ra khi mức GNP thực tế đạt được mức GNP tiềm năng. Nói một cách khác, khi GNP thực tế thấp hơn GNP tiềm năng, sẽ có một bộ phận người lao động thất nghiệp. - Thất nghiệp cơ cấu: Xảy ra khi mất cân đối giữa Cung và cầu về các loại lao động. Cụ thể cầu về loại lao động này tăng lên, cầu về loại lao động khác giảm đi, cung điều chỉnh không kịp cầu. Trong nền kinh tế thị trường, sẽ có những ngành kinh tế phát triển thu hút thêm lao động, nhưng cũng có những ngành bị thu hẹp làm một bộ phận người lao động bị dư thừa và trở thành thất nghiệp. - Thất nghiệp tạm thời (thất nghiệp bề mặt): Loại thất nghiệp này phát sinh do nhu cầu của sản xuất hoặc của bản thân người lao động cần được chuyển việc (bao gồm cả việc chuyển đến nơi làm việc mới). Trong thời gian chờ đợi sắp xếp công việc mới, người lao động được coi là thất nghiệp tạm thời (thất nghiệp bề mặt). Loại thất nghiệp này diễn ra thường xuyên và không đáng lo ngại. - Thất nghiệp chu kỳ: Kinh tế phát triển mang tính chu kỳ, sau giai đoạn hưng thịnh là giai đoạn suy thoái. Trong giai đoạn suy thoái, mức cầu chung về lao động giảm và do vậy làm gia tăng thất nghiệp. Loại thất nghiệp này diễn ra theo chu kỳ và mang tính quy luật. - Thất nghiệp thời vụ: Do tính chất mùa vụ của sản xuất, đặc biệt là sản xuất nông nghiệp nên những người lao động trong các ngành nghề này không có việc làm thường xuyên và trở thành thất nghiệp mùa vụ. - Thất nghiệp công nghệ: Do áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ vào sản xuất, máy móc thay thế con người, chỉ cần một số ít người vận hành, một bộ phận người lao động trong các dây truyền sản xuất bị dôi ra, trở thành thất nghiệp công nghệ. b. Căn cứ vào ý chí của người lao động: Thất nghiệp được phân thành 2 loại: - Thất nghiệp tự nguyện: Là hiện tượng người lao động từ chối một công việc nào đó do mức lương được trả không thỏa đáng hoặc do không phù hợp với trình độ chuyên môn, mặc dù họ vẫn có nhu cầu làm việc. - Thất nghiệp không tự nguyện: Là hiện tượng người lao động có khả năng lao động, có nhu cầu làm việc và chấp nhận mức lương được trả, nhưng người sử dụng lao động không chấp nhận hoặc không có người sử dụng nên trở thành thất nghiệp. c. Căn cứ vào mức độ thất nghiệp: Thất nghiệp được phân thành 2 loại: - Thất nghiệp toàn phần: Là trường hợp người lao động hòan toàn không có việc làm hoặc thời gian làm việc thực tế mỗi tuần dưới 8 giờ và họ vẫn có nhu cầu làm thêm. - Thất nghiệp bán phần: Là trường hợp người lao động vẫn có việc làm, nhưng khối lượng công việc ít hoặc thời gian lao động thực tế trung bình chỉ đạt 3 đến 4 giờ trong một ngày làm việc và họ vẫn có nhu cầu làm thêm. 1.1.2 Nguyên nhân thất nghiệp Trong nền kinh tế thị trường, có rất nhiều nguyên nhân gây ra thất nghiệp, dưới đây là một số nguyên nhân chính: - Do sự điều tiết của thị trường, chu kỳ kinh doanh có thể mở rộng hay thu hẹp: Khi mở rộng thì thu hút thêm lao động, khi bị thu hẹp thì lại dư thừa lao động, từ đó làm cho cung cầu trên thị trường sức lao động thay đổi, làm phát sinh hiện tượng thất nghiệp. - Do sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật: Việc áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật, đặc biệt là sự tự động hóa các quá trình sản xuất nên trong một chừng mực nhất định máy móc đã thay thế con người, làm số người thất nghiệp tăng lên. - Do sự gia tăng dân số và nguồn lao động, cùng với quá trình quốc tế hóa và toàn cầu hóa nền kinh tế: Nguyên nhân này chủ yếu diễn ra ở các nước đang phát triển. Ở những nước này, dân số và nguồn lao động thường tăng nhanh. Để hội nhập với nền kinh tế thế giới một cách nhanh chóng, các nước đang phát triển phải tiến hành cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới và sắp xếp lại các doanh nghiệp. Những doanh nghiệp làm ăn thua lỗ phải giải thể và phá sản, số doanh nghiệp còn lại phải nhanh chóng đầu tư theo chiều sâu, đổi mới thiết bị và công nghệ, sử dụng ít lao động dẫn đến lao động dư thừa. - Do người lao động không ưa thích công việc đang làm hoặc địa điểm làm việc: Những người này phải đi tìm công việc mới, địa điểm mới, và trong thời gian chưa tìm được việc làm phù hợp, họ trở thành thất nghiệp. - Do tính chất mùa vụ của sản xuất, đặc biệt là sản xuất nông nghiệp nên những người lao động trong các ngành nghề này không có việc làm thường xuyên và trở thành thất nghiệp mùa vụ. - Do nhu cầu của sản xuất hoặc của bản thân người lao động cần được chuyển việc (bao gồm cả việc chuyển đến nơi làm việc mới). Trong thời gian chờ đợi sắp xếp công việc mới, người lao động được coi là thất nghiệp tạm thời (thất nghiệp bề mặt). Loại thất nghiệp này diễn ra thường xuyên và không đáng lo ngại. 1.1.3 Hậu quả của thất nghiệp Thất nghiệp không chỉ có ảnh hưởng trực tiếp đến người lao động và gia đình họ mà còn có tác động mạnh đến tất cả các vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội của một quốc gia. Cụ thể: - Đối với bản thân người lao động và gia đình họ: Thất nghiệp có thể gây ra những hậu quả rất trầm trọng. Bởi vì mất việc làm thường đồng nghĩa với việc mất đi nguồn thu nhập chủ yếu. Mất đi nguồn thu nhập từ hoạt động nghề nghiệp sẽ làm cho người lao động không có khỏan tài chính trang trải các khỏan tiền thuê nhà, chi phí lương thực, thuốc men, chi phí học tập cho con cái… Mất việc làm cũng thường đồng nghĩa với việc các loại hình bảo hiểm gắn với hoạt động nghề nghiệp (bảo hiểm sức khỏe, trợ cấp thai sản…) sẽ bị cắt đi. Nếu không có tích lũy, dự trữ từ trước sẽ đẩy người lao động và gia đình vào hoàn cảnh sống khó khăn, thiếu thốn về mọi mặt, sức khỏe suy giảm, dễ dẫn đến suy dinh dưỡng. Ngoài những ảnh hưởng về mặt kinh tế, thất nghiệp còn gây tác hại về mặt tinh thần, làm cho người lao động hoang mang, buồn chán thất vọng, tinh thần luôn bị căng thẳng. Theo một tài liệu điều tra xã hội học của Pháp: Nếu coi tình trạng căng thẳng nhất trong gia đình bằng 100 (đó là khi gia đình xảy ra sự kiện người vợ hoặc người chồng qua đời) thì tình trạng căng thẳng của mất việc làm là 49. Thất nghiệp ở các nước đang phát triển còn dẫn đến tình trạng người lao động dễ dàng chấp nhận mọi việc làm cho dù điều kiện làm việc không đảm bảo. - Đối với nền kinh tế: Thất nghiệp là một sự lãng phí nguồn lực xã hội, là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình đốn, chậm phát triển. Thật vậy, khi một bộ phận người lao động trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng vì lý do khách quan không có việc làm thì dĩ nhiên là sức sản xuất trong nước và thu nhập quốc dân phải kém hơn khi mọi người lao động đều có việc làm. Ngoài ra, thất nghiệp còn là trở ngại lớn cho việc áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất. Do sợ thất nghiệp công nghệ xảy ra nên nhiều quốc gia đang phát triển không mạnh dạn đưa tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất. - Đối với xã hội: Thất nghiệp là một trong những nguyên nhân gây nên những hiện tượng tiêu cực, đẩy người thất nghiệp đến chỗ bất chấp kỷ cương, luật pháp và đạo đức để tìm kế sinh nhai như trộm cắp, cờ bạc, mại dâm, tiêm chích ma túy… Thất nghiệp gia tăng còn làm cho tình hình chính trị, xã hội bất ổn, hiện tượng bãi công, biểu tình có thể xảy ra; người lao động giảm niềm tin vào chế độ và khả năng lãnh đạo của người cầm quyền. 1.1.4 Các chính sách và biện pháp áp dụng nhằm hạn chế và khắc phục tình trạng thất nghiệp Như phần trên vừa đề cập, thất nghiệp có những ảnh hưởng sâu rộng, không chỉ đối với cá nhân người thất nghiệp, mà còn đối với nền kinh tế và tòan xã hội. Do vậy, chính phủ các nước luôn nghiên cứu tìm ra các chính sách và biện pháp nhằm hạn chế và giải quyết tình trạng thất nghiệp. Các chính sách và biện pháp này có thể phân thành 2 nhóm: Các chính sách và biện pháp hạn chế tình trạng thất nghiệp; các chính sách và biện pháp khắc phục hậu quả tình trạng thất nghiệp. 1.1.4.1 Các chính sách và biện pháp chủ yếu hạn chế tình trạng thất nghiệp a. Chính sách dân số Đây là chính sách mang tính chiến lược lâu dài. Chính sách này không chỉ góp phần làm giảm thất nghiệp mà còn tác động nhiều mặt đến đời sống kinh tế - xã hội. Hạ thấp được tỷ lệ tăng dân số cũng có nghĩa là giảm được tỷ lệ tăng lực lượng lao động, từ đó tạo thêm cơ hội tìm kiếm việc làm. Chính sách này đã và đang được áp dụng ở nhiều nước như Ấn độ, Trung quốc, Inđônêsia và Việt Nam. Thực hiện chính sách dân số cũng có nghĩa là thực hiện các chương trình kế hoạch hóa gia đình, cải thiện sức khỏe, dinh dưỡng, giáo dục và tạo cơ hội cho phụ nữ giảm tỷ lệ sinh đẻ để từ đó giảm được tỷ lệ tăng dân số và nguồn lao động. Theo nhà kinh tế học E. Wayne Nafziger, nếu làm tốt chính sách dân số ở các nước đang phát triển thì sau 15 đến 20 năm, lực lượng lao động sẽ giảm đi rõ rệt và tình trạng thất nghiệp khó có cơ hội tăng lên đột biến. b. Ngăn cản di cư từ nông thôn ra thành thị Tỷ lệ thất nghiệp ở thành thị thường cao hơn nông thôn, nhưng một bộ phận dân cư nông thôn vẫn có xu hướng di cư ra thành thị để tìm kiếm việc làm. Điều này là do nếu tìm được việc làm ở thành thị, người lao động sẽ được trả công cao hơn so với khi họ làm việc ở nông thôn. Đây là một áp lực rất lớn làm cho bản thân cư dân thành thị cũng rơi vào tình trạng thất nghiệp. Để giải quyết vấn đề này, nhiều quốc gia đã thực hiện một loạt các chương trình như: Định hướng phát triển nông nghiệp, nông thôn; Thay đổi công nghệ trong nông nghiệp; Xây dựng thêm trường