Đề tài Thực trạng và giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý về đất đai Việt Nam

Mục lục Lời nói đầu 3 Chương I: Cơ sở khoa học về tổ chức bộ máy quản lý đất đai ..5 I. Khái niệm bộ máy quản lý đất đai ..5 II. Vai trò của bộ máy quản lý đất đai trong bộ máy quản lý đất đai 5 III. Các mô hình quản lý 7 1. Cơ cấu của bộ máy quản lý Nhà nước 7 1.1. Cơ cấu trực tuyến 8 1.2. Cơ cấu chức năng. 9 1.3. Cơ cấu kết hợp trực tuyên và chức năng 9 2. Vấn đề phân công - phân cấp trong quản lý đất đai 10 2.1. Những vấn đề chung có quan hệ đến việc phân công, phân cấp trong quản lý đất đai 10 2.2. Việc phân công, phân cấp trong quản lý kinh tế đối với đất đai ....15 IV. Công tác cán bộ trong bộ máy quản lý đất đai ....16 1. Vai trò của cán bộ ....16 2. Đào tạo cán bộ ....17 2.1. Nội dung chương trình đào tạo, bồi dưỡng. ....18 2.2. Hệ thống đào tạo, bồi dưỡng. ....18 2.3. Hình thức đào tạo, bồi dưỡng. ....18 V. Một số mô hình tổ chức hệ thống quản lý đất đai của các nước và bài học rút ra đối với Việt Nam. ....19 1. Một số mô hình tổ chức hệ thống quản lý đất đai của các nước .....19 1.1. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai của Liên Bang Malaixia. ....19 1.2. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai của Hàn Quốc................................... . 23 1.3. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai của Vương Quốc Thuỵ Điển. ....28 2. Bài học rút ra đối với Việt Nam. ....31 Chương II: Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý đất đai Việt Nam. ....35 I. Tổng quan về tình hình quản lý đất đai của Việt Nam. ....35 1. Tình hình quản lý đất đai Việt Nam trước năm 1945. ....35 1.1. Phác thảo chế độ quản lý Ruộng đất làng xã Việt Nam. ....35 1.2. Tổ chức Đo đạc và Quản lý Ruộng đất. ....40 2. Thời kỳ từ 1945 đến 1954. ....44 3. Thời kỳ từ 1954 đến 1979. ....45 4. Thời kỳ từ 1979 đến 1994. ...48 4.1. Đặc điểm tình hình. ...48 4.2. Những chính sách chủ yếu và việc thực hiện. ...48 4.3. Nhận định về đặc điểm của công tác quản lý. ...50 II. Hiện trạng bộ máy Quản lý đất đai Việt Nam hiện nay. ....50 1. Đặc điểm tình hình.. ....50 2. Phân cấp quản lý ....52 3. Chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của các cấp quản lý. .....53 4. Bộ máy tổ chức ngành Địa chính. ....57 4.1. Tổ chức bộ máy ngành Địa chính cấp Trung ương. ....57 4.2. Tổ chức bộ máy ngành Địa chính cấp Tỉnh. .....61 4.3. Tổ chức bộ máy ngành Địa chính cấp Huyện. .....62 4.4. Tổ chức bộ máy ngành Địa chính cấp xã ....62 III. Thực trạng cán bộ quản lý ở các cấp (số lượng và chất lượng) .....62 1. Thực trạng số lượng và chất lượng cán bộ Địa chính các cấp. .....63 1.1. Thực trạng cán bộ ở Tổng cục Địa chính ( cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương). ....63 1.2. Thực trạng cán bộ quản lý đất đai ở cấp Tỉnh. ....66 1.3. Thực trạng cán bộ quản lý đất đai ở cấp Huyện. .....69 1.4. Thực trạng cán bộ quản lý đất đai Xã. ....72 2. Một số vấn đề về cán bộ và tuyển dụng cán bộ ....75 2.1. Một số vấn đề về cán bộ ....75 2.2. Một số vấn đề về tuyển dụng cán bộ hiện nay của ngành Địa chính ....77 IV. Đánh giá chung. .....77 1. Kết quả đạt được .....77 2. Tồn tại và nguyên nhân. .....78 Chương III: Quan điểm và những giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý đất đai Việt Nam. .....82 I. Một số quan điểm hoàn thiện bộ máy. .....82 II. Yêu cầu hoàn thiện. .....84 1. Một số giải pháp hoàn thiện bộ máy. .. 84 2. Đặc điểm quản lý đất đai trong thời kỳ mới 86 3. Giải pháp hoàn thiện bộ máy quản lý đất đai. 90 a. Nhóm giải pháp vĩ mô 91 b. Nhóm giải pháp vi mô 93 Kết luận 96 Danh mục tài liệu tham khảo. 97 Lời nói đầu Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động và cùng với quá trình lịch sử phát triển kinh tế - xã hội, đất đai là điều kiện chung của lao động. Đất đai đóng vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nếu không có đất đai thì rõ ràng không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, một quá trình lao động sản xuất nào, cũng như không thể nào có sự tồn tại của loài người. Bởi vì, đất là tư liệu sản xuất chính không thể thay thế được của một số ngành sản xuất như nông nghiệp, lâm nghiệp. Đất đai là địa điểm để đặt máy móc, kho tàng, bến bãi, nhà xưởng, tạo chỗ đứng cho công nhân trong sản xuất công nghiệp. Vì thế quản lý và sử dụng đất đai một cách hợp lý và có hiệu quả là mục tiêu cực kỳ quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. ở nước ta, vấn đề về sử dụng và quản lý đất đai luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Để phù hợp với bước chuyển đổi từ cơ chế kinh tế bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường có định hướng XHCN. Những năm qua Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật nhằm đảm bảo sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước, đồng thời khuyến khích được các tổ chức và các cá nhân sử dụng đất đai cho mục đích phát triển kinh tế trong khuôn khổ của pháp luật. Tuy nhiên, quản lý và sử dụng đất đai trong thực tế đời sống xã hội còn nảy sinh ra nhiều vấn đề cần được giải quyết. Do đó, để quản lý tốt tình hình sử dụng đất đai phục vụ cho nhu cầu của cuộc sống và phát triển kinh tế đất nước là một việc khó khăn, đòi hỏi phải có một bộ máy quản lý khoa học và hiện đại, phù hợp với thực tế phát triển của xã hội. Đó là một bộ máy quản lý Nhà nước về đất đai được tổ chức thống nhất từ Trung ương đến địa phương, những người tổ chức và điều hành bộ máy có đầy đủ năng lực về chuyên môn và phẩm chất của người cán bộ quản lý. Từ năm 1986 đến nay, bộ máy quản lý đất đai nước ta có nhiều thay đổi, nhưng mốc quan trọng nhất là năm 1994, khi Chính phủ ra Nghị định 34/CP về việc thành lập Tổng cục Địa chính trên cơ sở hợp nhất và tổ chức lại Tổng cục Quản lý Ruộng đất và Cục Đo đạc - Bản đồ. Từ đó đến nay công tác quản lý đất đai nước ta đã đạt được một số thành tựu đáng kể, tuy nhiên nước ta mới chuyển đổi nền kinh tế hơn nữa công tác quản lý đất đai là một công tác phức tạp và khó khăn nên trong một thời gian ngắn Chính phủ Việt Nam chưa thể tổ chức được bộ máy quản lý đất đai đáp ứng được hết những nảy sinh trong thực tế các hoạt động xã hội, kinh tế và đời sống của nhân dân ngay được. Vì thế trong thời gian tới để tổ chức được một bộ máy quản lý đất đai hoạt động có hiệu quả, đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế và sinh hoạt của nhân dân thì chúng ta cần phải xem xét thực trạng của bộ máy hiện nay để rút ra được những ưu điểm, nhược điểm. Để tìm ra những giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý đất đai của nước ta trong thời gian tới. Vì những lý do trên em chọn nghiên cứu đề tài cho Luận vcăn tốt nghiệp: “Thực trạng và giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý về đất đai Việt Nam”. Mục tiêu nghiên cứu: Đề tài đánh giá hệ thống quản lý đất đai hiện nay dựa trên cơ sở tổ chức quản lý bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận trong bộ máy quản lý đồng thời đưa ra một số giải pháp dựa trên cơ sở nghiên cứu tình hình thực tế trong nước và tổ chức bộ máy quản lý đất đai của một số nước trong khu vực và trên thế giới. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài này nghiên cứu lý luận cơ bản về đất đai, kết hợp với việc tham khảo các mô hình trên thế giới và phân tích đánh giá mô hình hiện tại của Việt Nam để xây dựng những luận cứ khoa học và phương pháp luận. Phương pháp nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu lý thuyết trên cơ sở phân tích và đánh giá hiệu quả một số mô hình trên, so sánh với thực tiễn Việt Nam để đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy của Việt Nam. Đề tài có kết cấu như sau: Lời nói đầu, Chương I: Cơ sở khoa học về tổ chức bộ máy Quản lý đất đai. Chương II: Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý đất đai Việt Nam. Chương III: Quan điểm và những giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý đất đai Việt Nam. Kết luận Chương I Cơ sở khoa học về tổ chức bộ máy quản lý đất đai. I. Khái niệm về bộ máy quản lý đất đai Bộ máy quản lý là một yếu tố đặc biệt quan trọng cấu thành trong thực thể tổ chức nhà nước để thực hiện các chức năng điều khiển, phối hợp và kiểm tra, giám sát hoạt động kinh tế - xã hội nhằm đạt được các mục tiêu của quản lý nhà nước. Bộ máy quản lý nhà nước về đất đai là một hệ thống cơ quan quyền lực của Nhà nước gồm các cấp từ Trung ương đến địa phương, chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai trên tầm vĩ mô. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai bao gồm quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của bộ máy và mối liên hệ giữa các bộ phận trong bộ máy nhằm làm cho bộ máy đó hoạt động có hiệu quả. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với đất đai được hợp lý cho phép giảm chi phí quản lý, nâng cao hiệu lực bộ máy, đảm bảo vai trò định hướng xây dựng chiến lược, kế hoạch, các chương trình, dự án phân bổ sử dụng đất đai phát triển các khu dân cư; đảm bảo việc tổ chức thực hiện các quy định về luật pháp; hướng dẫn kiểm tra các tổ chức, các nhân sử dụng đất nhằm đảm bảo sự công bằng và hiệu quả. II. Vai trò của bộ máy quản lý đất đai trong quản lý đất đai. Luật đất đai năm 1993 của nước ta quy định “Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng” Luật đất đai - năm 1993 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ; Ta thấy rằng đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, có vai trò quyết định đến sự tồn vong của xã hội loài người nói chung và của mỗi quốc gia nói riêng. Bởi vì đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động và cùng với quá trình lịch sử phát triển kinh tế - xã hội, đất đai là điều kiện chung của lao động. Đất đai đóng vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nếu không có đất đai thì rõ ràng không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, một quá trình lao động sản xuất nào, cũng như không thể nào có sự tồn tại cho loài người. Đất đai cũng là một trong những tài nguyên vô cùng quý giá của loài người, điều kiện cho sự sống của động thực vật và con người trên trái đất. Do đất đai có vai trò quan trọng như thế nên quốc gia nào cũng cần phải tổ chức cho hợp lý hệ thống quản lý đất đai của nước mình nhằm mục đích phát triển kinh tế. Trong hệ thống quản lý thì người ta luôn phải giải quyết tốt mối liên hệ giữa ba yếu tố: con người, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống tổ chức bộ máy. ở đây trong hệ thống quản lý đất đai thì mối liên hệ giữa ba yếu tố này lại càng quan trọng hơn. Trong một hệ thống thì yếu tố con người bao giờ cũng quan trọng nhất, vì con người chính là đối tượng làm ra văn bản, mà cũng là đối tượng tổ chức hệ thống tổ chức bộ máy. Trong hệ thống quản lý đất đai thì cần phải có những con người có đầy đủ năng lực và phẩm chất để làm ra các văn bản phù hợp với nguyện vọng của nhân dân, của đất nước, phù hợp với xu thế của thời đại, có như thế thì mới đảm bảo được sự phát triển kinh tế và ổn định chính trị - kinh tế - xã hội đất nước. Vì đất đai có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế cũng như sự tồn vong của một quốc gia. Nhân tố con người chính là nhân tố làm ra hệ thống chính sách và cũng là nhân tố thực thi các chính sách đó để điều hành bộ máy hoạt động một cách nhịp nhàng và có hiệu quả. Nếu chính sách đề ra là phù hợp với thực tế mà nhân tố con người thực thi chính sách không có đủ trình độ hay không có đủ phẩm chất thì sẽ dẫn đến tình trạng bộ máy vận hành không có hiệu quả. Tổ chức bộ máy của một hệ thống quản lý, thì cần phải dựa trên cơ sở của nhân tố con người và hệ thống chính sách mà tổ chức cơ cấu của tổ chức bộ máy sao cho có hiệu quả. Tổ chức bộ máy phải tuân thủ các quy định của chính sách nhưng phải phù hợp với yếu tố con người sẵn có trong hệ thống quản lý. Tuỳ vào khả năng của từng cá nhân mà phân công nhiệm vụ một cách hợp lý đối với từng bộ phận của bộ máy. Để hệ thống hoạt động nhịp nhàng thì ngoài nhân tố con người và hệ thống chính sách tốt thì cần phải tổ chức bộ máy cũng phải tốt, đó chính là sự bố trí hợp lý từng cá nhân của bộ máy vào từng nhiệm vụ và vị trí. Việc hình thành được tổ chức bộ máy trong hệ thống quản lý đất đai được tốt thì sẽ có vai trò quan trọng trong việc vận hành hệ thống quản lý đất đai một cách hợp lý. Một khi bộ máy quản lý đất đai vận hành một cách nhịp nhàng thì nó sẽ tạo ra một kết quả rất lớn trong việc quản lý đất đai. Tuy nhiên đối với thể chế chính trị của mỗi nước thì lại có một hệ thống quản lý đất đai riêng phù hợp với trình độ dân trí và điều kiện địa lý của nước đó. Trong mỗi hệ thống thì các yếu tố cơ bản để cấu thành hệ thống là giống nhau nhưng sự khác nhau của mỗi hệ thống chính là chính sách của mỗi nước, dẫn đến