Đề tài Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn oda tại bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN * * * LƯƠNG MẠNH HÙNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính, lưu thông tiền tệ và tín dụng LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS ĐÀO VĂN HÙNG Hà Nội, Năm 2007 MỤC LỤC Trang DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ TÓM TẮT LUẬN VĂN DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng phát triển Châu Á AFD Cơ quan phát triển Pháp BQL Ban quản lý CPO Ban quản lý các dự án Trung ương CPMU Ban quản lý dự án Trung ương DAD Cơ sở dữ liệu trợ giúp phát triển của Việt Nam – dad.mpi.gov.vn EU Liên minh Châu Âu FAO Tổ chức nông lương thế giới HTQT Hợp tác quốc tế IFAD Quỹ quốc tế về Phát triển nông nghiệp IMF Quỹ tiền tệ quốc tế IDA Hiệp hội Phát triển quốc tế ISG Chương trình hỗ trợ quốc tế, Bộ NNo&PTNT – isg.mard.org.vn JBIC Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản JICA Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản KFW Ngân hàng Tái thiết Đức NGOs Các tổ chức phi chính phủ NNo&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn NSNN Ngân sách Nhà nước ODA Hỗ trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển UN Liên hợp quốc UNDP Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc UNICEF Quỹ nhi đồng liên hợp quốc WB Ngân hàng thế giới WFP Chương trình lương thực thế giới của Liên hiệp quốc XDCB Xây dựng cơ bản DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ Stt Tên bảng biểu, hình vẽ Trang 1 Bảng 1.1: Các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 16 2 Bảng 1.2: Mối quan hệ về thời điểm đánh giá dự án 20 3 Bảng 2.1: Tình hình cam kết và ký kết ODA thời kỳ 1993 – 2006 37 4 Bảng 2.2: Tình hình cam kết, ký kết và giải ngân ODA thời kỳ 2001 – 2006 38 5 Bảng 2.3: ODA ký kết, giải ngân theo ngành thời kỳ 2001 – 2006 39 6 Bảng 2.4: ODA phân bổ theo khu vực địa lý thời kỳ 2001 - 2006 40 7 Bảng 2.5: Nguồn vốn ODA cho NNo&PTNT thời kỳ 1993 – 2006 45 8 Bảng 2.6: Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT 46 9 Bảng 2.7: Vốn ODA phân bổ theo lĩnh vực thời kỳ 1993 – 2006 49 10 Bảng 2.8: ODA phân theo vốn vay và viện trợ không hoàn lại 50 11 Bảng 2.9: Vốn ODA phân theo nhà tài trợ thời kỳ 1993 – 2006 52 12 Bảng 2.10: Tình hình giải ngân vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 56 13 Bảng 2.11: Tình hình giải ngân vốn ODA theo lĩnh vực sử dụng 57 14 Bảng 2.12: Tình hình giải ngân vốn ODA theo nguồn tài trợ 57 15 Hình 2.1: Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT 47 16 Hình 2.2: Vốn ODA phân bổ theo lĩnh vực thời kỳ 1993 – 2006 49 17 Hình 2.3: Vốn ODA phân theo nhà tài trợ thời kỳ 1993 – 2006 52 18 Hình 2.4: Cơ cấu vốn ODA của WB cho các ngành ở Việt Nam 54 19 Hình 2.5: Cơ cấu vốn ODA của ADB cho các ngành ở Việt Nam 54 TÓM TẮT LUẬN VĂN Vấn đề hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) không phải bây giờ mới được nhắc tới. Nó trở thành vấn đề nóng bỏng và được toàn xã hội Việt nam nói chung và các nước tài trợ nói riêng quan tâm đặc biệt khi xảy ra vụ việc tại Ban quản lý các dự án giao thong 18 – PMU18, khi mà hàng chục tỷ đồng của Nhà nước, tiền viện trợ bị rơi vào túi cá nhân. Bộ NNo&PTNT, một bộ hàng năm nhận được lượng vốn đầu tư lớn từ Ngân sách Nhà nước và nguồn vốn ODA. Vì vậy, vấn đề sử dụng hiệu quả vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT cũng đã được nhắc tới nhiều lần, và nó cũng trở thành vấn đề luôn được quan tâm vì số tiền đầu tư lớn, lĩnh vực đầu tư rộng, dàn trải, lại tập trung vào khu vực nông thôn, miền núi, đồng bào dân tộc thiểu số… do vậy việc kiểm soát vốn đầu tư và hiệu quả của nó trở thành một bài toán khó. Xuất phát từ thực tế đó, cùng với kinh nghiệm và thực tế làm việc tại các dự án có sử dụng nguồn vốn ODA trong Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, tác giả đã mạnh dạn chọn đề tài “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. Luận văn được chia làm 3 chương với kết cấu như sau: Chương 1: Vốn ODA và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Chương 2: Thực trạng và hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay. Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới. Tác giả đã tiến hành phân tích tình hình sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay dựa trên phương pháp nghiên cứu dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và lịch sử, kết hợp với phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh… Trong chương 1, tác giả đã tiến hành tổng hợp theo logic có hệ thống, có chọn lọc những lý luận cơ bản về ODA, như khái niệm, đặc điểm và nêu rõ những mặt ưu nhược điểm của nguồn vốn ODA đối với quốc gia nhận viện trợ, đưa ra lý luận về tầm quan trọng của hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA đối với phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo.... Trên cơ sở đó, tác giả đã đi sâu phân tích kỹ nội dung của việc công tác đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trên cơ sở đưa ra các tiêu chí đánh giá, trong đó tập trung vào 5 tiêu chí chính là: Tính phù hợp, tính hiệu quả, tính hiệu suất, tính tác động và tính bền vững. Tại mỗi tiêu chí này, tác giả đã nêu ra ý nghĩa, nội dung và thời điểm để tiến hành đánh giá. Bên cạnh đó, để có cơ sở đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nno&PTNT trong chương 2, tác giả cũng đã đưa ra các chỉ sổ (indicator) để đo lường 05 tiêu chí trên, phân thành 3 lĩnh vực: nông nghiệp, thuỷ lợi và lâm nghiệp. Khi đánh giá các tiêu chí này, cần phải đặt trong những bối cảnh thực tế và yếu tố ảnh hưởng. Vì vậy, tác giả cũng đưa ra các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA, chia thành các nhân tố khách quan như chính sách, quy chế của nhà tài trợ, tình hình kinh tế, chính trị của nước tài trợ... và chủ quan như quy trình/thủ tục của nước nhận viện trợ, năng lực cán bộ thực hiện dự án, công tác theo dõi, kiểm tra trong quá trình thực hiện dự án ... Sau khi tiến hành phân tích các tiêu chí này, tác giả đã tiến hành nghiên cứu đặc điểm của nông nghiệp, nông thôn Việt Nam, từ đó đánh giá tầm quan trọng của nguồn vốn ODA đối với sự nghiệp phát triển nông nghiệp, nông thôn và xoá đói, giảm nghèo làm cơ sở tiến hành phân tích chương 2. Bên cạnh đó, tác giả cũng tiến hành phân tích kinh nghiệm một số quốc gia Châu Á có đặc điểm tương đồng với Việt Nam. Những nước đã sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, và phát triển nông nghiệp, nông thôn. Từ đó đúc kết và rút ra những bài học kinh nghiệm quí báu áp dụng để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong chương 2. Các bài học được rút ra từ kinh nghiệm của các nước này là: - Tiến hành quản lý tập trung, thực hiện phi tập trung: nội dung chính là việc thu hút và quản lý vốn vay/vốn viện trợ được tập trung về một mối, xây dựng một cơ chế/quy trình thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA thống nhất, quy định rõ trình tự các bước thực hiện từ Trung ương đến địa phương... - Tăng cường công tác giám sát/kiểm tra/kiểm toán: thông qua các công cụ từ Bộ Tài chính, Sở tài chính, các Bộ/Ban ngành tại địa phương đến việc thiết lập hệ thống kiểm toán/kiểm soát nội bộ, thuê kiểm toán độc lập tạo điều kiện tăng tính minh bạch, khắc phục sai sót, rút ra bài học kinh nghiệm giúp đẩy nhanh quá trình thực hiện dự án. Xây dựng kế hoạch giám sát/kiểm tra ngay khi xây dựng dự án và liên tục được cập nhập và thực hiện thường xuyên trong quá trình thực hiện dự án.... - Hài hoà hoá thủ tục và tạo dựng mối quan hệ đối tác tin cậy với các nhà tài trợ: tạo dựng niềm tin, tăng cường sự hiểu biết và tôn trọng lẫn nhau với các nhà tài trợ trên cơ sở đẩy mạnh đối thoại một cách cởi mở và xây dựng ở cấp chính sách cũng như cấp thực hiện; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng; nỗ lực hài hoà các quy trình và thủ tục ODA để giảm các chi phí giao dịch... - Tạo ra một khung chính sách và hệ thống văn bản pháp luật khuyến khích thu hút vốn ODA vào phát triển nông thôn; - Việc xác định các mục tiêu chung và các mục tiêu cụ thể của dự án phải xuất phát từ nhu cầu thực sự của nông dân: nội dung chính là đảm bảo sự tham gia của người dân vào tất cả các khâu thực hiện dự án từ đánh giá/xây dựng dự án, triển khai, giám sát trong quá trình thực hiện đến kết thúc dự án. - Thành lập một hệ thống quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án ODA, đủ mạnh từ Trung ương đến địa phương: theo nguyên tắc tài chính công khai, sử dụng hiệu quả và tinh thần liêm khiết để quản lý và điều phối các chương trình viện trợ. Với đầy đủ cơ sở lý luận để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA và những bài học kinh nghiệm từ các nước sử dụng vốn ODA hiệu quả trong phát triển nông nghiệp, nông thôn. Tác giả tiến hành nghiên cứu thực trạng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong chương 2. Trong chương 2, tác giả đã khái quát tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam từ năm 1993 đến hết năm 2006, qua đó phân tích và thấy rõ được Bộ Nông nghiệp và PTNT là một trong những Bộ được nhận vốn ODA có giá trị lớn so với cả nước. 2.1. Bộ Nno&PTNT là cơ quan chủ quản đầu tư chương trình, dự án, Bộ giao cho ba Ban quản lý là: BQL các dự án nông nghiệp, thủy lợi, lâm nghiệp giúp Bộ thực hiện triển khai dự án kể cả ở Trung ương và các địa phương tham gia dự án. Vụ Hợp tác quốc tế là cơ quan đầu mối giúp Bộ huy động nguồn vốn ODA. Các Cục, Vụ khác trong Bộ làm việc theo chức năng để kiểm tra, giám sát, hỗ trợ, hướng dẫn các Ban quản lý và các đơn vị thực hiện dự án. 2.2. Trong thời kỳ 1993-2006, Bộ Nông nghiệp và PTNT đã ký kết với 41 nhà tài trợ với 282 dự án, giá trị vốn đạt 2,827 tỷ USD, trong đó vốn viện trợ không hoàn lại 1,101 tỷ USD, với 233 dự án; vốn vay là 1,726 tỷ USD với 49 dự án. Các nhà tài trợ chính cho Bộ Nno&PTNT gồm có WB, ADB, AFD, Nhật Bản, Đan Mạch, Australia, Thụy Điển, Hà Lan. Ngoài ra, còn một số nhà tài trợ khác và các tổ chức phi chính phủ. Ba lĩnh vực chính được tài trợ là thủy lợi, nông nghiệp, lâm nghiệp. Vốn ODA cho thủy lợi chiếm tỷ trọng lớn 45,5%, kế đó là nông nghiệp 36,7% và lâm nghiệp 17,8%. Tỷ lệ giải ngân các dự án ODA trong nông nghiệp và PTNT vào loại trung bình so với các ngành khác trong cả nước, đạt 67% so với các hiệp định ký kết. Tỷ lệ giải ngân không đều trong các năm, lĩnh vực thủy lợi đạt tỷ lệ giải ngân cao nhất (73%), kế đó là nông nghiệp 65% và lâm nghiệp 57%. Trên cơ sở đánh giá tình hình ký kết và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Nno&PTNT, những chỉ số đánh giá đã nêu trong chương 1, tác giả đã tiến hành lấy mẫu 03 dự án đại diện có sử dụng vốn ODA đã hoàn thành, trong 3 lĩnh vực: Thuỷ lợi, nông nghiệp và cải cách hành chính để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA. Qua đánh giá vĩ mô và vi mô dự án, tác giả đã khái quát lại những kết quả đạt được và những tồn tại trong quá trình sử dụng vốn tại Bộ. Theo đó, những thành quả và những hạn chế như sau: 2.3. Những thành quả: Việc sử dụng vốn ODA đã góp phần giúp ngành nông nghiệp xây dựng mới, nâng cấp, sửa chữa các công trình cơ sở hạ tầng ngành nông nghiệp, giao thông nông thôn, cấp nước sinh hoạt nông thôn, phát triển cây trồng và vật nuôi. Kết quả này góp phần vào việc phát triển ngành nông nghiệp; xóa đói giảm nghèo; tăng cường hệ thống khoa học nông nghiệp; hoàn thiện một bước thể chế; phát triển nguồn nhân lực; phát huy nội lực trong nước và tăng vị thế của ngành trên trường quốc tế. Đây là cơ sở để ngành nông nghiệp ngày càng phát triển, bộ mặt nông thôn ngày càng đổi mới và các sản phẩm nông nghiệp ngày càng đảm bảo chất lượng an toàn đáp ứng nhu cầu trong nước, xuất khẩu. 2.4. Những tồn tại: Mặc dù có thành công, song trong thời kỳ 1993-2006 hiệu quả thực hiện các dự án ODA trong Bộ Nông nghiệp và PTNT còn một số hạn chế. Những hạn chế này xuất phát từ chính bản thân nội tại trong Bộ Nno&PTNT và những yếu tố khách quan từ chính sách vĩ mô về quản lý nguồn vốn ODA của Nhà nước và chính sách từ phía Nhà tài trợ. 2.4.1. Những hạn chế về chính sách quản lý vĩ mô của Nhà nước: - Tính không đồng bộ đối với việc lập kế hoạch ngân sách dự án hàng năm: phải chia thành nguồn vốn XDCB và nguồn vốn HCSN, gây khó khăn cho các dự án khi phải lập ngân sách hàng năm thành 2 nguồn và làm việc với 2 cơ quan là Bộ Kế hoạch – đầu tư và Bộ Tài chính với 2 hệ thống định mức khác nhau. - Vấn đề bố trí vốn đối ứng khi thực hiện dự án ở địa phương: hầu hết các địa phương triển khai các dự án của Bộ đều là những địa phương nghèo, gặp khó khăn trong việc bố trí vốn để thực hiện dự án, từ đó làm chậm tiến độ thực hiện dự án. - Những khó khăn về chính sách thuế: đặc biệt là