học, bệnh viện và cơ sở hạ tầng, tăng cường các dự án đầu tư để phát triển công nghiệp ở khu vực nông thôn… Tuy nhiên, khi thực hiện các chương trình này, chính phủ các nước thường gặp khó khăn về vốn và sử dụng vốn đầu tư. c. Áp dụng các công nghệ thích hợp Để hạn chế thất nghiệp, thông qua công cụ thuế và chính sách lãi suất ưu đãi, chính phủ nhiều nước khuyến khích các doanh nghiệp địa phương, các doanh nghiệp vừa và nhỏ ở khu vực nông thôn áp dụng công nghệ thích hợp sử dụng nhiều lao động. d. Giảm độ tuổi nghỉ hưu Đây là biện pháp mang tính “tình thế” nhằm giảm tình trạng thất nghiệp. Bằng việc giảm tuổi nghỉ hưu của người lao động sẽ nhanh chóng tạo ra một số chỗ làm việc mới cho những người đang bị thất nghiệp, đặc biệt là những người mới bước vào tuổi lao động. Tuy nhiên, biện pháp này sẽ làm cho số tiền chi trả trợ cấp hưu trí tăng lên. Kết quả là người lao động và người sử dụng lao động sẽ phải đóng góp cao hơn, do vậy ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống và sản xuất của họ. Mặt khác, ngân sách Nhà nước cũng phải gánh vác một phần để giải quyết hậu quả. Chính vì vậy, trước khi thực hiện biện pháp này, chính phủ các nước phải tính toán và cân nhắc kỹ lưỡng. e. Chính phủ tăng cường đầu tư cho nền kinh tế Bên cạnh việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài, chính phủ còn tăng cường đầu tư cho nền kinh tế bằng cách “bơm tiền” một cách trực tiếp để xây dựng thêm những vùng kinh tế, xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình công cộng để tạo thêm việc làm cho người lao động và thực hiện những mục tiêu kinh tế - xã hội khác. Tuy vậy, nếu số chi lớn hơn số thu từ thuế của chính phủ thì lạm phát sẽ rất dễ xảy ra. 1.1.4.2 Các chính sách và biện pháp khắc phục hậu quả tình trạng thất nghiệp Khi bị thất nghiệp người lao động mất luôn nguồn thu nhập từ hoạt động nghề nghiệp, do vậy cuộc sống sẽ rơi vào khó khăn, không có nguồn tài chính để trang trải các chi phí. Nhằm ổn định cuộc sống, người lao động cần nhận được những khỏan hỗ trợ nhất định thay thế cho thu nhập đã bị mất đi. Khỏan hỗ trợ này được gọi chung là “trợ cấp thất nghiệp”. Trợ cấp thất nghiệp được thực hiện dưới nhiều dạng: Hỗ trợ của chủ sử dụng lao động cho người lao động bị thôi việc, mất việc (trợ cấp thôi việc, mất việc làm); Hỗ trợ của Nhà nước cho người thất nghiệp (trợ giúp thất nghiệp hay cứu trợ thất nghiệp); hoặc khỏan thanh toán của quỹ bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) cho người lao động tham gia BHTN khi mất việc làm. a. Trợ cấp thôi việc, mất việc làm Đây là biện pháp “tình thế” mà các doanh nghiệp thường áp dụng nhằm giải quyết khó khăn, ổn định cuộc sống khi người lao động trong doanh nghiệp phải thôi việc hoặc mất việc làm do doanh nghiệp giải thể, bị phá sản… Khỏan tiền trợ cấp mà người lao động nhận được do phải thôi việc là do họ đã có một quá trình đóng góp để tạo nên phúc lợi cho doanh nghiệp - thực chất là phần lợi nhuận mà trước đây người lao động đã tham gia tạo nên. Mức trợ cấp thôi việc, mất việc làm được trả thường phụ thuộc vào thời gian làm việc cho doanh nghiệp trước khi người lao động thôi việc, mất việc làm. Tuy nhiên, biện pháp này có nhược điểm cơ bản là khi doanh nghiệp có nhiều người thôi việc, mất việc, cũng là lúc doanh nghiệp gặp khó khăn trong sản xuất, kinh doanh; lúc này, doanh nghiệp lại phải chi ra một khỏan tiền lớn để trả trợ cấp thôi việc, mất việc nên sẽ rất bị động về tài chính, nhiều doanh nghiệp thậm chí không có khả năng chi trả. b. Trợ giúp thất nghiệp Để ổn định đời sống cho người lao động khi bị thất nghiệp, Chính phủ các quốc gia thường trích từ ngân sách nhà nước chi hỗ trợ cho người lao động trong thời gian thất nghiệp. Mọi người lao động với tư cách là thành viên của xã hội khi gặp rủi ro thất nghiệp đều được hưởng trợ giúp (cứu trợ) của Nhà nước mà không phải đóng góp trực tiếp. Về nguyên tắc, mức trợ giúp thất nghiệp của Nhà nước là như nhau cho mọi người thất nghiệp nhưng với mục tiêu công bằng xã hội, Nhà nước thường dành sự trợ giúp cao hơn cho những người thất nghiệp có hòan cảnh khó khăn hơn. Bên cạnh dạng trợ giúp đồng đều cho mọi người thất nghiệp, ở một số quốc gia có triển khai BHTN thì Nhà nước thực hiện trợ giúp (cứu trợ) thất nghiệp với những người không đủ điều kiện hưởng BHTN hoặc đã hết thời gian hưởng BHTN mà vẫn chưa tìm được việc làm. c. Bảo hiểm thất nghiệp Nhằm chủ động đối phó với rủi ro mất việc làm, người lao động tham gia BHTN. BHTN thực chất là quá trình hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung thông qua sự đóng góp của người lao động, người sử dụng lao động, có sự hỗ trợ của Nhà nước nhằm đảm bảo đời sống cho người thất nghiệp trong thời gian mất việc làm. BHTN hoạt động trên nguyên tắc san sẻ rủi ro, có đóng, có hưởng. Bên cạnh việc hỗ trợ thu nhập nhằm ổn định đời sống trong thời gian thất nghiệp, khi tham gia BHTN người lao động còn được tư vấn nghề nghiệp, hỗ trợ đào tạo lại nghề, hỗ trợ chi phí đi lại tìm kiếm việc làm mới… Những hoạt động này nhằm giúp người thất nghiệp nhanh chóng quay trở lại làm việc. BHTN có thể được thực hiện dưới dạng 1 trong 9 chế độ BHXH (chế độ BHTN) hoặc được tách ra thành một hệ thống độc lập (BHTN). Một, BHTN là một chế độ trong hệ thống chế độ BHXH Thất nghiệp là một loại rủi ro xã hội không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến người lao động và gia đình họ mà còn tác động đến tất cả những vấn đề kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Do vậy, trong hệ thống các chế độ BHXH, chế độ BHTN được coi là chế độ quan trọng. Người lao động tham gia BHXH khi bị thất nghiệp sẽ được nhận trợ cấp BHTN do cơ quan BHXH chi trả. Mức trợ cấp bao giờ cũng thấp hơn tiền lương, tiền công lúc đang công tác và thường phụ thuộc vào thời gian làm việc có đóng BHTN, tỷ lệ thất nghiệp trong từng thời kỳ, khả năng chi trả của quỹ BHXH. Thời gian hưởng trợ cấp thường được giới hạn phù hợp với thời gian người thất nghiệp có thể tìm kiếm việc làm mới. Hai, BHTN được tổ chức thành một hệ thống độc lập Trong quá trình triển khai BHTN, một số quốc gia thực hiện dưới dạng chế độ BHTN trong 9 chế độ BHXH, một số quốc gia khác thực hiện dưới dạng BHTN độc lập. Với BHTN độc lập, một bộ máy tổ chức riêng tách khỏi BHXH được thành lập thực hiện đăng ký đối tượng tham gia, thu các khỏan đóng góp hình thành quỹ tài chính, quản lý quỹ, tổ chức chi trả trợ cấp. Thực hiện BHTN dưới dạng 1 chế độ BHXH hoặc hệ thống BHTN độc lập về cơ bản chỉ khác nhau ở công tác tổ chức, các quy định về điều kiện hưởng trợ cấp BHTN, mức hưởng, thời gian hưởng không có sự khác biệt. Nội dung của BHTN sẽ được đề cập chi tiết ở phần II. Tóm lại, trợ cấp BHTN là một dạng của trợ cấp thất nghiệp. Nhằm đối phó với rủi ro thất nghiệp, người lao động chủ động tham gia BHTN - thực hiện việc đóng phí bảo hiểm để khi bị mất việc làm không phải do lỗi của người lao động, họ sẽ được nhận khỏan chi trả từ quỹ BHTN. So với các dạng trợ cấp thất nghiệp khác, trợ cấp BHTN có những nét khác biệt. Thứ nhất, muốn được hưởng trợ cấp BHTN, người lao động phải có quá trình tham gia đóng góp nhất định vào quỹ BHTN. Với các dạng trợ cấp thất nghiệp khác (trợ cấp thôi việc, trợ cấp mất việc làm của chủ sử dụng cho người lao động; trợ cấp của Chính phủ cho người thất nghiệp; trợ cấp của các Hiệp hội nghề nghiệp, các tổ chức công đoàn cho các thành viên…), để được nhận trợ cấp, người lao động không phải tham gia đóng góp một cách trực tiếp, mà đóng góp gián tiếp qua việc nộp thuế, phí… Thứ hai, mục đích cơ bản của BHTN là bảo đảm cho người lao động mất việc làm một khỏan thu nhập thay thế cho thu nhập đã mất. Vì vậy, nếu người lao động ở trong tình trạng không có việc làm nhưng trước đó chưa đi làm thì như thế không phải là mất thu nhập và cần được bảo vệ. Nói cách khác, trên giác độ của BHTN thì người thất nghiệp là những người đã qua một hạn tuổi ấn định, có khả năng lao động, đã từng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm và sẵn sàng làm việc khác có lương. Với các dạng trợ cấp thất nghiệp khác, khỏan trợ cấp được chi trả cho tất cả những người thất nghiệp – bao gồm cả những người đã từng có việc làm và những người chưa có việc làm bao giờ; bao gồm cả những người thất nghiệp tự nguyện và không tự nguyện. Thứ ba, với BHTN, thời gian hưởng trợ cấp bao giờ cũng có giới hạn - cơ quan BHTN thường chỉ thanh toán trợ cấp trong một khoảng thời gian nhất định, vượt quá khỏang thời gian đó, trợ cấp sẽ bị cắt đi - bởi BHTN luôn hướng tới việc khuyến khích người thất nghiệp tích cực tìm kiếm việc làm nhanh chóng tham gia trở lại vào thị trường lao động. Với dạng trợ cấp của Chính phủ cho người thất nghiệp nhằm đảm bảo an sinh xã hội, các Chính phủ thường thực hiện theo quan điểm cứ khi nào người lao động còn chưa có việc làm thì họ còn cần được nhận trợ cấp thất nghiệp. Vì vậy, trong thực tế, Luật BHTN ở một số quốc gia quy định sau thời gian hưởng BHTN, nếu người thất nghiệp vẫn chưa tìm được việc làm thì họ sẽ được nhận trợ cấp thất nghiệp từ Chính phủ. 1.2 NHỮNG CÔNG ƯỚC QUỐC TẾ VỀ THẤT NGHIỆP, BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP VÀ NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP. Tổ chức lao động quốc tế (ILO) được thành lập vào năm 1919 với mục đích ban đầu là xây dựng và đảm bảo thực thi các Tiêu chuẩn lao động quốc tế. Các Tiêu chuẩn này có các đặc điểm là