Đề tài Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư công

Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư công Nguyễn Xuân Tự Vụ trưởng- Vụ Giám sát &TĐĐT. Bộ KH&ĐT Theo yêu cầu của ủy ban Kinh tế – Quốc hội khóa XII (văn bản số 1895/UBKT12 ngày 02/12/2010) về việc tham dự Hội thảo Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế và tái cấu trúc nền kinh tế, và trình bày tham luận tại Hội thảo về Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư công; Vụ Giám sát và Thẩm định đầu tư xin có một số ý kiến như sau: 1. Thực trạng quản lý đầu tư công ở nước ta hiện nay Đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước (chỉ tính phần ngân sách Nhà nước và trái phiếu Chính phủ) vào các dự án, các chương trình mục tiêu quốc gia thuộc các lĩnh vực phục vụ công ích, không nhằm mục đích kinh doanh (đầu tư công) có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cầu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. Phần vốn này được Nhà nước giao cho các Bộ, ngành và các địa phương, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật, trong giai đoạn 2001-2005 khoảng 286 nghìn tỷ đồng, chiếm trên 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội; trong giai đoạn 2006-2010 ước đạt trên 739 nghìn tỷ đồng, khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Giai đoạn sau năm 2010, dự kiến tỷ trọng phần vốn đầu tư này cũng tương tự như các giai đoạn trước đó. Như vậy, tỷ trọng vốn Nhà nước cho đầu tư các dự án công, các Chương trình mục tiêu là rất lớn. Việc quản lý và sử dụng có hiệu quả phần vốn đầu tư này là rất quan trọng và cần thiết. Tuy nhiên, hoạt động đầu tư công bằng nguồn vốn của Nhà nước hiện chịu sự điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Quản lý nợ công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, v.v... Tuy đã có nhiều Luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công như đã nêu, nhưng thực tế hoạt động đầu tư công chưa có đủ các quy định để điều chỉnh toàn diện hoạt động đầu tư công, cụ thể: (1) Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định về thu chi ngân sách hàng năm. Điều 31 của Luật này quy định chi đầu tư phát triển, trong đó có đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước chỉ quy định kế hoạch ngân sách hàng năm, không có kế hoạch bố trí đầu tư dài hạn (3 - 5 năm) theo các dự án đầu tư; chưa quy định đầy đủ việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước KhuonkhophaplyDTC 2 khác cho đầu tư công như trái phiếu Chính phủ, công trái, ODA... Ngoài ra, Luật Ngân sách nhà nước quy định ngân sách phân bổ cho các công trình mục tiêu được cấp thẩm quyền phê duyệt, nhưng chưa quy định trình tự thủ tục phê duyệt, quá trình giám sát việc thực hiện, đánh giá các dự án đầu tư công. Do vậy, việc thực hiện đầu tư công theo quy định tại Luật Ngân sách là chưa đầy đủ. (2) Luật Đầu tư năm 2005 quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, trong đó chỉ điều chỉnh phần vốn nhà nước đầu tư cho mục đích kinh doanh. Luật Đầu tư chưa điều chỉnh việc sử dụng Ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước đầu tư vào các dự án không nhằm mục đích kinh doanh, không có khả năng hoàn vốn (đầu tư công). Do vậy, các dự án đầu tư công cũng không chịu sự chế tài của Luật này. (3) Luật Xây dựng năm 2003 được ban hành để quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình xây dựng. Luật Xây dựng không bao gồm các nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như: Kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu quản lý khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá các dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả đầu tư. Tuy Luật Xây dựng có quy định về trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng công trình, nhưng các quy định mới mang tính nguyên tắc. Tại nhiều Hội thảo chuyên đề về đầu tư, xây dựng, ý kiến nhiều đại biểu cho rằng quy định về việc lập, thẩm định dự án đầu tư trong Luật Xây dựng là chưa phù hợp. Các nội dung này cần được quy định tại Luật Đầu tư. Đồng thời, việc tiếp cận đầu tư dưới góc độ các dự án đầu tư xây dựng là thiên về kỹ thuật, hiệu quả