tổ chức bộ máy khác nhau. III. Các mô hình quản lý 1.Cơ cấu của bộ máy quản lý Nhà nước Cơ cấu của bộ máy quản lý nhà nước là một hệ thống các bộ phận, các cấp có quyền hạn và trách nhiệm khác nhau nhưng có quan hệ mật thiết với nhau được sắp xếp theo từng khâu và cấp quản lý nhằm thực hiện chức năng quản lý đã được xác định. Cơ cấu của bộ máy quản lý nói chung được thiết kế theo cấu trúc chiều dọc và theo cấu trúc chiều ngang. Theo cấu trúc chiều ngang, cơ cấu của bộ máy quản lý bao gồm các bộ phận nhất định và chịu sự lãnh đạo của một cấp quản lý nhất định. Tuy nhiên, tuỳ theo đối tượng và phạm vi quản lý mà thiết kế cấu trúc theo chiều ngang của bộ máy quản lý sao cho thích hợp. Theo cấu trúc chiều dọc, cơ cấu bộ máy quản lý bao gồm các cấp quản lý và trong mỗi cấp quản lý lại gồm các bộ phận quản lý của cấp quản lý đó. Các cấp quản lý gồm có: cấp Trung ương, cấp tỉnh ( tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (quận, huyện, thị xã), cấp xã (xã, phường, thị trấn). Với hệ thống quản lý bao gồm các cấp, cấp dưới chịu sự chỉ đạo của cấp trên và chịu trách nhiệm trước cấp trên về quản lý ngành ở địa phương mà mình phụ trách. Phân công lao động là cơ sở khách quan của việc hình thành và phát triển về tổ chức và cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý. Ngay bản thân tổ chức và cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý cũng biểu hiện sự phân công lao động thực hiện chức năng xã hội nhất định về quản lý và mỗi bộ phận trong bộ máy quản lý thực hiện chuyên môn hoá trong công tác quản lý. Phân công lao động xã hội theo ngành, theo lãnh thổ, theo các giai đoạn của quá trình sản xuất, theo các loại hình kinh tế ngày càng phát triển phong phú và đa dạng. Điều đó làm tác động đến cơ cấu bộ máy quản lý và đòi hỏi xây dựng bộ máy quản lý cho phù hợp với cơ cấu kinh tế và phân công lao động trong từng thời kỳ. Yêu cầu đối với cơ cấu Bộ máy quản lý: - Xác lập cơ cấu bộ máy quản lý và các bộ phận quản lý để đảm bảo tính thống nhất và tính linh hoạt của cơ cấu bộ máy, đảm bảo chỉ đạo kịp thời công tác quản lý. - Xác định hợp lý số lượng các cấp quản lý và các bộ phận quản lý để đảm bảo tính thống nhất và tính linh hoạt của cơ cấu bộ máy, đảm bảo chỉ đạo kịp thời công tác quản lý. - Xác định rõ phạm vi quản lý, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp quản lý, của từng bộ phận quản lý, tránh các hiện tượng chồng chéo, trùng lắp, không có bộ phận phụ trách. - Trên cơ sở phân công các cấp quản lý, các khâu quản lý, xác định rõ mối quan hệ giữa các cấp, các bộ phận trong bộ máy quản lý, đảm bảo sự hoạt động nhất quán và có hiệu quả của bộ máy quản lý. - Đảm bảo tính thiết thực, tính khả thi và tính kinh tế của cơ cấu bộ máy quản lý nhằm giảm chi phí quản lý nhưng phát huy hiệu lực cao trong công tác quản lý. - Trong công tác quản lý, thực hiện đầy đủ chế độ dân chủ tập trung, chế độ một thủ trưởng. Thủ trưởng trực tiếp của một bộ phận nào đó trong cơ cấu bộ máy quản lý ra quyết định, ra nhiệm vụ cho người thuộc mình phụ trách và chịu trách nhiệm trước cấp trên trực tiếp quản lý về phạm vi quản lý của mình. Tránh tình trạng cấp tỉnh phải tuân theo mệnh lệnh của nhiều người hoặc tình trạng dân chủ một chiều, không tuân theo mệnh lệnh của thủ trưởng trực tiếp. Trong thực tế, cơ cấu bộ máy quản lý gồm một số loại hình. Tuỳ theo mục tiêu quản lý, phạm vi quản lý và năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý mà áp dụng loại hình nào cho phù hợp các loại cơ cấu của bộ máy quản lý. 1.1. Cơ cấu trực tuyến Cơ cấu trực tuyến là cơ cấu được thiết lập theo quan hệ dọc trực tiếp từ người lãnh đạo cao nhất đến thấp nhất. Người thực hành chỉ nhận mệnh lệnh từ một người phụ trách trực tiếp. Loại cơ cấu này có mô hình như sơ đồ sau: Sơ đồ 1: Sơ đồ tổ chức bộ máy theo cơ cấu trực tuyến Người lãnh đạo Người thực hiện Ưu điểm: trước hết của cơ cấu trực tuyến là phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm của người lãnh đạo và người thực hành. Đó là việc thực hiện chế độ thủ trưởng và người lãnh đạo phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về kết quả công việc của người dưới quyền. Thực hiện cơ cấu trực tuyến sẽ đảm bảo hoạt động nhanh chóng, không có trung gian, đồng thời tạo điều kiện cho việc chỉ đạo và kiểm tra thuận lợi. Nhược điểm: là người lãnh đạo phải có kiến thức toàn diện để chỉ đạo tất cả các bộ phận quản lý chuyên môn và hạn chế việc sử dụng các chuyên gia có trình độ nghiệp vụ cao về từng mặt quản lý. Do vậy, loại cơ cấu này chỉ được áp dụng ở cấp quản lý có quy mô nhỏ. 1.2. Cơ cấu chức năng Tổ chức bộ máy quản lý theo cơ cấu chức năng là mỗi bộ phận đảm nhận thực hiện một chức năng quản lý. Các bộ phận đó có quyền chỉ đạo các đơn vị trực tuyến. Những nhân viên trong các bộ phận chức năng phải là những người am hiểu chuyên môn, nghiệp vụ trong phạm vi quản lý của mình. Loại cơ cấu này có mô hình như sơ đồ sau: Sơ đồ 2: Sơ đồ tổ chức bộ máy theo cơ cấu chức năng Phòng chứcnăng A2 Phòng chứcnăng A1 Người lãnh đạo A Cán bộ chuyên môn B3 Cán bộ chuyên môn B2 Cán bộ chuyên môn B1 Ưu điểm: thúc đẩy sự phát triển chuyên môn hoá các chức năng quản lý, nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn và thu hút được các chuyên gia vào công tác quản lý. Mặt khác, do có các bộ phận đảm nhận các chức năng quản lý nên lãnh đạo không đi vào giải quyết sự vụ, có điều kiện tập trung vào những vấn đề lớn có tính chiến lược trong công tác quản lý của ngành, của cấp. Nhược điểm: do cấp dưới phải phục tùng nhiều đầu mối chỉ đạo khác nhau của cùng một cấp quản lý nên gây phức tạp cho việc chấp hành, cũng như gây khó khăn cho việc phối hợp công tác kiểm tra và trong việc đánh giá kết quả quản lý. Tuy vậy, trong thực tiễn cơ cấu này được áp dụng ở cơ quan quản lý có khối lượng công việc lớn, nhiệm vụ phức tạp. 1.3. Cơ cấu kết hợp trực tuyến và chức năng Cơ cấu kết hợp trực tuyến và chức năng có các bộ phận chức năng làm tham mưu về chuyên môn cho người lãnh đạo trực tuyến và làm nhiệm vụ kiểm tra các quyết định. Loại hình cơ cấu bộ máy quản lý này về thực chất là các bộ phận tham mưu trở thành các bộ phận chuyên môn riêng, giúp cho lãnh đạo trong việc ra quyết định quản lý. Loại cơ cấu này có mô hình như sơ đồ sau: Sơ đồ 3: Sơ đồ tổ chức Bộ máy theo cơ cấu kết hợp Lãnh đạo Phòng chức năng Phòng chức năng Người thừa hành Người thừa hành Người thừa hành Ưu điểm: có khả năng quản lý những đối tượng phức tạp trên quy mô rộng. Nhược điểm: khó khăn trong việc phối hợp, điều hoà của các bộ phận, nếu quản lý không chặt chẽ thì dễ dẫn đến tình trạng quan liêu, cửa quyền. 2. Vấn đề phân công - phân cấp trong quản lý đất đai. 2.1. Những vấn đề chung có quan hệ đến việc phân công, phân cấp trong quản lý đất đai. Phân quyền quản lý Việc phân công - phân cấp trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý đất đai nói riêng thực chất là việc phân quyền quản lý. Trước khi đề cập đến việc phân quyền quản lý hành chính đối với đất đai, chúng ta cần bàn tới vấn đề mà nhiều người trong giới nghiên cứu quản lý xã hội thường nói đến, đó là việc tập trung quyền - tản quyền - tập quyền trong thiết chế cơ chế quản lý. Tập trung và tản quyền được tiến hành và phải giữ vững trên một số lĩnh vực chủ yếu thì sẽ là một phương thức cần thiết để chống lại tập trung quan liêu, chống lại khả năng vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ. Có nhiều hoạt động quản lý nhà nước cần được quản lý tập trung thống nhất ở bộ máy chính quyền Trung ương (Chính phủ, các Bộ), song hiệu quả của công tác quản lý lại không thể đạt được nếu như có những việc cần phải giải quyết tại chỗ, mặc dù đó là vấn đề thuộc chính quyền Trung ương đảm nhận. Đối với đất đai thì vấn đề này càng rõ nét vì mọi diễn biến của quan hệ đất đai đều gắn liền với cơ sở. Trong hình thức tản quyền, những vấn đề cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước cần phải tập trung trong tay Chính phủ Trung ương nhưng không tập quyền. Những quyền của Trung ương được thực hiện thông qua các cơ quan của chính quyền Trung ương đặt tại địa phương, hay các cơ quan đại diện của chính quyền đảm nhận. Trong mô hình tập trung - tản quyền, các cơ quan của chính quyền Trung ương hay cơ quan đại diện của chính quyền Trung ương ở địa phương là những cơ quan của bộ máy Trung ương nhưng nằm ở địa phương, hoạt động theo hệ thống thứ bậc và thông suốt từ Chính phủ Trung ương xuống. Họ không phụ thuộc vào chính quyền địa phương, không chịu chế độ song trùng phụ thuộc. Tản quyền tức là quyền lực và quyền hạn của cơ quan Trung ương được bố trí thực hiện tại địa bàn địa phương. Hay nói cách khác, Chính phủ và nền hành chính Nhà nước thống nhất tạo thành một mạng lưới hành chính nhà nước thống nhất có mặt ở cả Trung ương và các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đó là một phương thức thực hiện tập trung hợp lý của nguyên tắc tập trung dân chủ. + Tập quyền: Bộ máy Nhà nước ta có thể theo Hiến pháp và các văn bản pháp luật hiện hành khác không tổ chức theo các nguyên lý của thuyết “Tam quyền phân lập” mà không theo nguyên tắc tập quyền. Nhưng nguyên tắc tập quyền không loại trừ khả năng phân công theo chức năng hợp lý và rõ ràng giữa các hệ thống cơ quan nhà nước. + Phân quyền: Tập trung - tập quyền và tản quyền là sự tập trung quản lý của Nhà nước trên những lĩnh vực nhất định. Nhưng đồng thời có rất nhiều vấn đề về chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia, không chỉ được giải quyết theo chiều dọc của cơ cấu thứ bậc trong hệ thống hành chính. Nhiều vấn đề mang tính địa phương (như đất đai) phải được giải quyết trong mối quan hệ của các vấn đề của địa phương. Tuy Chính phủ là người chịu trách nhiệm cao nhất đối với nền hành chính nhưng để đảm bảo phải giải quyết các vấn đề địa phương, phải thành lập các cấp chính quyền địa phương do nhân dân địa phương bầu ra, quản lý công việc của địa phương, thuộc quyền lợi của địa phương. Đó là những thiết chế có tư cách pháp nhân công quyền, những đơn vị mang tính tự quản hoặc bán tự quản. Đó là bộ phận của nền hành chính công có nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm thẩm quyền riêng của mình đối với các vấn đề thuộc địa phương. Theo luật đất đai, chính quyền địa phương được chủ động giải quyết một số vấn đề mang tính đặc thù nhưng vẫn trong khuôn khổ của pháp luật. Đó là phương thức thực hiện dân chủ của nguyên tắc tập trung dân chủ. Tập trung - tập quyền (dù có thêm tản quyền) mà không có phân quyền chính là để khắc phục nạn quan liêu. Trong khi yêu cầu của trình độ dân chủ hoá ngày càng cao do tình hình phát triển kinh tế - xã hội, do trình độ dân trí, dân sinh không ngừng phát triển, phân quyền là một xu thế phổ biến trên thế giới và cả ở Việt Nam. Những vấn đề đặt ra cho từng đơn vị lãnh thổ ở từng địa phương đòi hỏi phải giải quyết tại chỗ bởi những cơ quan do dân cử, gần dân, sát dân trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật đã quy định dưới sự kiểm tra, kiểm soát của Chính phủ Trung ương. Những dấu hiệu cần thiết của một đơn vị chính quyền địa phương là: - Có một phạm vi lãnh thổ được xác định; - Có một cộng đồng dân cư với các quyền bầu cử, ứng cử và có quyền tham gia các công việc địa phương; - Là một pháp nhân công quyền; - Có thẩm quyền riêng (được pháp luật quy định cụ thể trong văn bản pháp luật); - Có một nguồn nhân lực, tài lực riêng (ngân sách và nhân sự); - Có một cơ quan dân cử, có quyền quyết định các vấn đề thuộc địa phương trên địa bàn lãnh thổ không trái với quy định của luật và một cơ quan chấp hành - hành chính. Phân quyền chức năng và phân quyền lãnh thổ Trong khái niệm phân quyền cần phân biệt: phân quyền chức năng (kỹ thuật) trên những lĩnh vực định, là sự phân giao cho một tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định rõ ràng (như phân quyền cho cơ quan sự nghiệp, cho các tổ chức quản lý kinh tế, tài chính, văn hoá, xã hội). Phân quyền lãnh thổ là sự chuyển giao quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm, phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự cho chính quyền địa phương trở thành đơn vị tự quản có tư cách pháp nhân, có ngân sách riêng, được tự chủ quyết định những vấn đề thuộc địa phương. Về lý luận thì khái niệm tập quyền, tản quyền, phân quyền là khá rõ. Song trong thực tế mô hình tản quyền được thực hiện tuỳ theo điều kiện. Trong điều kiện cụ thể của nền hành chính nước ta hiện nay, tản quyền, phân quyền đều không rõ ràng. Nhiều ý kiến cho rằng, chúng ta phân quyền quá mạnh. Vấn đề phân tán cục bộ, vô kỷ cương trong quản lý nhà nước hiện nay không phải do tập trung quá mạnh như thời kỳ quan liêu, cũng không phải phân quyền quá nhiều mà nguyên nhân cơ bản của hiện tượng này là: - Pháp luật thiếu - không hoàn