mang tính phổ cập, tính linh hoạt, tính khả thi và tính thích ứng theo thời gian. Tính phổ cập thể hiện ở chỗ tất cả các quốc gia thành viên có thể phê chuẩn và thực thi các Tiêu chuẩn này, không phân biệt trình độ phát triển kinh tế và hệ thống kinh tế xã hội. Tính linh hoạt thể hiện việc các Tiêu chuẩn lao động quốc tế đã tính tới những khác biệt về hòan cảnh, điều kiện và thực tiễn của mỗi quốc gia. Các Tiêu chuẩn lao động quốc tế mang tính khả thi do trong quá trình xây dựng đã có sự tham khảo ý kiến 3 bên (đại diện của người lao động, đại diện của người sử dụng lao động và Chính phủ). Các Tiêu chuẩn lao động quốc tế còn mang tính thích ứng theo thời gian nhằm phản ánh những hoàn cảnh và nhu cầu luôn thay đổi. Các Tiêu chuẩn lao động quốc tế được thể hiện dưới dạng các Công ước và Khuyến nghị với những nội dung đã được thương lượng kỹ lưỡng ở cấp quốc tế giữa các chính phủ của các quốc gia thành viên. Các Công ước chính là những điều ước quốc tế phải được phê chuẩn và thực thi, còn các Khuyến nghị là những văn kiện không bắt buộc nhằm hướng dẫn và định hướng cho việc xây dựng chính sách và hành động quốc gia. Các Công ước và Khuyến nghị do vậy tác động đến nội dung của luật pháp quốc gia và là bộ tài liệu tham khảo cho việc xây dựng chính sách và hành động nếu các quốc gia chưa phê chuẩn những Công ước này. (Việc phê chuẩn là chủ quyền của mỗi quốc gia thành viên). Tính đến cuối tháng 6 năm 2004, ILO đã thông qua 185 Công ước và 195 Khuyến nghị bao trùm nhiều vấn đề như: Phát triển nguồn nhân lực; Dạy nghề; An sinh xã hội; Điều kiện việc làm; Tiền lương; An toàn và sức khỏe nghề nghiệp; Bình đẳng và không phân biệt đối xử … Tuy nhiên cùng với thời gian, có rất nhiều Công ước và Khuyến nghị trong số này đã lỗi thời. Hiện này, ILO khuyến nghị chỉ nên giữ lại trên 70 Công ước và 70 Khuyến nghị. Năm 1992, Việt Nam đã gia nhập trở lại Tổ chức lao động quốc tế (ILO) và đã phê chuẩn 16 Công ước của ILO. 1.2.1. Những công ước quốc tế về thất nghiệp và BHTN. Vấn đề đảm bảo cuộc sống cho người thất nghiệp đã được ILO đề cập trong các Công ước và Khuyến nghị: - Công ước số 44, của Tổ chức Lao động quốc tế, năm 1934. - Công ước số 102 “Công ước về Quy phạm tối thiểu về an tòan xã hội, năm 1952”; - Công ước số 168 “Công ước về Xúc tiến việc làm và bảo vệ chống lại thất nghiệp, năm 1988”. 1.2.1.1 Công ước số 44 Công ước số 44 được Hội nghị tòan thể của Tổ chức Lao động quốc tế thông qua ngày 23 tháng 6 năm 1934. - Đối tượng áp dụng BHTN Điều 2, Công ước 44 quy định: Chỉ những người làm công ăn lương (làm công cho chủ) mới được hưởng BHTN; còn những người lao động độc lập thì không thuộc đối tượng BHTN. Tại Điều 2 cũng ghi: Tuy nhiên, tùy hòan cảnh mỗi nước có thể đặt thêm các trường hợp ngoại lệ đối với một số đối tượng thuộc các dạng sau: Các gia nhân (những người giúp việc nhà); Người lao động làm việc tại nhà; Công chức Nhà nước có việc làm ổn định; Người lao động có thu nhập cao có thể tự mình phòng chống rủi ro thất nghiệp; Những người lao động làm việc theo mùa vụ; Những lao động trẻ, sát cận tuổi lao động theo quy định; Những lao động đã vượt quá tuổi quy định, nghỉ hưu, đang được hưởng trợ cấp hưu trí; Người lao động làm việc tùy dịp hoặc phụ trợ; Thành viên trong gia đình của chủ nhân; Công ước này không áp dụng cho thủy thủ, thủy thủ đánh cá và lao động nông nghiệp. - Điều kiện hưởng BHTN Theo Công ước số 44 của ILO, muốn được hưởng trợ cấp, người thất nghiệp phải có đủ các điều kiện sau: Có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm; Có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc do cơ quan có thẩm quyền xác nhận hay tại một trung tâm đào tạo và giới thiệu việc làm do Nhà nước quản lý; Có sổ BHTN để chứng nhận có tham gia đóng BHTN đủ thời hạn quy định của thời kỳ dự bị; Trước đó không tự ý nghỉ việc vô cớ hoặc không phải bị nghỉ việc vì kỷ luật hay tranh chấp nghề nghiệp; Có giấy chứng nhận mức lương hay thu nhập trước khi bị thất nghiệp (trường hợp trả trợ cấp theo mức lương). Điều 6, Công ước số 44 có hướng dẫn: “Thời kỳ dự bị thường không vượt quá 26 tuần lễ làm việc (tức là tối thiểu phải có 26 lần đóng góp hàng tuần) trong thời gian 12 tháng trước khi xin hưởng trợ cấp BHTN”. - Thời gian hưởng trợ cấp + Thời gian hoãn hưởng trợ cấp: Công ước số 44 quy định thời gian này không được vượt quá 8 ngày cho mỗi thời kỳ thất nghiệp. + Thời gian hưởng trợ cấp: Theo Công ước số 44, thời gian trả trợ cấp dài hay ngắn là tùy thuộc vào khả năng tài chính của quỹ BHTN. Thời gian này càng dài càng tốt nếu quỹ còn đủ khả năng chi trả và người lao động còn có yêu cầu giúp đỡ (khi nào còn ở trong tình trạng thất nghiệp thì người lao động còn cần được nhận trợ cấp BHTN). 1.2.1.2 Công ước số 102 Công ước số 102 (gọi tắt là “Công ước về An toàn xã hội (quy phạm tối thiểu), 1952”) được Hội nghị tòan thể của Tổ chức Lao động quốc tế thông qua ngày 28 tháng 6 năm 1952, tại “phần IV - Trợ cấp thất nghiệp” quy định: “Mọi nước thành viên chịu hiệu lực của Phần này trong Công ước phải đảm bảo cho những người được bảo vệ được nhận trợ cấp khi thất nghiệp”. (Điều 19). - Trường hợp được bảo vệ Công ước 102 quy định: “Trường hợp bảo vệ phải bao gồm tình trạng gián đoạn thu nhập như pháp luật hoặc các quy định của quốc gia quy định, và xảy ra do không thể có được một công việc thích hợp, trong tình hình người được bảo vệ có khả năng làm việc và sẵn sàng làm việc.” (Điều 20). - Những người được bảo vệ Điều 21, quy định: “Những người được bảo vệ phải bao gồm: Những người làm công ăn lương được quy định, tổng số ít nhất chiếm 50% tòan bộ những người làm công ăn lương. hoặc mọi người thường trú mà phương tiện sinh sống khi trường hợp bảo vệ xảy ra không vượt quá giới hạn quy định. hoặc bao gồm những người làm công ăn lương mà tổng số ít nhất chiếm 50% tòan bộ những người làm công ăn lương làm việc trong các cơ sở công nghiệp đang sử dụng 20 người trở lên.” - Mức chi trả Công ước 102 quy định: Nếu người được bảo vệ là người làm công ăn lương, trợ cấp là chế độ chi trả định kỳ một khỏan ít nhất bằng 45% so với tổng số tiền lương của người lao động nam giới thành niên. Nếu người được bảo vệ là người thường trú mà các phương tiện sinh sống khi trường hợp bảo vệ xảy ra không vượt quá giới hạn quy định, thì trợ cấp là chế độ chi trả định kỳ một khỏan được ấn định theo một bảng tính quy định hoặc theo bảng tính do các cơ quan có thẩm quyền quyết định theo những quy tắc nhất định. - Thời gian hưởng trợ cấp Điều 24 quy định: “Trợ cấp phải được trả trong suốt thời gian trường hợp bảo vệ xảy ra, với một ngoại trừ là thời gian được trợ cấp có thể giới hạn: Ở 13 tuần trong thời kỳ 12 tháng, nếu người được bảo vệ là người làm công ăn lương; Ở 26 tuần trong trong thời kỳ 12 tháng nếu người được bảo vệ là người thường trú mà các phương tiện sinh sống trong trường hợp bảo vệ xảy ra không vượt quá giới hạn quy định.” - Thời gian hoãn hưởng Công ước 102 quy định: “Trợ cấp có thể không được trả trong một thời gian tạm chờ là 7 ngày đầu tiên trong từng trường hợp gián đoạn thu nhập, và những ngày thất nghiệp trước và sau một công việc tạm thời không quá một thời hạn đã định sẽ được tính như một bộ phận của trường hợp gián đoạn thu nhập đó. Nếu là người lao động làm theo mùa vụ thì thời gian được hưởng trợ cấp và thời gian tạm chờ có thể được quy định thích hợp với điều kiện làm việc của họ”. 1.2.1.3 Công ước số 168 Công ước này được hội nghị tòan thể của Tổ chức lao động quốc tế thông qua ngày 21 tháng 6 năm 1988, trên cơ sở: - Nhấn mạnh vai trò quan trọng của nghề nghiệp và việc làm, sản xuất trong xã hội không chỉ là nguồn tạo ra của cải cho xã hội mà còn đem lại thu nhập cho người lao động, vai trò xã hội được củng cố và lòng tự trọng của người lao động cũng được nâng cao; - Xét thấy tình trạng thất nghiệp và thiếu việc làm phổ biến đang ảnh hưởng tới nhiều nước trên thế giới ở tất cả thời kỳ phát triển; - Ghi nhận những quy định về trợ cấp thất nghiệp trong Công ước về An toàn xã hội (những tiêu chuẩn tối thiểu), 1952, đã giảm mức độ bảo vệ của hầu hết các hệ thống bồi thường hiện có tại các nước công nghiệp, và những tiêu chuẩn đang được thảo luận có thể vẫn tạo thành mục tiêu đối với các nước phát triển vì những nước đó đang ở thời điểm thiết lập một hệ thống bồi thường thất nghiệp. Điều 2, “Phần I. Những quy định chung” quy định: “Mọi nước thành viên sẽ thực hiện từng bước phù hợp để phối hợp với hệ thống bảo vệ chống thất nghiệp và chính sách việc làm. Cuối cùng, điều này đảm bảo rằng hệ thống bảo vệ chống thất nghiệp và những biện pháp đặc biệt bảo đảm trợ cấp thất nghiệp, góp phần khuyến khích đầy đủ việc tự do lựa chọn việc làm có hiệu quả và không ngăn cản người sử dụng lao động được yêu cầu và người lao động được tìm kiếm việc làm hiệu quả”. - Trường hợp được bảo vệ Điều 10, quy định trường hợp được bảo vệ là: “Những người có khả năng lao động nhưng bị thất nghiệp tòan phần do không có việc làm phù hợp, dẫn đến mất nguồn sống. (Điều 10) Ngoài ra Điều 10 của Công ước cũng quy định: “Mỗi nước thành viên sẽ cố gắng mở rộng sự bảo vệ đối với những trường hợp: + Mất tiền lương vì thất nghiệp từng phần do tạm thời giảm bớt công việc bình thường tại nhà hoặc do pháp luật quy định; + Sự đình chỉ hoặc giảm bớt thu nhập do đình chỉ tạm thời công việc mà không có bất cứ sự gián đoạn nào trong mối quan hệ việc làm bởi những lý do, đặc biệt là