thuế GTGT gây chậm trễ cho các dự án trong việc hoàn thuế, đảm bảo nguồn vốn đối ứng để thực hiện dự án - Chính sách cho vay lại: mà chủ yếu là sự không đồng nhất về trong chính sách giữa các dự án, có dự án thì được NSNN cấp, có dự án phải vay lại là những dự án nước sạch tại khu vực miền núi, khó khăn khi mà ngân sách của tỉnh không có, hàng năm phải nhận trợ cấp từ ngân sách nhà nước. 2.4.2. Chính sách từ phía Nhà tài trợ: chủ yếu được đề cập đến là sự khác biệt về thủ tục/quy định của nhà tài trợ và Chính phủ. Trong đó, nhấn mạnh là ở khâu thiết kế dự án và tiến hành tổ chức mua sắm, đấu thầu. - Khâu thiết kế dự án: chủ yếu là sự khác biệt về quan điểm, định mức giữa các tư vấn của Nhà tài trợ và các tư vấn, chuyên gia do phía Việt Nam thuê dẫn đến một số dự án trong Bộ có quy mô quá cồng kềnh, dàn trải, vượt quá khả năng quản lý của các BQL dự án địa phương. Bên cạnh đó là sự trùng lắp về hoạt động của một số dự án trên cùng một địa bàn, gây chồng chéo và khó khăn trong quá trình thực hiện. - Khâu tổ chức mua sắm và đấu thầu: tác giả chủ yếu đề cập đến quy định đấu thầu của nhà tài trợ song phương và đa phương, có khác biệt khá xa so với luật đấu thầu của Việt Nam. Đặc biệt là các trường hợp nhà tài trợ song phương trong việc chỉ định thầu, can thiệp vào quá trình tuyển chọn nhà thầu/tư vấn mặc dù trong Hiệp định ký không có; hoặc việc thuê chuyên gia tư vấn thực hiện dự án đối với nhà tài trợ đa phương, tốn kém nhưng thực sự không hiệu quả do chi phí tư vấn cao, chuyên gia tư vấn lại không am hiểu tình hình, thực tiễn của Việt Nam... 2.4.3. Những hạn chế từ nội tại Bộ Nno&PTNT: việc quy hoạch và phân bổ nguồn vốn ODA chưa tổt; hệ thống các văn bản liên quan đến việc quản lý và sử dụng vốn ODA chưa đồng bộ, chưa hoàn chỉnh; công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án còn nhiều bất cập; hạn chế trong công tác tổ chức đấu thầu; năng lực và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ còn nhiều bất cập và; nhận thức về vốn ODA còn nhiều hạn chế. - Đối với việc quy hoạch và phân bổ nguồn vốn ODA: tác giả chủ yếu tập trung vào phân tích do chưa có định hướng quy hoạch và phân bổ tốt nên các dự án sử dụng vốn ODA tại Bộ còn có xu hướng dàn trải, quy mô lớn... lại chưa tập trung vào những vùng, khu vực nghèo, dân tộc thiểu số như vùng Tây Nguyên, Tây Bắc... Bên cạnh đó, tác giả cũng đi sâu phân tích kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ cho giai đoạn 2006 – 2010, qua đó đánh giá những mặt còn hạn chế trong kế hoạch này như chưa xây dựng được khung logic giữa một bên là các mục tiêu/mục đích với một bên là các chương trình ưu tiên phân bổ nguồn vốn, xác định các cơ chế thực hiện và các chỉ số đánh giá kết quả; được xây dựng chưa dựa vào thực tế yêu cầu của cộng đồng/địa phương và sự minh bạch hóa thông tin, trao đổi 2 chiều giữa địa phương và Bộ (yêu tố quyết định đến sự thành công của các dự án); chưa có sự phối hợp giữa các Bộ/ban/ngành trong quá trình thực hiện; chưa đưa ra được các bước cần thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra... - Đối với hệ thống các văn bản hướng dẫn quản lý và sử dụng vốn ODA: tác giả tập trung vào tính không đồng bộ của các văn bản này như chưa có sự phân công rõ ràng về trách nhiệm quản lý, kiểm tra việc thực hiện dự án cho Cục/Vụ nào trong Bộ; chưa quy định đơn vị nào sẽ đứng ra giải quyết các vấn đề phát sinh của dự án nếu nó liên quan đến nhiều Cục/Vụ; sự bất hợp lý trong cơ cấu tổ chức, hoạt động của 03 BQL các dự án Nông nghiệp, Thuỷ lợi và Lâm nghiệp gây chậm tiến độ thực hiện dự án. - Đối với công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án: Tác giả tập trung vào phân tích những điểm bất hợp lý trong quá trình xây dựng/thiết kế dự án như việc thẩm định và phê duyệt bị kéo dài dẫn đến khi thực hiện thực tế không còn phù hợp, dự án lại phải điều chỉnh, mất thời gian. Hay việc thuê các dự án khâu thiết kế không tốt do không thuê được người có am hiểu thực tế địa phương, không xuất phát từ nhu cầu của người hưởng lợi... gây khó khăn trong quá trình thực hiện do phải điều chỉnh. Công tác giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án còn nhiều tồn tại, do không kịp thời cho nên nhiều dự án bị đình trệ, chậm tiến độ. Bên cạnh đó là công tác kiểm tra, giám sát chưa được thực hiện tốt như chưa tiến hành kiểm tra, quyết toán dự án hàng năm; các báo cáo tài chính chưa được thực hiện nghiêm túc; các báo cáo dự án còn mang tính hình thức; công tác kiểm toán chủ yếu được thực hiện ở một phía – nhà tài trợ mà chưa có sự quan tâm thích đáng từ phía Bộ... dẫn đến hiệu quả thực hiện dự án còn nhiều bất cập, thiếu sót. - Đối với công tác tổ chức đấu thầu: Do chưa làm tốt công tác tổ chức đấu thầu mà nguyên nhân chủ yếu là do sự yếu kém về trình độ của các cán bộ tham gia chấm thầu, sự am hiểu không đầy đủ về các quy định đấu thầu của nhà tài trợ... dẫn đến việc đấu thầu mất nhiều thời gian, có dự án mất đến gần 3 năm để thực hiện. Bên cạnh đó, là do không làm tốt công tác tuyển chọn nhà thầu cho nên nhiều công trình đã xuống cấp ngay khi xây dựng xong, hoặc nhà thầu không đủ năng lực để hoàn thành gói thầu dẫn đến nguồn vốn của dự án bị sử dụng lãng phí. Ngoài ra, tác giả cũng đề cập đến những sai phạm trong quá trình tổ chức đấu thầu dẫn đến việc nhà tài trợ phải cử người sang kiểm tra, hạ thấp hình ảnh của Việt Nam trong mắt các nhà tài trợ. - Hạn chế về năng lực và trình độ chuyên môn của đội ngũ thực hiện dự án: tác giả đưa ra những hệ quả do nó mang lại. Đó là việc thiết kế và thẩm định dự án không tốt dẫn đến dự án phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện; hạn chế trong quá trình thẩm định và xét thầu dẫn đến những hạn chế về việc lựa chọn nhà thầu/nhà tư vấn có năng lực, khả năng để thực hiện công việc của dự án...Bên cạnh hạn chế về chuyên môn, tác giả cũng đưa ra những tồn tại trong chế độ đãi ngộ đối với nhân viên tuyển dụng dẫn đến các nhân viên thường rời dự án khi kết thúc hoặc không thuê được người có kinh nghiệm, năng lực để đáp ứng yêu cầu của dự án... - Đối với hạn chế về nhận thức ODA: tác giả đã tập trung phân tích về tính bất hợp lý trong việc bố trí, mua sắm các thiết bị phục vụ dự án trong khi hoàn toàn có thể điều chuyển từ các dự án đã kết thúc sang. Tất cả các dự án mới triển khai đều có tâm lý mua sắm, trang bị ô tô, máy tính, thiết bị làm việc hiện đại với tâm lý cho rằng đó là tiền viện trợ, không tiêu thì thật lãng phí... Để khắc phục những tồn tại và hạn chế trong chương 2, tác giả đã đưa ra các giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong chương 3. Trong chương 3, tác giả đã phác họa mục tiêu phát triển nông nghiệp, nông thôn và định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới. Trong đó, để đạt được tốc độ tăng trưởng bình quân 4 – 5%/năm đến năm 2010, và đáp ứng các mục tiêu xoá đói, giảm nghèo, nâng cao thu nhập của người dân; xoá dần khoảng cách giữa các vùng... thì nhu cầu vốn cho Bộ NNo&PTNT là khoảng 40,8 nghìn tỷ đồng. Số vốn này, ngoài phần trợ giúp từ Ngân sách nhà nước thì mỗi năm Bộ NNo&PTNT cần khoảng 400 triệu USD vốn ODA cam kết. Với nhu cầu vốn ODA cho phát triển nông nghiệp, nông thôn tiếp tục tăng trong những năm tới; định hướng tập trung vốn ODA trong thời gian tới của Chính phủ cho nông nghiệp, nông thôn và xoá đói, giảm nghèo, thì vấn đề sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này vẫn là một bài toán cần có lời giải đối với Bộ NNo&PTNT. Trên cơ sở những tồn tại đã nêu ở chương 2 và những bài học kinh nghiệm từ một số quốc gia đã sử dụng thành công nguồn vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn, tác giả đã đưa ra các giải pháp và kiến nghị nhằm giải quyết những tồn tại và nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới. Những giải pháp tập trung từ phía Bộ NNo&PTNT và từ phía các Ban quản lý dự án trực thuộc Bộ. Các kiến nghị được đưa ra đối với Chính phủ, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch - đầu tư. Theo đó, những giải pháp mà tác giả đưa ra là: . Những giải pháp từ phía Bộ NNo&PTNT là: - Hoàn thiện quy trình vận động, thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA: giải pháp này chủ yếu tập trung vào những khuyến nghị giúp Bộ NNo&PTNT sửa đổi, khắc phục những hạn chế trong kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA giai đoạn 2006 – 2010. Theo đó, Bộ cần xây dựng thứ tự ưu tiên đầu tư ODA cho từng lĩnh vực cụ thể trong phát triển nông nghiệp nông thôn đối với từng đối tác phù hợp; việc thu hút cần tập trung theo vùng lãnh thổ, quy định cụ thể tỷ lệ đầu tư theo từng khu vực, đặc biệt là khu vực miền Trung, Tây nguyên và khu vực miền núi phía Bắc tập trung đông đồng bào dân tộc thiểu số, tỷ lệ nghèo đói cao; cụ thể hoá các bước cần thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra. Bên cạnh đó, tác giả cũng khuyến nghị Bộ tiếp tục xây dựng các kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA dài hạn để lấy ý kiến của nhà tài trợ làm cơ sở cho việc thu hút đủ nguồn vốn ODA đáp ứng nhu cầu vốn đối với sự nghiệp phát triển nông nghiệp, nông thôn trong thời gian tới. Giải pháp này nhằm khắc phục tình hình hiện nay là việc đầu tư, sử dụng vốn ODA tại Bộ có xu hướng dàn trải trên địa bàn rộng, quy mô lớn...nhưng lại không tập trung vào những vùng dân tộc khó khăn, vùng sâu, vùng xa... - Sửa đổi/bổ sung/thay thế Quyết định số 45/2001/QĐ/BNN ngày 30/09/2004: tập trung vào việc ban hành quy chế/quyết định mới thay thế cho Quyết định 45 và phù hợp với Nghị định số 131/NĐ-CP mới ban hành tháng 11/2006. Trong đó, cần sửa đối quy chế đối với Vụ Kế hoạch – Tài chính theo hướng chịu trách nhiệm làm đầu mối chủ trì việc theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình thực hiện và hiệu quả hoạt động của các dự án sử dụng vốn ODA. Đồng thời, sửa đổi quy chế hoạt động của các BQL các dự án Nông nghiệp, Thuỷ lợi và Lâm nghiệp theo hướng đơn giản hoá cơ cấu tổ chức của các ban này, tăng cường trách nhiệm cho những người đứng đầu ban. Giải pháp này nhằm khắc phục hạn chế về công tác theo dõi/kiểm tra/giám sát tại Bộ; chỉ rõ cơ quan chịu trách nhiệm quản lý hiệu quả sử dụng vốn ODA; đồng thời tạo ra một cơ chế quản lý thống nhất, khắc phục những trùng lắp, không phù hợp trong Quyết định 45. - Nâng cao chất lượng ở khâu thiết kế dự án: trong thời gian tới, Bộ cần làm tốt khâu đánh giá trên cơ sở đảm bảo thuê được những tư vấn trong nước có kinh nghiệm, am hiểu tình hình thực tế địa phương. Đối với các tư vấn nước ngoài, Bộ cũng cần chủ động có ý kiến và kiên quyết gạt bỏ những đề xuất không phù hợp của họ và chỉ chấp nhận những đề xuất có tính khả quan và nằm trong khả năng thực hiện và quản lý. Bên cạnh đó, một yếu tố quyết định đến sự phù hợp và thành công khi dự án thực hiện là quá trình thiết kế nhất thiết phải có sự tham gia của địa phương, cộng đồng hưởng lợi. Giải pháp này nhằm khắc phục những tồn tại hiện nay ở các dự án tại Bộ là khâu thiết kế không tốt dẫn đến trong quá trình thực hiện dự án phải thay đổi, mất thời gian, và làm giảm hiệu quả dự án. Bên cạnh đó, giải pháp cũng khuyến nghị Bộ cần quan tâm hơn nữa đến sự tham gia của người dân vào khâu thiết kế, có ý kiến rõ ràng với nhà tài trợ, tránh tình trạng thiết kế dự án có quy mô lớn nhưng lại dàn trải, vượt quá khả năng quản lý... - Cải tiến cơ chế và thủ tục giải ngân các dự án: trên cơ sở phân cấp và xác định rõ trách nhiệm của từng cấp, từng khâu trong quá trình thực hiện một chu trình dự án thông qua việc xây dựng qui chế trong đó giao nhiệm vụ rõ ràng cho các Cục, Vụ liên quan tham gia thẩm định dự án. Cải tiến cơ chế thủ tục giải ngân các dự án theo hướng thực hiện phi tập trung hoá, giao bớt các khối lượng công việc kế toán, giải ngân, rút vốn cho bộ phận kế toán tại các tỉnh. Tránh tình trạng “Tập trung hoá“ tại Ban quản lý dự án Trung ương... Những giải pháp này nhằm sẽ giúp Bộ “quản lý tập trung, thực hiện phi tập trung“ theo mô hình của Trung Quốc, nhằm giảm tải khối lượng công việc tại Bộ, đồng thời đẩy nhanh quy trình giải ngân, giảm ách tắc, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Giải pháp này sẽ giúp cho việc thực hiện dự án được nhanh chóng, đặc biệt là việc giải quyết các vấn đề phát sinh khi thực hiện dự án. - Bố trí vốn đối ứng để thực hiện dự án: đảm bảo đủ vốn đối ứng để thực hiện dự án. Nguồn vốn này phải được bố trí trong kế hoạch ở các cấp tương ứng, không được sử dụng vốn đối ứng của các chương trình dự án ODA vào các mục đích khác Giải pháp này đảm bảo dự án luôn đủ vốn đối ứng để thực hiện, tránh tình trạng dự án vừa thực hiện, vừa đợi vốn. - Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu: tác giả đề xuất học tập kinh nghiệm từ Thái Lan và