chỉnh, không cụ thể, thiếu kỷ cương, pháp chế lỏng lẻo, coi thường phép nước; - Trình độ nhận thức và kiến thức pháp luật còn hạn chế; - Năng lực quản lý còn yếu; - Tập trung quan liêu cũng đẻ ra phân tán “xé rào” mà phân tán vô Chính phủ lại đẻ ra phản ứng ngược lại là tập trung quá mức. Các điều kiện cơ bản để thực hiện phân quyền: Phân quyền tức là phân giao thẩm quyền trong khuôn khổ của pháp luật cho chính quyền địa phương để nó tự chịu trách nhiệm giải quyết các vấn đề thuộc địa phương. Như vậy thẩm quyền bao gồm cả khía cạnh quyền hạn và trách nhiệm. Mặt khác phải tăng cường kiểm tra của các cơ quan thanh tra, kiểm tra tính hợp pháp của các quyết định. Đảm bảo sự phân quyền có hiệu lực và đảm bảo cho sự thống nhất quốc gia phải có các điều kiện cơ bản là: - Có sự thống nhất chính trị mạnh và có một nền kinh tế tương đối vững chắc; - Có đủ nguồn nhân lực và nguồn tài chính để tiến hành các hoạt động phân quyền; - Có một hệ thống pháp luật đầy đủ, cụ thể, có hiệu lực; - Có một chính sách và chiến lược phân quyền; - Có một đội ngũ cán bộ quản lý được đào tạo thống nhất, có năng lực quản lý; - Trình độ dân trí phát triển; - Phải vừa tăng cường quản lý tập trung, vừa tăng cường dân chủ, tạo sự cân bằng quyền hạn, trách nhiệm của các cấp; Quan hệ giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ Nền hành chính nhà nước được tổ chức và điều hành theo nguyên tắc kết hợp, quản lý theo ngành (lĩnh vực) với quản lý theo lãnh thổ. Để làm rõ nguyên tắc này, cần phân tích vấn đề chủ yếu sau: cơ cấu kinh tế - xã hội; cơ cấu kinh tế ngành, cơ cấu kinh tế - xã hội, lãnh thổ; xoá bỏ sự phân biệt máy móc, chia cắt giữa kinh tế Trung ương và kinh tế địa phương. Tuy có bộ phận kinh tế do Trung ương quản lý và bộ phận kinh tế do chính quyền địa phương quản lý nhưng về kinh tế là nằm trong cơ cấu kinh tế chung. Không có cơ cấu kinh tế Trung ương riêng, cơ cấu kinh tế địa phương riêng; xác định rõ và phân biệt rõ nội dung quản lý thống nhất, tập trung của nhà nước (Trung ương), quản lý thống nhất theo ngành, quản lý thống nhất theo lãnh thổ, không lẫn lộn giữa ngành, (phạm trù kinh tế), liên hiệp ngành (phạm trù tổ chức kinh doanh theo ngành) với Bộ (phạm trù tổ chức bộ máy nhà nước) là cơ quan của Chính phủ quản lý nhà nước các ngành, lĩnh vực được phân công. Phân biệt cơ cấu kinh tế - xã hội, lãnh thổ với chính quyền địa phương quản lý Nhà nước trên lãnh thổ, khắc phục quan điểm và nhận thức lệch lạc là Nhà nước, Chính phủ và các Bộ Trung ương quản lý các công việc của Trung ương, Chính quyền địa phương và các sở, ty quản lý các công việc của địa phương. Yêu cầu quản lý theo ngành và lĩnh vực cao hay thấp là tuỳ thuộc điều kiện phát triển và đặc điểm của từng ngành hay lĩnh vực, nhưng nó nhằm yêu cầu phát triển thống nhất về mặt chiến lược, quy hoạch và phân bố đầu tư cho ngành; chính sách về tiến bộ KHKT; đào tạo đội ngũ cán bộ KHKT và quản lý, công nhân lành nghề. Yêu cầu quản lý thống nhất theo lãnh thổ là bảo đảm sự phát triển tổng thể các ngành, các lĩnh vực các mặt hoạt động chính trị - văn hoá - xã hội trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhằm thực hiện sự quản lý Nhà nước toàn diện, khai thác tối đa và có hiệu quả cao nhất mọi tiềm năng trên lãnh thổ, không phân biệt ngành, thành phần kinh tế - xã hội, cấp quản lý nhà nước trực tiếp, sự quản lý theo lãnh thổ tất yếu phải được sự kết hợp và thống nhất với nhau theo luật pháp Nhà nước và sự điều hành thống nhất của hệ thống Nhà nước. Tìm hiểu quá trình phân định các đơn vị hành chính ở nước ta từ năm 1945 đến nay Đơn vị hành chính là một trong những cơ sở quan trọng để xây dựng mô hình tổ chức quản lý Nhà nước nói chung và đất đai nói riêng, từ đó có sự phân công phân cấp quản lý. Đơn vị hành chính được hiểu là những khu vực đất đai, dân cư lớn nhỏ khác nhau do Nhà nước phân định và giao cho chính quyền của từng đơn vị hành chính quản lý. Đơn vị hành chính được hình thành trên ba yếu tố cơ bản là: có vùng lãnh thổ, có dân cư trú, có chính quyền quản lý. Địa giới hành chính là đường phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính nối tiếp nhau, thống nhất trong bộ máy tổ chức Nhà nước. ở ngoài thực địa, đường địa giới hành chính được thiết lập dựa theo các yếu tố tự nhiên (sông, suối, mương tưới, kênh, rạch, đồi núi, bờ vùng, bờ thửa) để dễ nhận biết. Đường địa giới hành chính xã là cơ bản nhất vì trong một số trường hợp cũng là đường địa giới hành chính cấp huyện, đường địa giới cấp tỉnh, và cả đường địa giới quốc gia. Đường địa giới hành chính là điều kiện cần có để một đơn vị hành chính thể hiện tính định vị. Nhờ tính định lượng và định vị của mỗi đơn vị hành chính mà cơ cấu tổ chức đơn vị hành chính của Nhà nước được sắp xếp theo hệ thống ổn định, thống nhất và hợp pháp trong bộ máy nhà nước. Vị trí của đường địa giới hành chính trong tổ chức bộ máy Nhà nước luôn luôn phản ánh tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ đơn vị hành chính. Do đó, trong hoàn cảnh của Việt Nam nó cũng thường xuyên thay đổi vị trí của mỗi cấp qua từng thời kỳ lịch sử. Địa giới hành chính là cơ sở pháp lý để phân định ranh giới, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương đối với đất đai, dân cư và mọi hoạt động khác thuộc phạm vi được giao quản lý. Theo Hiến pháp thì việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định. Việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do Chính phủ quyết định. 2.2. Việc phân công phân cấp trong quản lý kinh tế đối với đất đai Bản chất của việc quản lý kinh tế đối với đất đai là sự tác động của nhà nước làm cho đất đai sinh lợi tối đa trên từng mục đích sử dụng và toàn xã hội. Điều đó chỉ có thể đạt được khi có những giải pháp hợp lý cho công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai và pháp luật đất đai. Bởi vì quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất đai là một chức năng tất yếu và thiết yếu của quản lý Nhà nước đối đất đai. Đặc điểm của nguồn thu ngân sách từ đất là phải thực hiện từ cơ sở trên từng thửa đất và từng người sử dụng, gắn liền với quyền lợi và trách nhiệm của chính quyền cơ sở. Do đó việc phân phối lại khoản thu này cho các cấp để dùng vào việc phát triển đất đai phải đảm bảo hài hoà lợi ích giữa Trung ương và địa phương, một tỷ lệ thích đáng cần ưu tiên dành cho cơ sở . Phân công phân cấp trong việc thực hiện các nhiệm vụ cụ thể theo Luật Đất đai hiện hành Quốc hội thực hiện quyền quyết định, quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong cả nước. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền quyết định, giám sát việc quản lý và sử dụng đất trong địa phương mình. Chính phủ thống nhất quản lý đất đai trong cả nước. Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về đất đai trong địa phương mình theo quy định pháp luật. Thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai Trung ương (Tổng cục Địa chính) chịu trách nhiệm trước Chính phủ, thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai địa phương (Giám đốc sở địa chính cấp tỉnh, trưởng phòng địa chính cấp huyện, cán bộ địa chính cấp xã) chịu trách nhiệm trước uỷ ban nhân dân cùng cấp trong việc quản lý nhà nước về đất đai. IV. Công tác cán bộ trong bộ máy quản lý đất đai 1. Vai trò của cán bộ Chủ tịch Hồ chí minh đã từng dạy: cán bộ là cái gốc của mọi công việc, công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém. Thực hiện lời dạy đó, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm và coi trọng công tác đào tạo cán bộ, bồi dưỡng cán bộ có năng lực, có phẩm chất cho sự nghiệp cách mạng. Thực tế gần 50 năm qua, nhân dân ta, Đảng ta và Hồ chủ tịch đã đào tạo, xây dựng nên một đội ngũ cán bộ đông đảo trung thành với sự nghiệp cách mạng, nhiệt tình năng động và sáng tạo trong công việc. Đội ngũ cán bộ ấy đã tiên phong trong sự nghiệp giữ nước và dựng nước, đã lôi cuốn được nhân dân tham gia cách mạng, xây dựng nền kinh tế mới. Vai trò của người cán bộ luôn luôn được khẳng định trong thời kỳ của cuộc cách mạng. Song trong giai đoạn hiện tại - giai đoạn vật lộn với cơ chế kinh tế thị trường để đưa nền kinh tế hiện vật, tự cung tự cấp thành một nền kinh tế hàng hoá phát triển có sự quản lý của nhà nước theo định hướng XHCN - lại càng cần có những cán bộ có năng lực, có trình độ và phẩm chất cách mạng vững vàng để tổ chức, quản lý nền kinh tế phát triển theo nguyện vọng của nhân dân và định hướng lâu dài Đảng. Từ cách nhìn nhận trên đây có thể thấy vai trò của cán bộ được thể hiện ở một số mặt sau đây: - Thứ nhất, cán bộ là người đề xướng và tập hợp lực lượng để hình thành các tổ chức, đơn vị kinh tế - xã hội theo những yêu cầu phát triển của xã hội. Xét về tính chất của hành động có thể coi đây là vai trò lãnh đạo của cán bộ đối với quần chúng nhân dân. Trong bộ máy quản lý nhà nước về đất đai, cán bộ này thường bố trí ở cấp Trung ương như Tổng cục Địa chính để dự thảo và ban hành các văn bản pháp quy hướng dẫn việc tổ chức thực hiện công tác quản lý nhà nước về đất đai trên phạm vi cả nước. - Thứ hai, cán bộ là người quản lý, điều hành các đơn vị, tổ chức và cá nhân thực hiện chức năng, nhiệm vụ được phân công để đạt mục tiêu kinh tế - xã hội đặt ra trong từng thời kỳ. Cơ sở để họ thực hiện vai trò trên đây là đường lối của Đảng, luật pháp, chính sách của Nhà nước, hướng dẫn các cơ quan quản lý cấp trên và các yếu tố cấu thành tổ chức. Những cán bộ này được bố trí tại các cấp thực thi như sở địa chính, các phòng quản lý địa chính. - Thứ ba, cán bộ là người gương mẫu chấp hành các quy định của Nhà nước trên lĩnh vực công tác được giao, đồng thời vận động mọi người cùng nghiêm chỉnh thực hiện. Như vậy là cán bộ phải là người có kiến thức, có năng lực, phẩm chất để tự quản lý mình, quản lý xã hội và quản lý nhà nước, các cán bộ công chức còn được sử dụng quyền lực công để thực thi nhiệm vụ như quy định tại Pháp lệnh cán bộ công chức được ban hành ngày 26-2-1998. 2. Đào tạo cán bộ Thấy rõ được vai trò quan trọng của cán bộ trong công tác quản lý nhà nước nên những năm qua Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến công tác đào tạo và bồi dưỡng cán bộ. Hiện nay chúng ta đang thực hiện quyết định 874/TTg ngày 20-11-1996 của Thủ Tướng Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ và công chức nhà nước và Nghị quyết Trung ương lần thứ 3 (khoá VIII) ngày 9-6-1997 về chiến lược cán bộ. Theo tinh thần các văn bản pháp quy của Nhà nước về đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức được đào tạo bồi dưỡng cán bộ, chúng ta phấn đấu mỗi năm có 20% cán bộ, công chức được bồi dưỡng đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ và kiến thức quản lý nhà nước. Tinh thần này được áp dụng trong tất cả các ngành, trong đó có ngành Địa chính. Mục tiêu đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý nhà nước phải dựa trên quan điểm chính sách về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ của Đảng ta là: “Đầu tư thích đáng cho việc đào tạo, bồi dưỡng những người ưu tú trở thành cán bộ chủ chốt. Bồi dưỡng tài năng ngay từ các trường phổ thông, đại học và trung học chuyên nghiệp. Dành kinh phí để cử cán bộ ưu tú và sinh viên xuất sắc đi đào tạo, tham quan, bồi dưỡng ở nước ngoài. Nguồn đầu tư để phát triển và nâng cao chất lượng đào tạo và bồi dưỡng cán bộ bao gồm từ ngân sách nhà nước các cấp, kinh phí của các tổ chức trong và ngoài nước”. Trong những năm trước mắt, mục tiêu đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý nhà nước trong các ngành Địa chính: - Nhằm làm cho cán bộ, công chức nhà nước đạt đủ các tiêu chuẩn quy định đối với các ngạch bậc công chức, với các chức danh quản lý theo “Tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức viên chức nhà nước” đã được Nhà nước ban hành cho các ngành. - Khắc phục kịp thời những thiếu hụt về trình độ chuyên môn, hạn chế về năng lực quản lý để cán bộ thực hiện tốt nhiệm vụ được giao theo phân cấp quản lý của ngành. - Bổ sung những kiến thức, kỹ năng cơ bản về chuyên môn nghiệp vụ quản lý hành chính theo yêu cầu cải cách nền hành chính nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy quản lý của ngành từ Trung ương đến cơ sở. 2.1. Nội dung chương trình đào tạo, bồi dưỡng. Để đạt được các mục tiêu đào tạo, bồi dưỡng cán bộ như trên, ngành Địa chính cần phải dự kiến được những nội dung, chương trình đào tạo cán bộ kỹ thuật, cán bộ kinh tế từ sơ cấp đến sau đại học để trình các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Nội dung đào tạo, bồi dưỡng cần phải gắn liền với chức năng, nhiệm vụ chung của ngành, của mỗi địa phương và cơ sở ở từng bậc học, tránh bỏ sót nhưng cũng không nên chồng chéo. 2.2. Hệ thống đào tạo, bồi dưỡng Mặc dù có tính chất xã hội hoá giáo dục mà hệ thống đào tạo, bồi