kinh tế, công nghệ, cơ cấu hoặc nhu cầu tự nhiên tương tự”. + và “Mỗi nước thành viên sẽ cố gắng trả thêm trợ cấp làm việc không trọn giờ cho những người lao động đang tìm kiếm việc làm tòan bộ thời gian. Tòan bộ số trợ cấp và tiền lương từ việc làm không trọn giờ của họ có thể duy trì sự khuyến khích đạt tới việc làm tòan bộ thời gian.” - Những người được bảo vệ Điều 11 quy định: Những người được bảo vệ bao gồm: “Những người làm công ăn lương theo quy định, không ít hơn 85% tòan bộ những người làm công ăn lương, kể cả những người làm công ăn lương khu vực công cộng và những người học nghề.” hoặc “những người làm công ăn lương theo quy định không ít hơn 50% toàn bộ những người làm công ăn lương; hoặc nơi được quy định đặc biệt theo trình độ phát triển, những người làm công ăn lương không ít hơn 50% tòan bộ những người làm công ăn lương trong các doanh nghiệp có sử dụng từ 20 người trở lên”. - Phương pháp bảo vệ Điều 12 quy định: “Mỗi nước thành viên có thể lựa chọn quy định một hoặc nhiều phương pháp bảo vệ, có hoặc không có hệ thống đóng góp, hoặc bằng sự kết hợp giữa các hệ thống đó”. - Mức trợ cấp Nguyên tắc chung (Điều 14): “Trong trường hợp thất nghiệp hòan toàn, khỏan trợ cấp được chi trả định kỳ sẽ được tính toán trên cơ sở cung cấp cho người được hưởng một khỏan thay thế một phần tiền công và chuyển tiếp, đồng thời tránh tạo ra việc không khuyến khích làm việc hoặc tạo ra việc làm”. Cụ thể, mức trợ cấp được quy định (Điều 15): “a. Nếu trợ cấp đó căn cứ vào mức đóng góp của chính người được bảo vệ hoặc của đại diện của họ hoặc căn cứ vào thu nhập trước đó, thì sẽ được ấn định không ít hơn 50% mức thu nhập trước đó, được phép ấn định mức trợ cấp tối đa hoặc mức thu nhập được xem xét có liên quan, ví dụ tiền lương của công nhân lành nghề hoặc tiền lương trung bình của công nhân trong vùng có liên quan. b. Nếu trợ cấp đó không căn cứ vào mức đóng góp hoặc thu nhập trước đó, thì có thể được ấn định không ít hơn 50% tiền lương tối thiểu đã được ấn định hoặc mức tiền lương của người lao động bình thường, hoặc theo mức bảo đảm mức sống cơ bản tối thiểu ở mức cao nhất.” - Điều kiện hưởng trợ cấp Công ước chỉ đưa ra những chỉ dẫn về thời gian đóng góp trước khi thất nghiệp (Điều 17): “1. Nếu luật pháp của nước thành viên quy định quyền nhận trợ cấp thất nghiệp với điều kiện hòan thành một thời gian làm việc, thời gian này không được vượt quá mức cần thiết. 2. Mỗi nước thành viên phải cố gắng tính toán khỏang thời gian làm việc cần thiết đối với từng nghề nghiệp của những người lao động theo thời vụ”. - Thời gian trợ cấp Điều 19 quy định: “Trong trường hợp thất nghiệp hòan toàn, giai đoạn đầu của việc trả trợ cấp có thể được giới hạn tới 26 tuần cho mỗi kỳ thất nghiệp hoặc tới 39 tuần trong mỗi giai đoạn 24 tháng”. - Các trường hợp không được hưởng hoặc bị cắt giảm trợ cấp Điều 20 quy định: “Tiền trợ cấp mà người được bảo vệ có quyền nhận trong trường hợp thất nghiệp hòan toàn hoặc tạm thời bị gián đoạn trong thu nhập do ngừng việc tạm thời mà không có bất cứ sự gián đoạn nào trong quan hệ làm việc, có thể bị từ chối, hủy bỏ, gián đoạn hoặc bị giảm trong những trường hợp sau: Chừng nào đương sự không có mặt trên lãnh thổ của nước thành viên; Bị cơ quan có thẩm quyền xác nhận rằng đương sự bị sa thải do lỗi cố ý; Có xác nhận của cơ quan có thẩm quyền rằng đương sự tự ý bỏ việc không có lý do chính đáng; Trong thời gian có tranh chấp về lao động, khi đương sự bỏ việc để tham gia vào tranh chấp lao động hoặc khi đương sự bị ngăn cản làm việc do hậu quả trực tiếp của sự ngừng việc do tranh chấp lao động đó. Khi đương sự có ý định nhận hoặc đã nhận trợ cấp một cách gian lận; Khi đương sự không có lý do xác đáng, không thể sử dụng những phương tiện có sẵn tại chỗ, hướng dẫn nghề, đào tạo, đào tại lại hoặc tuyển dụng lại vào những công việc thích hợp; Chừng nào đương sự được nhận những khỏan thu nhập khác do pháp luật của nước thành viên quy định, trừ trợ cấp gia đình, với điều kiện phần trợ cấp bị trì hoãn không vượt quá khỏan trợ cấp kia.” Điều 21 quy định trợ cấp sẽ bị cắt giảm khi từ chối công việc làm thích hợp: “Trợ cấp mà người được bảo vệ được quyền hưởng khi thất nghiệp sẽ bị từ chối, hủy bỏ, trì hoãn hoặc cắt giảm tùy mức độ khi đương sự từ chối không nhận việc làm thích hợp” Điều 22 quy định: Nếu người thất nghiệp được hưởng các khỏan trợ cấp khác (như khoản bồi thường thu nhập từ người sử dụng lao động...) thì sẽ bị cắt hoặc giảm trợ cấp thất nghiệp: “Khi người lao động được bảo vệ đã nhận được tiền trực tiếp từ người sử dụng lao động hoặc bất cứ từ nguồn nào mà pháp luật hoặc quy định của quốc gia đã quy định hay bằng thỏa ước tập thể, mục đích chính của khỏan tiền này là góp phần bồi thường những thiệt hại về thu nhập do việc thất nghiệp hoàn tòan gây ra. 1. Trợ cấp thất nghiệp mà đương sự nhận có thể tạm ngừng trong thời gian có khỏan tiền đền bù thiệt hại mà đương sự phải chịu 2. Khoản tiền này có thể bị cắt giảm tùy theo mức tương ứng với giá trị quy ra tiền của trợ cấp thất nghiệp mà đương sự có quyền hưởng trong thời gian chịu khỏan tiền đền bù thiệt hại, tùy theo quy định của mỗi nước thành viên” - Vấn đề chăm sóc y tế cho người thất nghiệp Công ước 168 cũng hướng dẫn các nước thành viên cần đảm bảo chăm sóc y tế cho những người đang hưởng trợ cấp thất nghiệp và những người phụ thuộc vào người thất nghiệp. - Những quy định đặc biệt cho người mới xin việc: Công ước 168 đưa ra những chỉ dẫn đối với những người thất nghiệp mà chưa từng có việc làm bao giờ (Điều 26): “Các nước thành viên phải tính đến một thực tế là có nhiều trường hợp người tìm việc chưa bao giờ hoặc không được xem là thất nghiệp, hoặc chưa bao giờ, hoặc không được tham gia chương trình bảo vệ người thất nghiệp. Vì vậy, ít nhất 3 trong số 10 trường hợp người đang tìm việc làm sau đây phải được nhận trợ cấp xã hội theo thời hạn và những điều kiện đã được xác định: Các thiếu niên đã hòan thành chương trình dạy nghề; Những thiếu niên đã hòan thành chương trình học; Thanh niên đã hòan thành nghĩa vụ quân sự bắt buộc; Người mới nghỉ nuôi con nhỏ, chăm sóc người ốm, người tàn tật, người già; Người có vợ hoặc chồng chết, khi họ không được hưởng trợ cấp để sống; Người đã ly dị hoặc ly thân; Người mãn hạn tù; Người đã trưởng thành, bao gồm cả người tàn tật đã tốt nghiệp một khóa đáo tạo; Người di trú ra nước ngoài nay trở về nước, trừ trường hợp họ đã được hưởng quyền lợi theo luật pháp của nước mà họ đã làm việc trước đó; Người trước kia là lao động tự do”. - Quyền khiếu nại: Công ước 168 cũng quy định về quyền của người được hưởng trợ cấp trong việc khiếu nại, kháng nghị khi bị từ chối, thu hồi, hoãn trả hoặc cắt giảm trợ cấp thất nghiệp (Điều 27): “Trong trường hợp từ chối, thu hồi, hoãn hoặc cắt giảm trợ cấp hoặc có sự tranh chấp về số tiền trợ cấp, người khiếu nại có quyền khiếu nại lên cơ quan quản lý hệ thống trợ cấp và sau đó có quyền kháng nghị lên một cơ quan độc lập. Người khiếu nại phải được thông báo bằng văn bản về thủ tục có sẵn thật đơn giản và nhanh chóng”. - Việc quản lý: Điều 29 quy định: Việc quản lý phải có đại diện các bên: “1. Khi việc quản lý được giao phó trực tiếp cho một cơ quan của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, các đại diện của người được bảo vệ, và của những người sử dụng lao động sẽ được liên kết lại trong một tổ chức tư vấn theo những điều kiện đã được xác định. 2. Khi việc quản lý không được giao phó cho một cơ quan của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, thì: a. Đại biểu của những người được bảo vệ sẽ tham gia vào tổ chức quản lý hoặc được liên kết lại trong tổ chức có khả năng tư vấn theo những điều kiện đã được xác định; b. Pháp luật hoặc quy định cũng cho phép sự tham gia của các đại diện của người sử dụng lao động; c. Pháp luật hoặc quy định có thể cho phép có sự tham gia của đại diện cơ quan có thẩm quyền.” Phần trên vừa đề cập những nội dung cơ bản của 3 công ước của ILO về thất nghiệp và BHTN. Theo các công ước này, người lao động cần được bảo vệ trước rủi ro thất nghiệp. Tùy theo điều kiện và hòan cảnh của mỗi quốc gia mà đối tượng thuộc diện bảo vệ có thể chỉ bao gồm bộ phận người lao động làm công ăn lương hoặc được mở rộng cho tất cả những người lao động bị thất nghiệp tòan phần. Về điều kiện hưởng trợ cấp: Muốn được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải có đủ các điều kiện như: Có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm; Có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc do cơ quan có thẩm quyền xác nhận hay tại một trung tâm đào tạo và giới thiệu việc làm do Nhà nước quản lý; Có sổ BHTN để chứng nhận có tham gia đóng BHTN đủ thời hạn quy định của thời kỳ dự bị; Trước đó không tự ý nghỉ việc vô cớ hoặc không phải bị nghỉ việc vì kỷ luật hay tranh chấp nghề nghiệp. Về thời gian hưởng trợ cấp BHTN: Người lao động chỉ được hưởng trợ cấp BHTN sau thời gian chờ nhất định. Thời gian hưởng trợ cấp phụ thuộc vao khả năng chi trả của quỹ BHTN, thời gian hưởng càng dài càng tốt nhưng cũng cần có giới hạn nhằm khuyến khích người lao động nhanh chóng tìm việc làm, quay trở lại thị trường lao động. Mức trợ cấp BHTN cần được quy định là tỷ lệ % nhất định của tiền lương, tiền công trước khi thất nghiệp và cũng cần xét đến hòan cảnh gia đình, các nguồn thu nhập khác của người thất nghiệp. Với những người thất nghiệp mà chưa từng có việc làm bao