Phillipine. Theo đó, công tác đấu thầu cần được chuyển từ cấp Ban quản lý dự án lên cấp Bộ và tập trung cán bộ đấu thầu có kinh nghiệm và chuyên môn ở đó. Cấp xét duyệt ký kết hợp đồng tuỳ theo quy mô của hợp đồng có thể phân cấp cho Thứ trưởng hoặc Bộ trưởng phê duyệt. Giải pháp này giải quyết cơ bản những hạn chế trong công tác đầu thấu tại các dự án hiện nay, khi mà toàn bộ công tác đấu thầu được tập trung cho các BQL dự án Trung ương và địa phương. Làm cho công tác tuyển chọn tư vấn, mua sắm bị chậm trễ và hiệu quả của hoạt động không được như mong đợi. - Tăng cường quản lý, giám sát chặt chẽ về tài chính, kế toán tại các Ban quản lý dự án: theo hướng phân công Vụ Kế hoạch - Tài chính thường xuyên kiểm tra/giám sát công tác tài chính tại các BQL dự án để có thể phát hiện ngay các sai sót/sai phạm, và có phương án xử lý kịp thời; đồng thời xây dựng cẩm nang hướng dẫn tài chính đối với từng nhà tài trợ trên cơ sở các quy định của Bộ Tài chính, nhà tài trợ và Bộ NNo&PTNT, và phát cho các dự án hướng dẫn họ trong quá trình thực hiện, đặc biệt là trong giai đoạn ban đầu thiết lập dự án. Đồng thời, tác giả cũng khuyến nghị Bộ cần quan tâm hơn nữa đến công tác thuê kiểm toán độc lập cũng như kết quả kiểm toán cùng với nhà tài trợ chứ không phải tâm lý đối phó như hiện nay. Giải pháp này sẽ giúp Bộ giải quyết căn bản hạn chế về công tác kiểm tra, giám sát tài chính hiện nay. Đồng thời thiết lập được mối quan hệ tin cậy với nhà tài trợ trên cơ sở cùng nhau giám sát, kiểm tra việc thực hiện dự án. - Xây dựng hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá dự án: trên cơ sở thiết lập hệ thống đánh giá mang tính thống nhất cho các dự án, giúp cho việc cung cấp các thông tin phản hồi nội bộ hiệu quả. Hệ thống đánh giá phải đảm bảo đầy đủ các thông tin như: kế hoạch, phạm vi công việc, tình hình chi tiêu, chỉ số đánh giá, bối cảnh thể chế, hoạt động của các nhà thầu và các nhà tư vấn, các đối tác; các tác động về kinh tế, tài chính, xã hội và môi trường của dự án... và phải được gửi định kỳ là 6 tháng/năm. Bên cạnh đó, tác giả cũng khuyến nghị Bộ cần chỉ đạo các Cục/Vụ có liên quan đến từng dự án tăng cường hơn nữa công tác kiểm tra/giám sát định kỳ và đột xuất đối để thấy được khó khăn của dự án và có những đề xuất điều chỉnh cần thiết. Tránh tình trạng chỉ tham gia quản lý dự án trên báo cáo, hay chỉ tham gia các cuộc họp tổng kết, đánh giá dự án hàng năm. Nếu như giải pháp trên nhằm tăng cường công tác quản lý tài chính đối với các dự án thì giải pháp này có tính toàn diện hơn. Nó sẽ giúp cho Bộ nắm bắt được tình hình thực hiện tại từng dự án một cách kịp thời, giải quyết được căn bản, tận gốc dễ những hạn chế đối với công tác kiểm tra/giám sát hiện nay. - Nâng cao năng lực cho đội ngũ quản lý và thực hiện dự án: những giải pháp chủ yếu được đưa ra là tiếp tục hoạt động bồi dưỡng, nâng cao kiến thức cho những cán bộ chủ chốt trong Bộ. Còn đối với những giám đốc dự án do Bộ bổ nhiệm cần phải được xem xét công khai trên cơ sở cụ thể hoá yêu cầu về năng lực, trình độ chuyên môn, trình độ quản lý, am hiểu pháp luật và các qui định của nhà tài trợ, trình độ tiếng Anh (một rào cản lớn nhất đối với các giám đốc tại Bộ) ... tránh tình trạng việc bổ nhiệm dựa trên mối quan hệ hay do đã làm quản lý lâu như hiện nay. Giải pháp này sẽ giải quyết được căn bản những tồn tại đối với các cán bộ quản lý tại Bộ nói chung và các Giám đốc dự án nói riêng trong thời gian tới. - Phối hợp chặt chẽ giữa Trung ương và địa phương có dự án: trên cơ sở thiết lập hệ thống trao đổi thông tin 2 chiều giữa Trung ương và địa phương sẽ tạo điều kiện giảm bớt thời gian triển khai các hoạt động, giải quyết những vướng mắc, khó khăn phát sinh trong quá trình thực hiện; giúp cho Bộ, dự án nắm bắt được những thay đổi, khó khăn của địa phương để có những điều chỉnh kịp thời và hiệu quả, huy động tốt các nguốn lực tại địa phương và phát huy kịp thời hiệu quả đầu tư. Giải pháp này sẽ giúp Bộ giải quyết được tình trạng “trên bảo, dưới không nghe” như hiện nay, giảm bớt mối quan hệ theo kiểu Nhà nước, làm cho việc thực hiện dự án gặp khó khăn, tốn thời gian, không hiệu quả. Bên cạnh việc đưa ra các giải pháp và kiến nghị đối với Bộ Nno&PTNT như đã trình bày ở trên thì việc nâng cao năng lực quản lý của các BQL dự án ở cả Trung ương và địa phương đóng vai trò hết sức quan trọng. 3.2. Những giải pháp từ phía các BQL dự án trực thuộc Bộ: - Xây dựng qui chế hướng dẫn phù hợp cho từng Ban quản lý dự án: theo hướng xây dựng quy chế hoạt động cho từng BQL dự án ngay sau khi dự án đi vào hoạt động. Bên cạnh đó, nhanh chóng xây dựng và ban hành ngay cuốn “Cẩm nang hướng dẫn quản lý dự án” cả về mặt hành chính, tài chính và chuyên môn trên cơ sở tham khảo ý kiến của Nhà tài trợ và trình Bộ phê duyệt. Cẩm nang sẽ đóng vai trò hết sức quan trọng, trở thành kim chỉ nam, hướng dẫn các BQL dự án trong quá trình thực hiện; đồng thời cũng thuận lợi cho BQL dự án Trung ương trong công tác quản lý khi tất cả đều sử dụng form/biểu mẫu thống nhất... Giải pháp này sẽ thúc đẩy tiến độ thực hiện dự án ngay trong giai đoạn đầu. Một hạn chế đối với tất cả các dự án tại Bộ hiện nay, khi mà các dự án phải mất từ 2 – 6 tháng, thậm chí 01 năm để xây dựng quy chế và cẩm nang hướng dẫn hoạt động. - Tăng cường công tác lập kế hoạch hoạt động/ngân sách hàng năm: trên cơ sở yêu cầu các BQL dự án xây dựng kế hoạch hàng năm sớm dựa trên cơ sở đánh giá nhu cầu thực tế của người hưởng lợi để thiết kế các hoạt động cho phù hợp, đảm bảo kế hoạch được xây dựng từ dưới lên, xuất phát từ chính cộng đồng, người dân. Kế hoạch được xây dựng cũng cần phải có tính linh hoạt, trên cơ sở trao quyền chủ động cho các BQL dự án tỉnh/địa phương, để họ có thể linh động trong việc điều chỉnh hoạt động, đảm bảo đáp ứng được nhu cầu thực tế phát sinh. Giải pháp này sẽ khắc phục được nhược điểm đối với đa số các dự án đang thực hiện tại Bộ hiện nay, khi mà công tác lập kế hoạch bị làm ngược, do BQL dự án Trung ương thực hiện và sau đó phân bổ cho các BQL dự án tỉnh. Điều này một mặt, làm cho ngân sách hàng năm có chỗ thừa, có chỗ thiếu; mặt khác, hoạt động không hiệu quả do không được lập từ nhu cầu của người dân. - Đảm bảo sự tham gia của cộng đồng/người hưởng lợi: theo hướng đảm bảo sự tham gia của người hưởng lợi trong tất cả các chu trình của dự án. Từ việc thiết lập quy trình hỗ trợ, xây dựng ngân sách hàng năm, đến việc theo dõi/giám sát dự án trong quá trình thực hiện. Bên cạnh đó, tác giả cũng kiến nghị là khi thực hiện dự án cần có sự cam kết của chính quyền địa phương, nó không chỉ đóng vai trò quyết định trong việc huy động sự tham gia của người dân, mà còn giúp dự án huy động được nguồn đóng góp từ địa phương khi thực hiện cũng như khi dự án kết thúc. Giải pháp này sẽ đảm bảo nguồn lực của dự án được sử dụng một cách minh bạch, có hiệu quả và bền vững sau khi dự án kết thúc. - Đẩy mạnh công tác chỉ đạo của Ban chỉ đạo và giám đốc dự án: Tăng cường tính tham gia theo đúng nghĩa của các thành viên tại Ban chỉ đạo dự án là chỉ đạo, hướng dẫn, quyết định đối với những vấn đề quan trọng của dự án. Ngoài ra, tác giả cũng nhấn mạnh đến sự cần thiết phải có cơ chế phân công công việc cụ thể cho các trưởng ban quản lý dự án, nếu quá bận có thể thay thế bằng người khác, không để như hiện nay các trưởng ban quá bận không có thời gian để theo dõi, điều hành dự án. Giải pháp này sẽ giúp cho các BQL dự án đẩy mạnh công tác kiểm tra/giám sát, điều hành trong quá trình thực hiện dự án, giúp dự án giải quyết nhanh chóng những khó khăn, vướng mắc. Đồng thời khắc phục được những hạn chế về công tác chỉ đạo, hiệu quả hoạt động của Ban chỉ đạo dự án hiện nay, khi mà những thành viên trong ban này chỉ tồn tại trên giấy tờ, không có sự chỉ đạo sát sao đối với dự án. - Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của BQL dự án Trung ương với các tỉnh và của BQL dự án tỉnh đối với người hưởng lợi: sẽ giúp dự án có được thông tin đầy đủ cả từ phía người hưởng lợi lẫn các cơ quan đối tác, giúp kịp thời phát hiện những vướng mắc, khó khăn, sai sót gây chậm trễ việc thực hiện dự án để có biện pháp đẩy nhanh tiến độ thực hiện, điều chỉnh làm cho dự án có hiệu quả. Bên cạnh đó, tác giả cũng khuyến nghị các dự án cần thiết lập hệ thống quản lý thông tin (MIS) có hiệu quả làm cơ sở cho việc theo dõi tiến độ, đánh giá kết quả thực hiện dự án. Giải pháp này cũng giống như giải pháp đối với Bộ, nó giúp cho dự án quản lý dự án một cách hiệu quả cả về mặt tài chính và hoạt động. Từ đó, có những đề xuất, kiến nghị kịp thời đến cấp ra quyết định, đảm bảo tiến độ và hiệu quả hoạt động của dự án. - Lựa chọn và kiện toàn đội ngũ cán bộ thực hiện dự án: trên cơ sở xây dựng được quy chế tuyển dụng công khai, minh bạch trên cơ sơ xây dựng bản mô tả công việc cho từng vị trí để từ đó lựa chọn được những cán bộ có năng lực, tâm huyết và kinh nghiệm trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp, nông thôn. Đối với các cán bộ biệt phái làm việc tại BQL dự án Trung ương và địa phương, cần có quy định cụ thể về thời gian làm việc cũng như đầu ra cụ thể cho từng vị trí. Đối với những cán bộ thực hiện dự án tại địa phương, đảm bảo lựa chọn những người của cộng đồng, sống tại cộng đồng hưởng lợi và tốt nhất là các cán bộ biệt phái. Giải pháp này sẽ giúp dự án tuyển dụng, lựa chọn được những người thực sự có kinh nghiệm, tâm huyết cả trên BQL và dưới cộng đồng, đáp ứng và đảm bảo hiệu quả của công việc; đồng thời đảm bảo dự án có tính bền vững cao sau khi kết thúc. Ngoài những giải pháp từ phía Bộ Nno&PTNT và BQL dự án, tác giả cũng đưa ra các kiến nghị đối với các cơ quan chức năng nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ trong thời gian tới. 3.3. Các kiến nghị 3.3.1. Đối với Chính phủ: - Tiếp tục thực hiện những giải pháp kinh tế vĩ mô quan trọng để đẩy mạnh việc thu hút vốn viện trợ nhằm đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế nói chung và mục tiêu phát nông nghiệp, nông thôn, xoá đói giảm nghèo nói riêng; - Tiếp tục đẩy mạnh việc hài hoà hoá thủ tục giữa quy định của Chính phủ và nhà tài trợ trên cơ sở chỉ đạo các cấp Bộ ngành như Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính... tổ chức các cuộc hội nghị/hội thảo, hội nghị các nhà tư vấn giữa kỳ; - Tiếp tục chỉ đạo Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Tài chính xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA dài hạn theo kế hoạch 5 năm, 10 năm... tạo cơ sở và tiền đề cần thiết cho các Bộ ngành nói chung và Bộ NNo&PTNT nói riêng có được những định hướng cần thiết để xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA phù hợp. - Đẩy mạnh việc phân cấp quản lý các dự án sử dụng vốn ODA theo hướng tập trung, thực hiện phi tập trung trên cơ sở phân cấp quản lý và giao quyền xuống các Bộ ngành và các dự án theo đúng tinh thần của Nghị định 131/2006/NĐ- CP. - Tiếp tục chỉ đạo Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Tài chính và các bộ ngành hoàn thiện cơ chế giám sát trực tiếp đối với việc thực các dự án, trên cơ sở xây dựng các chỉ tiêu đánh giá tình hình thực hiện, các thông tin cần thiết phục vụ cho việc sử dụng và chia sẻ thông tin giữa các bên, đặc biệt là Chính phủ và nhà tài trợ. 3.3.2. Đối với Bộ Tài chính: - Cần hướng dẫn cụ thể việc triển khai các quy định về tài chính thuận lợi nhất: phương thức (cấp phát, cho vay lại), vốn đối ứng đảm bảo bố trí vốn đối ứng kịp thời, nhanh chóng cho các dự án. - Lập ngân sách cho công tác chuẩn bị dự án để đảm bảo các dự án không bị thụ động trong việc đợi kinh phí để chuẩn bị. - Cải tiến quy trình lập kế hoạch ngân sách và giải ngân của dự án ODA phù hợp với quy định của nhà tài trợ theo hướng thống nhất với Bộ Kế hoạch và đầu tư các quy trình từ lập kế hoạch, đến phân bổ vốn, kiểm soát chi. - Phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tư ban hành Cẩm nang về các thông lệ, thủ tục và cơ cấu nguồn vốn ODA, trong đó chỉ rõ ai được làm gì? Làm khi nào và như thế nào? Đồng thời cũng quy định thật cụ thể thời hạn giải quyết qua từng khâu công việc. - Cùng với Tổng cục thuế xem xét và sửa đổi một số quy định về thuế GTGT, thuế XNK theo hướng đơn giản hoá thủ tục hoàn thuế (các văn bản, giấy tờ ...), giảm bớt thời gian xem xét và tiến hành hoàn thuế để đảm bảo các dự án có vốn đối ứng kịp thời để thực hiện dự án. - Nhanh chóng nghiên cứu, sửa đối lại định mức chi tiêu trong Thông tư 112 theo hướng tăng định mức chi tiêu, định mức tiền lương cho các nhân viên dự án, đảm bảo dự án tuyển dụng được những người có kinh nghiệm và năng lực. - Có cơ chế thực thi để tăng cường quản lý các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA. Tăng cường công tác kiểm tra/giám sát/quyết