dưỡng hiện nay của ta rất phong phú, đa dạng song hệ thống đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý Nhà nước cho các ngành trong đó có ngành Địa chính là những cơ sở thống nhất theo chương trình quốc gia. Hệ thống này bao gồm các trường: - Đại học: + Khoa quản lý đất đai - Trường Đại học Nông nghiệp I + Chuyên ngành quản lý đất đai - Khoa địa lý - Trường Đại học Quốc gia Hà Nội + Khoa trắc địa - Trường Đại học Mỏ Địa chất + Chuyên ngành kinh tế và Quản lý đất đai - Trường đại học Kinh tế quốc dân + Đại học Nông lâm Thủ đức - Trung học: có ba trường là trung học I,II và III. 2.3. Hình thức đào tạo, bồi dưỡng cán bộ Để đáp ứng nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng ngày càng lớn của ngành nên các hình thức đào tạo cũng phát triển không ngừng: - Thứ nhất: củng cố, phát triển các hình thức đào tạo truyền thống. + Tập trung dài hạn tại các địa bàn phù hợp như tại các trường đại học quốc gia hay phân hiệu của trường đặt ở các địa phương. Cách đào tạo này thường mang lại chất lượng cao cho người học nhưng nó lại đòi hỏi nhiều thời gian và liên tục; yêu cầu đó không phù hợp với những cán bộ đương nhiệm tránh công tác đi học xa. + Tại chức tập trung là hình thức đào tạo thích hợp với những cán bộ đương chức về quỹ thời gian. Họ đến tập trung học tập vào một số thời gian thích hợp trong năm và được miễn một số môn học do họ tự cập nhật, vì thế tổng quỹ thời gian học tập ngắn hơn so với chính quy dài hạn. + Bồi dưỡng kiến thức theo mảng chương trình được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt dành cho cán bộ đương chức để bổ sung, hoàn thiện những kiến thức về quản lý kinh tế, chính trị, kỹ thuật phục vụ cho công việc mà họ đang thực thi. - Thứ hai: từng bước ngiên cứu thực hiện các hình thức đào tạo, bồi dưỡng hiện đại như: + Đào tạo từ xa: là hình thức đào tạo không tập trung, các học viên ở mọi lứa tuổi, mọi ngành nghề, mọi nơi có cầu đào tạo về một chương trình nào đó, họ có thể tự nguyện đăng ký dự học, mua tài liệu (gồm sách, băng hình, băng tiếng) để tự ngiên cứu và dự thi theo quy định. + Đào tạo, bồi dưỡng qua mạng vi tính nội bộ là hình thức đào tạo, bồi dưỡng hiện đại nhất hiện nay. Nó được diễn ra giữa người hướng dẫn và người học bằng mạng vi tính theo những kênh truyền dẫn chương trình quy định. Họ có thể gặp nhau, tranh luận với nhau về những vấn đề nào đó mặc dù rất xa nhau. Các hình thức đào tạo, bồi dưỡng ngày càng phong phú, hiện đại để đáp ứng được yêu cầu ngày càng đa dạng của người học. Tuỳ theo điều kiện của ngành Địa chính có thể chọn một trong những hình thức đào tạo trên cho phù hợp. V. Một số mô hình tổ chức hệ thống quản lý đất đai của các nước và bài học rút ra đối với Việt Nam. 1. Một số mô hình tổ chức bộ máy của một số nước trên thế giới: 1.1. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai của Liên Bang Malaixia. Malaixia là quốc gia liên bang gồm 13 bang, nằm trên hai phần lãnh thổ tách biệt. Phần đất phía tây là bán đảo Malaixia gồm 11 bang kinh tế rất phát triển, còn 2 bang phía Đông kém phát triển hơn. Liên bang Malaixia theo chế độ quân chủ lập hiến, xác lập nền cộng hoà nghị viện. Đứng đầu Nhà nước là Quốc vương, được bầu ra từ các Sultan theo nhiệm kỳ 5 năm. Ngoài Quốc vương còn có 1 phó vương giúp việc.Thượng viện (Senate) gồm 69 nghị sĩ (nhiệm kỳ 3 năm) và hạ viện (House of Representatives) gồm 192 nghị sĩ (nhiệm kỳ 5 năm). Nội các Malaixia có 23 bộ. Hiến pháp Liên bang quy định các cơ quan lập pháp, hành pháp và Toà án có ở cả 2 cấp Liên bang và cấp bang. Hiện nay, Malaixia có khoảng 18 đảng phái, tổ chức chính trị lớn. a/ Mô hình tổ chức Bộ Đất đai và Hợp tác phát triển là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc - bản đồ trên toàn lãnh thổ Malaixia. Chức năng của bộ là thiết lập sự quản lý tốt nhất về đất đai và đo đạc - bản đồ, đồng thời tiến hành phát triển đất mới (khai hoang) và phát triển phong trào hợp tác để hỗ trợ chương trình hành động của Chính phủ nhằm đạt được mục tiêu phát triển đặt ra cho năm 2020. Liên Bang Malaixia có 3 cấp quản lý như sau: + Cấp liên bang + Cấp bang + Cấp quận 1. Cấp liên bang - Hội đồng Đất đai Nhà nước - Bộ trưởng Bộ Đất đai và Hợp tác phát triển - Tổng cục trưởng Tổng cục Đất đai và Hầm mỏ - Tổng cục trưởng Tổng cục Đo đạc và Bản đồ 2. Cấp Bang - Chính quyền Bang - Cục trưởng Cục Đất đai và Hầm mỏ Bang - Cục trưởng cục Đo đạc bang 3. Cấp Quận - Cán Bộ quản lý đất đai Quận b/ Tình hình quản lý và sử dụng đất đai + Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Các Bang trên bán đảo Malaixia phải tuân thủ Luật 172 và theo các điều khoản của Luật này thì các Uỷ ban quy hoạch Bang được thành lập để giúp Chính quyền Bang về các công việc liên quan tới sử dụng đất trong phạm vi của bang. Sơ đồ quy hoạch phát triển theo Luật 172, sau khi được Uỷ ban phê duyệt, sẽ được đăng báo và mọi công trình xây dựng phát triển đều phải tuân thủ theo sơ đồ quy hoạch này. Sơ đồ quy hoạch được xây dựng công khai để lấy các ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, nhân dân trong quá trình quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất là một công cụ rất quan trọng kết hợp việc quy hoạch và quản lý nguồn tài nguyên đất thông qua việc sử dụng hợp lý, bảo vệ và phát triển đất theo quy định của Luật quy hoạch đô thị và nông thôn 1976 (Luật 172). Cơ quan tư vấn và chịu trách nhiệm quản lý và Vụ Quy hoạch Đô thị và Nông thôn của Bộ Nhà cửa và Chính quyền địa phương. + Công tác đo vẽ lập bản đồ Công tác đo đạc thành lập bản đồ địa chính, đo vẽ lập bản đồ địa hình là một trong những nhiệm vụ chính của Tổng cục Đo đạc Bản đồ Malaixia. Tổng cục xuất bản bản đồ địa hình tỷ lệ 1/50.000 cho toàn bộ phần bán đảo Malaixia. Tại Malaixia, tuy trách nhiệm đo đạc thành lập bản đồ địa chính thuộc về Chính phủ liên bang do Tổng Đo đạc Bản đồ Malaixia đảm nhiệm nhưng đất đai lại là vấn đề có liên quan chặt chẽ đến từng chính quyền bang. Trong khu vực tư nhân, các Nhà đo đạc có giấy phép (Licensed Land Surveyor) hoạt động. Những người này tự trang bị cho họ các thiết bị đo đạc tiên tiến như máy toàn đạc điện tử, GPS và sử dụng các chương trình phần mềm mới nhất để hành nghề. Theo quy định, từ năm 1997, các Nhà đo đạc có giấy phép phải giao nộp kết quả đo đạc ở dạng số. + Công tác đăng ký đất đai 1.Theo Bộ luật đất đai, Chính quyền bang có quyền chuyển nhượng đất đai: - Vĩnh viễn hoặc không quá 99 năm; - Khi xem xét việc trả tiền thuê hàng năm; - Khi xem xét việc trả tiền thuê thêm, trừ khi được miễn; - Đưa vào một loại hình sử dụng đất; - Các điều kiện và hạn chế về quyền lợi được xem xét như cần thiết; 2. Các loại bằng khoán mà Bang có thể chuyển nhượng là: - Bằng khoán đăng ký và bằng khoán Phòng đất đai (là loại bằng khoán hoàn chỉnh) có nghĩa đất được đo đạc xong. - Việc chuyển nhượng đất đai chỉ có hiệu lực khi có sự đăng ký văn bản bằng khoán đối với đất đai. Để thực hiện quá trình chuyển nhượng, thường thì là đăng ký một bằng khoán hạn chế tương ứng với bằng khoán đăng ký hoặc bằng khoán phòng đất đai đối với đất đã được phép chuyển nhượng. Bằng khoán hoàn chỉnh sẽ chỉ được cấp khi đã hoàn thành xong công việc đo đạc đất. Khi cấp bằng khoán hoàn chỉnh thì bằng khoán hạn chế sẽ được huỷ bỏ. Đăng ký giao dịch 1. Giao dịch (ví dụ: chuyển nhượng, cho thuê, trả tiền, cho thuê lại...) có thể có hiệu lực đối với đất được chuyển nhượng. 2. Các văn kiện giao dịch được xuất trình tại cơ quan đăng ký Bằng khoán đất (nếu là bằng khoán đăng ký) hoặc tại phòng đất đai (nếu là bằng khoán phòng đất đai) để đăng ký. 3. Khi đã đăng ký, bằng khoán hoặc quyền lợi sẽ có giá trị vĩnh viễn (trừ khi phát hiện có lừa gạt, giả mạo, không trung thực...). 4. Cán bộ đăng ký (hoặc Cán bộ quản lý đất nếu là bằng khoán phòng đất đai) chịu trách nhiệm bảo quản an toàn các Sổ đăng ký bằng khoán, văn kiện giao dịch đã được đăng ký, sổ sách hoặc các hồ sơ khác lưu giữ tại Cơ quan đăng ký hoặc Phòng đất đai. + Hệ thống thông tin đất đai 1. Giới thiệu: - ý tưởng hiện đại hoá hệ thống địa chính qua việc sử dụng máy tính bắt đầu từ năm 1982. Nhu cầu ngày càng gia tăng bởi Nội các Malaixia, Mentari Besarz và Chánh thư ký báo chí của Bộ trưởng, Hội đồng đất đai Nhà nước và Bộ Đất đai và Phát triển khu vực (MLRD). Các vấn đề liên quan là nâng cao trình độ quản lý và hành chính về đất đai ở cấp Bang và cấp Quận, thành lập một Trung tâm thông tin đất đai và những vấn đề liên quan phục vụ các mục đích quy hoạch và hỗ trợ ra quyết định. - Để thực hiện nhiệm vụ này, bộ phận hệ thống thông tin đất đai đã được thiết lập trực thuộc Văn phòng Tổng cục trưởng Đất đai và Hầm mỏ. Công việc nghiên cứu khả thi đã được tiến hành và Báo cáo đã được hoàn thànhvào tháng 3/1984 đề xuất việc thành lập một Hệ thống thông tin đất đai ở cấp Bang và cấp Quận. Dự án này đã được thực hiện chia thành các giai đoạn bắt đầu với các Phòng đất đai Quận rồi tiếp tục đến Cục trưởng Cục đất đai và Hầm mỏ Bang và cuối cùng là Bộ cấp Liên bang. Cuối năm 1984 hệ thống chính thức đi vào vận hành. Hệ thống phục vụ các hoạt động hàng ngày và định kỳ của Phòng đất đai, đưa ra các số liệu thống kê và báo cáo quản lý mà trước đây không thể hoàn thành được chính xác và đúng thời gian do khối lượng lớn hồ sơ. - Mục tiêu của hệ thống này là cung cấp một hệ thống thông tin toàn diện và tích hợp để trợ giúp công tác quy hoạch và quản lý nhằm tạo ra một sự quản lý đất đai hiện đại, phù hợp và hiệu quả ở các cấp Liên bang, Bang và Quận. Mục tiêu của hệ thống đăng ký đất đai được tin học hoá như là một thành phần của hệ thống thông tin đất đai như sau: * Tạo ra và duy trì hệ thống quản lý tính toán hiệu quả và có tính hệ thống; * Tăng cường thu thuế và giảm bớt các khoản nợ thuế bằng một hệ thống giám sát hiệu quả hơn; * Cung cấp thông tin chính xác và kịp thời phục vụ các mục đích quy hoạch và hỗ trợ ra quyết định thông qua việc cải thiện công tác bảo trì các hồ sơ; * Nâng cao các dịch vụ đối với người dân; * Xây dựng các báo cáo phân tích và quy hoạch phục vụ các mục tiêu quản lý và hành chính. Để thực hiện được một hệ thống thông tin như vậy, Chính phủ Malaixia đã trang bị cho các Phòng đất đai trên bán đảo Malaixia các máy tính và các thiết bị trợ giúp một cách đầy đủ và hiện đại. 1.2. Hệ thống quản lý đất đai của Hàn Quốc Sơ đồ 4: Sơ đồ tổ chức Bộ máy Quản lý đất đai cấp Trung ương Moha Phòng thuế địa phương Cục Địa chính Vụ Hành chính Vụ Quản lý địa chính Vụ Tư vấn kỹ thuật Vụ Tính toán địa chính Vụ Quản lý dữ liệu Sơ đồ 5: Sơ đồ tổ chức Bộ máy quản lý đất đai cấp tỉnh Chính quyền tỉnh Sở Địa chính Phòng Hành chính Phòng Quản lý địa chính Phòng Thông tin địa chính Cấp huyện Chính quyền huyện Phòng Địa chính Ban Hành chính Ban Quản lý địa chính Ban Thông tin địa chính (*Nguồn: Đề tài độc lập cấp nhà nước: Cơ sở hoạch định các chính sách sử dụng hợp lý đất đai - Viện nghiên cứu Địa chính) Sơ đồ 3: Chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan Bộ Nội vụ (Nha Địa chính) - Xét duyệt luật địa chính - Hoàn thiện hệ thống địa chính - Nghiệp vụ của uỷ ban địa chính trung ương - Nghiệp vụ của trung tâm thông tin đất đai quốc gia - Hướng dẫn, kiểm soát các văn phòng địa chính 15 tỉnh, thành (Sở Địa chính) - Nghiệp vụ và quản lý trung tâm đất đai địa phương - Thẩm quyền kiểm tra đo đạc - Nghiệp vụ uỷ ban địa chính địa phương - Hướng dẫn, kiểm sát các văn phòng địa chính và các chi nhánh của tổ chức 259 huyện, thị (Phòng Địa chính) - Bảo quản và quản lý hồ sơ địa chính - Thẩm quyền đo đạc địa chính - Quản lý ban và các thủ tục - Đo đạc và xác định giá đất niêm yết cho một thửa - Hướng dẫn, kiểm soát các văn phòng địa phương (*Nguồn: Đề tài độc lập cấp nhà nước: Cơ sở hoạch định các chính sách sử dụng hợp lý đất đai - Viện nghiên cứu Địa chính) Cơ quan quản lý đất đai của Hàn Quốc là Bộ nội vụ ( ở trung ương),Cục Địa chính (cấp tỉnh), phòng thuế địa phương (cấp huyện). ở Hàn Quốc người ta nghiên cứu rất kỹ về đặc điểm của từng thửa đất như kiểm tra vị trí, số thửa, tiêu chuẩn đất, đường bao và chủ sở hữu của thửa đất có thể trở thành một đối tượng có các quyền pháp lý. Nghiên cứu về giá đất, nghiên cứu về lịch sử của thửa đất và sau đó sản lượng và giá đất cho từng thửa sẽ được xác định. Hồ sơ địa chính bao gồm các bản đồ và sổ sách. Thông tin mô tả về một thửa đất được đăng ký và quản lý trong sổ, vị trí và các đường bao được ghi trên các bản đồ. Nhiều dự án phát triển đất đai và quy hoạc sử dụng đất được lên kế hoạch, quyết định, và tiến hành dùng thông tin đăng ký trong các hồ sơ địa chính. Các mục đăng ký - Số liệu địa chính: vị trí thửa đất (địa danh), số thửa, loại đất, biên giới hoặc các toạ độ. - Số liệu về sở hữu: tên, địa chỉ, số chứng minh nhân dân của chủ đất. - Số liệu về giá đất: giá đất được niêm yết riêng