giờ hoặc không được tham gia chương trình BHTN thì cần phải được nhận trợ cấp xã hội theo thời hạn và những điều kiện đã được xác định. 1.2.2 Những nội dung cơ bản về Bảo hiểm thất nghiệp BHTN là loại hình bảo hiểm nhằm cung cấp khỏan bồi thường thiệt hại về thu nhập do bị thất nghiệp không tự nguyện. BHTN có thể được triển khai độc lập với các chương trình ASXH khác và có liên hệ chặt chẽ với các dịch vụ việc làm (Hệ thống BHTN độc lập); hoặc được thực hiện nằm trong các chương trình ASXH bảo vệ trước các rủi ro ngắn hạn khác, nhưng các dịch vụ việc làm vẫn tiếp tục xác minh thất nghiệp và trợ giúp tìm việc làm (chế độ BHTN trong hệ thống các chế độ BHXH). Mặc dù cách thức tổ chức là khác nhau nhưng nội dung của BHTN độc lập và chế độ BHTN trong hệ thống các chế độ BHXH về cơ bản là tương đối như nhau, chỉ có chút ít khác biệt liên quan đến đối tượng áp dụng BHTN. 1.2.2.1 Đối tượng áp dụng BHTN Xác định đối tượng áp dụng BHTN (những người cần được bảo vệ) là một trong những vấn đề có tính nguyên tắc được đặt ra khi thiết kế nội dung của BHTN. Để ấn định ranh giới của sự bảo vệ xã hội chống thất nghiệp, người ta thường xem xét các yếu tố: Nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt tài chính và quản lý. Nhìn chung, đa số các nước quy định: Chỉ những người làm công ăn lương (làm công cho chủ) mới được tham gia BHTN; còn những người lao động độc lập thì không thuộc đối tượng tham gia BHTN. (Quy định này được thể hiện tại Điều 2, Công ước số 44). Tại Điều 2 cũng ghi: “Tuy nhiên, tùy hòan cảnh mỗi nước có thể đặt thêm các trường hợp ngoại lệ đối với một số đối tượng thuộc các dạng sau: Các gia nhân (những người giúp việc nhà); Người lao động làm việc tại nhà; Công chức Nhà nước có việc làm ổn định; Người lao động có thu nhập cao có thể tự mình phòng chống rủi ro thất nghiệp; Những người lao động làm việc theo mùa vụ; Những lao động trẻ, sát cận tuổi lao động theo quy định; Những lao động đã vượt quá tuổi quy định, nghỉ hưu, đang được hưởng trợ cấp hưu trí; Người lao động làm việc tùy dịp hoặc phụ trợ; Thành viên trong gia đình của chủ nhân; Công ước này không áp dụng cho thủy thủ, thủy thủ đánh cá và lao động nông nghiệp.” Sở dĩ có các trường hợp ngoại lệ này là vì nguyên tắc chung xác định đối tượng cần được bảo vệ là tìm cách đạt được sự cân bằng giữa các yếu tố: Nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt quản lý cũng như về mặt tài chính. Tuy nhiên, đôi khi các yếu tố này lại không phù hợp với nhau, gây ra khó khăn khi quyết định cho đối tượng gia nhập hay loại trừ khỏi bảo hiểm. Do đó khi xác định phạm vi áp dụng của BHTN cần nghiên cứu riêng cách giải quyết đối với các trường hợp đó. Thứ nhất, đối với những người giúp việc nhà: Đây là loại lao động mà sự tham gia bảo hiểm đặt ra nhiều vấn đề nan giải nhất về mặt quản lý cũng như về mặt tài chính. Đa số những người này được tuyển dụng để làm việc nhà. Chủ nhân thường là 1 gia đình chỉ thuê mướn 1 người làm, (đôi khi có trường hợp 1 người làm việc nội trợ giúp nhiều gia đình trong 1 tuần lễ). Vì vậy, việc quản lý đối tượng này rất khó khăn, tốn kém chi phí và khó xác định thời điểm bắt đầu thất nghiệp thực sự của đối tượng này. Hơn nữa những người giúp việc nhà thường hưởng phần lớn thù lao dưới dạng hiện vật (vì họ được chủ nhà nuôi ăn và cung cấp chỗ ở), do đó không thuận tiện cho việc tính số đóng góp như trường hợp thù lao bằng tiền. Nhưng những người giúp việc nhà lại có nhu cầu bảo vệ chống lại thất nghiệp khẩn thiết hơn những loại lao động khác vì so với các nghề nghiệp khác, việc làm của những người này không ổn định bằng, họ lại thường bị thôi việc một cách đột ngột và đồng lương của họ cũng rất khiêm tốn nên không có khả năng dành dụm cho những ngày không may bị thất nghiệp. Như vậy, trên khía cạnh xã hội, người giúp việc nhà cần được đưa vào là đối tượng áp dụng của BHTN. Nhưng trên khía cạnh quản lý của các nước mới thiết lập BHTN thì việc mở rộng đối tượng áp dụng BHTN cho những người giúp việc nhà có thể tạm hoãn cho đến khi hệ thống BHTN được hòan thiện; nhưng những nước này cũng phải tính đến việc mở rộng đối tượng áp dụng BHTN khi điều kiện cho phép. Thứ hai là đối với những lao động làm việc tại nhà: Những lao động làm việc tại nhà là những người nhận của người ủy nhiệm các nguyên vật liệu, dụng cụ để hòan thành công việc được giao tại nhà mình hoặc một nơi nào khác mà họ không chịu sự đôn đốc, kiểm soát trực tiếp của người ủy nhiệm. Như thế, họ được gần như tự do làm việc cho chính mình, nhưng cũng đặt dưới sự kiểm tra của người ủy nhiệm nên họ ở vào thế vừa là người làm công ăn lương, vừa là người lao động độc lập. Họ cũng đứng trước nguy cơ mất việc làm, do đó mất thu nhập và có nhu cầu được bảo vệ chống thất nghiệp. Thứ ba, công chức Nhà nước có việc làm thường xuyên hoặc theo hợp đồng dài hạn do đó công việc khá ổn định và không có nhu cầu khẩn thiết tham gia BHTN. Thứ tư, đối với người lao động có thu nhập cao. Những đối tượng này có thể tự mình phòng chống rủi ro thất nghiệp. Nhưng người ta cũng cho rằng việc làm có thu nhập cao thường không ổn định bằng các việc làm khác. Hơn nữa, không phải tòan bộ những người có thu nhập cao đều có khả năng dành dụm để tự bảo vệ khi mất việc làm. Xét trên khía cạnh quản lý thì nếu loại trừ không cho những người có thu nhập cao tham gia BHTN thì chi phí quản lý không được cắt giảm nhiều. Xét trên khía cạnh tài chính, số đóng góp của những người có thu nhập cao thường giúp cho BHTN tăng thu và thuận lợi cho sự cân đối tài chính của quỹ. Do đó cần cân nhắc xem có nên cho những người có thu nhập cao tham gia BHTN hay không. Thứ năm, đối với lao động làm việc theo mùa vụ: Việc làm theo mùa là những công việc thực hiện mỗi năm vào một thời kỳ hầu như nhất định, kéo dài từ vài tuần đến vài tháng. Về mặt BHTN, người lao động làm việc theo mùa chỉ bị mất lương khi bị thất nghiệp vào lúc đang mùa (thời kỳ được thuê mướn làm việc). BHTN không chấp nhận sự không có việc làm trong những thời kỳ khác không phải là mùa là nguyên nhân làm mất thu nhập. Vì vậy, khi thực hiện BHTN, nhiều nước trên thế giới không áp dụng với người lao động theo mùa vụ. Thứ sáu, đối với những lao động trẻ sát cận tuổi lao động theo quy định: Đa số những người trẻ tuổi khi chưa đạt tới một độ tuổi nào đó thường chưa bắt đầu lao động hoặc không có đều đặn một việc làm đầy đủ thời gian. Những người này lại thường sống với gia đình và chưa phải là người trụ cột. Do vậy, việc xác định một thiếu niên không có việc làm có phải bị thất nghiệp hay không là điều khá khó khăn. Vả lại những lao động này cũng chưa có nhu cầu khẩn thiết được bảo vệ chống thất nghiệp. Thêm vào đó, những lao động trẻ chỉ được trả thù lao một cách khá khiêm tốn, do đó đóng góp BHTN đối với những đối tượng này có thể là một gánh nặng tài chính. Với các lý do này, các quốc gia cần nghiên cứu kỹ trước khi chấp nhận hay loại trừ khỏi đối tượng áp dụng của BHTN những lao động trẻ chưa đạt đến một độ tuổi nhất định. Thứ bảy, đối với những người già khi tiến gần đền tuổi nghỉ hưu, năng lực làm việc thường giảm đi và nguy cơ bị thất nghiệp tăng. Do đó, nếu không thận trọng quỹ BHTN sẽ phải chi một phần lớn trong tổng số trợ cấp cho những người già mà do thể trạng, họ khó có thể kiếm và giữ được việc làm. Vì vậy nên loại trừ khỏi BHTN những người đã vượt trên một hạn tuổi nhất định. Thứ tám, đối với lao động làm việc tùy dịp và phụ trợ: Công việc tùy dịp và phụ trợ (ngoài hoạt động nghề nghiệp bình thường) là những công việc làm không thường xuyên, đầy đủ thời gian do đó thường bị loại trừ khỏi BHTN vì việc mất thu nhập sẽ không gây ảnh hưởng lắm (do họ đã có thu nhập từ hoạt động nghề nghiệp chính), vả lại nhu cầu bảo vệ cũng không khẩn thiết. Thứ chín, đối với người làm công là thành viên trong gia đình của chủ nhân: Những người này có liên hệ thân thuộc, gần gũi với chủ nhân nên sẽ khó khăn trong việc kiểm tra tình trạng thất nghiệp, và cũng dễ xảy ra lạm dụng. Thêm vào đó, việc mất thu nhập cũng không gây khó khăn trầm trọng cho họ; do đó hầu hết các nước trên thế giới đều loại trừ những người này ra khỏi đối tượng áp dụng của BHTN. Lao động nông nghiệp (nông, lâm, ngư nghiệp) cũng bị loại trừ khỏi đối tượng áp dụng BHTN do gây khó khăn cho việc quản lý và tài chính của quỹ BHTN. (Sản xuất phân tán nên việc đăng ký tham gia, thu tiền đóng góp… là khó khăn; Việc làm mang tính mùa vụ không thường xuyên, do đó khó xác định xem họ có bị thất nghiệp thực sự hay không; Các đối tượng này có thu nhập thấp nên việc đóng phí BHTN sẽ khó khăn). Trên đây là những khía cạnh cần xem xét khi xác định đối tượng áp dụng BHTN. Nhìn chung, khi BHTN được tổ chức dưới dạng 1 chế độ BHXH, đối tượng áp dụng BHTN thường trùng với đối tượng áp dụng BHXH; còn khi BHTN được tổ chức độc lập, đối tượng áp dụng BHTN được quy định riêng – có thể hẹp hơn hoặc rộng hơn đối tượng áp dụng BHXH, tùy thuộc vào khả năng quản lý và khả năng chi trả của quỹ BHTN. 1.2.2.2 Về điều kiện hưởng BHTN Cho dù được tổ chức độc lập (hệ thống BHTN độc lập) hay được tổ chức dưới dạng chế độ BHTN trong hệ thống chế độ BHXH, điều kiện hưởng BHTN cũng cần được quy định rõ nhằm tránh lạm dụng. Muốn được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải có đủ các điều kiện sau (theo Công ước số 44 của ILO): Có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm; Có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc do cơ quan có thẩm quyền xác nhận hay tại một trung tâm đào tạo và giới thiệu việc làm do Nhà nước quản lý; Có sổ BHTN để chứng nhận có tham gia đóng BHTN đủ thời hạn quy định của thời kỳ dự bị; Trước đó không tự ý nghỉ việc vô cớ hoặc không phải bị nghỉ việc vì kỷ luật hay tranh chấp nghề nghiệp; Có giấy chứng nhận mức lương hay thu nhập trước khi bị thất nghiệp (trường hợp trả trợ cấp theo mức lương). Thứ nhất, về điều kiện “có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc”: BHTN nhằm bảo vệ người lao động bị mất việc làm do những nguyên nhân nằm ngòai ý muốn chủ quan của người lao động. Do vậy, nếu người lao động không có việc làm do không có khả năng lao động thì sẽ không thuộc trách nhiệm của BHTN. Vì vậy, muốn được nhận trợ cấp thất nghiệp, người thất nghiệp phải có “năng lực làm việc” (“khả năng lao động”). Đây là điều kiện chủ yếu mà luật BHTN các nước đều đặt lên hàng đầu. Để kiểm tra khả năng làm việc của người lao động bị thất nghiệp, khi nộp đơn xin hưởng trợ cấp, luật BHTN các nước qui định người lao động phải đến đăng ký tại một cơ quan tìm việc do Nhà nước quản lý và định kỳ phải đến trình diện. Nếu người thất nghiệp bị ốm đau, tai nạn sẽ không thể đến trình diện tại cơ quan giới thiệu việc làm. Trong nhiều trường hợp, thủ tục trình diện định kỳ cũng chưa đủ cơ sở xác định khả năng làm việc của người thất nghiệp, mà phải thông qua thủ tục giám định y khoa mới xác nhận được. Do đó luật BHTN nhiều nước cũng qui định cơ quan BHTN có quyền yêu cầu người thất nghiệp xin hưởng trợ cấp BHTN phải qua giám định y khoa nếu thấy cần thiết. Khi tổ chức BHTN dưới dạng 1 chế độ BHXH cần lưu ý qui định về “có khả năng làm việc” trong BHTN phải thống nhất với các quy định về “có khả năng làm việc” trong các chế độ BHXH khác. Bởi vì, nếu người lao động đang hưởng trợ cấp BHXH do không có khả năng lao động thì sẽ không được coi là có khả năng lao động để hưởng trợ cấp BHTN. Cùng với việc “có khả năng lao động”, muốn được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải “sẵn sàng làm việc”. Đây là một điều kiện liên quan đến cá nhân người thất nghiệp. Người xin hưởng trợ cấp BHTN được xem như “sẵn sàng làm việc” nếu hoàn cảnh cá nhân của họ cho phép họ nhận ngay lập tức việc làm phù hợp mà cơ quan giới thiệu việc làm tìm được cho họ. Sự “sẵn sàng làm việc” được xác nhận qua thủ tục ghi danh, trình diện tại cơ quan giới thiệu việc làm. Qua thủ tục này, cơ quan giới thiệu việc làm sẽ có biện pháp nghiệp vụ để đánh giá sự “sốt sắng”, ý chí muốn làm việc của từng người xin hưởng trợ cấp BHTN. Nếu người thất nghiệp từ chối việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làm tìm cho thì họ có thể sẽ bị mất quyền hưởng trợ cấp. Thứ hai, về điều kiện “có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc”: Sự trợ giúp lớn nhất mà xã hội có thể mang lại cho người thất nghiệp là tìm cho họ một việc làm mới, việc cung cấp một khỏan trợ cấp bù đắp thu nhập đã mất chỉ là thứ yếu. Do đó, để được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải đăng ký tìm việc làm ở một phòng tìm việc. Ngoài ra, đây cũng là cách tốt nhất và đơn giản nhất để kiểm tra khả năng lao động, sự sẵn sàng và ý chí làm việc của người thất nghiệp. Thứ ba, về “thời kỳ dự bị”: Để tránh sự lạm dụng của người thất nghiệp, luật BHTN của các nước đều qui định về thời gian dự bị - đó là khỏang thời gian người lao động có tham gia đóng góp cho quỹ BHTN trước khi thất nghiệp. Quy định về thời kỳ dự bị có hai tác dụng: Thứ nhất, thời kỳ dự bị đảm bảo rằng chỉ có những người thực sự và thường xuyên thuộc dân số hoạt động kinh tế thì mới có thể xem như mất thu nhập thực sự khi lâm vào tình trạng thất nghiệp, do đó cần một khỏan trợ cấp thay thế. Thứ hai, nhờ thời gian dự bị mà cơ quan BHTN có thể đảm bảo số đóng góp của mỗi người tham gia BHTN sẽ đạt tới mức tối thiểu khi xảy ra thất nghiệp, điều này góp phần cân đối tài chính quỹ BHTN. Bản chất của thời kỳ dự bị - thời gian làm việc hoặc thời gian đóng góp – không phải là vấn đề duy nhất đáng lưu ý. Cơ quan BHTN còn quan tâm đến thời gian trong đó thời kỳ dự bị được hoàn thành là mới gần đây hoặc là cách đây đã lâu. Bởi vì nếu một người thất nghiệp đã từng có việc làm cách đây nhiều năm (và cho dù là có việc làm trong thời gian dài), thì tại thời điểm xảy ra thất nghiệp họ lại không thuộc dân số hoạt động kinh tế và điều này cũng chỉ ra rằng những người này không trông chờ vào trợ cấp BHTN để đảm bảo cuộc sống. Do đó, cơ quan BHTN cần thiết phải xác định một “thời kỳ tham chiếu” trong đó thời kỳ dự bị được hoàn thành. Tùy thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội của mỗi nước và tình hình tài chính của quỹ BHTN mà độ dài của thời kỳ dự bị được các nước qui định rất khác nhau. Điều 6, Khuyến cáo số 44 có hướng dẫn: “Thời kỳ dự bị thường không vượt quá 26 tuần lễ làm việc (tức là tối thiểu phải có 26 lần đóng góp hàng tuần) trong thời gian 12 tháng trước khi xin hưởng trợ cấp BHTN”. Các trường hợp không được hưởng trợ cấp BHTN Người thất nghiệp có thể bị mất quyền hưởng trợ cấp BHTN trong các trường hợp sau: - Bị mất việc làm do lỗi cố ý của mình hoặc tự ý bỏ việc không có lý do chính đáng; - Từ chối một việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làm tìm cho; - Có hành vi gian lận để hưởng trợ cấp; 1.2.2.3 Mức hưởng và thời gian hưởng trợ cấp BHTN Quan điểm chung về mức trợ cấp BHTN Mặc dù BHTN có thể được tổ chức dưới dạng hệ thống BHTN độc lập hay chế độ BHTN trong hệ thống chế độ BHXH thì quan điểm về mức trợ cấp BHTN đều thống nhất: Khi mất việc làm, người lao động mất phương tiện mưu sinh do nguồn thu nhập không còn. Để giúp đỡ họ giảm bớt khó khăn trong cuộc sống trong thời gian chờ tìm được việc làm mới, BHTN sẽ cung cấp cho họ khỏan trợ cấp tạm thời để ổn định cuộc sống. Trợ cấp này được trả hàng tháng và bằng tiền mặt. Ngoài phần trợ cấp bằng tiền mặt, người thất nghiệp còn được quỹ đài thọ chi phí đào tạo nghề nghiệp mới và giúp tìm việc làm mới phù hợp với khả năng. Một số nước, quỹ BHTN còn đài thọ cả chi phí chuyên chở đồ giúp người thất nghiệp di chuyển tới nơi làm việc mới. Mọi sự trợ giúp này đều nhằm giúp người thất nghiệp vượt qua khó khăn, sớm trở lại cuộc sống sinh hoạt bình thường. Đối với khỏan trợ cấp bằng tiền mặt, có 2 quan điểm xác định mức trợ cấp hợp lý: Quan điểm thứ nhất cho rằng mức trợ cấp BHTN phải xây dựng sao cho đem lại sự bảo vệ tối thiểu cho người lao động. Điều này có nghĩa là mức trợ cấp phải đủ giúp người lao động giải quyết các nhu cầu thiết yếu như lương thực, nhà ở, chất đốt… để tạm sống qua ngày, chờ tìm được việc làm mới. Với quan điểm này, trợ cấp BHTN phải đồng loạt bằng nhau cho mọi người có tham gia BHTN. Quan điểm thứ hai cho rằng mức trợ cấp BHTN phải đảm bảo mức sống gần với mức sống trước khi thất nghiệp của từng loại đối tượng, tức là trợ cấp này phải chiếm tỷ lệ tương đối so với mức lương của người lao động được lĩnh trước khi thất nghiệp. Từ 2 quan điểm này dẫn đến 2 hình thức đóng phí BHTN và hưởng trợ cấp BHTN khác nhau: Đóng theo một khỏan cố định, hưởng theo một khỏan cố định đồng đều cho mọi loại lao động; Đóng theo mức lương và hưởng theo mức lương của từng người lao động. Ở các nước đang phát triển, 2 quan điểm trên có nhiều trùng hợp. Bởi vì, tại các nước này, tình hình kinh tế phát triển chưa cao, phần lớn ở trong tình trạng cung cấp cho người lao động một mức lương vừa đủ để đảm bảo đời sống tối thiểu. Do đó, mức trợ cấp phải ngang bằng với mức lương mới có ý nghĩa. Khi xác định mức trợ cấp phải lưu ý nếu mức trợ cấp quá thấp sẽ không đủ giải quyết nhu cầu tối thiểu, kết quả là cuộc sống của người lao động sẽ gặp khó khăn. Nếu tình trạng này kéo dài, Nhà nước cũng phải quan tâm giúp đỡ họ bằng các chính sách xã hội khác để tránh cho họ quá túng bấn phải làm liều, gây nên những ảnh hưởng xấu về mặt xã hội. Còn nếu mức trợ cấp BHTN cao ngang bằng tiền lương trước khi thất nghiệp sẽ khuyến khích người lao động không làm việc, kéo dài thời gian hưởng trợ cấp, gây thiệt hại cho quỹ BHTN và có ảnh hưởng xấu đến tình hình sản xuất. Do đó, mức trợ cấp BHTN hợp lý là mức được xác lập trên cơ sở dung hòa một cách tương đối 2 quan điểm trên, tức là mức này vừa đảm bảo mức sống tối thiểu nhưng phải thấp hơn mức lương đang hưởng khi còn làm việc của người lao động. Thời gian hoãn hưởng trợ cấp BHTN Trong BHTN có quy định rằng không phải người lao động bắt đầu thời gian nghỉ do thất nghiệp là được hưởng trợ cấp BHTN ngay, mà trái lại, phải sau một thời gian nhất định mới được hưởng – đó là thời gian hoãn hưởng (chậm hưởng) BHTN. Nói cách khác, thời gian hoãn hưởng là thời gian kể từ khi người thất nghiệp nộp đơn xin hưởng trợ cấp đến khi họ thực sự nhận được trợ cấp. Mục đích của thời gian hoãn hưởng là để giảm bớt gánh nặng tài chính cho quỹ BHTN đối với các trường hợp tạm ngừng việc ngắn hạn. Theo Khuyến cáo số 44 của ILO, thời gian này không được vượt quá 8 ngày cho mỗi thời kỳ thất nghiệp. Thời gian hưởng trợ cấp BHTN Theo Khuyến cáo số 44 của ILO, thời gian trả trợ cấp dài hay ngắn là tùy thuộc vào khả năng tài chính của quỹ BHTN. Thời gian này càng dài càng tốt nếu quỹ còn đủ khả năng chi trả và người lao động còn có yêu cầu giúp đỡ (khi nào còn ở trong tình trạng thất nghiệp thì người lao động còn cần được nhận trợ cấp BHTN). Kinh nghiệm thực tế ở các nước cũng chỉ ra rằng việc chi trả trợ cấp khó có thể đáp ứng đầy đủ tình trạng khó khăn của người thất nghiệp và thời gian chi trợ cấp cũng cần có giới hạn cần thiết. Điều 24, Công ước số 102 hướng dẫn: “Trợ cấp thất nghiệp có thể trả suốt thời gian người lao động bị mất việc làm ngoài ý muốn, và đôi khi trợ cấp này cũng có thể hạn chế trong nhiều trường hợp đối với các loại đối tượng hưởng trợ cấp. Riêng đối với đối tượng hưởng trợ cấp là người làm công ăn lương, thời gian hưởng trợ cấp có thể bị hạn chế trong khỏang 13 tuần trong từng thời kỳ 12 tháng.” Thời gian được hưởng trợ cấp BHTN cũng có thể được chia thành nhiều bậc theo thời gian tham gia đóng dài hay ngắn. Ở một số nước phát triển, thời gian hưởng trợ cấp BHTN có thể lên đến 3 năm hoặc hơn. Nhưng đối với các nước đang phát triển, số người thất nghiệp là khá lớn thì thời gian trả trợ cấp tối đa thường chỉ là 1 năm. 1.2.2.4 Nguồn hình thành quỹ BHTN Khi tổ chức BHTN dưới dạng 1 chế độ BHXH, các khỏan đóng góp BHTN có thể được gộp vào quỹ BHXH quản lý chung hoặc được quản lý theo quỹ thành phần. Khi BHTN được tổ chức độc lập tách khỏi BHXH, quỹ BHTN sẽ trở thành quỹ tài chính độc lập. Cho dù cách thức tổ chức BHTN là khác nhau, nhưng quỹ BHXH nói chung, quỹ BHTN nói riêng thường được hình thành từ 3 nguồn đóng góp: Người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước. Đối với những người lao động độc lập (không có chủ sử dụng lao động) thì chỉ có 2 nguồn: Người lao động và Nhà nước. Ở các nước trên thế giới, đóng góp BHTN do Nhà nước và giới chủ gánh chịu, bởi vì ở một mức độ nào đó, trong sự ràng buộc về quan hệ hợp đồng lao động, người sử dụng lao động phải có trách nhiệm về các rủi ro (trong đó có rủi ro thất nghiệp) xảy ra cho người lao động mà họ đang sử dụng. Hơn nữa, kết quả sản xuất là thành quả của người lao động, người sử dụng lao động được nhận lợi nhuận từ kết quả sản xuất nên họ phải có trách nhiệm đối với người lao động của mình. Sự tham gia của Nhà nước là điều kiện không thể thiếu, bởi vì thất nghiệp là một vấn đề xã hội. Do vậy, với các quốc gia chưa thực hiện BHTN thì Nhà nước thực hiện chính sách trợ giúp xã hội về thất nghiệp (cứu trợ cho người thất nghiệp). Còn với những quốc gia thực hiện BHTN thì hoặc là Nhà nước đóng góp thường xuyên cho quỹ BHTN bằng cách trích một phần tiền thuế theo một tỷ lệ cố định tính trên khỏan đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động; hoặc Nhà nước chỉ tham gia với tư cách bảo trợ cho quỹ khi phần đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động không đủ đáp ứng các chi phí hoặc dự trữ của quỹ bị ảnh hưởng do các biến động về tiền tệ khi Nhà nước thay đổi các chính sách kinh tế - xã hội. Phần đóng góp của người lao động là để cho họ ý thức được ý nghĩa của việc dự phòng cá nhân. Ngoài ra, chính người lao động là người hưởng trợ cấp nên họ phải tham gia đóng góp. Về hình thức đóng góp Đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động vào quỹ BHTN có thể được thực hiện dưới 2 hình thức: Đóng theo một khỏan cố định và hưởng theo một khỏan cố định; Hoặc đóng theo mức lương và hưởng theo mức lương. Mỗi hình thức đóng góp đều có mục đích và ý nghĩa riêng. - Đóng theo một khỏan cố định và hưởng theo một khỏan cố định: Hình thức đóng góp này không có liên quan gì đến mức lương của người lao động. Khỏan cố định ở đây có thể hiểu là “mức thu nhập được bảo hiểm”. Mức này do cơ quan BHTN lựa chọn sao cho phù hợp với mức sống, với tình hình kinh tế - xã hội nói chung và phù hợp với nhu cầu của đa số người hưởng chế độ. Đóng theo hình thức này, mức đóng và hưởng sẽ như nhau đối với mọi người lao động. Điều này thể hiện được sự bình đẳng về nhu cầu được bảo hiểm đối với những người lao động có vị trí khác nhau trong xã hội. Hình thức này có thể áp dụng ở các nước đang phát triển, khi mà tiền công (tiền lương) của người lao động biến động theo sự thay đổi chỗ làm việc và Nhà nước chưa quản lý được mức lương và thu nhập của người lao động. Khi áp dụng hình thức này, khỏan thu nhập được bảo hiểm phải luôn được Nhà nước quan tâm, điểu chỉnh kịp thời sao cho phù hợp với mức sinh hoạt chung, nhất là theo kịp sự biến động của chỉ số giá để đảm bảo được nhu cầu bảo hiểm đặt ra lúc ban đầu. Thông thường, mức hưởng này sẽ được điều chỉnh định kỳ như điều chỉnh lương tối thiểu; nếu cần có thể điều chỉnh đột xuất. Hình thức này có thể không nhận được sự ủng hộ của những người có mức lương cao có nhu cầu bảo hiểm ở mức cao, do tính bình quân của hình thức này không giải quyết thỏa đáng quyền lợi của họ. Nhược điểm này có thể được khắc phục bằng cách quy định người lao động có thể tự nguyện tham gia đóng góp ở mức cao hơn để được hưởng quyền lợi cao hơn. - Đóng theo mức lương và hưởng theo mức lương: Hình thức này được người lao động ủng hộ hơn, do đảm bảo công bằng – người lương cao đóng nhiều sẽ được hưởng nhiều; người lương thấp đóng ít sẽ được hưởng ít. Tuy nhiên, xác định mức đóng và hưởng theo cách này điều quan trọng là phải kiểm soát được mức lương hay thu nhập của người lao động. Nếu không thì sẽ không có cơ sở tính toán, cân bằng thu – chi quỹ, dễ dẫn đến bội chi. Về tỷ lệ đóng góp: Tùy tình hình kinh tế - xã hội từng nước mà quỹ BHTN được thành lập dựa trên tỷ lệ đóng góp theo 1 trong 2 phương thức sau: - Người sử dụng lao động đóng đúng bằng người lao động theo tỷ lệ 1-1 (phương thức đồng đều). Phương thức này tạo tư tưởng 2 bên cùng chia xẻ gánh năng BHTN. - Người sử dụng lao động đóng gấp đôi người lao động theo tỷ lệ 2-1. Phương thức này thể hiện sự quan tâm tốt hơn của người sử dụng lao động đối với người lao động. 1.3 VẤN ĐỀ TỔ CHỨC BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP 1.3.1 Chính sách bảo hiểm thất nghiệp 1.3.1.1. Khái niệm BHTN ra đời mang tính tất yếu khách quan, gắn liền với nền kinh tế thị trường khi sức lao động được coi là một loại hàng hoá đặc biệt. Mối quan hệ giữa các bên tham gia BHTN chỉ tồn tại và phát huy vai trò khi có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước. Với tư cách là chủ thể quản lý, Nhà nước phải sử dụng các công cụ quản lý nhằm đạt được các mục tiêu chiến lược phát triển của đất nước, trong đó có chính sách BHTN. Có nhiều khái niệm về chính sách BHTN, nhưng theo quan niệm phổ biến nhất chính sách BHTN là tổng thể các quan điểm, chuẩn mực, các biện pháp mà Nhà nước sử dụng nhằm đạt được các mục tiêu phát triển BHTN và các mục tiêu chiến lược chung của đất nước. Về cơ bản, chính sách BHTN có những đặc trưng sau: - Chính sách BHTN là một trong những chính sách được Nhà nước ban hành để giải quyết mâu thuẫn không thể tự giải quyết được giữa chủ sử dụng lao động và người lao động trong việc đáp ứng quyền và nhu cầu hiển nhiên của con người về việc làm, góp phần đảm bảo an sinh xã hội. - Chính sách BHTN một mặt giải quyết được những mục tiêu của BHTN, nhưng đồng thời cũng là thực hiện những mục tiêu chung của đất nước như: mục tiêu phát triển kinh tế, mục tiêu an sinh xã hội.v.v. - Chính sách BHTN có phạm vi tác động rất lớn. Đây là chính sách tác động đến lực lượng lao động, lực lượng giữ vai trò chủ đạo đối với sự phát triển của mỗi đất nước. - Cũng như các chính sách kinh tế-xã hội khác, chính sách BHTN cũng gắn liền với các đường lối chính trị và phát triển kinh tế-xã hội của mỗi quốc gia. Ngoài ra, chính sách BHTN còn chịu ảnh hưởng của các tổ chức kinh tế xã hội liên quan như Tổ chức Công đoàn. 1.3.1.2. Cơ sở xây dựng chính sách BHTN a. Vấn đề nhận thức Trong xã hội hiện đại, các quốc gia, một mặt luôn hướng vào phát huy mọi nguồn lực, trong đó có nguồn nhân lực, để phát triển kinh tế nhằm tạo ra sự phát triển bền vững và ngày càng phồn thịnh cho đất nước, mặt khác, không ngừng hoàn thiện hệ thống chính sách ASXH, trong đó có chính sách BHTN, để trợ giúp cho những người lao động không may bị thất nghiệp thoát khỏi những tình cảnh khó khăn về kinh tế. Nếu có một chính sách BHTN tốt sẽ thực hiện được mục tiêu đảm bảo ASXH, tạo điều kiện thúc đẩy kinh tế tăng trưởng ổn định. Chính vì vậy, nâng cao nhận thức về vấn đề này sẽ có ý nghĩa vô cùng quan trọng và là cơ sở vững chắc để xây dựng một chính sách BHTN phù hợp. Đối với người lao động, sự trợ giúp của BHTN sẽ góp phần ổn định cuộc sống cho bản thân và gia đình họ khi không may bị thất nghiệp. tạo niềm tin cho họ vào sự lãnh đạo và điều hành của Chính phủ. Còn đối với người sử dụng lao động, chính sách BHTN ra đời không chỉ giúp họ ổn định sản xuất kinh doanh, kích thích người lao động yên tâm và hăng hái làm việc, mà còn góp phần nâng cao tinh thần trách nhiệm của họ đối với người lao động và xã hội. Đối với Nhà nước, chính sách BHTN là một trong những công cụ quản lí Nhà nước sử dụng để bảo vệ, che chắn cho người lao động trước rủi ro mất việc làm. Thông qua chính sách này, tình trạng thất nghiệp và hậu quả của chúng không những được hạn chế, mà còn góp phần thực hiện công bằng xã hội và giảm nhẹ gánh nặng cho ngân sách Nhà nước. Chính phủ các nước ban hành chính sách và tổ chức triển khai chính sách BHTN đều nhằm mục đích chung là đảm bảo ổn định cuộc sống cho người lao động và gia đình họ khi người lao động lâm vào tình cảnh thất nghiệp, hỗ trợ tìm kiếm việc làm, đào tạo và đào tạo lại nghề cho người lao động để họ sớm quay lại thị trường lao động, từ đó góp phần đảm bảo ASXH. Ở nước ta, Đảng Cộng sản là Đảng cầm quyền. Nhà nước là của dân, do dân và vì dân mà nền tảng là giai cấp công nhân, nông dân và trí thức xã hội chủ nghĩa. Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua việc vạch ra cương lĩnh, chiến lược, định hướng về chính sách và tổ chức cán bộ. Nhà nước thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng bằng pháp luật và thực thi chủ trương đường lối đó trong thực tiễn. Việc xây dựng chính sách BHTN ở nước ta phải dựa trên tư tưởng chỉ đạo của Đảng và Nhà nước, đồng thời phải được sự đồng thuận trong đông đảo tầng lớp lao động. b. Pháp luật của quốc gia Pháp luật là hệ thống các quy phạm có tính chất bắt buộc, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí của Nhà nước và được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Đối với xã hội có Nhà nước, pháp luật là công cụ quan trọng nhất để điều chỉnh các quan hệ xã hội và quản lý xã hội. Việc xây dựng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách BHTN phải căn cứ vào hệ thống pháp luật hiện hành và tuân thủ các quy định pháp luật. Hệ thống văn bản pháp luật sẽ cung cấp cho nhà hoạch định chính sách những quy tắc, những tiêu chuẩn, những ràng buộc và khuôn khổ đối với việc xây dựng mô hình BHTN. Thực tế không có mô hình tổ chức BHTN thống nhất cho tất cả các quốc gia thực hiện BHTN. Tuy nhiên, phần lớn luật các nước quy định giao cho Bộ lao động (hoặc Bộ các vấn đề xã hội) thực hiện chức năng quản lý Nhà nước. Đây là cơ quan đứng ra chủ trì xây dựng chính sách BHTN. Chức năng quản lý nghiệp vụ thường được giao cho một cơ quan chuyên trách. Cơ quan chuyên trách này có thể là cơ quan BHXH thực hiện chính sách BHTN như chế độ của chính sách BHXH. Cũng có nước quy định cơ quan chuyên trách là một tổ chức độc lập, hoặc thậm chí cho phép cả các công ty tư nhân và các tổ chức xã hội tham gia thực hiện. Ở Việt Nam, BHTN là một phần của chính sách BHXH quốc gia. Luật BHXH và Nghị định số 94/2008/NĐ-CP đã quy định Bộ Lao động thương binh và xã hội là cơ quan quản lý Nhà nước về BHTN, việc quản lý nghiệp vụ được giao cho BHXH Việt Nam. Rõ ràng việc xây dựng tổ chức BHTN hiện nay phải dựa trên những quy định pháp luật đã được ban hành này. c. Điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước Điều kiện kinh tế của đất nước có ảnh hưởng rất lớn đến việc xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách BHTN. Không chỉ khi xây dựng và ban hành pháp luật về BHTN, mà ngay cả khi triển khai cụ thể hoá pháp luật vào cuộc sống, các nhà quản lý đều phải quan tâm đến yếu tố kinh tế-xã hội của đất nước. Điều kiện kinh tế được thể hiện ở tốc độ tăng trưởng kinh tế, GNP, GDP, GDP bình quân đầu người, tỷ lệ lạm phát.v.v. Trước hết, điều kiện kinh tế tạo tiền đề để xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật cho tổ chức BHTN. Với các nước thực hiện BHTN như một tổ chức độc lập, điều kiện kinh tế của đất nước sẽ tác động rất lớn. Vì lúc này việc xây dựng mô hình tổ chức BHTN sẽ phải cần tới rất nhiều nguồn lực về con người, về cơ sở vật chất kỹ thuật, về trình độ quản lý.v.v. Nếu điều kiện kinh tế không cho phép, quốc gia đó khó có thể xây dựng mô hình tổ chức BHTN một cách toàn diện và rộng khắp. Thông thường khi điều kiện kinh tế chưa cho phép, các nước thường xây dựng mô hình tổ chức sử dụng các nguồn lực hiện có để thực hiện chính sách BHTN như Cơ quan BHXH và các Trung tâm đào tạo nghề hiện hành. Ngoài ra, điều kiện kinh tế còn ảnh hưởng rất lớn đến phạm vi áp dụng chính sách BHTN, từ đó tác động đến mô hình tổ chức BHTN. Ở các nước phát triển như Pháp, Bỉ do có điều kiện về kinh tế, BHTN được áp dụng không chỉ với người lao động làm công ăn lương, mà còn áp dụng với cả lao động tự do. Do đó, mô hình tổ chức BHTN ở các nước này được chia làm 2 hệ thống: một cho người lao động làm công ăn lương và một cho người lao động tự do. Ở Việt Nam do điều kiện kinh tế chưa cho phép, trong thời gian tới chúng ta chỉ thực hiện BHTN đối với người làm công hưởng lương, là lực lượng lao động chủ yếu tập trung ở khu vực thành thị. Trong khi đó phần lớn lực lượng lao động nước ta là nông dân sống ở nông thôn, không thuộc đối tượng hưởng BHTN. Vì vậy, việc xây dựng mô hình BHTN không thể không tính tới yếu tố này. Bên cạnh điều kiện kinh tế, điều kiện xã hội cũng ảnh hưởng không nhỏ tới việc xây dụng mô hình tổ chức BHTN. Điều kiện xã hội thể hiện ở dân số và cơ cấu dân số, mức sống dân cư, trình độ dân trí.v.v. Việt Nam là nước đông dân, có lực lượng lao động trẻ dồi dào. Việc xây dựng mô hình tổ chức BHTN một mặt phải phù hợp với số lượng lao động được hưởng BHTN còn hạn chế trong thời gian trước mắt. Nhưng mặt khác cũng phải tính đến sự mở rộng của hệ thống một cách thuận tiện và hiệu quả nhất, để có thể bao phủ tới toàn bộ người lao động sẽ được hưởng BHTN trong tương lai. Ngoài ra, việc xây dựng mô hình BHTN còn phải tính đến yếu tố bối cảnh lịch sử. Ở các nước do đã có sẵn Cơ quan Việc làm nên việc triển khai BHTN rất thuận lợi vì đây sẽ là cơ quan có trách nhiệm quản lý đăng ký việc làm, thất nghiệp và giới thiệu việc làm. Còn ở Việt Nam, việc chưa có Cơ quan Việc làm sẽ là một khó khăn trong việc quản lý thất nghiệp. Nhưng chúng ta lại đang có sẵn một hệ thống BHXH phủ rộng khắp cả nước đến từng quận huyện, mà khi xây dựng mô hình BHTN cần phải tính đến. d. Kinh nghiệm của các nước Kinh nghiệm của các nước là bài học quý báu đối với việc hoạch định chính sách nói chung và với chính sách BHTN nói riêng ở bất kỳ quốc gia nào, trong đó bao hàm cả việc xây dựng mô hình tổ chức BHTN. Kinh nghiệm của các nước sẽ giúp chúng ta tránh được những sai sót mà các nước đã gặp phải, từ đó có những điều chỉnh phù hợp để có kết quả tốt nhất. Mặc dù hiện nay không có mô hình BHTN thống nhất cho tất cả các nước, nhưng việc xây dựng mô hình tổ chức BHTN đều có những đặc điểm chung sau: có cơ quan quản lý Nhà nước; có tổ chức chịu trách nhiệm quản lý nghiệp vụ thu chi BHTN; có tổ chức chịu trách nhiệm quản lý đăng ký việc làm, thất nghiệp, và giới thiệu việc làm; và có tổ chức chịu trách nhiệm về đào tạo lại nghề. Khi vận dụng kinh nghiệm các nước, cần phải chú ý tới điều kiện kinh tế xã hội đặc thù của quốc gia để lựa chọn được mô hình tổ chức phù hợp nhất. Thông thường các nước hay lấy kinh nghiệm những quốc gia có điều kiện kinh tế, xã hội, chính trị tương đồng với đất nước mình để vận dụng. 1.3.2. Tổ chức thực hiện chính sách BHTN. Khi nghiên cứu chu trình của bất kỳ chính sách kinh tế - xã hội nào, các chuyên gia thường đưa ra 3 nội dung cơ bản: Hoạch định chính sách, tổ chức thực thi chính sách và phân tích chính sách. Hoạch định chính sách là giai đoạn đầu tiên có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ chu trình chính sách. Sản phẩm của giai đoạn này không phải là kết quả của hoạt động thực tiễn mà là sản phẩm dưới dạng văn bản đã được thông qua để được triển khai trong thực tiễn. Muốn hoạch định chính sách BHTN, các nhà quản lí phải dựa trên cơ sở các kết quả nghiên cứu để xác định mục tiêu cần đạt được, từ đó đưa ra các biện pháp và công cụ cần thiết để đạt tới mục tiêu đặt ra. Sau giai đoạn hoạch định chính sách, để biến các mục tiêu chính sách thành hiện thực, giai đoạn tiếp theo là tổ chức thực thi chính sách nhằm đưa chính sách vào cuộc sống. Tổ chức BHTN là sự tập hợp các cấu trúc của các bộ phận cấu thành và các hoạt động điều phối một cách có ý thức nhằm thực hiện mục tiêu của chính sách BHTN. Là một tổ chức, trước hết tổ chức BHTN phải đảm bảo những đặc tính chung của tổ chức, đồng thời phải thể hiện những đặc tính riêng về lĩnh vực hoạt động của mình và phải đảm bảo các yêu cầu sau: - Tính mục tiêu và hiệu quả. Việc tổ chức BHTN phải xuất phát từ mục tiêu chính sách BHTN đòi hỏi. Nghĩa là việc thành lập tổ chức BHTN là để giúp chính phủ đưa chính sách BHTN vào cuộc sống theo các mục tiêu đề ra. Đó là các mục tiêu đảm bảo ổn định cuộc sống cho người lao động và gia đình khi không may người lao động bị thất nghiệp, hỗ trợ tìm kiếm việc làm, đào tạo và đào tạo lại tay nghề cho người lao động để họ sớm quay lại thị trường lao động và cao hơn nữa là góp phần đảm bảo ASXH. Nhưng không thể thực hiện mục tiêu trên bằng mọi giá, khi hiệu quả hoạt động của tổ chức BHTN kém hiệu quả. - Tính hệ thống. Tổ chức BHTN đã được hình thành một cách độc lập hay nằm trong tổ chức BHXH vẫn phải được đặt trong một hệ thống nhất định. Nó phải có các bộ phận hợp thành một cách chặt chẽ và các bộ phận này phải có quan hệ tác động qua lại lẫn nhau. Một khi tính hệ thống bị phá vỡ thì sức mạnh và hiệu lực điều hành của tổ chức sẽ rất hạn chế và kém hiệu quả. Sức mạnh của hệ thống tùy thuộc vào sức mạnh của từng bộ phận cấu thành và sự phối hợp giữa chúng trong một tổ chức. Trong tổ chức BHTN phải có những hệ thống nhỏ hơn nằm trong một hệ thống lớn. Điều đó giúp cho việc xác định chức năng, nhiệm vụ và vị trí của từng bộ phận, từng hệ thống nhỏ và thiết lập các mối quan hệ giữa chúng. Từ đó, tạo ra cơ chế vận hành suôn sẻ cả theo chiều dọc và chiều ngang. Theo chiều dọc (tức là cấp trên và cấp dưới) thì một tổ chức nói chung và tổ chức BHTN nói riêng cần quy định rõ chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm cũng như sự phân cấp, phân quyền để từng cấp chủ động xử lý các công việc một cách kịp thời, thông suốt. Còn theo chiều ngang (tức các bộ phận cùng cấp) đòi hỏi tổ chức BHTN phải xác định cụ thể, rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và mối quan hệ giữa các bộ phận để tạo nên sự nhịp nhàng, tránh c