kinh tế, xã hội của dự án chưa được quan tâm đúng mức. (4) Luật Đấu thầu năm 2005 quy định về các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với các gói thầu của các dự án (từ 30% vốn nhà nước trở lên cho đầu tư phát triển; dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản); khụng cú quy định về thủ tục lập và trỡnh duyệt dự ỏn đầu tư dựng vốn nhà nước. Do vậy, cụng tỏc đấu thầu của cỏc dự ỏn đầu tư cụng sẽ được tham chiếu thực hiện theo Luật Đấu thầu. (5) Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước (năm 2008) quy định về chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức, bao gồm trụ sở làm việc và tài sản khác gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản khác do pháp luật quy định. Luật này cũng chưa có quy định cụ thể về quản lý, khai thác các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. KhuonkhophaplyDTC 3 Như vậy, nhiều khâu trong quá trình quản lý đầu tư công trong các Luật nêu trên còn chưa có quy định, thiếu một văn bản luật pháp nhất quán điều chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công. Trong thời gian qua, các quy định về đầu tư công chủ yếu được quy định tại các văn bản dưới luật, như Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, trong đó có quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án; Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Quyết định số 135/2009/QĐ-TTg ngày 04/11/2009 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 về giám sát, đánh giá đầu tư… Các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đã dần hình thành hệ thống pháp luật quản lý đầu tư công và đã có đóng góp nhất định trong công cuộc phát triển kinh tế- xã hội của nước ta. Tuy nhiên, sau khi Luật Xây dựng ra đời và Nghị định số 16/2005/NĐ- CP được ban hành, các nội dung quy định tại Nghị định 52/1999/NĐ-CP nêu trên hầu như không còn hiệu lực. Để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao về hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước cho các dự án đầu tư công; Việc hoàn thiện, bổ sung các nội dung chưa có quy định là cần thiết. 2. Những nội dung chính cần được nghiên cứu, bổ sung làm rõ: 1. Về khái niệm "đầu tư công": Một phần quan trọng của đầu tư sử dụng vốn của Nhà nước bao gồm Ngân sách nhà nước, Trái phiếu Chính phủ, Công trái quốc gia và một số nguồn khác của Nhà nước chi đầu tư phát triển và chi sự nghiệp có tính chất đầu tư vào các đối tượng là các chương trình, dự án không nhằm mục đích kinh doanh1. 1 Bao gồm: a) Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh do Nhà nước đầu tư (trừ các khoản đầu tư cho quốc phòng, an ninh thuộc chi tiêu đặc biệt, ngoài cân đối kế hoạch; viện trợ cho nước ngoài); b) Các chương trình, dự án đầu tư công thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các dự án đầu tư công khác không có điều kiện xã hội hoá. c) Dự án đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc duy tu, bảo dưỡng, mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư. d) Hỗ trợ các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật. đ) Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quy định của Chính phủ. KhuonkhophaplyDTC 4 Hiện có những ý kiến khác nhau về khái niệm đầu tư công và dẫn đến nội dung, cũng như phạm vi xem xét khác nhau về đầu tư công. Tuy nhiên, có thể hiểu khái niệm "Đầu tư công" là đầu tư từ nguồn vốn của Nhà nước vào các ngành lĩnh vực phục vụ lợi ích chung, không nhằm mục đích kinh doanh. Như vậy, khái niệm đầu tư công hẹp hơn khái niệm tài chính công2 hoặc chi tiêu công xét về nội dung chi và hẹp hơn khái niệm đầu tư công cộng (bằng nguồn vốn nhà nước và các nguồn vốn khác) xét về đối tượng chi. Do vậy, vấn đề này cần được làm rõ khi nghiên cứu khuôn khổ pháp lý về đầu tư công. 2. Về quy hoạch và chương trình đầu tư công toàn quốc Trong thực tiễn về quản lý đầu tư, có ý kiến đề nghị cần có quy định về Quy hoạch đầu tư công hoặc Chương trình đầu tư công toàn quốc để xác định nhu cầu đầu tư công cho toàn quốc trong một giai đoạn 5 năm hoặc 10 năm. Quy hoạch hoặc Chương trình này phải thể hiện rõ các chương trình mục tiêu, dự án đầu tư của các bộ, ngành, địa