cho từng thửa, chuẩn về sản lượng, ngày tháng và lý do rà soát lại giá trị đất đai. - Các số liệu khác: định danh thửa, số tờ bản đồ, tỷ lệ, toạ độ khung của tờ bản đồ, vùng, các toạ độ của điểm khống chế, toạ độ các điểm khống chế phụ. Đất đai của Hàn Quốc được phân thành 24 loại sau: - Đồng khô - Đồng lúa nước - Vườn cấy ăn quả - Đồng cỏ - Đất rừng - Suối nước khoáng - Đồng muối - Đất ở - Nhà máy - Trường học - Đường xá - Đường sắt - Sông - Bờ sông - Mương máng - Ao hồ - Các công trình nước - Công viên - Sân chơi - Vườn công cộng - Khu tôn giáo - Khu lịch sử - Đất nghĩa địa - Đất hỗn hợp Ta thấy rằng việc chia ra làm nhiều loại đất như thế này rất dễ xác định được được một mảnh đất thuộc loại đất nào trong số 24 loại đất trên nên việc quản lý cũng dễ dàng hơn và việc xác định giá đất cũng chính xác hơn. + Hệ thống đào tạo Công tác địa chính cần sự hiểu biết về đo đạc, bản đồ, đăng ký cũng như xử lý thông tin. Với sự nỗ lực để thoã mãn các nhu cầu, các hoạt động đào tạo về địa chính trong hệ thống đào tạo đã bắt đầu từ năm 1977. Với sự mở rộng phạm vi địa chính hiện nay và trong tương lai gần, việc thành lập khoa địa chính trong các trường đại học và cao đẳng đang gia tăng. * Các trường dạy nghề Các khoá địa chính trong 5 trường dạy nghề đã mở 1977 để dạy các kỹ thuật kỹ năng trong đo đạc điạ chính. * Các trường đại học và cao đẳng Có 3 trường đại học hệ 4 năm và 6 trường cao đẳng hệ 2 năm dạy các khoá địa chính. Thêm vào đó còn có chương trình đào tạo thạc sĩ trong trường đại học Chongju năm 1980. * Trường đại học Địa chính Hàn Quốc Liên kết với Tổng công ty đo đạc địa chính Hàn Quốc, việc thành lập trường cao đẳng địa chính Hàn Quốc đã được tiến hành. Thông qua đào tạo chuyên nghiệp và toàn diện của nhà trường, sinh viên tốt nghiệp đều hy vọng sẽ đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển quản lý địa chính, đo đạc địa chính và hệ thống thông tin địa chính với các kỹ thuật cập nhật. Biểu 1: Hệ thống các trường đào tạo cán bộ quản lý địa chính của hàn quốc Trường Tên trường Năm thành lập Số năm học Số học sinh Phổ thông Kỹ thuật Pupong Kỹ thuật và Nông nghiệp Kangnung Nông nghiệp Chonan Kỹ thuật Josu Kỹ thuật Kyungsang Technicial 1977 1977 1977 1977 1977 3 3 3 3 3 50 50 100 100 100 Cao đẳng Myongji Shingu Dongshin Chungchung Kyongpuk Vocational Shinheung 1976 1977 1977 1982 1991 1991 2 2 2 2 2 2 120 160 80 80 120 80 Đại học Chongju Mokpo Seol City 1978 1984 1977 4 4 4 40 40 25 (*Nguồn: Đề tài độc lập cấp nhà nước: Cơ sở hoạch định các chính sách sử dụng hợp lý đất đai - Viện nghiên cứu Địa chính) 1.3. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai của Vương Quốc Thuỵ Điển a/Hệ thống cơ quan thẩm quyền. Quản lý hành chính ở Thuỵ Điển chia thành 3 cấp: Trung ương, khu vực và địa phương. Tại cấp khu vực: có 24 khu vực (county), mỗi khu vực đều có Uỷ ban hành chính. Cơ quan này có quyền lực pháp lý quan trọng đối với vấn đề bảo vệ môi trường và bảo vệ thiên nhiên. Tại cấp địa phương: có 286 địa phương (Municipality). Chính quyền địa phương độc lập với Nhà nước, là cấp quan trọng và có quyền lực nhất về những vấn đề liên quan đến đất đai. Các địa phương có quyền quyết định về quy hoạch và xây dựng, theo quy định của đạo luật Quy hoạch và Xây dựng. Trong một địa phương, Hội đồng địa phương sẽ quyết định tất cả các vấn đề quan trọng liên quan đến quy hoạch; các vấn đề ít quan trọng hơn và các vấn đề liên quan đến xây dựng sẽ do Uỷ ban xây dựng giải quyết. b/ Hệ thống tổ chức ngành quản lý đất đai từ Trung ương đến địa phương. Sơ đồ 7: Hệ thống quản lý đất đai thụy điển Nghị viện Bộ tư pháp Bộ tài chính Bộ môi trường Cơ quan đo đạc đất đai Toà án quốc gia về hành chính Cơ quan thuế quốc gia Cơ quan địa chính 23 Toà án địa phương 93 Cơ quan thuế 23 Cơ quan địa chính địa phương Các địa phương Cơ quan đo đạc đất đai của thụy điển Bộ tư pháp Bộ Môi trường Cơ quan đo đạc đất đai quốc gia Toà quốc gia về hành chính 93 Cơ quan đăng ký đất đai 36 Cơ quan đăng ký địa phương 23 Cơ quan địa chính khu vực (*Nguồn: Đề tài độc lập cấp nhà nước: Cơ sở hoạch định các chính sách sử dụng hợp lý đất đai - Viện nghiên cứu Địa chính) Cơ quan địa chính ở Trung ương của Thuỵ Điển là cơ quan đo đạc quốc gia (NLS). Đăng ký đất đai của Thuỵ Điển do toà án chịu trách nhiệm chứ không phải là phòng địa chính cấp huyện như của Việt Nam. Các cơ quan đăng ký đất đai thuộc sự quản lý của Toà Quốc gia về hành chính. Để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, Cơ quan đo đạc đất đai quốc gia, trực thuộc Bộ Môi Trường, có sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan liên quan như cư quan thuế thuộc Bộ Tài chính, cơ quan Toà án thuộc Bộ Tư pháp. Hệ thống đăng ký của Thuỵ Điển đã thể hiện rõ: Việc đăng ký bất động sản và đăng ký đất đai có vai trò quan trọng cho quá trình chuyển đổi cơ cấu và kinh tế. Việc đăng ký là cơ sở đảm bảo cho các khoản vay thế chấp, là cơ sở cho nguồn thu của Chính phủ, cơ sở cho chính sách sử dụng đất, chính sách bảo vệ môi trường và các chính sách quy hoạch. ở Thuỵ Điển có một hệ thống rất đầy đủ và hoàn chỉnh về dịch vụ liên quan đến địa chính gồm: các hoạt động về quy hoạch, pháp luật, tài chính, giám sát, bay chụp ảnh hàng không, xử lý thông tin bất động sản, đo đạc và lập bản đồ... Công tác đăng ký của Thuỵ Điển cũng rất hiện đại và chặt chẽ, đất đai của Thuỵ Điển được chia thành các đơn vị bất động sản và được đánh mã số duy nhất. Mã số này được sử dụng chung cho cả đăng ký tài sản, đăng ký đất và sử dụng cho cả khi tính thuế tài sản. Điều đó có nghĩa là các sổ đăng ký dựa trên mã số của đất đai và bất động sản chứ không dựa trên giấy chứng nhận hay hồ sơ. Một tài sản sẽ không được tồn tại một cách hợp pháp nếu chưa được đăng ký tài sản vào thời điểm được đánh mã số. Tất cả các chuyển nhượng bất động sản đều phải được đăng ký vào Sổ đăng ký trong vòng 3 tháng sau khi thực hiện chuyển nhượng. + Hệ thống ngân hàng dữ liệu đất đai của Thuỵ Điển (Land Data Bank System - LDBS): ở Thuỵ Điển, nguyên tắc khả năng tiếp cận công khai các tư liệu chính thức là một phần của Hiến pháp nhưng chế độ bảo mật trong một số trường hợp được quy định trong Luật. Thông tin trong LDBS nói chung được cung cấp miễn phí trừ trường hợp yêu cầu cung cấp thông tin cao hơn mức bình thường sẽ phải nộp lệ phí. Đất đai của Thuỵ Điển được chia thành các đơn vị bất động sản. Cả nước có khoảng 3,2 triệu đơn vị bất động sản, tất cả đều được ghi lại trong sổ đăng ký bất động sản. Sổ đăng ký này hình thành nền tảng cho LDBS của Thuỵ Điển. Cơ quan đo đạc quốc gia Thuỵ Điển chịu trách nhiệm quản lý hệ thống này. LDBS gồm có Sổ đăng ký bất động sản và Sổ đăng ký đất: Nội dung của Sổ đăng ký bất động sản và Sổ đăng ký đất chủ yếu dựa trên hồ sơ và tài liệu lưu giữ tại Cơ quan đăng ký đất đai và Cơ quan đăng ký bất động sản. - Sổ đăng ký bất động sản: là sổ đăng ký cơ bản về bất động sản. Nó hình thành cơ sở cho hàng loạt các hoạt động quan trọng của xã hội như đăng ký đất, tín dụng bất động sản, thuế tài sản... Sổ đăng ký được duy trì bởi các cơ quan địa chính trên khắp cả nước. - Sổ đăng ký đất: Mục đích chính của đăng ký đất là tạo được hệ thống thông tin về đất đai phục vụ cho các mục đích của xã hội và bảo vệ quyền lợi hợp pháp khi thu hồi lại các quyền về bất động sản. Sổ đăng ký đất được duy trì bởi 93 cơ quan đăng ký đất. Cơ quan này là một phần của toà án quận và được các toà quốc gia về hành chính giám sát. - Cơ chế hoạt động của LDBS: LDBS là một hệ thống trực tuyến được xây dựng trên một máy tính trung tâm do Cơ quan đo đạc quốc gia vận hành. Người sử dụng được trực tiếp tiếp cận với hệ thống để đăng ký và tìm kiếm thông tin. Có khoảng 4000 cơ quan trong cả nước kết nối với Hệ thống và tổng số thiết bị đầu cuối và máy tính PCs kết nối với LDBS là hơn 25.000. Ngoài thông tin trực tuyến, người dùng còn có thể yêu cầu rất nhiều sản phẩm khác như các tài liệu như biên tập, trích dẫn và các bản đồ chuyên đề... 2. Một số bài học rút ra đối với Việt Nam Ta thấy rằng cả 3 quốc gia Malaixia, Hàn Quốc và Thuỵ Điển đều là những quốc gia có những thành tựu đáng kể trong công tác địa chính trong thời gian gần đây. Những thành tựu mà ngành địa chính đạt được đã đóng góp một phần không nhỏ trong công cuộc phát triển kinh tế của các quốc gia này. + Về xây dựng hệ thống chính sách Xem xét kỹ chính sách đất đai của 3 nước trên ta thấy, họ đã xây dựng được chính sách đất đai đồng bộ, cụ thể, chi tiết cho từng đơn vị đất đai, loại đất. ở nước ta, chính sách đất đai chưa được ban hành đồng bộ và cụ thể khi đi vào thực tế ta thấy việc quản lý gặp rất nhiều khó khăn. Ví dụ, như Luật đất đai quy định người sử dụng đất có quyền trao đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê mà không giới hạn các quyền này cho từng loại đất. Nên khi đi vào cụ thể quản lý sẽ gặp khó khăn. Đất rừng đầu nguồn có nơi giao cho Kiểm lâm quản lý, có nơi lại giao cho các hộ dân quản lý nên việc quản lý gặp rất nhiều khó khăn. Phải có quy định cụ thể là đất này cấm khai thác, cấm chuyển nhượng… + Về phân cấp - phân quyền quản lý Chúng ta thấy rằng trong việc phân cấp và phân quyền quản lý thì cả Malaixia và Thuỵ Điển đều trao cho chính quyền Bang quyền hạn tương đối lớn trong lĩnh vực đo đạc bản đồ và quản lý đất đai. Chính quyền địa phương là cấp cơ sở quan trọng nhất trong những vấn đề liên quan đến đất đai, nếu cấp cơ sở nắm chắc tình hình đất đai của địa phương thì những tranh chấp, khiếu nại và tố cáo về đất đai sẽ được các cán bộ ở cơ sở nắm bắt được nguồn gốc và sẽ có những phương án giải quyết kịp thời và nhanh chóng. Đây là một trong những vấn đề bức xúc hiện nay của Việt Nam, một phần do cán bộ cấp cơ sở của nước ta còn yếu kém về chuyên môn nhưng mặt khác là do phải chờ đợi chỉ thị của cấp trên nên dẫn đến tình trạng các tranh chấp kéo dài và vòng vo. Để trong thời gian tới công tác quản lý địa chính của nước ta hoạt động có hiệu quả hơn trong việc giải quyết các tranh chấp, tố cáo và khiếu nại về đất đai thì Chính phủ Việt Nam cần phải ra các hướng dẫn cho UBND các tỉnh hiểu rõ về Nghị định 17/CP. Theo Nghị định 17/CP thì UBND và Sở Địa chính các tỉnh được quyền giải quyết các tranh chấp, khiếu nại và tố cáo về đất đai trong phạm vi của địa phương. Như thế thì Chính phủ có nhiều thời gian trong việc giải quyết các vấn đề vĩ mô, với việc phân cấp như thế thì kết quả chắc chắn sẽ cao hơn. Chúng ta cứ nhìn vào việc giải quyết các tranh chấp hiện nay của nước ta thì thấy ngay rằng Chính phủ phải đồng thời giải quyết một lúc rất nhiều công việc nhưng hiệu quả thu được lại chẳng có bao nhiêu, trong khi các vụ kiện về đất đai ngày càng nhiều và tình trạng buông lỏng trong quản lý đất đai vẫn cứ diễn ra. + Về công tác đo vẽ bản đồ Malaixia có một đội ngũ rất đông các Nhà đo đạc có giấy phép hành nghề đo đạc tư nhân. Tuy Hàn Quốc và Thuỵ Điển không có đội ngũ đo đạc tư nhân nhưng công tác đo đạc bản đồ rất được cơ quan có chức năng quan tâm cộng với một hệ thống thiết bị máy móc rất hiện đại nên công tác đo đạc bản đồ cũng rất phát triển. Trong vài thập kỷ qua Cơ quan đo đạc đất đai Thuỵ Điển luôn đi đầu trong việc áp dụng các công nghệ đo đạc hiện đại, như việc đo lại lưới toạ độ quốc gia bằng phương pháp tam giác ảnh. Đây chính là những điều kiện thuận lợi cho việc quản lý đất đai cũng như việc mua bán, chuyển nhượng đất đai.Thực tế hiện nay của Việt Nam là tình trạng thiết bị đầu tư không đồng bộ, tình trạng "mạnh ai nấy chạy" nên thiết bị mua về nhiều khi không sử dụng được hoặc sử dụng không hết công suất. Nhiều địa phương hợp đồng với cơ quan đo đạc đo vẽ, sau khi nghiệm thu xong là các cơ quan đo đạc hết trách nhiệm nên khi sử dụng để lập hồ sơ và đăng ký nhiều hộ dân không chấp nhận kết quả đo vẽ. Do đó phải chỉnh sửa lại tốn nhiều tiền và thời gian mà có lúc lại không đúng thực tế. Tình trạng này đã gây cản trở trong công tác quy hoạch, đền bù giải phóng mặt bằng. Vì thế ngay từ bây giờ Việt Nam cần phải đầu tư đồng bộ các trang thiết bị hiện đại dùng cho công tác đo vẽ bản đồ đồng thời phải tiến hành đào tạo những kỹ sư về đo đạc bản đồ Địa chính, lựa chọn những người có năng lực cho đi đào tạo nước ngoài để khi trở về họ có thể sử dụng được những máy móc hiện đại và với thực tế như hiện nay thì nước ta cần tổ chức một đội ngũ chuyên về đo đạc bản đồ Địa chính, dưới sự quản lý của Tổng cục Địa chính để thực hiện đo đạc bản đồ ở đô thị nhằm giúp ích cho việc quản lý đất đô thị hiện nay. + Về hiện đại hoá ngành Để trong thời gian tới ngành địa chính nước ta theo kịp các nước tiên tiến trên thế giới và đáp ứng được những đòi hỏi của công tác quản lý và giải quyết kịp thời những vấn đề nảy sinh của kinh tế thị trường thì tổ chức ngành địa chính nước ta cần có những cải cách về tổ chức, hành