toán tài chính hàng năm các dự án để kịp thời phát hiện các sai sót và có những điều chính thích hợp. 3.3.3. Đối với Bộ kế hoạch - đầu tư: - Tiếp tục tiến trình hài hoà thủ tục với nhà tài trợ: Cùng với Bộ ngoại giao, Bộ Tài chính làm cầu nối giữa Chính phủ và nhà tài trợ thông qua việc tiếp tục tổ chức các cuộc hội nghị/hội thảo các nhà tư vấn giữa kỳ. - Tiếp tục hỗ trợ Chính phủ trong việc xây dựng Định hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức theo thời kỳ 5 năm, 10 năm trên cơ sở cụ thể và chi tiết lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn, tỷ lệ đầu tư theo khu vực... - Cần nâng cao hơn nữa vai trò thẩm định của Bộ Kế hoạch và đầu tư đối với các dự án trên cơ sở xây dựng quy chế thẩm định rõ ràng, khoa học và công khai. - Nhanh chóng lấy ý kiến của các Bộ ban ngành, phối kết hợp với Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức theo Nghị định số 131/2006/NĐ- CP. - Làm việc và thống nhất với Bộ Tài chính ban hành hướng dẫn đối với công tác lập kế hoạch và định mức chi tiêu đối với dự án hỗn hợp, vừa có tính chất hành chính sự nghiệp, vừa có tính chất xây dựng cơ bản. Như vậy, sau 3 chương nghiên cứu, từ việc đưa ra các lý luận ở chương 1 đến việc tiến hành nghiên cứu thực trạng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT ở chương 2, và đưa ra các giải pháp và kiến nghị ở chương 3. Tác giả đã phác hoạ được bức tranh tổng thể về hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong giai đoạn vừa qua, từ đó đưa ra được những giải pháp và kiến nghị phù hợp nhằm giúp Bộ NNo&PTNT có thể giải quyết được những tồn tại hiện nay trong quá trình sử dụng vốn ODA, và nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng nguồn vốn này trong thời gian tới. Tác giả tin tưởng rằng với sự nỗ lực khẩn trương, nghiêm túc rút kinh nghiệm và nhanh chóng khắc phục những tồn tại trong quy trình sử dụng vốn ODA của mình, trong thời gian tới, hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT sẽ được nâng lên rõ rệt, đóng góp quan trọng vào sự nghiệp phát triển nông nghiệp, nông thôn của đất nước. Tuy nhiên, do tác giả chưa có kinh nghiệm thực tế nhiều, khả năng lý luận chưa thực sự sâu sắc, do vậy bài luận này cần được đóng góp ý kiến bởi những người quan tâm, có kinh nghiệm để nó được hoàn thiện hơn. Cũng qua đây, tác giả muốn gửi lời cảm ơn của mình đến thầy giáo hướng dẫn, PGS. TS – Đào Văn Hùng, cũng các bác, các cô và các anh/chị đã và đang công tác tại Bộ NNo&PTNT đã giúp đỡ tác giả hoàn thành bài viết này./. MỞ ĐẦU Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam là một nước nông nghiệp đang phát triển với gần 60% lực lượng lao động làm việc trong lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp và trên 70% dân số đang sinh sống trong khu vực nông thôn. Đất đai, khí hậu và điều kiện tự nhiên rất phù hợp với sự phát triển nông nghiệp. Chính vì vậy, phát triển nông nghiệp nông thôn sẽ góp phần xóa đói giảm nghèo, tạo công ăn việc làm, nâng cao đời sống/đổi mới nông thôn, đảm bảo công bằng xã hội và tăng trưởng bền vững, góp phần ổn định an ninh chính trị xã hội của đất nước. Thấy rõ vai trò đặc biệt quan trọng của phát triển nông nghiệp nông thôn, trong phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010, Đảng ta đã khẳng định: “Tập trung mọi nguồn lực nhằm xây dựng một nền nông, lâm nghiệp sản xuất hàng hoá qui mô lớn hiện đại, hiệu quả và bền vững, có năng suất, chất lượng và sức cạnh tranh cao trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học công nghệ tiên tiến để đáp ứng được nhu cầu trong nước và xuất khẩu” với phương châm “Phát huy cao độ các nguồn lực trong nước, đồng thời ra sức khai thác các nguồn lực từ bên ngoài”. Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một trong những nguồn lực từ bên ngoài có những ưu điểm nổi trội, rất phù hợp để hỗ trợ các nước đang phát triển, đặc biệt là các nước nông nghiệp nghèo như Việt Nam. Việc tranh thủ thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA đã và đang góp phần tích cực phục vụ sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. Thời gian qua, Đảng và Nhà nước quan tâm dành cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NNo&PTNT) một số lượng vốn ODA tương đối lớn phục vụ cho đầu tư phát triển nông nghiệp nông thôn và xóa đói giảm nghèo. Nguồn vốn ODA này đã góp phần hỗ trợ việc khôi phục và xây dựng mới nhiều công trình cơ sở hạ tầng quan trọng như đường giao thông nông thôn, thuỷ điện nhỏ, phòng chống thiên tai, trồng rừng, góp phần đáng kể phát triển sản xuất, xoá đói giảm nghèo, cải thiện đời sống nhân dân và bảo vệ môi trường nhiều vùng nông thôn rộng lớn ở nước ta. Bên cạnh các kết quả đã đạt được thì hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT thời gian qua còn một số hạn chế như: công tác chuẩn bị dự án chưa tốt, tiến độ thực hiện các dự án còn chậm, nhiều dự án phải kéo dài thời gian so với Hiệp định đã ký kết, không đạt được mục tiêu đề ra… Để góp phần nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giải pháp có tính khả thi nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới, tác giả đã chọn đề tài: “Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. Mục đích nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận, đặc điểm, các tiêu thức đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Việt Nam; Phân tích, đánh giá tình hình sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian qua; Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT Việt nam; Phạm vi nghiên cứu: Nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu của đề tài dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, với việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh… Các phương pháp này được sử dụng kết hợp hoặc riêng rẽ trong quá trình nghiên cứu. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả/đánh giá thực tế của các chuyên gia/nhà tài trợ từ các dự án đã và đang thực hiện tại Bộ NNo&PTNT có sử dụng nguồn vốn ODA để làm rõ hơn các kết luận rút ra từ quá trình nghiên cứu.. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Hệ thống hoá lý luận về vốn ODA và khẳng định vai trò của nguồn vốn ODA đối với phát triển nông nghiệp và nông thôn Việt Nam. Trên cơ sở phân tích thực trạng, những kết quả và bài học kinh nghiệm trong việc sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp và nông thôn thời gian qua, từ đó đề xuất những định hướng, các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới; Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan quản lý, các nhà hoạch định chính sách của Bộ NNo&PTNT, các địa phương tham gia dự án tìm ra phương thức tốt nhất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Tên và kết cấu luận văn Tên luận văn: "Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam" Kết cấu: Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Vốn ODA và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Chương 2: Thực trạng và hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay. Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới.  Chương 1 VỐN ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA VỐN ODA Khái niệm và các hình thức của vốn ODA Khái niệm ODA Thuật ngữ hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) xuất hiện từ sau chiến tranh Thế giới II và gắn liền với yếu tố chính trị. Sau đại chiến Thế giới lần thứ II, cả Châu Âu và Châu Á đều đứng trước cảnh đổ nát, hoang tàn, chỉ có Châu Mỹ nói chung và nước Mỹ nói riêng là không bị ảnh hưởng mà ngược lại, nước Mỹ nhờ chiến tranh trở nên giàu có. Trước tình hình đó, Mỹ thực hiện viện trợ ồ ạt cho Tây Âu nhằm ngăn chặn sự ảnh hưởng của Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa. Kế hoạch viện trợ này được gọi là "Hỗ trợ phát triển chính thức" thông qua Ngân hàng Thế giới. Đến nay, thuật ngữ ODA được sử dụng khá phổ biến. Tùy theo từng cách tiếp cận, có nhiều cách hiểu khác nhau về ODA, cụ thể như sau: Theo tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) thì ”Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là những nguồn tài chính do các Chính phủ hoặc các Tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia viện trợ cho một quốc gia nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế và phúc lợi của quốc gia đó”. Theo Ngân hàng thế giới thì “nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là một bộ phận của tài chính phát triển chính thức, trong đó các khoản vay cần đạt ít nhất 25% yếu tố cho không”. Theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ Việt Nam, thay thế cho Nghị định 17/2001/NĐ- CP ngày 14/05/2001 của Chính Phủ, thì ”Hỗ trợ phát triển chính thức được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ”. Như vậy, ODA được hiểu là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi của các tổ chức quốc tế, Chính phủ các nước (thường là các nước phát triển) dành cho Chính phủ một nước (thường là nước đang phát triển) nhằm giúp chính phủ nước đó phát triển kinh tế xã hội. ODA phản ánh mối quan hệ giữa hai bên: Bên tài trợ gồm các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, Chính phủ các nước phát triển và bên nhận tài trợ là Chính phủ một nước (thường là nước đang phát triển). Bộ phận chính của nguồn vốn ODA là vốn vay ưu đãi, Chính phủ nước nhận tài trợ (vay nợ) phải thực hiện nghĩa vụ hoàn trả nợ trong tương lai. Các hình thức ODA Theo phương thức hoàn trả + ODA không hoàn lại: Là hình thức cung cấp ODA mà bên nhận tài trợ không phải hoàn trả cho bên tài trợ. Có thể coi viện trợ không hoàn lại như một nguồn thu của ngân sách Nhà nước, được sử dụng theo hình thức Nhà nước cấp phát lại cho các nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 25% trong tổng số vốn ODA trên Thế giới. Viện trợ không hoàn lại thường được thực hiện dưới các dạng: - Hỗ trợ kỹ thuật và; - Viện trợ nhận đạo bằng hiện vật. + ODA vay ưu đãi: Nhà tài trợ cho nước cần vốn vay một khoản tiền, với các điều kiện ưu đãi về lãi suất (thấp hơn lãi suất thị trường), thời gian ân hạn và thời gian trả nợ; hoặc không chịu lãi mà chỉ chịu chi phí dịch vụ. Vay ưu đãi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số vốn vay ODA trên Thế giới, là nguồn thu phụ thêm để bù đắp thâm hụt ngân sách Nhà nước. + ODA vay hỗn hợp: Là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mai. Nhìn chung hiện nay các nước cung cấp ODA đang có chiều hướng giảm viện trợ không hoàn lại và tăng hình thức tín dụng ưu đãi và ODA hỗn hợp. Theo nguồn cung cấp + ODA song phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức từ nước này cho nước kia (nước phát triển cho nước đang hoặc kém phát triển) thông qua Hiệp định được ký kết giữa hai Chính phủ. Trong tổng số ODA lưu chuyển trên thế giới, phần tài trợ song phương chiếm tỷ trọng lớn, có khi lên tới 80%, lớn hơn nhiều so với tài trợ đa phương. + ODA đa phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức của một số tổ chức tài chính quốc tế và khu vực như: Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), …; hoặc các tổ chức phát triển của Liên hợp quốc như: Chương trình phát triển của Liên Hợp quốc (UNDP), Quỹ nhi đồng Liên hợp quốc (UNICEF), Tổ chức nông lương thế giới (FAO),…; hoặc Liên minh Châu Âu (EU), các tổ chức thuộc Liên minh Châu Âu, và các tổ chức phi chính phủ (NGOs)…cho các nước đang hoặc kém phát triển . Theo mục đích sử dụng + Hỗ trợ cán cân thanh toán: Là các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ ngân sách của Chính phủ, thường được thực hiện thông qua các dạng: Chuyển giao tiền tệ hoặc hiện vật cho nước nhận ODA; Hỗ trợ nhập khẩu (tài trợ hàng hoá): Chính phủ nước nhận ODA tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với các khoản cam kết, bán cho thị trường nội địa và thu nội tệ. + Hỗ trợ theo chương trình: Là hỗ trợ theo khuôn khổ đạt được bằng hiệp định với các nhà tài trợ nhằm cung cấp một khối lượng ODA trong một khoảng thời gian mà không phải xác định trước một cách chính xác nó sẽ sử dụng như thế nào. Đây là loại hình ODA trong đó các bên lồng ghép một hay nhiều mục tiêu với tập hợp nhiều dự án, hay nhiều hợp phần. + Hỗ trợ theo dự án: Là khoản hỗ trợ, trong đó nước nhận hỗ trợ phải chuẩn bị chi tiết dự án. Loại hình hỗ trợ này chiếm tỷ trọng lớn nhất trong nguồn ODA và chủ yếu tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, kinh tế – xã hội. Trị giá vốn của các dự án đầu tư thường lớn hơn và thời gian thực hiện dài hơn các loại dự án khác. + Hỗ trợ kỹ thuật: Là loại hình thường tập trung chủ yếu vào chuyển giao kiến thức hoặc tăng cường cơ sở, lập kế hoạch, tư vấn, nghiên cứu tình hình thực tiễn, nghiên cứu tiền khả thi…Vốn của dự án hỗ trợ kỹ thuật dành chủ yế cho thuê tư vấn quốc tế, tư vấn trong nước, tổ chức đào tạo, nghiên cứu khảo sát và mua sắm thiết bị văn phòng. Trị giá vốn của các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường không lớn. Đặc điểm nguồn vốn ODA ODA là nguồn vốn hợp tác phát triển Từ khái niệm về ODA chúng ta đã thấy: ODA là hình thức hợp tác phát triển của Chính phủ các nước phát triển, các tổ chức quốc tế với các nước đang phát triển hoặc chậm phát triển thông qua các khoản viện trợ không hoàn lại và/hoặc các khoản cho vay với điều kiện ưu đãi. Ngoài ra, bên viện trợ thông qua các khoản cho vay ưu đãi/các khoản viện trợ không hoàn lại sẽ cung cấp cho bên được viện trợ hàng hóa, chuyển giao khoa học - kỹ thuật, cung cấp dịch vụ … Ngược lại, bên được viện trợ thông qua nguồn vốn hỗ trợ phát triển có điều kiện bổ sung nguồn vốn còn thiếu, sử dụng vào các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng, đường sá, cầu cống… tạo điều kiện thúc đẩy nền kinh tế phát triển và nâng cao đời sống nhân dân. ODA là nguồn vốn có nhiều ưu đãi Với mục tiêu hỗ trợ cho các quốc gia đang phát triển hoặc kém phát triển, ODA mang tính ưu đãi hơn bất kỳ hình thức tài trợ nào khác. Tính chất ưu đãi của nguồn vốn này được thể hiện qua những ưu điểm sau: + Lãi suất thấp: Các khoản vay ODA thường có mức lãi suất rất thấp, ví dụ như lãi suất các khoản vay ODA của Nhật Bản dao động từ 0,75 – 2,3% năm; của Ngân hàng Thế giới (WB) là 0%/năm nhưng phải trả phí dịch vụ là 0,75%/năm; mức lãi suất của Ngân hàng Phát triển Châu Á thường từ 1-1,5%/năm… + Thời hạn vay dài: Gắn với mức lãi suất tín dụng thấp, ODA có thời gian vay dài, như các khoản vay của Nhật Bản thường có thời hạn là 30 năm; Ngân hàng Thế giới là 40 năm; Ngân hàng Phát triển Châu Á là 32 năm. + Thời gian ân hạn: Đối với ODA vay: thời gian từ khi vay đến khi phải trả vốn gốc đầu tiên tương đối dài, 10 năm đối với các khoản vay từ Nhật Bản và Ngân hàng Thế giới; và 8 năm đối với Ngân hàng Phát triển Châu Á. Nguồn vốn ODA thường đi kèm theo các điều kiện ràng buộc Nhìn chung, các nước viện trợ ODA đều có chính sách riêng và những qui định ràng buộc khác nhau đối với các nước tiếp nhận. Họ vừa muốn đạt được ảnh hưởng về chính trị, vừa muốn đem lại lợi nhuận thông qua việc bán hàng hoá và dịch vụ của nước họ cho nước nhận viện trợ. ODA luôn bị ràng buộc trực tiếp hoặc gián tiếp. Do đó, đi kèm theo với ODA bao giờ cũng có những ràng buộc nhất định về chính trị, kinh tế hoặc khu vực địa lý. Nguồn vốn ODA có tính nhạy cảm Vì ODA là một phần GDP của nước tài trợ nên ODA rất nhạy cảm với dư luận xã hội ở nước tài trợ. Những nước tài trợ lớn trên Thế giới có luật về ODA, như tại Nhật Bản, quốc hội kiểm soát chặt chẽ Chính phủ trong việc cung cấp tài trợ ODA mang tính nhân đạo. Tính hai mặt của vốn ODA đối với nước nhận viện trợ Theo một báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 1999 thì một số nước sử dụng vốn ODA nước ngoài rất thành công. Bôtxoana và Hàn Quốc vào những năm 1960, Indonesia vào những năm 1970, Bôlivia và Gana vào cuối những năm 1980, Uganda và Việt Nam vào những năm 1990 là những dẫn chứng cho thấy các nước đã tự thoát ra từ khủng hoảng để có được sự phát triển nhanh chóng. Viện trợ nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong từng sự biến đổi, đóng góp các ý tưởng về chính sách phát triển, đào tạo các nhà hoạch định chính sách công, tài trợ cho cải cách và mở rộng các dịch vụ công cộng. Ngược lại, đôi khi viện trợ nước ngoài cũng thất bại hoàn toàn. Một ví dụ cụ thể là trong khi Môbutu Sese Seko, nhà độc tài của Zaia trước kia (nay là Cộng hoà Dân chủ Công gô) theo báo cáo là một trong những người có tài sản cá nhân kếch xù nhất thế giới được đầu tư ở nước ngoài, thì viện trợ quy mô lớn của nước ngoài cho Zaia trong hàng thập kỷ qua cũng không mang lại một chút tiến bộ nào cho sự phát triển kinh tế của Zaia. Zaia chỉ là một trong một số các dẫn chứng về việc nguồn viện trợ được cung cấp đều đặn mà không tính đến thậm chí là khuyến khích sự bất tài, tham nhũng và các chính sách lệch hướng. Một ví dụ khác là trường hợp của Tanzania. Trong 20 năm qua các nhà tài trợ đã rót vào đây một lượng lớn tiền tài trợ, 2 tỷ đô la cho việc xây dựng đường xá. Tuy nhiên mạng lưới đường xá vẫn chưa được cải thiện. Do thiếu duy tu bảo dưỡng đường xá thường bị hỏng nhanh hơn so với xây mới. Kết cục là những khoản vay này lại trở thành gánh nặng nợ cho các nước này. Thực tiễn nói trên là một biểu hiện cụ thể của tính hai mặt của nguồn vốn ODA, cụ thể như sau: Ưu điểm + Thứ nhất: ODA là nguồn vốn bổ sung cho đầu tư phát triển. Các khoản vay ODA có thời gian trả nợ rất dài và có mức lãi suất ưu đãi. Thành tố viện trợ không hoàn lại trong các khoản vay ODA tối thiểu là 25% theo quy định của các nước OECD. Theo số liệu của Bộ Tài chính từ năm 1993 đến năm 1999 Việt Nam đã ký vay ODA là 11.627 triệu USD trong đó có 9.632 triệu USD (chiếm 83%) là vay với thời hạn 30-40 năm và lãi suất từ 0,75% đến 2%/năm. Thành tố viện trợ không hoàn lại của các khoản vay này đạt từ 25% đến 80%. Chỉ có nguồn vốn lớn với điều kiện vay ưu đãi như vậy Chính phủ mới có thể tập trung đầu tư cho các dự án hạ tầng kinh tế lớn như xây dựng đường xá, điện, nước, thuỷ lợi, cảng, và các dự án hạ tầng xã hội như giáo dục y tế, có thời gian hoàn vốn lâu và tỷ lệ hoàn vốn thấp. + Thứ hai: ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ cho đất nước và bù đắp cán cân thanh toán. Hiện nay ở một số nước ASEAN, tỷ lệ tiết kiệm nội địa khá cao từ 35-40% GDP, song tại các nước này vẫn có thâm hụt cán cân vãng lai. Vốn ODA vào các nước này là nguồn bù đắp quan trọng cho cán cân vãng lai. Trong điều kiện đồng tiền nội tệ không có khả năng tự do chuyển đổi thì một dự án nếu đã chuẩn bị đủ 100% vốn đầu tư bằng nguồn vốn trong nước nhưng nếu nhu cầu chuyển đổi tiền nội tệ ra ngoại tệ để nhập khẩu trang thiết bị cho dự án không được đáp ứng đầy đủ thì chắc chắn dự án không khả thi. Như vậy, số tiền tiết kiệm nội địa không thể chuyển thành đầu tư. Trường hợp của Việt Nam, vừa thiếu hụt cán cân tiết kiệm - đầu tư, vừa thâm hụt cán cân thanh toán vãng lai, nên vốn ODA vào Việt Nam cùng một lúc phát huy hai tác dụng. + Thứ ba: Các dự án sử dụng vốn vay ODA thường đòi hỏi áp dụng công nghệ tiên tiến, có chất lượng cao và phương thức quản lý tiên tiến. Từ năm 1993, khi vốn ODA bắt đầu vào Việt Nam đến nay, rất nhiều cán bộ Việt Nam có điều kiện tiếp cận và hiểu biết các quy trình công nghệ mới trong các lĩnh vực cầu, đường, điện..v.v... Các cán bộ quản lý dự án, các cán bộ công chức của Chính phủ làm quen dần và ngày càng hiểu rõ hơn các quy tắc tổ chức đấu thầu quốc tế, giải ngân và quản lý thực hiện dự án. Có thể nói các dự án phát triển là các cơ sở thử nghiệm cho các ý tưởng hay khái niệm mới đối với một số nước, chứng minh cho Chính phủ hoặc nhân dân của các nước đó thấy được tác dụng của những công việc như thầu khoán các dịch vụ công cộng, vận động các nhóm những người hưởng lợi từ dự án tham gia vào công tác quản lý vv... Dự án ODA cũng có thể giúp phá vỡ những quan điểm trói buộc khu vực công cộng vào những cơ chế không hiệu quả. Chính phủ dù có tư tưởng đổi mới cũng thấy khó thực hiện các ý tưởng mới, nhất là khi các ý tưởng đó lại ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân. Ví dụ, khi dân cư đã quen với việc sử dụng các dịch vụ công cộng (đường, điện, nước ...) không phải trả tiền hoặc trả rất ít, nếu Chính phủ thay đổi chính sách yêu cầu người dân phải trả tiền cho các dịch vụ công cộng này để có nguồn đầu tư cho các dự án mới thì chắc chắn Chính phủ sẽ gặp phải sự phản đối từ phía dân cư và chính sách mới sẽ khó được thông qua. Trong khi đó, các nhà tài trợ có thể tài trợ cho các dự án đường, thuỷ lợi, nước sạch đồng thời yêu cầu nước tiếp nhận có chính sách thu phí thích hợp để duy tu bảo dưỡng công trình, đảm bảo tính bền vững của dự án. Việc thay đổi chính sách để đáp ứng yêu cầu của Nhà tài trợ sẽ được nhân dân dễ dàng chấp thuận hơn như là điều kiện để tiếp nhận vốn mới. Như vậy, dự án ODA đã góp phần đổi mới chính sách tại nước tiếp nhận vốn và đổi mới nếp nghĩ của người dân được trực tiếp thụ hưởng. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm nêu trên mà nhờ vậy các nước nghèo thường cố gắng để tranh thủ thu hút được càng nhiều vốn ODA càng tốt, vốn ODA cũng hàm chứa các mặt trái của nó. Mặt trái của vốn ODA + Thứ nhất: Vốn ODA trong một số trường hợp đi liền với yếu tố chính trị, hơn là các yếu tố hiệu quả kinh tế. + Thứ hai: Vay vốn ODA làm tăng gánh nợ quốc gia. Vốn vay ODA dù vay với thời gian dài 30-40 năm vẫn không phải là vốn cho không, đến một lúc nào đó nước tiếp nhận phải dùng tiền của mình để trả nợ. Hơn thế nữa rủi ro tỷ giá là một trong những nguy cơ đáng quan tâm nhất. Thực tế nhiều năm qua trên thế giới đã chỉ rõ: cái được coi là lợi ích của các khoản ODA cho vay với lãi suất thấp và thời hạn dài ngày hôm nay có thể không bù lại được cho những thiệt hại to lớn do sự thay đổi bất lợi về tỷ giá hối đoái trong tương lai. Vì vậy, nếu như nước tiếp nhận không có chính sách quản lý nợ thận trọng sẽ dẫn đến mất khả năng trả nợ. Bài học kinh nghiệm từ các nước Châu Phi cho thấy từ những năm 1960 các nước này chủ yếu là vay vốn ODA và đến cuối thập kỷ 80, đầu thập kỷ 90 các nước nghèo ở Châu Phi lâm vào khủng hoảng mất khả năng trả nợ. + Thứ ba: Các khoản vay ODA gắn với chính sách hỗ trợ cho các doanh nghiệp của nước tài trợ nên thông thường có sự ràng buộc của Nhà tài trợ trong việc lựa chọn dự án, thuê tư vấn, chọn nhà thầu, nhà cung ứng hàng hoá thiết bị cho dự án. Do đó, giá cả trong các hợp đồng sử dụng vốn ODA thường cao hơn các hợp đồng cùng loại theo hình thức thương mại thông thường. Cá biệt có trường hợp mức chênh lệch giá nói trên đến 30%. Hơn nữa vốn ODA khi đã được chỉ định cho một số dự án nhất định thì việc thay đổi quy mô dự án hoặc điều chuyển vốn từ dự án này sang dự án khác là rất khó khăn hoặc không thể thực hiện được, đặt nước đi vay vào tình thế hoặc chấp nhận dự án hoặc không được vay. + Thứ tư: Thủ tục để sử dụng được vốn vay ODA thường là phức tạp và mất nhiều thời gian để dự án được chấp thuận. Vì vậy, các dự án chuẩn bị để sử dụng vốn ODA thường phải thay đổi Nghiên cứu khả thi do thời gian từ khi xây dựng Nghiên cứu khả thi ban đầu đến khi được Nhà tài trợ thẩm định cách nhau khá xa. Ngoài ra, các chi phí khác như chi quản lý dự án, giải phóng mặt bằng của các dự án ODA cũng cao hơn các dự án cùng loại sử dụng vốn trong nước do Nhà tài trợ can thiệp trực tiếp vào các quy trình này. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA Sự cần thiết ODA là nguồn vốn quốc tế cần thiết cho các quốc gia đang phát triển. Chính phủ sử dụng nguồn vốn này cho đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội và đương nhiên phải có kế hoạch trả nợ trong tương lai. Vì vậy, nguồn vốn ODA nhất thiết phải được quản lý và sử dụng có hiệu quả. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới đầu những năm 1990, việc đánh giá hiệu quả của các dự án viện trợ nước ngoài cho các nước nghèo ở Châu Phi cho thấy hầu như tất cả các dự án đều có hiệu quả và đạt được các tiêu chí đề ra ban đầu. Tuy nhiên, để kết luận tổng quát rằng các nước này đã sử dụng vốn ODA một cách có hiệu quả thì hầu như tất cả các chuyên gia đều do dự, vì với một lượng ODA khá lớn đổ vào các nước nghèo ở Châu Phi trong những năm 1960 và 1970 mà kinh tế các nước này không tăng trưởng, tỷ lệ đói nghèo không giảm…các chỉ số xã hội ít được cải thiện. Vì vậy, để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA của một nước hoặc một ngành một dự án trước hết ta phân loại các hình thức đánh giá hiệu quả từ đó có cách nhìn toàn diện hơn, chuẩn xác hơn về các kết quả đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA. Các hình thức đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA Theo phạm vi đánh giá Căn cứ vào phạm vi có thể phân loại đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở tầm “vĩ mô” và “vi mô”. + Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vĩ mô: Đánh giá hiệu quả nguồn vốn ODA dựa trên sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế, với sự thay đổi của các chỉ tiêu xã hội tổng thể. Các chỉ tiêu chính dùng để đánh giá là: Tăng trưởng GDP; Tăng mức GDP trên đầu người; Các chỉ số về xã hội: Tỷ lệ giảm nghèo, tỷ lệ biết đọc, biết viết, tỷ lệ tăng dân số, tuổi bình quân...; Khả năng hấp thụ và hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành; Chuyển đổi cơ cấu kinh tế.. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành, chúng ta cũng dựa trên sự phát triển của toàn ngành, các chỉ tiêu chính phản ánh sự tăng trưởng của ngành trong kỳ đánh giá. Ví dụ, ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, khi đánh giá hiệu quả đầu tư và sử dụng vốn ODA chúng ta thường phân tích các chỉ tiêu cụ thể như: Tốc độ tăng trưởng toàn nghành (giá trị sản xuất) (%); Tăng trưởng GDP nông nghiệp (%); Tổng giá trị sản phẩm nông nghiệp/tổng sản phẩm quốcdân (%); Số hộ nghèo tại nông thôn/tổng số hộ nghèo của nền kinh tế (%); Giá trị xuất khẩu các sản phẩm nông nghiệp/tổng giá trị xuất khẩu của cả nước (%); Sản lượng lương thực có hạt (triệu tấn); Giá trị sản xuất (GTSX) nông nghiệp (triệu đồng /ha); Tỷ lệ hộ nghèo (%); Tỷ lệ lao động nông nghiệp /cả nước (%); + Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vi mô: Đánh giá vi mô là đánh giá khách quan một chương trình/dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành từ khâu thiết kế (xây dựng dự án), tổ chức thực hiện (công tác lập kế hoạch, thực hiện đấu thầu...) và những thành quả của dự án (kết quả giải ngân, tính bền vững của dự án, số đối tượng hưởng lợi của dự án...). Mục đích của việc đánh giá hiệu quả là nhằm xác định tính phù hợp, việc hoàn thành các mục tiêu, hiệu quả phát triển, tác động và tính bền vững của dự án. Việc đánh giá dự án nhằm cung cấp những thông tin hữu ích và đáng tin cậy, giúp cho Chính phủ nước tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ nắm được các thông tin quan trọng đầy đủ để có những quyết sách kịp thời và đưa ra những quyết định chính xác đối với các dự án đang thực hiện và rút ra những bài học bổ ích đối với các dự án sẽ thực hiện trong tương lai. Việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở tầm vi mô tức là việc đánh giá các kết quả thực hiện của dự án có đạt được theo các mục tiêu ban đầu đã đề ra/ký kết trong Hiệp định giữa Chính phủ và nhà tài trợ hay không. Các tiêu chí để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với một chương trình/dự án như được định nghĩa trong "Các nguyên tắc trong đánh giá nguồn hỗ trợ phát triển của Ủy ban hỗ trợ phát triển OECD”, bao gồm các tiêu chí: - Tính phù hợp: Là mức độ phù hợp của việc đầu tư bằng nguồn vốn ODA đối với những ưu tiên và chính sách của nhóm mục tiêu, bên tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ. Việc đánh giá tính phù hợp sẽ cho thấy chương trình/dự án có phù hợp khi được triển khai tại khu vực/vùng đó hay không, có đáp ứng được nhu cầu của các cơ quan thụ hưởng hay không, có đúng mục tiêu đặt ra hay không, từ đó có những điều chỉnh cần thiết để đảm bảo dự án được thực hiện theo đúng mục tiêu ban đầu và đáp ứng được nhu cầu đề ra. Việc đánh giá tính phù hợp của dự án được thực hiện sau khi dự án được triển khai, và công tác này thường được thực hiện vào giai đoạn đầu và giữa kỳ của chương trình/dự án. - Tính hiệu quả: Là thước đo mức độ đạt được các mục tiêu đề ra của một chương trình/dự án. Đánh giá tính hiệu quả của dự án nhằm xem xét việc dự án có đạt được mục tiêu như trong thiết kế/văn kiện ban đầu của dự án không? Việc đánh giá này được thực hiện trên cơ sở so sánh kết quả theo thiết kế/văn kiện với kết quả đạt được trên thực tế. Từ đó đưa ra những bài học kinh nghiệm và những đề xuất tiếp theo (nếu có). Việc đánh giá này được được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án, trong đó việc đánh giá cuối kỳ sẽ là cơ sở để đánh giá hiệu quả toàn diện của dự án. - Tính hiệu suất: Đo lường sản phẩm đầu ra – định lượng và định tính – liên quan đến các yếu tố đầu vào, điều này có nghĩa là chương trình/dự án sử dụng ít nguồn lực nhất có thể được để đạt được kết quả mong đợi. Hay nói cách khác là thông qua việc so sánh việc lựa chọn các yếu tố đầu vào nhưng vẫn đạt được kết quả đầu ra như mong đợi, đề thấy được quy trình thực hiện chương trình/dự án đã là hợp lý nhất chưa. Đánh giá tính hiệu suất sẽ cho thấy dự án thực hiện đạt được kết quả như mục tiêu đề ra trên cơ sở tiết kiệm được nguồn lực đầu vào như thế nào? Từ đó rút ra được những bài học kinh nghiệm và những sự lựa chọn thay thế cần thiết khi thực hiện những dự án tiếp theo trên cơ sở sử dụng và kết hợp các yếu tố đầu vào hợp lý nhất. Hiệu suất của dự án thường được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án và cùng với việc đánh giá tính hiệu quả của dự án. - Tính tác động: Là những chuyển biến tích cực và tiêu cực do sự can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp, có chủ ý hoặc không chủ ý, của việc thực hiện chương trình/dự án tạo ra. Nó cho thấy những tác động và ảnh hưởng đối với kinh tế, xã hội, môi trường và các chỉ số về phát triển khác do việc thực hiện dự án/chương trình tạo ra. Tính tác động của dự án không thể đo lường ngay khi dự án kết thúc, do đó người ta thường đánh giá nó sau khi dự án đã kết thúc từ 3 – 5 năm, khi đó mới có thể thấy được dự án có những tác động gì đến tình hình kinh tế, xã hội và môi trường tại khu vực thực hiện dự án và xung quanh. - Tính bền vững: Xem xét những lợi ích của việc thực hiện chương trình/dự án sẽ được duy trì sau khi kết thúc nguồn tài trợ như thế nào cả về mặt tài chính và môi trường. Xem xét tính bền vững của dự án chính là xem xét những hoạt động/hiệu quả/tác động của dự án có tiếp tục được duy trì khi dự án không còn tồn tại hay không? Các bên tham gia dự án, chính phủ hay các tổ chức khác có tiếp tục duy trì các hoạt động của dự án một cách độc lập hay không? Hoạt động này được thực hiện khi dự án kết thúc và xem xét cùng với công tác đánh giá tác động của dự án. Khi đánh giá hiệu quả của một chương trình/dự án xét theo 05 tiêu chí này thì cần phải trả lời những câu hỏi sau: Bảng 1.1: Các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA Tiêu chí Các câu hỏi chính Phù hợp Chương trình/dự án có nhất quán với các mục tiêu chiến lược của quốc gia? Có thể thay đổi họat động của chương trình/dự án đó để làm nó phù hợp hơn với các mục tiêu chiến lược quốc gia? Chương trình/dự án đó có còn đáp ứng được nhu cầu của các cơ quan thụ hưởng? Phạm vi và cách thức tiếp cận của dự án có phù hợp hay không? Sự thay đổi của dự án sau khi triển khai có phù hợp với phạm vị ban đầu của dự án hay không? Những thay đổi trong thời gian tới như môi trường kinh tế, chính sách ... có ảnh hưởng đến tính phù họp của dự án hay không? Hiệu quả Có đạt được mục tiêu dự kiến không? Những nhân tố ảnh hưởng đến việc đạt được các mục tiêu của dự án? Có đạt được mục tiêu khi chương trình/dự án kết thúc không? Có kết quả đầu ra nào cần được củng cố để đạt được mục tiêu của dự án không? Liệu có thể giảm sản phẩm đầu ra mà không làm ảnh hưởng đến việc đạt kết quả của dự án không? Hiệu suất Có thể giảm số lượng yếu tố đầu vào đến mức nào nhưng vẫn đảm bảo đạt được mục tiêu đề ra? Các yếu tố đầu vào có được sử dụng một cách phù hợp/đúng đắn để đạt được các mục tiêu đề ra hay không? Các mục tiêu của dự án có đạt được một cách đầy đủ hay không? Những nhân tố thúc đẩy và cản trở việc đạt được mục tiêu của dự án? Tác động Có tác động tiêu cực nào không – nếu có, liệu có thể làm giảm thiểu những tác động này? Có tác động tích cực nào không – nếu có, liệu có thể tối đa hóa những tác động này? Dự án đã có những đóng góp gì đến việc đạt được mục tiêu dài hạn của quốc gia? Chương trình/dự án có tác động thế nào đến việc phát triển chính sách trong lĩnh vực dự án thực hiện? Những tác động này có tích cực hay không? Dự án có tác động gì đến kinh tế/xã hội như: tạo công an, việc làm, giảm nghèo, nâng cao vị thế người phụ nữ, tăng cường sự tham gia của người dân, nâng cao năng lực đối tác... Những tác động này có tích cực không? Những tác động của dự án đối với môi trường tự nhiên nơi dự án thực hiện? Nếu là những tác động tiêu cực thì có được lường trước ngay trong giai đoạn đầu thực hiện dự án hay không? Những tác động của dự án đối với việc nâng cao và cải tiến công nghệ trong khu vực dự án triển khai? Bền vững Liệu các tổ chức của Việt Nam tham gia vào các chương trình/dự án ODA này có tiếp tục các họat động một cách độc lập sau khi dự án kết thúc hay không? Liệu những cộng đồng tham gia vào dự án có tiếp tục các họat động một cách độc lập khi dự án kết thúc hay không? Có thể thay đổi những họat động nào để tăng cường tính bền vững của dự án? Kết quả thực hiện dự án có được hoạt động và duy trì một cách thích hợp khi dự án kết thúc không? Các điều kiện để duy trì hoạt động của dự án có phù hợp không như cơ cấu tổ chức, nhân lực, kỹ năng, trang thiết bị....? Nguồn lực tài chính trong tương lai để duy trì các hoạt động của dự án có đầy đủ không? Bên cạnh các nguồn lực tài chính của các tổ chức, có sự hỗ trợ từ phía Chính phủ hay không? Để đo lường các chỉ tiêu này, người ta sử dụng một số chỉ tiêu định lượng cụ thể sau Tác giả chỉ tập trung vào các chỉ tiêu đo lường liên quan đến lĩnh vực NNo & PTNT để làm cơ sở nghiên cứu và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại chương 2. : - Một số chỉ tiêu đo lường hiệu quả sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp: Các chỉ tiêu Đơn vị tính Số lượng/Tỷ lệ người có việc làm tăng khi có dự án Người/% Số lượng giao thông tham gia bình quân hàng năm/tăng so với trước khi có dự án SL xe/ngày Lần Giảm thiểu thời gian tham gia giao thông trong việc tiếp cận các dịch vụ xã hội, các cơ sở hạ tầng xã hội quan trọng % Số giờ/ngày Số km đường giao thông nông thôn được xây mới, nâng cấp Km Chi phí vận chuyển nông sản giảm so với trước khi có dự án % Thu nhập của người dân tăng so với trước khi có dự án % Diện tích canh tác được phục hồi và mở rộng Ha - Một số chỉ tiêu đo lường hiệu quả sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực thuỷ lợi: Các chỉ tiêu Đo lường Hiệu quả: Sản lượng sản xuất vụ mùa chủ yếu tăng nhờ có dự án (tấn) Lượng nước tưới hàng năm/ha (m3/ha) Lượng nước cung cấp/ngày (m3/ngày) Đo lường tính tác động: Diện tích đất được tưới nước (ha) Hiệu quả vụ mùa nhờ sử dụng hệ thống kênh/mương Sản lượng nông nghiệp tăng nhờ sử dụng hệ thống kênh/mương Hiệu suất nước tưới/diện tích đất trồng Tỷ lệ nghèo đói (tỷ lệ giữa % dân số dưới chuẩn ngèo khi không có dự án/% dân số dưới chuẩn nghèo khi có dự án) Đo lường tính bền vững: Sự thay đổi của mức và chất lượng nước ngầm Chỉ số đo lường về sức khoẻ con người khi sử dụng nguồn nước Sự tham gia của người dân trong việc quản lý hệ thống thuỷ lợi (tỷ lệ giữa diện tích đất (ha) có hệ thống tưới tiêu/tổng diện tích thực hiện dự án). - Một số chỉ tiêu đo lường hiệu quả hiệu quả sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực lâm nghiệp: Các chỉ tiêu: Phát triển kinh tế: % thay đổi (ngày càng tăng) đóng góp của lĩnh vực lâm nghiệp trong tổng sản phầm quốc dân (tổng sản phẩm quốc nội) % thay đổi có việc làm trong lĩnh vực lâm nghiệp % thay đổi về thu nhập có được từ việc xuất khẩu các sản phẩm trong lĩnh vực lâm nghiệp % thay đổi trong giá trị tăng thêm đối với các sản phẩm được sản xuất từ rừng Giảm nghèo: % thay đổi về công an việc làm trong lĩnh vực lâm nghiệp theo các khu vực, đặc biệt là nhóm nghèo nhất % thay đổi về an ninh lương thực đối với các hộ sống trong khu vực rừng Bảo vệ môi trường: % thay đổi tỷ lệ phá rừng % thay đổi hệ sinh thái rừng trong hệ thống bảo tồn quốc gia Công bằng xã hội: Tăng cường khả năng tiếp cận/tham gia của người dân địa phương đối việc quản lý và khai thác rừng (%) Tăng cường sự tham gia của phụ nữ trong các hoạt động lâm nghiệp như sự tham gia của phụ nữ trong cơ quan nhà nước trong lĩnh vực lâm nghiệp Theo thời điểm đánh giá Công tác đánh giá được tiến hành định kỳ và đột xuất (khi cần thiết). Công tác đánh giá định kỳ được tiến hành theo 04 giai đoạn chủ yếu sau Mục 2.4, trang 13- Sổ tay theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA, do Dự án ”Tăng cường năng lực theo dõi và đánh giá dự án Việt Nam – Australia” giai đoạn II biên soạn; Điều 34 - Nghị định số 131/2006/NĐ- CP ngày 06/11/2006 của Chính phủ. : + Đánh giá ban đầu: Được tiến hành ngay khi một chương trình/dự án bắt đầu nhằm xem xét tình hình trên thực tế so với những mô tả trong văn kiện dự án đã được phê duyệt nhằm tìm ra những giải pháp trong giai đoạn ban đầu khi chuẩn bị thiết kế kỹ thuật và kế hoạch công tác chi tiết. Nội dung đánh giá gồm: đánh giá khâu chuẩn bị dự án từ khâu lập, trình duyệt nghiên cứu khả thi, chuẩn bị vốn, giải phóng mặt bằng, thành lập ban quản lý… + Đánh giá giữa kỳ: Được tiến hành tại thời điểm giữa của chu trình đầu tư nhằm xem xét tiến độ thực hiện so với thời điểm khởi công và, nếu cần thiết, khuyến nghị các điều chỉnh. Nội dung đánh giá bao gồm: đánh giá tiến độ thực hiện dự án, tìm ra yếu tố, nguyên nhân làm chậm tiến độ dự án, các chi phí tăng thêm làm giảm hiệu quả của dự án so với ban đầu, những thay đổi cần thiết của dự án trong quá trình thực hiện so với thiết kế dự án ban đầu. + Đánh giá kết thúc: Tiến hành ngay sau khi kết thúc thực