chính, hệ thống chính sách và các văn bản pháp lý nhằm đưa ngành địa chính nước ta thành một ngành mạnh và linh hoạt góp phần phát triển kinh tế đất nước trong thế kỷ XXI này. Để làm được điều này cán bộ của ngành phải giỏi chuyên môn và nắm bắt được những kỹ thuật hiện đại, điều này thì ngay bây giờ toàn bộ cán bộ của ngành chưa thể đáp ứng ngay được. Bởi vì hiện nay tình hình kinh tế của đất nước ta chưa cho phép ngay một lúc trang bị được một hệ thống máy móc hiện đại và hoàn chỉnh, còn về phần các cán bộ, công nhân viên do nước ta chưa có một hệ thống đào tạo về quản lý địa chính nên phần lớn là chưa được đào tạo chính ngành, chỉ có một số ít được đào tạo tại nước ngoài. Vì thế ngay bây giờ và trong những năm tới nước ta cần hệ thống các trường đại học và trung học chuyên nghiệp về đào tạo quản lý địa chính hiện đại và đa dạng như của Hàn Quốc thì mới đáp ứng được những đòi hỏi của ngành và của công cuộc phát triển kinh tế - xã hội trong những năm tới của nước ta. Công nghệ thông tin đã và đang đóng góp một vai trò rất quan trọng trong sự phát triển của Malaixia, Hàn Quốc và Thuỵ Điển nói chung và của ngành quản lý đất đai, đo đạc bản đồ nói riêng. Các nước này là một trong số ít những nước đưa vào vận hành hệ thống thông tin hiện đại, ví dụ ở Malaixia là hệ thống Cơ sở hạ tầng thông tin địa lý, hệ thống thông tin đất đai, hệ thống đăng ký đất...còn ở Thuỵ Điển là một hệ thống thông tin hiện đại và hoàn chỉnh từ các thông tin về đất đai, đo đạc bản đồ, quy hoạch, cơ sở dữ liệu địa lý...cũng như thế ở Hàn Quốc hệ thống thông tin về địa chính và bất động sản cũng được xây dựng thành một hệ thống trên toàn quốc. Chính điều này dẫn đến các thông tin kỹ thuật và pháp lý về đất đai được cung cấp kịp thời và chính xác khiến cho công tác quản lý trở nên hiệu quả và nhẹ nhàng. Nhờ các mạng máy tính mà các Cơ quan, Đơn vị, Doanh nghiệp, và các cá nhân có nhu cầu sử dụng các thông tin về đất đai đều có thể truy cập vào mạng để tìm thông tin một cách nhanh chóng. Rồi vấn đề đăng ký và hồ sơ đăng ký đất đai cũng là một vấn đề bức xúc hiện nay của Việt Nam mà chúng ta cần phải học tập của các nước này, đó là một hệ thống đăng ký đất đai thuận tiện nhanh chóng, có hiệu quả cao nhưng rất chặt chẽ về mặt pháp lý. Ví dụ như ở Thuỵ Điển thì người ta đánh số từng thửa đất một, đồng thời ghi rất đầy đủ các thông tin liên quan đến thửa đất như chủ sở hữu, diện tích, vị trí...còn ở Hàn Quốc thì người ta còn thêm cả ngày, tháng đo diện tích và đăng ký nữa. Hiện nay, việc lập hồ sơ và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở đô thị còn rất chậm, lập hồ sơ và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho khoảng 90% đất nông nghiệp, nhưng việc đăng ký các thay đổi về đất như đăng ký giao dịch, thừa kế, thế chấp…chưa được tổ chức tốt, điều này có ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản lý cũng như sự phát triển của thị trường động sản. Việc quy định đăng ký các thay đổi về đất đai đã quy định trong Nghị định 17/1999/CP nhưng chưa có hướng dẫn triển khai thí điểm nên các địa phương tiến hành chậm và lúng túng, để tình trạng các hồ sơ bị ứ đọng lâu ngày đồng thời làm mất thời gian đi lại và tiền của của những người đi đăng ký đồng thời nhà nước mất một khoản thu lớn. Để khắc phục tình trạng này thì cần phải tổ chức lại hệ thống đăng ký cấp cơ sở như sau: một huyện nên tổ chức một số trung tâm đăng ký và làm thủ tục giải quyết các tranh chấp và thủ tục chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhiều hay ít phụ thuộc vào số lượng xã của huyện và địa hình cuả huyện mà tổ chức 3 hay 4 xã thành một trung tâm đăng ký, các trung tâm này trực thuộc quản lý của Sở Địa chính tỉnh. Như vậy vừa tạo điều kiện cho người đi đăng ký và đồng thời tạo điều kiện quản lý tốt về đất đai và đây cũng là một biện pháp nhằm tăng thu ngân sách cho Nhà nước từ việc đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Cán bộ làm việc trong các trung tâm được cử từ các xã thuộc trung tâm, kinh phí để duy trì hoạt động của trung tâm chính là khoản trích ra từ việc thu lệ phí khi làm thủ tục đăng ký và chuyển nhượng. Để giúp cho công tác quản lý đất đai được tốt và đồng thời tạo điều kiện cho việc phát triển thị trường bất động sản của nước ta trong thời gian tới thì ngay bây giờ Chính phủ Việt Nam phải cùng với ngành Địa chính cần phải xây dựng một hệ thống thông tin như của Thuỵ Điển và Malaixia. Tuy nhiên đây không phải là một công việc có thể ngay bây giờ chúng ta có được một hệ thống thông tin phát triển hoàn chỉnh như của các nước đó được mà cần phải có thời gian để đào tạo cán bộ và trang bị các thiết bị, hoàn thiện việc đăng ký, đo vẽ bản đồ và đưa vào giảng dạy ở các trường phổ thông, đại học cũng như đào tạo cho các cán bộ hiện đang làm việc biết sử dụng máy tính và kết nối mạng máy tính của ngành địa chính từ Trung ương đến địa phương. Sau đó bắt đầu đưa các thông tin về đất đai, đo đạc bản đồ và hệ thông Luật pháp vào trong mạng để các tổ chức cũng như các cá nhân có thể truy cập vào mạng để tìm kiếm và sử dụng các thông tin một cách nhanh chóng. Chương II Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý đất đai Việt Nam I. Tổng quan về tình hình quản lý đất đai của Việt Nam. 1. Tình hình quản lý đất đai của Việt Nam thời kỳ trước năm 1945. 1.1. Phác thảo chế độ quản lý Ruộng đất làng xã Việt Nam + Mấy nét về kết cấu kinh tế - xã hội Nói đến chế độ ruộng đất làng xã Việt Nam điều đầu tiên phải nói đến kết cấu kinh tế - xã hội làng xã. Có thể nói chế độ ruộng đất làng xã bao gồm sở hữu và sử dụng đều phản ánh cơ cấu kinh tế và cơ cấu xã hội trong thực thể này. Chế độ ruộng đất sản sinh ra cơ cấu kinh tế - xã hội; nhưng đồng thời cơ cấu kinh tế - xã hội cũng là cơ sở để tái lập, tái sinh chế độ ruộng đất. Làng cổ truyền Việt Nam có nguồn gốc xa xưa từ công xã nông thôn, ra đời vào giai đoạn tan rã của chế độ công xã nguyên thuỷ, hình thành xã hội có giai cấp và nhà nước đầu tiên, vào khoảng thế kỷ I trước CN. Đây là kiểu công xã nông thôn của một nước thuộc khu vực Đông Nam á có nhiều điểm khác với khu vực Đông Bắc á. ở Việt Nam, tình hình không như trên, khí hậu nóng ẩm, gió mùa rất thích hợp với cây lúa nước. Do đó, nói như GS Joyce White “về phương diện tổ chức sản xuất, việc trồng cây lúa nước thường thường là phân tán ly tâm, chứ không phải hướng tâm hợp tác”1 White, Joyce, 1992, “ Prehistorie Roots for Heterachy in Early Southeast Asian States, Paper prensentd at the Society for American Arcehaeeology 57th Annual Meeting at Pittsburgh. . Công xã nông thôn Việt Nam bảo lưu ít tàn tích thị tộc mà như từ buổi đầu đã mang đậm yếu tố gia đình nhỏ. ở Việt Nam gia đình nhỏ là đơn vị sản xuất, có nhà cửa, đất ở, công cụ lao động riêng của mình. Nếu như ở Trung Quốc, gia tộc là đơn vị xã hội cơ bản2 Xem các sách Trương Minh Viễn, Hoàng Sắc Văn Minh, chữ Hán, NXB Văn nghệ Thượng Hải, Trương Gia Tộc, tr. 70-80; Bào Tông Hào, Đương đại phát triển chiến lượcđích lý luận dữ thực tiễn, 1997, chữ Hán, Tam liên thư điến, tr.227. Theo các tác giả này thì ở Trung Quốc công điền tan rã rất sớm, nhưng tộc điền (ruộng họ) lại được tái lập cho đến gần đây. Và chính sự tồn tại lâu dài và bền vững của quan hệ thị tộc phụ hệ (dòng họ bên nam) là cơ sở cho những tư tưởng cộng đồng “ ăn cơm chung, mặc áo chung” của Thái bình thiên quốc giữa thế kỷ XIX. thì ở Việt Nam gia đình là đơn vị xã hội cơ bản. Trong làng Việt Nam, một số gia đình nhỏ sống quây quần bên trong một khu địa lý nhất định gắn bó với nhau bằng quan hệ địa vực (hoặc gọi là láng giềng). Bên cạnh quan hệ láng giềng, quan hệ huyết thống cũng được duy trì dưới các tổ chức dòng họ và dường như càng về sau vào thời Lê - Nguyễn mới càng được củng cố bền chặt hơn. Mỗi làng bao gồm nhiều dòng họ, ít thì cũng 7,8 họ, nhiều thì đến mấy chục họ. Vào thế kỷ XIV và chủ yếu là giữa thế kỷ XV, tổ chức hành chính xã - đơn vị cấp cơ sở của chính quyền quân chủ nhà Hậu Lê xác định. Cấp xã thời Hậu Lê cho đến Nguyễn (trước 1945) phần nhiều cũng là làng và từ “làng xã” để chỉ một không gian xã hội thành một thuật ngữ chung là như vậy. Trong thời Hậu Lê và Nguyễn, việc làng cũng là việc xã, tổ chức kinh tế của làng cũng là của xã. Đây là hiện tượng chồng xếp khá đặc biệt, để lại nhiều hậu quả phức tạp, đa dạng về kết cấu kinh tế - xã hội. Ngày nay, nhìn chung ở nông thôn trong không gian - xã hội có bị chia biệt, việc làng là việc thôn - ấp; còn việc xã là công việc chính quyền (bao gồm nhiều làng). Một đặc điểm nổi bật của kết cấu kinh tế của làng xã truyền thống là đa nguyên. Các làng xã miền Bắc và miền Trung, xét về mặt kinh tế đều lấy nông nghiệp làm cơ sở chủ yếu, nhưng làng nào cũng đều có kết hợp với thủ công nghiệp và thương nghiệp được coi là nghề phụ bổ sung cần có. Đó là kết cấu “nông - công - thương”. Tuỳ theo nhu cầu cuộc sống và điều kiện địa lý thiên nhiên khác nhau mà kết cấu kinh tế có sự thay đổi chút ít, chẳng hạn như những làng Bát Tràng (Hà Nội), Thổ Hà (Bắc Giang), Hương Canh (Vĩnh Phúc) hoặc như các làng rèn Đa Sĩ (Hà Tây), Kiên Lao (Nam Định), Nho Lâm (Nghệ An), Trưng Lương (Hà Tĩnh), Hiền Lương (Thừa Thiên - Huế)...là những làng nghề có kết cấu công - nông - thương. Chế độ ruộng đất của làng Việt cũng phản ánh kết cấu công - nông - thương trên. Nhiều làng lại có số lượng nho sĩ đông (làm nghề dạy học) thì lại có kết cấu công - nông - thương - sĩ. Những làng này có hội tư văn, hội sĩ thì lại có ruộng đất cho hội văn, hội sĩ. Rõ ràng các kết cấu xã hội cũng góp phần tạo nên kết cấu kinh tế và chính kết cấu kinh tế góp phần củng cố kết cấu xã hội trên. Điều đáng lưu ý nữa là cơ sở vật chất tập hợp những người hoạt động các ngành nghề thủ công, thương nghiệp, nho sĩ ... đều lấy ruộng đất làm điều kiện duy trì. Chẳng hạn hoạt động về thương nghiệp có thị điền; hoạt động về ngành nghề lại có ruộng để tổ sư truyền nghề; hoạt động về học hành thi cử lại có học điền...trong xã hội truyền thống, ruộng đất thật sự là điều kiện, là phương tiện vật chất cho các hoạt động xã hội của các cộng đồng, các tập thể. Trong kết cấu xã hội cần phải kể đến những loại cộng đồng được tập hợp trên cơ sở quan hệ địa vực và quan hệ huyết thống. - Theo quan hệ địa vực, bên trong làng thường được chia ra làm các xóm, ngõ. Ngõ gồm các gia đình hai bên lối đi; xóm là một bộ phận của làng. Cách phân biệt địa vực trong làng Bắc bộ, Trung bộ và Nam bộ rất phức tạp, khó tìm ra một mô hình tổ chức chung. - Theo quan hệ huyết thống, những gia đình nhỏ cùng một huyết thống phụ hệ được tập hợp trong một cộng đồng gọi là họ. Mỗi họ thường có nhà thờ chung được gọi là từ đường do tộc trưởng quản lý. Ngôi tộc trưởng thế tập giành cho người con trai trưởng của dòng họ. Bộ máy quản lý của làng xã có hai bộ phận: - Hội đồng kỳ mục (với các tên gọi khác nhau như kỳ hào, kỳ mục, chức sắc) gồm những người có uy tín và thế lực trong làng xã. Đứng đầu là tiên chỉ. Hội đồng này mang tính đại diện cho làng xã tự trị, giữ vai trò chỉ đạo quản lý hoạt động của làng xã. - Hội đồng chức dịch (với các tên gọi là dịch, kỳ dịch) là những người điều hành các công việc trong làng, chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Đứng đầu hội đồng chức dịch từ thế kỷ XV-XVIII là xã trưởng, sang thế kỷ XIX đến năm 1945 là lý trưởng. những chức dịch được hội đồng kỳ mục đề cử, dân làng bầu cử. Họ phải hoàn thành các nhiệm vụ thu thuế, bắt lao dịch, binh dịch đối với nhà nước. Nói chung, họ phải chịu sự chỉ đạo của các kỳ mục. + Các hình thức sở hữu ruộng đất * Quốc gia công điền, công thổ. Thuật ngữ “quốc gia công điền, công thổ” được ghi vào văn bản hành chính nhà nước thời Nguyễn là chỉ bộ phận ruộng đất công làng xã. Bộ phận này phần lớn tập trung ở các tỉnh miền Bắc và miền Trung. Vào những năm 30 của thế kỷ này, một số tỉnh Nam Định, Thái Bình, Ninh Bình, Quảng Yên...vẫn còn có đến gần 30% số lượng diện tích canh tác. Riêng hai tỉnh Nam Định, Thái Bình số công điền, công thổ nhiều nhất, có trên 30% tổng diện tích canh tác1. Theo Yves Henry, L’ economie agricole de L’indochine, IDEO, Hà Nội, 1932, các trang 86-87, 98-99 , và ở một số tỉnh này trong các thế kỷ trước đã tiến hành khai hoang khá nhiều. Những ruộng đất ven biển được khai hoang một phần trở thành công điền, công thổ. Trong hai tỉnh trên, các huyện ven biển lại có nhiều ruộng công nhất, như các huyện Giao Thuỷ, Xuân Trường, Trực Ninh, Tiền Hải, Thuỵ Anh... Tại các tỉnh nằm sâu trong vùng đồng bằng như Sơn Tây, Hà Đông, Bắc Ninh thì những phủ huyện có sông lớn chảy qua cũng thường có nhiều công điền nhất, dưới tên gọi là “công châu thổ”. Chế độ tư hữu ở làng xã đồng bằng sông Hồng dường như đã bị các con đê chặn lại. Như vậy có thể thấy rõ diện phân bố công điền ở Bắc bộ như sau: vùng đậm nhất là ven