hiện chương trình/dự án nhằm xem xét các kết quả đạt được và tổng kết toàn bộ quá trình thực hiện, rút ra kinh nghiệm cần thiết và cung cấp cơ sở cho việc lập báo cáo kết thúc dự án. Nội dung đánh giá bao gồm: đánh giá các kết quả thực hiện của chương trình/dự án có đạt được theo kế hoạch đề ra ban đầu hay không; đánh giá lại toàn bộ thời gian thực hiện dự án từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cần thiết và những đề xuất tiếp theo (nếu có). + Đánh giá tác động: Tiến hành vào một thời điểm thích hợp trong vòng ba năm, kể từ ngày đưa chương trình/dự án kết thúc và đi vào khai thác, sử dụng nhằm làm rõ tính hiệu quả, tính bền vững và tác động kinh tế xã hội của chương trình/dự án so với mục tiêu đặt ra ban đầu. Nội dung của việc đánh giá này nhằm xem xét tính bền vững và tác động của dự án đối với cộng đồng xã hội/người hưởng lợi sau khi dự án kết thúc. Có thể tóm tắt lại quy trình đánh giá này như sau: Bảng 1.2: Mối quan hệ về thời điểm đánh giá dự án Theo thời kỳ Các câu hỏi chính Đánh giá đầu kỳ Dự án được thiết kế có phù hợp với tình hình thực tế khi triển khai dự án hay không? Công tác chuẩn bị, xây dựng dự án đã được thực hiện tốt hay chưa như vấn đề chuẩn bị vốn, vấn đề giải phóng mặt bằng...? Đánh giá giữa kỳ Tiến độ thực hiện dự án có thể hoàn thành theo mục tiêu đề ra hay không? Nguyên nhân nào làm cho dự án không theo đúng tiến độ? Các giải pháp gì cần thực hiện để đảm bảo tiến độ thực hiện của dự án? Có cần điều chỉnh gì trong văn kiện/thỏa thuận của dự án để đảm bảo dự án đạt được tiến độ đề ra hay đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế? Đánh giá cuối kỳ Dự án có đạt được mục tiêu như đề ra trong văn kiện hay không? Việc thực hiện dự án đã rút ra được những bài học kinh nghiệm gì để làm cơ sở cho việc đưa ra những đề xuất, lưu ý khi thực hiện những chương trình/dự án tiếp theo? Đánh giá tác động Dự án có tính bền vững hay không? Có tác động gì đến môi trường kinh tế - xã hội của khu vực thực hiện dự án hay không? Những kết quả của dự án có mang lại lợi ích cho người hưởng lợi, có giải quyết được các vấn đề kinh tế - xã hội như đặt ra ban đầu hay không? Mối quan hệ giữa kiểu đánh giá và các tiêu chí Thông tin để đánh giá Để có thể đánh giá hiệu quả của dự án ODA điều quan trọng là phải tổ chức và thu thập được các nguồn thông tin về dự án. + Nguồn thông tin thứ nhất: Rất nhiều thông tin quan trọng phục vụ cho việc đánh giá dự án được thể hiện trong báo cáo định kỳ về việc thực hiện dự án, báo cáo hoàn thành dự án, Hệ thống thông tin quản lý (MIS) do Ban quản lý dự án chuẩn bị sau khi dự án kết thúc. Đó là các thông tin về tiến độ thực hiện dự án, chi phí thực tế so với nghiên cứu khả thi, các chỉ số về kết quả dự án, các yếu tố phát sinh ngoài dự kiến... + Nguồn thông tin thứ hai: Thu thập thông tin qua khảo sát và nghiên cứu dưới dạng câu hỏi và trả lời được gửi đến từ cơ quan, cá nhân liên quan đến dự án, đặc biệt là những người hưởng lợi từ dự án. Bằng cách này cán bộ đánh giá dự án có thể thu thập được các thông tin liên quan đến các chỉ số tác động, chỉ số ảnh hưởng của dự án. Tuy nhiên, ở đây cần nói thêm rằng, đa số các dự án sau khi hoàn thành chưa thể đo ngay được hiệu quả. Vì vậy, theo kinh nghiệm của các nước việc đánh giá hiệu quả sau dự án thường được tiến hành 03 đến 05 năm sau khi dự án hoàn thành. + Nguồn thông tin khác: Để có thể kiểm chứng tính xác thực của các thông tin, cơ quan đánh giá có thể cử đoàn đánh giá xuống hiện trường dự án để xem xét tại chỗ kết quả và ảnh hưởng của dự án. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA có thể được chia thành hai nhóm chính như sau: Các nhân tố khách quan Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tài trợ Các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát thất nghiệp hay những thay đổi chính trị có tác động đến các hoạt động hỗ trợ phát triển cho các quốc gia khác. Chẳng hạn đối với các quốc gia cung cấp ODA do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất nghiệp tăng hay thay đổi về thể chế…có thể làm cho mức cam kết ODA hàng năm của quốc gia này giảm. Ngoài ra, có thể có sự thay đổi về thế chế chính trị ở quốc gia tài trợ, từ đó dẫn đến việc thay đổi các quy định, thủ tục giải ngân... cũng làm ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện dự án tại quốc gia nhận viện trợ. Các chính sách, qui chế của nhà tài trợ Nhìn chung, mỗi nhà tài trợ đều có chính sách và thủ tục riêng đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA của họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực như xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân, các định mức, thủ tục rút vốn hay chế độ báo cáo định kỳ… Các thủ tục này khiến cho các quốc gia tiếp nhận viện trợ lúng túng trong quá trình thực hiện dự án. Tiến độ các chương trình dự án thường bị đình trệ, kéo dài hơn so với dự kiến, giảm hiệu quả đầu tư. Vì vậy, việc hiểu biết và thực hiện đúng các chủ trương hướng dẫn và qui định của từng nhà tài trợ là một điều vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ. Môi trường cạnh tranh Thời gian gần đây, có thể thấy tổng lượng ODA trên Thế giới đang có chiều hướng suy giảm trong khi đó nhu cầu ODA của các nước đang phát triển tăng liên tục, nhất là sau các cuộc khủng hoảng kinh tế và các cuộc xung đột vũ trang khu vực. Hiện đang diễn ra cuộc cạnh tranh quyết liệt giữa các nước đang phát triển để tranh thủ nguồn vốn ODA. Vì vậy, để thu hút được những nguồn vốn ODA trong thời gian tới đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải không ngừng nâng cao hơn nữa trình độ kinh nghiệm và năng lực của họ trong công tác quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn này. Các nhân tố chủ quan Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tiếp nhận viện trợ Thông thường các nhà tài trợ thường cấp vốn cho các nước có mối quan hệ chính trị tốt và sử dụng vốn ODA có hiệu quả. Vì vậy, các nhân tố kinh tế, chính trị của nước nhận tài trợ có ảnh hưởng lớn đến tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA. Trong môi trường này, các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp, cơ chế quản lý kinh tế, sự ổn định chính trị… sẽ có những tác động trực tiếp đến quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA. Ví dụ, ở các quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, 1% GDP viện trợ dẫn đến mức tăng trưởng bền vững tương đương với 0,5 % GDP. Vì vậy, ổn định về mặt chính trị, tăng trưởng về kinh tế là một trong những yếu tố đặc biệt quan trọng để vận động và thu hút ODA cho đất nước. Xây dựng dự án Việc xây dựng dự án ban đầu đóng vai trò rất quan trọng. Các chương trình/dự án được xây dựng phải nằm trong khuôn khổ, mục tiêu chung của Chính phủ, xuất phát từ nhu cầu thực tế của các vấn đề kinh tế - xã hội. Dự án được xây dựng bám sát với tình hình thực tế sẽ là nhân tố quan trọng dẫn đến sự thành công khi thực hiện sau này. Qui trình và thủ tục của nước tiếp nhận viện trợ Đây là nhân tố quan trọng nhất tác động trực tiếp tới hiệu quả sử dụng vốn ODA. Ở những quốc gia có qui trình và thủ tục thông thoáng, thuận lợi cho công tác thực hiện các chương trình, dự án ODA thì ở nơi đó các chương trình, dự án ODA sẽ triển khai thuận lợi, đúng tiến độ và phát huy hiệu quả tốt qua đó sẽ làm tăng khả năng thu hút thêm nguồn vốn này. Trong thời gian qua, Việt Nam đã làm rất tốt vấn đề này. Chính phủ đã có những động thái đáng ghi nhận như việc sửa đổi một số quy trình, thủ tục, quy định để đảm bảo thủ tục trong nước hài hòa với các quy định của nhà tài trợ thông qua hội thảo về hài hòa thủ tục diễn ra tại Hà Nội qua các năm. Năng lực tài chính của các nước tiếp nhận viện trợ ODA Đối với các chương trình/dự án ODA để tiếp nhận 1 USD vốn ODA thì các quốc gia tiếp nhận phải có ít nhất 15% vốn đảm bảo trong nước (khoảng 0.15 USD) làm vốn đối ứng. Ngoài ra, cần một lượng vốn đầu tư từ ngân sách cho công tác chuẩn bị các chương trình/dự án cũng không nhỏ. Bên cạnh đó, khi ký kết các hiệp định vay vốn từ nhà tài trợ, các nước tiếp nhận viện trợ cũng cần tính đến khả năng trả nợ trong tương lai vì nguồn vốn ODA không phải là của ”trời cho”, hiện tại chưa phải trả nợ, nhưng trong tương lai (30 – 40 năm tới), các nước này phải thanh toán các khoản nợ đến hạn của mình, trong đó có cả lãi vay. Những ví dụ thực tiễn về việc mất khả năng trả nợ của các nước Châu Phi đã chỉ rõ về sự cần thiết các nước nhận viện trợ phải có một tiềm lực tài chính nhất định. Năng lực và đạo đức cán bộ quản lý và sử dụng vốn ODA Năng lực và đạo đức của các cán bộ thực hiện chương trình, dự án ODA cũng là một nhân tố ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả sử dụng vốn ODA. Các cán bộ này cần phải có năng lực về đàm phán, ký kết dự án, triển khai thực hiện quản lý vốn, có kiến thức chuyên môn sâu về pháp luật, kinh tế, kỹ thuật, ngoại ngữ.... Bởi vì trên thực tế, các hoạt động thực hiện dự án vừa phải tuân thủ các qui định, luật pháp của Chính phủ Việt Nam vừa phải tuân thủ các qui định, hướng dẫn của nhà tài trợ. Ngoài những năng lực về chuyên môn kể trên, các cán bộ quản lý dự án nhất thiết phải có những phẩm chất đạo đức tốt. Thật vậy, hiện nay chịu ảnh hưởng của cơ chế quản lý cũ, nhiều người còn có tâm lý bao cấp, coi ODA là thứ cho không, Chính phủ vay, Chính phủ trả nợ. Do vậy, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Thực chất ODA không phải là nguồn vốn dễ kiếm và không phải là cho không. Cả ODA không hoàn lại và ODA vốn vay đều đòi hỏi trách nhiệm rất cao của Chính phủ nước tiếp nhận trước dư luận trong nước cũng như dư luận nước tài trợ. Sự cam kết mạnh mẽ, chỉ đạo sát sao và sự tham gia rộng rãi của các bên liên quan Thật vậy, với sự tham gia rộng khắp của các ngành, các cấp và sự chỉ đạo sao đối với tất cả các giai đoạn của dự án sẽ giúp cho dự án đi đúng hướng, đạt được kế hoạch đề ra và có tính bền vững khi kết thúc. Chúng ta có thể thấy rõ điều này ở Việt Nam, với cơ chế quản lý theo chiều dọc và sự tuân thủ các mệnh lệnh hành chính từ cấp trên, thì chỉ khi nào thật sự các cấp, bộ ngành tham gia dự án cùng vào cuộc thì khi đó dự án mới có thể triển khai đúng tiến độ, đúng đối tượng và có hiệu quả. Hiệu quả sử dụng vốn ODA cũng sẽ tăng lên khi có sự tham gia tích cực của các đối tượng thụ hưởng ở các cấp vào quá trình chuẩn bị, tổ chức thực hiện và theo dõi, giám sát. Sự tham gia của các đối tượng thụ hưởng vào các chương trình và dự án cũng sẽ giúp đảm bảo chọn lựa được các giải pháp đúng, các nguồn lực được sử dụng công khai, minh bạch, chống thất thoát, lãng phí, tham nhũng và đáp ứng trách nhiệm giải trình cũng như duy trì được lâu dài các lợi ích mà ODA mang lại. Theo dõi, kiểm tra và giám sát việc thực hiện dự án Công tác này đóng vai trò rất quan trọng quyết định đến sự thành công của dự án. Việc theo dõi, kiểm tra và giám sát dự án còn giúp thấy được những tồn tại, khó khăn cần giải quyết để từ đó có những điều chỉnh kịp thời, cả điều chỉnh về cách thức thực hiện dự án cũng như một số nội dung trong hiệp định tài chính đã ký kết (nếu thấy có những điểm bất hợp lý trong văn kiện của dự án so với thực tế), phục vụ việc ra quyết định của các cấp quản lý, nhằm đảm bảo chương trình/dự án được thực hiện đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng và trong khuôn khổ các nguồn lực đã được xác định. Ngoài ra, nó còn giúp cho các cấp quản lý rút ra những bài học kinh nghiệm để áp dụng cho giai đoạn thực hiện tiếp theo và áp dụng cho các chương trình, dự án khác. ODA ĐỐI VỚI PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP, NÔNG THÔN VIỆT NAM Đặc điểm nông nghiệp và nông thôn Việt Nam Hai mươi năm thực hiện chính sách kinh tế đổi mới, nông nghiệp và nông thôn nước ta đã có những bước phát triển vững chắc và đạt được những kết quả đáng tự hào. Trong giai đoạn 2001-2006 tốc độ tăng trưởng GDP bình quân trong nông nghiệp đạt 4%. Trong năm 2005, sản lượng lương thực có hạt đạt 40 triệu tấn; giá trị sản xuất nông nghiệp đạt 24 triệu đồng/ha; tỷ lệ hộ nghèo theo chuẩn quốc tế giảm xuống còn 22%. Một kết quả đặc biệt suất sắc là năm 2005 dù gặp thiên tai nặng nhưng xuất khẩu gạo lại đạt mức kỷ lục 5,2 triệu tấn, các mặt hàng nông lâm sản khác cũng đạt mức xuất khẩu ấn tượng như gỗ, cà phê, cao su, hạt điều hồ tiêu… Nông nghiệp và phát triển nông thôn trong điều kiện hiện nay có những đặc điểm cơ bản sau: + Một là: Việt Nam là một quốc gia đang phát triển, dân số tương đối đông (trên 80 triệu người). Phần lớn dân số hiện đang sống ở vùng nông thôn (trên 70%), tỷ lệ lao động nông nghiệp chiếm gần 60% trên tổng số lao động cả nước và đặc biệt nông nghiệp là một ngành kinh tế rất quan trọng đối với đất nước Việt Nam hiện nay. + Hai là: Đường lối kinh tế đổi mới được Đảng khởi xướng và lãnh đạo từ năm 1986 với hai nội dung cơ bản: chuyển đổi mô hình kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thay đổi chiến lược phát triển kinh tế từ “đóng cửa kinh tế” sang “mở cửa kinh tế”, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, với mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng dân chủ, văn minh. Mặc dù định hướng của Đảng khá rõ như vậy nhưng kinh tế thị trường ở khu vực nông thôn chưa phát triển. Chưa hình thành các kênh phân phối hàng nông sản thông suốt từ người nông dân đến các nhà máy chế biến và người tiêu dùng. + Ba là: Nông nghiệp nông thôn nước ta có nhiều tiềm năng phát triển. Việt Nam có điều kiện tự nhiên, khí hậu, đất đai rất thuận lợi cho phát triển ngành nông nghiệp nhiệt đới trồng trọt, chăn nuôi. Đặc biệt trong dân cư có nhiều ngành nghề truyền thống được gìn giữ và phát huy. + Bốn là: Nông nghiệp và nông thôn nước ta đang ở trình độ phát triển thấp. Sản xuất còn manh mún, chưa mang tính tập trung của một nền sản xuất hàng hoá nông nghiệp lớn. Chưa có nhiều vùng chuyên canh tập trung. Năng suất, chất lượng, hiệu quả sản xuất nông, lâm nghiệp, thuỷ sản còn thấp, do trình độ kỹ thuật công nghệ còn lạc hậu, việc bảo quản chế biến để giữ và làm tăng giá trị tăng thêm của hàng hoá nông, lâm nghiệp, thuỷ sản còn hạn chế. + Năm là: Khối lượng hàng nông sản xuất khẩu của Việt Nam thường đứng thứ bậc cao đứng thứ nhất về hạt tiêu, đứng thứ hai về gạo, điều, cà phê, đứng thứ tư về cao su…nhưng do các sản phẩm qua chế biến cón ít Việt Nam xuất hàng thô chiếm tỷ trọng lớn, thương hiệu và thị trường còn yếu, phải bán qua trung gian. Do đó, mặc dù lượng xuất khẩu lớn nhưng chúng ta không những không chi phối được giá cả mà còn bán với giá thấp hơn giá các nước khác. Còn tồn tại nhiều yếu kém về khâu quản lý nguyên liệu, quản lý chất lượng, đăng ký nhãn hiệu, xuất xứ hàng hoá. Công tác thị trường còn tự phát, bị động cả về thị trường xuất khẩu và trong nước. Quá trình cơ giới hoá nông nghiệp tiến triển chậm, chưa có mối quan hệ hữu cơ giữa nghiên cứu và ứng dụng. Đặc biệt, khâu công nghệ sau thu hoạch tiến triển rất chậm do tư duy và lề lối làm việc không thay đổi. + Sáu là: Nông nghiệp Việt Nam phát triển trong điều kiện toàn cầu hoá, các nước giàu có nhiều chính sách hỗ trợ lớn cho nông nghiệp nông sản nước họ, vì vây nông sản các nước nghèo trong đó có Việt Nam gặp nhiều khó khăn trong cạnh tranh, thậm trí còn bị kiện phá giá. Việc chuyển dịch cơ cấu nông, lâm, ngư nghiệp cây con còn mang nặng tính tự phát, công tác qui hoạch, cơ chế và công cụ để điều hành theo qui hoạch chưa rõ ràng, còn lúng túng thông tin lại thiếu. Tình trạng “trồng – chặt” diễn ra trong nhiều năm ở nhiều cây, con trên nhiều địa phương. + Bảy là: Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành nông lâm nghiệp còn yếu, lại thêm thiên tai dịch bệnh diễn ra liên miên gây thiệt hại nhiều nghìn tỷ đồng mỗi năm. Tỷ trọng đầu tư cho nhóm ngành nông, lâm nghiệp thuỷ sản thấp so với tỷ trọng GDP của nhóm ngành này. Vai trò của ODA đối với phát triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam Ngành nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ lợi và phát triển nông thôn vừa là ngành sản xuất vật chất, vừa là một trong những ngành mang tính xã hội rộng lớn có liên quan trực tiếp đến việc bảo vệ môi trường sinh thái. Ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn không những sản xuất các sản phẩm thiết yếu của đời sống xã hội mà còn là ngành phục hồi, bảo vệ và phát triển nguồn tài nguyên vô cùng quí giá đó là đất, nước, rừng. Kết quả sản xuất nông nghiệp có tác động mạnh vào đời sống kinh tế - xã hội, đất nước. Nhưng sản xuất nông nghiệp lại luôn phải đối mặt với sự tác động to lớn của thiên nhiên, khí hậu, thời tiết, chịu nhiều yếu tố rủi ro, tỷ suất lợi nhuận thấp… nên không hấp dẫn các nhà đầu tư. Trong khi đó, là một nước nông nghiệp, phát triển nông nghiệp, nông thôn có vai trò đặc biệt quan trọng đối với kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Chính vì vậy, để phát triển kinh tế xã hội của đất nước phải bắt đầu từ đầu tư cho nông nghiệp và phát triển nông thôn. Nguồn vốn ODA chính là nguồn vốn đầu tư cần thiết giúp Việt Nam thực hiện công nghiệp hoá - hiện đại hoá nông nghiệp và nông thôn Việt Nam, chuyển giao công nghệ mới, kinh nghiệm quản lý tiên tiến, hỗ trợ công cuộc chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong nông nghiệp và nông thôn theo hướng phá thế độc canh cây lúa, đa dạng hoá các sản phẩm nông nghiệp theo yêu cầu của thị trường, góp phần thúc đẩy phát triển nông nghiệp nông thôn Việt Nam. Tầm quan trọng của vốn ODA trong phát triển nông nghiệp, nông thôn có thể thấy rõ trong Quyết định số 290/2006/QĐ - TTg, ngày 29/12/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Đề án “Định hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA trong thời kỳ 2006 - 2010” và Nghị định số 131/2006/NĐ- CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, trong đó đều ưu tiên tập trung sử dụng ODA vào “Phát triển nông nghiệp và nông thôn (bao gồm nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản) kết hợp xoá đói, giảm nghèo”. Thật vậy, vốn ODA giúp Chính phủ tập trung đầu tư vào xây dựng các cơ sở hạ tầng nông thôn quan trọng như các tuyến đường giao thông nông thôn, đường liên huyện, liên xã, liên thôn tạo tiền đề phát triển kinh tế, trao đổi hàng hoá nâng cao đời sống các hộ dân nghèo ở vùng sâu vùng xa; đầu tư xây dựng các công trình thuỷ lợi quan trọng, nâng cấp hệ thống đê điều, xây hồ, đập giúp bà con nông dân chủ động tưới tiêu, thoát lũ tăng năng suất lao động, nâng cao đời sống nhân dân; đầu tư trang bị khoa học công nghệ mới, tạo đà phát triển mạnh cho nông nghiệp và nông thôn Việt Nam. Ngoài ra, vốn ODA cũng là nguồn vốn đầu tư quan trọng và cần thiết giúp Chính phủ đầu tư vào hỗ trợ công tác khuyến nông, nước sinh hoạt, y tế nông thôn, thay đổi cách nghĩ cách làm cổ hủ lạc hậu của các vùng nông thôn nghèo, dân tộc thiểu số vùng sâu, vùng xa, góp phần quan trọng vào chương trình xoá đói giảm nghèo của Việt Nam. MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA TRONG NÔNG NGHIỆP Kinh nghiệm quản lý ODA ở một số nước trên thế giới Kinh nghiệm của Trung Quốc: Quản lý tập trung, thực hiện phi tập trung Năm 1980 đến cuối 2005, tổng số vốn ODA WB cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD (người Trung Quốc gọi là “vay vốn Chính phủ nước ngoài”). Vốn ODA đóng một vai trò rất tích cực trong việc thúc đẩy cải cách và phát triển ở Trung Quốc với 263 dự án được thực hiện ở tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường, và ở khắp các địa phương. Tóm tắt nguyên nhân thành công của việc sử dụng ODA ở Trung Quốc có mấy điểm: Có chiến lược hợp tác tốt; Xây dựng tốt các dự án; Cơ chế điều phối và thực hiện tốt; Cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ. Trung Quốc đặc biệt đề cao vai trò của việc quản lý và giám sát. Hai cơ quan Trung ương quản lý ODA là Bộ Tài chính (MoF) và Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia (NDRC). MoF làm nhiệm vụ “đi kiếm tiền”, đồng thời là cơ quan giám sát việc sử dụng vốn. MoF yêu cầu các Sở Tài chính địa phương thực hiện kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án, phối hợp với WB đánh giá từng dự án. Các Bộ ngành chủ quản và địa phương có vai trò quan trọng trong thực hiện và phối hợp với MoF giám sát việc sử dụng vốn. Việc trả vốn ODA ở Trung Quốc theo cách “ai hưởng lợi, người đó trả nợ”. Quy định này buộc người sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và lo bảo vệ nguồn vốn. Kinh nghiệm của Ba Lan: Vốn vay không hoàn lại vẫn phải giám sát chặt Ba Lan quan niệm để sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả, trước hết phải tập trung đầu tư vào nguồn nhân lực và năng lực thể chế. Chính phủ Ba Lan cho rằng, giao việc thực hiện dự án ODA cho các bộ phận hành chính là không thích hợp. Cơ sở luật pháp rõ ràng và chính xác trong toàn bộ quá trình là điều kiện để kiểm soát và thực hiện thành công các dự án ODA. Ba Lan đề cao hoạt động phối hợp với đối tác viện trợ. Ở Ba Lan, các nguồn hỗ trợ được coi là “quỹ tài chính công”. Việc mua sắm tài sản công phải tuân theo Luật mua sắm công và theo những quy tắc kế toán chặt chẽ. Quá trình giải ngân khá phức tạp nhằm kiểm soát đồng tiền được sử dụng đúng mục đích. Trong đó, nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận viện trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống thể chế và hệ thống luật pháp. Cơ quan chịu trách nhiệm gồm có các Bộ, một số cơ quan Chính phủ, trong đó Bộ Phát triển đóng vai trò chỉ đạo. Ba Lan đặc biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán. Công tác kiểm toán tập trung vào kiểm toán các hệ thống quản lý. Trong đó chịu trách nhiệm gồm có kiểm toán nội bộ trong mỗi cơ quan, các công ty kiểm toán nước ngoài được thuê, và các dịch vụ kiểm toán của Ủy ban châu Âu. Khi công tác kiểm toán phát hiện có những sai sót, sẽ thông báo các điểm không hợp lệ cho tất cả các cơ quan. Công tác kiểm soát tập trung vào kiểm tra tình hình hợp pháp và tính hợp thức của các giao dịch, kiểm tra hàng năm và chứng nhận các khoản chi tiêu, kiểm tra cuối kỳ, kiểm tra bất thường. Chính phủ Ba Lan cho rằng, kiểm tra và kiểm toán thường xuyên không phải để cản trở mà là để thúc đẩy quá trình dự án. Kinh nghiệm của Malaysia: Phối hợp chặt chẽ với nhà tài trợ cùng kiểm tra đánh giá Ở Malaysia, vốn ODA được quản lý tập trung vào một đầu mối là Văn phòng Kinh tế Kế hoạch. Vốn ODA được đất nước này dành cho thực hiện các dự án xóa đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho người dân. Văn phòng Kinh tế Kế hoạch Malaysia là cơ quan lập kế hoạch ở cấp Trung ương, chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án, và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia. Malaysia đánh giá cao hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ. Mục đích lớn nhất của Malaysia là nhận hỗ trợ kỹ thuật để tăng cường năng lực con người thông qua các lớp đào tạo. Malaysia công nhận rằng họ chưa có phương pháp giám sát chuẩn mực. Song chính vì vậy mà Chính phủ rất chú trọng vào công tác theo dõi đánh giá. Kế hoạch theo dõi và đánh giá được xây dựng từ lập kế hoạch dự án và trong lúc triển khai. Cũng tương tự như Ba Lan, Malaysia đặc biệt chú trọng đơn vị tài trợ trong hoạt động kiểm tra, giám sát. Phương pháp đánh giá của đất nước này là khuyến khích phối hợp đánh giá giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ, bằng cách hài hòa hệ thống đánh giá của hai phía. Nội dung đánh giá tập trung vào hiệu quả của dự án so với chính sách và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả. Hoạt động theo dõi đánh giá được tiến hành thường xuyên. Cũng quan niệm như Ba Lan, Malaysia cho rằng công tác theo dõi đánh giá không hề làm cản trở dự án, trái lại sẽ giúp nâng cao tính minh bạch, và đặc biệt là giảm lãng phí. Kinh nghiệm Mexico Ngày 12/8/1982 Mexico công bố với cộng đồng tài chính quốc tế là nước này đã sử dụng gần hết nguồn dự trữ ngoại tệ quốc gia và không còn khả năng thanh toán các khoản nợ nước ngoài đến hạn nữa. Tại thời điểm đó nợ nước ngoài của Mexico lên đến 80 tỷ USD, làm cho Mexico trở thành nước đang phát triển có số nợ lớn thứ hai (sau Brazil) trên thế giới. Nguyên nhân đưa Mexico và một số nước đến khủng hoảng nợ trong những năm 80 có nhiều, bao gồm các nguyên nhân khách quan và chủ quan. Các nguyên nhân khách quan bao gồm sự biến động của lãi suất quốc tế trên thị trường quốc tế, lãi suất LIBOR năm 1978 khoảng 9%/năm tăng lên 12%/năm trong năm 1979 và 16%/năm trong năm 1981, trong khi đó giá hàng nông sản xuất khẩu chủ lực của các nước đang phát triển giảm đột ngột, cụ thể là mức giá năm 1981 giảm 14,6% so với năm 1980, năm 1982 giảm 12% so với năm 1981. Lãi suất tăng đột ngột làm cho nghĩa vụ trả nợ của các nước đang phát triển tăng, ngược lại giá hàng xuất khẩu giảm làm cho nguồn thu ngoại tệ giảm không đáp ứng được nghĩa vụ trả nợ. Ngoài ra, nguyên nhân chủ quan nằm trong chính sách vay và sử dụng vốn của Mexico trực tiếp làm cho Mexico rơi vào tình trạng khủng hoảng. Trong 3 thập kỷ 40, 50, 60 kinh tế Mexico đạt mức tăng trưởng khá. Đến những năm 70 và đầu những năm 1980 Chính phủ khuyến khích phát triển công nghiệp đặc biệt là các ngành công nghiệp thay thế hàng nhập khẩu. Nguồn vốn để tài trợ cho chính sách công nghiệp này là sử dụng nguồn thu từ dầu mỏ, tăng mức bội chi ngân sách, và đẩy mạnh vay nợ nước ngoài. Năm 1982, thâm hụt ngân sách của Mexico đạt mức 18% GNP. Nguyên nhân của cuộc khủng hoảng là do bội chi ngân sách lớn, cán cân thương mại