biển, ven sông còn vùng ít là vùng đất đã thành thục lâu đời. Một đặc điểm nữa là công điền, công thổ trong làng xã không đồng đều. Những miền đất được khai thác từ nhiều thế kỷ trước để lại ít công điền, ngay trong hai tỉnh Nam Định, Thái Bình cũng thấy được tình hình như vậy. Như ở Nam Định huyện ít công điền là Vụ Bản và Phong Doanh (nay thuộc ý Yên), chỉ bằng 1/9 hay 1/10 các huyện Giao Thuỷ hay Trực Ninh. Hoặc như ở Thái Bình thì Đồng Quan, Phụ Dực ít hơn so với Kiến Xương và Tiền Hải2. Theo Yves Henry, L’ economie agricole de L’indochine, IDEO, Hà Nội, 1932, các trang 86-87, 98-99 . Tuy nhiên, nhìn chung loại ruộng quốc gia công điền, công thổ vốn đã tồn tại lâu dài và phát triển cực thịnh vào thế kỷ XV thời Lê sơ, sang đến thế kỷ XIX, XX thì nó đã suy giảm hẳn. Cho đến giữa thế kỷ XX, có khoảng nửa tổng số làng xã ở Bắc kỳ, nó không có vai trò quan trọng gì nữa3. Viện Sử Học, Nông thôn và nông dân Việt Nam thời cân đại,1990, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tập I,tr 66 . Tính chất sở hữu của loại quốc gia công điền, công thổ là loại sở hữu nhà nước mà làng, xã chỉ có quyền quản lý, sử dụng. * Ruộng đất tư hữu: Sở hữu ruộng đất tư nhân: có lịch sử lâu đời và chiếm vị trí chi phối trong các thế kỷ gần đây. Thời Lý, thời Trần đã phát triển mạnh mẽ. Song dường như đến thế kỷ XV thì nó bị “khựng” lại, bị thu hẹp và bị hạn chế, nhưng rồi sau đó sang thế kỷ XVI về sau thì lại tiếp tục phát triển cao và dần dần lấn át hẳn ruộng công điền làng xã. Các nguồn tư liệu nói ruộng đất tư hữu làng xã có nhiều loại như địa bạ, văn bia hậu, hương ước...khá phong phú, đa dạng và phức tạp. Tư hữu ruộng đất thường thường được phân chia làm hai loại chính là sở hữu địa chủ và sở hữu nông dân tự canh. Các phân chia này cũng chỉ là ước lệ và tạm thời. Sự thực thì cũng có bộ phận trung gian địa chủ và nông dân, nhưng tư liệu để giải trình hiện tượng này rất hiếm. Sở hữu địa chủ là sở hữu ruộng đất lớn ngày càng gia tăng theo sự phát triển của kinh tế hàng hoá, sự suy tàn dần dần của ruộng đất công điền công thổ... Ruộng đất trong bộ phận này trước hết nằm trong tay quan lại phong kiến. Những tấm bia hậu thời Lê Nguyễn (hậu phật, hậu thần) cho biết tầng lớp quan lại thời Lê - Trịnh bao chiếm ruộng đất khá nhiều. Bia tái tu hậu Thần bia ký dựng năm 1675 ở xã Cung Kiệm huyện Võ Giàng (Bắc Ninh) cho biết hai vị quan trong làng là ý Yên Tử Lê Đình Phổ và thái giám Đào Công Nhân đã cúng 17 mẫu cho xã. Căn cứ vào các văn bản khác ở Viện nghiên cứu Hán Nôm, thì trong thế kỷ XVII, trên vùng đất Bắc bộ lúc đó cũng đã có trên 100 trường hợp cúng ruộng cho đất cho làng, cho chùa với số lượng từ 5 mẫu trở lên1 TrươngHữu Quýnh, Chế độ ruộng đất ở Việt Nam thế kỷ XI-XVIII, NXB Khoa học xã hội, 1983, tậpII,tr.63 . Kể chấp chiếm nhiều ruộng đất là những người trong Hoàng tộc, Vương tộc. Văn bia điện Hoàng Long bia ký dựng năm 1684 ở xã Hoàng Đan huyện ý Yên (Nam Định) cho biết số lượng ruộng đất cúng vào chùa của Hoàng thái hậu Trịnh Thị Ngọc ý có tất cả 246 mẫu. Do sự mở rộng và bao chiếm ruộng đất ngày càng nhiều, cho nên năm Khánh Đức thứ nhất (1649) triều đình ra lệnh “ nhân viên các huyện, xã trong nước, được lệnh khai cấp ruộng công thần, ruộng sứ thần và ruộng tế công thần của tổ tiên, ruộng tạo lệ, phải để nguyên lệnh mà cấp. Quan sở cai, nhà quyền quý và các viên chức khác không được tranh giành, ngăn trở2 Lê Triều chiếu lệnh thiện chính (chữ Hán) . Lệnh năm Vĩnh Khánh thứ nhất (1662) ghi rõ: “ không có lệnh cấp ruộng đất thì không được tự tiện dựng mộc bài, ai dám trái lệnh cho phép người được chia ruộng cùng các con cháu tố cáo lên nha môn luận xét”. Sang thế kỷ XIX, ruộng đất tư hữu ngày càng mở rộng. Nhiều nơi quan lại và địa chủ lấn chiếm khá nhiều ruộng đất công điền làng xã tạo nên tình trạng khủng hoảng địa phương khá gay gắt. Tiêu biểu là ở tỉnh Bình Định. Vào thời Minh Mệnh (1820 - 1840) tổng đốc Bình Phú là Vũ Xuân Cẩn tâu với Vua: “nay nếu xét cắt ruộng người giàu để lại 1,2 phần sinh nghiệp; 8,9 phần đem chia cấp cho binh dân và các hộ dưới thì lợi ích ruộng đất đều được đều nhau vậy”1 Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhị kỷ, NXB Khoa học xã hội, tập XXI, tr. 58-59 1 Phạm Quang Trung - Hoạt động của ngành địa chính nước ta trong thời Pháp thuộc - Nghiên cứu lịch sử, số 1+2/1992, tr. 34. . Sau đó Vũ Xuân Cẩn tổ chức lấy một phần ruộng tư hữu của địa chủ Bình Định chuyển thành công điền quân phân cho nông dân. Minh Mệnh sai quan thu hồi 50% ruộng địa chủ (trong đó có phần ruộng công bị chiếm đoạt). Công việc này chỉ thực hiện được một thời gian ngắn thì bị đình chỉ. Vào thời kỳ hậu Lê và Nguyễn, ruộng chùa cũng là bộ phận đáng kể. Thời Lê sơ, Lê Thánh Tông đề cao nho giáo có ý làm giảm thế lực phật giáo, nhưng từ thời Mạc về sau phật giáo lại phát triển mạnh mẽ. Chùa làng được xây dựng khắp nơi. Theo đó bộ phận ruộng chùa cũng được xây dựng và mở rộng. Ruộng chùa có nhiều nguồn, hoặc do làng xã trích bản xã công điền, hoặc do người cúng hậu...Chính bia hậu đã phản ánh ruộng chùa, mà hầu như ở miền Bắc, chùa nào cũng có bia hậu. Từ bia hậu, nhiều nhà nghiên cứu cho rằng mỗi chùa cũng phải có hàng chục mẫu ruộng, nhiều chùa có đến hàng trăm mẫu ruộng. Chẳng hạn theo bia Thanh Tước Sùng Ân tự bia ký dựng năm 1594 ở xã Thanh Tước, huyện Yên Lãng (nay thuộc Vĩnh Phúc) thì riêng Thái vương tần Trần Thị Ngọc Linh cúng ruộng vào chùa này đến 300 mẫu. Các loại chùa lớn như chùa Diên ứng (Dâu, Bắc Ninh), chùa Keo (Thái Bình), chùa Tây Phương (Hà Tây), các chùa lớn ở Phú Xuân, Quy Nhơn, Khánh Hoà thì mỗi chùa cũng có số ruộng hàng trăm mẫu. Ruộng chùa không giống ruộng công làng xã theo chế độ quân điền, mà là loại ruộng có đặc thù riêng biệt. Nguồn gốc của nó có thể do bản xã công điền trích ra hoặc do cúng hậu hoặc từ quốc gia công điền chuyển vào. Nhưng đã vào ruộng chùa thì quyền sở hữu tương đối bền vững. Đây là dạng sở hữu có tính tập thể xác định được kế thừa nguyên vẹn về sau. 1.2. Tổ chức Đo đạc và Quản lý Ruộng đất. Nhằm đảm bảo quyền sở hữu ruộng đất, chính quyền thực dân đã tiến hành đo đạc để quy chủ, đồng thời thực hiện các biện pháp để quản lý ruộng đất. Các biện pháp này cho phép các nhà cầm quyền kiểm soát được chính xác diện tích cần phải nộp thuế của các chủ đất. Dưới thời nhà Nguyễn cho tới cuối thế kỷ XIX, thuế ruộng được nộp theo làng tuỳ theo diện tích và chất lượng các loại ruộng. Tuy nhiên, việc kiểm soát số lượng và nhất là việc phân loại đất rất khó thực hiện. Ngay trong mỗi làng, việc phân bổ thuế phần lớn được tiến hành theo tục lệ, chứ không theo văn bản pháp quy. Vì vậy, vấn đề đặt ra là phải xác định được đúng diện tích, loại đất và trên cơ sở đó kiểm soát và tiến hành phân bổ thuế điền một cách công bằng hơn. Công việc đo đạc, quy chủ và quản thủ sở hữu ruộng đất do cơ quan địa chính phụ trách và được triển khai trước tiên ở Nam Kỳ. Sau khi chiếm xong 6 tỉnh Nam Kỳ, từ năm 1896, ngành địa chính của Pháp bắt đầu tổ chức đo đạc đất đai ở khu vực Chợ Lớn và đặt các mốc tam giác. Tiếp đó, ngày 29-12-1870, Thống đốc Nam kỳ đã giao cho ngành địa chính lập bản đồ từng làng, từng tỉnh trong toàn xứ Nam kỳ. Nhưng do gặp nhiều khó khăn nên phải 25 năm sau, đến năm 1895, công việc đặt mốc tam giác mới được hoàn thành. Dựa trên các mốc tam giác, từ năm 1896, ngành địa chính bắt đầu bản đồ phân thửa. Phương pháp lập bản đồ phân thửa được tiến hành rất khác so với cách làm sổ địa bạ thời Nguyễn, vì các thửa ruộng phải được vẽ lại, trong đó có thể hiện đầy đủ ranh giới, diện tích và chủ sở hữu và phải phù hợp với thực tế. Do vậy, đến năm 1930, ngành địa chính về cơ bản mới hoàn thành việc lập bản đồ địa hình, hành chính cho đất Nam kỳ theo các tỷ lệ 1:30.000, 1:50.000 và 1:100.000; đồng thời vẽ xong chi tiết với tỷ lệ 1:2.000 cho toàn bộ diện tích được đo đạc là 2.580.878 ha, trong đó có khoảng 5.000 ha được đo bằng máy bay1 Phạm Quang Trung - Hoạt động của ngành địa chính nước ta trong thời Pháp thuộc - Nghiên cứu lịch sử, số 1+2/1992, tr. 34. . Cùng với việc đo đạc và lập bản đồ đất đai, chính quyền thực dân còn cho thành lập cơ quan quản lý hồ sơ ruộng đất ở các tỉnh, thành nhằm khẳng định và bảo vệ quyền lợi cho người sở hữu. Tại Nam kỳ, sau khi có Sắc luật ngày 21-7-1925, các cơ quan quản thủ sở hữu điền thổ lần lượt ra đời ở Rạch Giá (1930), Mỹ Tho, Bạc Liêu (1931), Sóc Trăng (1932), Cần Thơ, Long Xuyên (1933), Bến Tre (1934), Châu Đốc (1937). Đến cuối năm 1938, trên toàn đất Nam kỳ đã tổ chức được 9 phòng quản thủ sở hữu điền thổ phụ trách các vùng và 6 phòng trực tiếp đảm trách công việc ở 6 tỉnh là Rạch Giá, Sóc Trăng, Bạc Liêu, Cần Thơ, Bến Tre, Châu Đốc. Tuy nhiên, do công việc này chưa chú ý đúng mức cộng với hiệu quả hoạt động của các phòng Quản thủ điền địa chưa cao cho nên đến hết thời Pháp thuộc, ở Nam kỳ mới có 1/6 diện tích đất đai (chủ yếu là của người Âu) được đăng ký quyền sở hữu theo Sắc luật ngày 21-7-1925. Phần ruộng đất còn lại được đo đạc và quản lý theo các Luật lệ đã tồn tại từ thời Nguyễn. ở Bắc kỳ và Trung kỳ, việc đo đạc, quy chủ và quản lý ruộng đất được thực hiện theo Sắc luật ngày 6-11-1927 về chế độ ruộng đất áp dụng trong các nhượng địa của Pháp là Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng và sau đó là Sắc luật ngày 29-3-1939. Nói riêng tại Bắc kỳ, các văn bản quản lý ruộng đất được chia thành 3 loại: địa chính thuế, địa chính giải thửa nông thôn và địa chính đô thị1 . Rapport sur la situation du cadastre an Tonkin, CAOM, Guernut, Bp 28 . Địa chính thuế được triển khai thực hiện từ năm 1895 đến năm 1920, qua 3 gia đoạn: từ 1895 đến 1908 tổ chức đo vẽ bản đồ tỷ lệ 1:5.000 cho các tỉnh duyên hải Kiến An, Hải Dương, Thái Bình, Nam Định và Ninh Bình. Nhưng rất tiếc, do không có cơ quan bảo quản nên phần lớn các bản đồ này đã bị mất trước khi Sở Địa chính Bắc kỳ được thành lập (1902). Giai đoạn từ 1908 đến 1914 tiến hành thành lập bản đồ tỷ lệ 1:4.000 của các làng thuộc các tỉnh Sơn Tây, Vĩnh Yên. Công việc lập sổ địa chính phục vụ thuế được đẩy mạnh với tốc độ và quy mô lớn hơn trong giai đoạn ba từ năm 1915 đến năm 1920 ở các tỉnh Bắc Ninh, Bắc Giang, Hà Nội, Hà Nam, Phúc Yên và một số làng còn lại của tỉnh Vĩnh Yên. Nhờ việc đo đạc này mà chính quyền Pháp đã lập thêm được sổ thuế cho 120.000 ha ruộng đất, nâng mức thuế điền cho toàn Bắc kỳ thêm 300.000 đồng. Để thâu tóm quyền lực và tăng cường sức mạnh của chính quyền thực dân ở nông thôn, thực dân Pháp còn tổ chức lập bản đồ giải thửa và tiến hành đăng ký vào sổ tên các chủ sở hữu. Từ năm 1921, các cơ quan địa chính địa phương bắt đầu triển khai công việc này một cách khẩn trương và đạt hiệu quả. Nhờ vậy, việc đo đạc và xây dựng bản đồ giải thửa đã hoàn thành vào năm 1932, tạo cơ sở xác định rõ giới hạn, diện tích và quyền sở hữu các thửa ruộng, đồng thời xác định vị trí ranh giới giữa các làng. Sau khi lập bản đồ giải thửa, các cơ quan địa chính tổ chức đăng ký tên chủ sở hữu vào sổ sách, phù hợp với con số mỗi thửa ruộng trong bản đồ, rồi lưu giữ tại phòng “quản thủ địa chính” tại địa phương. Công việc quản thủ địa chính ở làng, xã, theo Nghị định ngày 23-2-1929 và ngày 7-8-1931 do các viên “chưởng bạ” trực tiếp thực hiện. Nhân viên này có nhiệm vụ đăng ký, sữa chữa và nắm giữ sổ địa chính (hay địa bạ) của làng, dưới sự hướng dẫn của phòng địa chính địa phương. Phòng Quản thủ địa chính thường đặt trụ sở tại tỉnh lỵ, do một nhân viên người Việt tốt nghiệp cử nhân luật phụ trách. Tại các cơ quan “Quản thủ địa chính” người ta lưu trữ các văn bản quản lý ruộng đất, như sổ khai báo, sổ địa chính, sổ danh mục chủ sở hữu và bản đồ giải thửa tỷ lệ 1/1.000. Thông qua sổ địa chính và các bản đồ giải thửa, chính quyền thực dân có thể nắm được thực trạng ruộng đất và tình hình sở hữu ruộng đất ở các tỉnh và đồng thời cho phép bảo đảm an toàn - bằng các văn bản pháp lý - quyền sở hữu các diện tích ruộng đất đã được kiểm tra và đăng ký địa chính. Những biện pháp trên đây vừa nhằm phân bổ lại mức thuế điền theo diện tích sở hữu của từng hộ, vừa tạo điều kiện cho nông dân và các tổ chức tín dụng nông nghiệp thực hiện việc thế chấp ruộng đất và cho vay vốn sản xuất ở nông thôn. Cùng với việc lập sổ địa chính ở nông thôn, thực dân Pháp còn tiến hành đo đạc, quy chủ và lập sổ quản lý đất đai ở các đô thị. Công việc này được triển khai thực hiện trước tiên ở các thành phố nhượng địa của Pháp là Hà Nội và Hải Phòng. Trước khi có Sắc Luật ngày 21-7-1925 và ngày 6-9-1927, thành phố Hà Nội chỉ có một bản đồ giản yếu, không hoàn chỉnh và thiếu chính xác. Từ năm 1928, đất đai ở Hà Nội và Hải Phòng bắt đầu được đo đạc lại và bản đồ hoá theo phương pháp chia hình tam giác, đa giác rồi cắm mốc và vẽ sơ đồ thửa. Đến năm 1938, riêng ở Hà Nội đã lập được 212 bản đồ với 9.798 thửa. Tại Hải Phòng đã lập được 145 tờ bản đồ với 7.777 thửa. Các bản đồ này vẽ theo tỷ lệ 1/500 và 1/200. Đối với các thị xã và tỉnh lỵ, việc lập sổ địa chính cũng được triển khai theo cách thức và trình tự công việc như ở Hà Nội và Hải Phòng. Riêng đất đai ở các vùng vành đai (ngoại ô) dùng để trồng trọt thì được đo đạc và vẽ sơ đồ giống như diện tích ruộng đất nông nghiệp với tỷ lệ 1/1.000. Tính đến năm 1939, công việc đo đạc, quy chủ và đăng ký quyền sở hữu ruộng đất ở Bắc kỳ (được hướng dẫn bổ sung bằng Nghị định ngày 17-9-1937 của Thống sứ Bắc kỳ) đã hoàn thành về cơ bản. Kết quả là 15.926.000 thửa (trong đó 13.793.000 thửa ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng) đã được đo đạc và 1.565.400 chủ đất (trong đó có 1.453.400 chủ đất ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng) đã được đăng ký quyền sở hữu. Như vậy, trải qua hàng chục năm, chính quyền thực dân Pháp mới có thể từng bước thực hiện và hoàn tất công việc đo đạc, vẽ bản đồ và đăng ký quyền sở hữu ruộng đất trên phạm vi toàn Bắc kỳ. Để thực hiện việc đo đạc ruộng đất, ngành địa chính đã phải sử dụng nhiều phương pháp khoa học hiện đại, nhất là phương pháp chụp ảnh từ trên không bằng máy bay của Sở Hàng không quân sự Đông Dương. Các khoản kinh phí dành cho công việc lập sổ địa chính ở Bắc kỳ cũng ngày càng tăng. Riêng năm 1938, ngân sách của chính quyền Pháp chi cho công việc này đã lên tới 200.000 frans1 1.Note Comple’mentaire au sujet de la re’partition de la propriéte’ foncière an Tonkin - CAOM - Guenut, Bp 28, tr. 2 . Nhờ các tài liệu địa chính mà chính quyền Pháp có thể tăng cường công tác quản lý nông nghiệp, nắm chắc được thực trạng đất đai (diện tích, chất lượng đất...) và tình hình sở hữu ruộng đất trong các địa phương, làm cơ sở để tính thuế và quản lý thuế điền, đồng thời bảo vệ quyền sở hữu ruộng đất của các cá nhân. Tuy nhiên, hoạt động địa chính không phải ở đâu và bao giờ cũng được tiến hành thuận lợi và hiệu quả. Tại những khu vực có rừng hoặc nước bao phủ rộng, việc chụp ảnh từ trên không đôi khi trở nên bất lực vì không thể phân biệt được ranh giới giữa các thửa ruộng. Ngoài ra, do đặc điểm Bắc kỳ vào đầu thời Pháp thuộc vẫn còn tồn tại đồng thời hai hệ thống pháp luật (của Pháp và của triều Nguyễn) về quản lý ruộng đất có nơi việc kê khai tên chủ ruộng không chính xác, điều đó đã gây khó khăn trong việc quy chủ và lập sổ đăng ký quyền sở hữu ruộng đất. Thêm vào đó, Bắc kỳ là nơi đất đai bị chia nhỏ; riêng ở đồng bằng châu thổ sông Hồng đã có tới gần 16 triệu mảnh, bình quân mỗi chủ ruộng được thể hiện trên một tờ giấy với các dữ kiện: ranh giới, diện tích, số thửa ứng với chủ ruộng v.v...nhưng vì số thửa quá lớn nên ngành địa chính Pháp chủ trương lập sổ ruộng đất theo từng tờ, trong đó tập hợp nhiều đơn vị ruộng đất có cùng chủ sở hữu, nhờ đó đã giảm bớt 9/10 số tờ đăng ký và tên các chủ ruộng, làm giảm nhẹ các thủ tục giấy tờ và tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý ruộng đất ở các địa phương. 2. Thời kỳ từ 1945 đến 1954 - Sau cách mạng tháng 8 (1945) thành công, Nhà nước Việt Nam độc lập gặp muôn vàn khó khăn. Chủ tịch Hồ Chí Minh đề ra khẩu hiệu: diệt giặc đói, giặc dốt và giặc ngoại xâm. Biện pháp đầu tiên để khắc phục nạn đói và góp phần ổn định tình hình chính trị, xã hội là: khai hoang, cải tạo đất, mở rộng diện tích, trồng cây lương thực và các loại cây trồng khác. Đây có thể coi là chính sách đất đai đầu tiên của Nhà nước Việt Nam độc lập. Để triển khai các chính sách về đất đai, tổ chức quản lý đất đai đầu tiên đã được hình thành. - Ngày 2 tháng 2 năm 1947 Nhà nước tổ chức ra các Ty, Sở Địa chính trực thuộc Bộ Canh nông. Nhiệm vụ trọng tâm lúc này nắm lại đất hoang hoá để sản xuất cứu đói. - Ngày 18 tháng 6 năm 1949 thành lập Nha Địa chính trực thuộc Bộ Tài chính. Nhiệm vụ chủ yếu là nắm tình hình ruộng đất để thu thuế nông nghiệp phục vụ kháng chiến. Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, Nhà nước ta đã ban hành một số chính sách đất đai quan trọng như: + Chính sách giảm tô; + Chính sách cải cách ruộng đất, thực hiện người cày có ruộng; + Chính sách thuế nông nghiệp; Những chính sách này đã làm cho nông dân phấn khởi, nỗ lực sản xuất ra nhiều lương thực đóng góp cho kháng chiến. Những địa chủ yêu nước cũng tự nguyện giảm tô, hiến ruộng đất và đóng góp thuế nông nghiệp. - Năm 1953 trong lúc cuộc kháng chiến đang trên đà thắng lợi, Nhà nước ta tiến hành cuộc cải cách ruộng đất nhằm xoá bỏ giai cấp địa chủ, tịch thu ruộng đất của thực dân Pháp và địa chủ phong kiến chia cho dân cày. Đây là chính sách đúng đắn mang tính cách mạng về đất đai. Tuy nhiên, sự yếu kém trong tổ chức triển khai đã dẫn đến một số sai lầm, gây nên những tổn thất đáng kể. Nhìn chung lại chính sách đất đai của thời kỳ này chủ yếu nhằm mục đích xoá bỏ chế độ bóc lột phong kiến và phát triển sản xuất nông nghiệp với hai nội dung: Mở rộng diện tích đất đai và bảo vệ quyền lợi của nông dân. 3. Thời kỳ từ 1954 đến 1979 Kháng chiến chống Pháp kết thúc thắng lợi, miền Bắc bước vào công cuộc khôi phục kinh tế, xây dựng chủ nghĩa xã hội. Lúc này Nhà nước mới có điều kiện triển khai công tác quản lý đất đai toàn diện hơn. - Ngày 3 tháng 7 năm 1958 Thủ tướng Chính phủ ra chỉ thị 334/TTg về thành lập Sở địa chính trực thuộc Bộ Tài chính. Tổ chức địa chính ở địa phương hoạt động dưới sự chỉ đạo của UBND các cấp: + ở Tỉnh có phòng địa chính, + ở huyện và xã có cán bộ địa chính. Nhiệm vụ chủ yếu lúc này là: quản lý bản đồ giải thửa, sổ sách địa chính; Nắm diện tích đất nông nghiệp để tính thuế nông nghiệp. - Năm 1959, Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà xác nhận ba hình thức sở hữu về đất đai: Sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. - Ngày 9 tháng 2 năm 1960 Chính phủ ra Nghị định 70/CP chuyển ngành Địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông Lâm và tổ chức thành Vụ Quản lý Ruộng đất. Ngoài những nhiệm vụ trước đây đã đặt ra, ngành còn thêm nhiệm vụ phục vụ chủ trương tập thể hoá và thành lập HTX Nông nghiệp và Nông trường Quốc doanh ở miền Bắc; đồng thời hướng dẫn nông dân sử dụng đất đai hợp lý. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai gồm có: + Vụ Quản lý Ruộng đất trực thuộc Bộ Nông Lâm, phòng quản lý Ruộng đất thuộc Ty Nông nghiệp tỉnh và bộ phận quản lý ruộng đất trong phòng nông nghiệp huyện. Bắt đầu từ năm 1960, hình thành hệ thống các Nông trường, Lâm trường đồng thời với phong trào hợp tác hoá trong nông nghiệp. Khoảng 80% các hộ gia đình nông dân miền Bắc tham gia hợp tác xã, đất đai và các tư liệu sản xuất khác đều thuộc sở hữu tập thể. Năm 1962 Nhà nước thống nhất việc cho thuê nhà ở. - Từ năm 1968, công tác điều tra cơ bản tài nguyên thiên nhiên bắt đầu được tiến hành. Để phục vụ nhiệm vụ này, Vụ quản lý ruộng đất được tách ra làm hai là: + Vụ điều tra bản đồ đất, phục vụ việc điều tra, đo đạc lập bản đồ thổ nhưỡng. + Vụ quản lý ruộng đất phụ trách việc quản lý đất đai và công tác pháp chế đất đai. Vụ Quản lý Ruộng đất (QLRĐ) đã tổ chức đo vẽ bản đồ địa chính cho toàn bộ đất lúa nước của miền Bắc, khảo sát và xây dựng bản đồ thổ nhưỡng cho tất cả các tỉnh miền Bắc để cung cấp số liệu đất đai phục vụ dự án phát triển kinh tế xã hội ở địa phương và cả nước. Lúc này, các hợp tác xã đang mở rộng sản xuất với quy mô lớn khắc phục sản xuất phân tán. Nhà nước có chủ trương khuyến khích khai hoang và mở rộng sản xuất nông nghiệp thông qua các chính sách thuế và chính sách khai hoang lập vùng kinh tế mới. Hàng trăm nghìn hộ gia đình từ các vùng đồng bằng đã lên vùng núi, thực hiện chính sách khai hoang. Đất của các hộ gia đình này vùng đồng bằng được tập trung thành đất của Hợp tác xã. - Năm 1969 Vụ điều tra đo đạc bản đồ và vụ quản lý ruộng đất được sát nhập thành: Vụ quản lý Ruộng đất và Quy hoạch vùng sản xuất Nông nghiệp, trực thuộc uỷ ban Nông nghiệp Trung ương. Tổ chức ở địa phương gồm có: + ở Tỉnh có phòng quy hoạch và quản lý ruộng đất. + ở huyện có bộ phận quy hoạch và quản lý ruộng đất thuộc phòng nông nghiệp huyện. Tổ chức này chịu trách nhiệm về: Quản lý ruộng đất, phân vùng quy hoạch nông nghiệp, và nghiên cứu về thổ nhưỡng nông hoá. - Năm 1971 những đất thuộc sở hữu tư nhân dần dần được đưa vào Sở hữu tập thể do người nông dân tự nguyện. Nhà nước tiếp tục chính sách giao đất cho các đơn vị Quốc doanh và HTX Nông nghiệp, 5% đất nông nghiệp được đưa về các hộ để làm kinh tế hộ gia đình. - Năm 1972 Vụ quản lý Ruộng đất và Quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp được tách ra và cùng với các cơ quan khác để làm thành 3 cơ quan. + Vụ quản lý ruộng đất: chuyên trách việc quản lý đất nông nghiệp. + Ban phân vùng quy hoạch nông nghiệp: lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp. + Viện Thổ nhưỡng nông hoá: là cơ quan nghiên cứu khoa học về đất và phân bón. Chức năng quản lý ruộng đất được giao cho Bộ Nông nghiệp, với tổ chức 3 cấp: * ở Trung ương: Vụ quản lý ruộng đất, biên chế khoảng 50 cán bộ. * ở Tỉnh: Phòng quản lý ruộng đất thuộc Ty Nông nghiệp, biên chế khoảng 5, 6 cán bộ. * ở huyện gồm: 1, 2 cán bộ chuyên trách. - Những đặc điểm chung của công tác quản lý đất đai thời kỳ này là: + Nhiệm vụ chính là quản lý đất nông nghiệp, phục vụ các mục tiêu hợp tác hoá và kinh tế nông nghiệp tập thể. Các chính sách đất đai chủ yếu tập trung vào hai nội dung: khuyến khích khai hoang, mở rộng đất nông nghiệp và tập thể hoá đất sản xuất nông nghiệp. Sự quản lý theo kiểu tập trung, bao cấp, không khuyến khích sản xuất tư nhân, kinh tế tập thể không đạt được hiệu quả như mong muốn, nhiều HTX Nông nghiệp đã tan rã. Việc quản lý đất đai mang tính thống kê, hành chính, quản lý trên sổ sách và con số, tính pháp lý và tính kỹ thuật chưa cao, cơ sở vật chất kỹ thuật để quản lý hầu như không có gì. + Tổ chức quản lý ở tầm thấp và quy mô nhỏ, không ổn định cả ở Trung ương và địa phương. Lực lượng cán bộ quản lý còn mỏng. Do đó, việc quản lý đất nông nghiệp nói riêng và đất đai nói chung còn yếu và phân tán, hiệu quả quản lý còn thấp. 4. Thời kỳ từ 1979 đến 1994 4.1. Đặc điểm tình hình Năm 1975 miền Nam được giải phóng, đất nước hoàn toàn thống nhất. Nhiệm vụ quản lý đất đai nay được mở rộng trên phạm vi cả nước và được tăng cường để phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế đất nước trong giai đoạn mới. Năm 1980, Hiến pháp nước ta hướng vào việc xây dựng nền kinh tế quốc dân dựa trên hai thành phần kinh tế, là Quốc doanh và HTX. Hiến pháp xoá bỏ sở hữu tư nhân và sở hữu tập thể về đất đai, tập trung toàn bộ đất đai vào Nhà nước, nhưng người sử dụng đất vẫn tiếp tục sử dụng. Đó là cơ sở pháp lý cho chế độ quản lý đất đai thời kỳ này. 4.2. Những chính sách chủ yếu và việc thực hiện Để khắc phục những tồn tại về quản lý đất đai, đồng thời để đáp ứng tình hình nhiệm vụ mới, ngày 24 tháng 5 năm 1979 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ra Nghị quyết 548/NQQH và ngày 9 tháng 11 năm 1979 Chính phủ ra Nghị định 404/CP về chức năng nhiệm vụ Tổng cục quản lý Ruộng đất trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng, và cơ quan quản lý ruộng đất địa phương trực thuộc Uỷ ban Nhân dân các cấp. Điều 1 của Nghị định này ghi rõ: “Tổng cục QLRĐ là cơ quan trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng, thống nhất quản lý Nhà nước đối với toàn bộ ruộng đất trên lãnh thổ cả nước nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, sử dụng tiết kiệm hợp lý và có hiệu quả cao đối với tất cả các loại đất”. Nghị định này cũng đã xác định 7 nội dung quản lý Nhà nước đối với đất đai là: - Điều tra, khảo sát và phân bổ các loại đất; - Quy hoạch sử dụng đất; - Thống kê, đăng ký đất đai; - Giao đất, thu hồi đất và trưng dụng đất; - Thanh tra, kiểm tra việc thi hành pháp luật đất đai; - Giải quyết các tranh chấp đất đai; - Quy định thể lệ về quản lý sử dụng đất. Hệ thống QLRĐ từ Trung ương đến địa phương đã triển khai thực hiện chỉ thị 299/TTg ngày 10-11-1980 của Thủ tướng Chính phủ về đo đạc, phân hạng và đăng ký ruộng đất trên phạm vi cả nước để nắm lại quỹ đất đai, đáp ứng kịp thời việc quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn mới. Năm 1981, căn cứ vào chỉ thị số 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng, chính sách mới được ban hành với chủ trương giao khoán đất nông nghiệp của các HTX cho các nhóm hộ gia đình hoặc các xã viên HTX, đến cuối những năm 80 khoảng 50% đất nông nghiệp được giao khoán. Các nông trường, lâm trường cũng bắt đầu giao đất cho công nhân và những người ngoài nông - lâm trường để sản xuất. Năm 1986 Đại hội Đảng lần thứ VI thừa nhận quá trình cải cách kinh tế như là một phần của các chính sách trong công cuộc đổi mới dẫn đến sự chuyển biến từ nền kinh tế hoạch tập trung sang kinh tế thị