phương; trình tự thực hiện và cân đối vốn hàng năm để thống nhất quản lý hoạt động đầu tư công trong cả nước. Tuy nhiên, ý kiến khác cho rằng, mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế- xã hội toàn quốc đã được thể hiện rõ trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của cả nước. Vì vậy quản lý đầu tư theo Kế hoạch đầu tư công 5 năm và hàng năm được lập trên cơ sở Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của toàn quốc, các bộ, ngành, tỉnh là đảm bảo đạt được mục tiêu chung của toàn quốc cũng như từng bộ, ngành và vùng lãnh thổ. 3. Về Chương trình mục tiêu đầu tư công: Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 135/QĐ-TTg ngày 04/11/2009, ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện các Chương trình mục tiêu Quốc gia. Theo quy định tại Quyết định này, hiện chỉ có một loại Chương trình mục tiêu do Thủ tướng Chính phủ quyết định phê duyệt chương trình sau khi Quốc hội thông qua danh mục Chương trình. Tuy nhiên, thực tế hiện nay ngoài các Chương trình mục tiêu do Quốc hội thông qua Danh mục, còn một số Chương trình khác giải quyết các vấn đề cấp bách mang tính chất vùng miền, nhưng có tầm quan trọng quốc gia, hiện vẫn do Chính phủ đề xuất và báo cáo Bộ Chính trị thông qua trước khi thực hiện. 2 Tài chính công là các hoạt động thu và chi bằng tiền của Nhà nước, gồm: - Ngân sách Nhà nước (Trung ương và địa phương); - Tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước; - Tài chính của các đơn vị Nhà nước cung cấp dịch vụ công (các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tài chính phục vụ hoạt động công ích do Nhà nước tài trợ (các doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích)); - Các quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước. KhuonkhophaplyDTC 5 Ngoài ra, một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng cần có chương trình mục tiêu cấp tỉnh, nhằm giải quyết những vẫn đề cấp bách của địa phương mình. Do vậy, có ý kiến cho rằng việc xây dựng và thực hiện các chương trình mục tiêu đầu tư công nhằm tập trung nguồn lực để thực hiện các mục tiêu trọng tâm trong nhiệm vụ chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc của các tỉnh là rất cần thiết. Cần có nghiên cứu quy định rõ các loại chương trình mục tiêu (Chương trình mục tiêu quan trọng quốc gia, Chương trình mục tiêu quốc gia và Chương trình mục tiêu cấp tỉnh), nội dung, thẩm quyền phê duyệt cũng như việc quản lý thực hiện chương trình mục tiêu đầu tư công các cấp. Việc phân bổ vốn cho các chương trình mục tiêu đầu tư công phải dựa trên các tiêu chuẩn định mức chung nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công. 4. Về quản lý dự án đầu tư công: a) Về chủ đầu tư công: Do chủ sở hữu vốn đối với các dự án đầu tư công là Nhà nước, nên các quy định pháp lý hiện hành quy định chủ đầu tư là các cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao quản lý, sử dụng vốn hoặc là tổ chức được giao quyền quản lý sử dụng, khai thác dự án theo quy định của pháp luật liên quan. Trong các trường hợp không đáp ứng các điều kiện nêu trên thì người có thẩm quyền quyết định đầu tư thành lập đơn vị mới hoặc lựa chọn tổ chức đủ điều kiện để làm chủ đầu tư. Để đảm bảo tách bạch chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước và chức năng quản lý dự án của chủ đầu tư, tránh tình trạng chồng chéo chức năng ở một số bộ, ngành và địa phương; các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp là cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư không trực tiếp làm chủ đầu tư (trừ dự án xây dựng cơ sở vật chất của cơ quan). Trong điều kiện hiện nay, đối với Uỷ ban nhân dân cấp xã ở nơi không có điều kiện tổ chức các đơn vị trực tiếp quản lý sử dụng, khai thác dự án thì có thể làm chủ đầu tư. Tuy nhiên, hiện nay còn hiện tượng khá phổ biến là các Bộ, ngành, UBND trực tiếp làm chủ đầu tư các dự án; một trong các lý do là chưa xác định được đơn vị quản lý sử dụng công trình sau khi đầu tư, do năng lực quản lý đầu tư của các cơ quan trực thuộc hạn chế, do chưa có quy định mang tính khả thi, vv. b) Về uỷ thác đầu tư: Đây là vấn đề thực tiễn đang đặt ra, cần có quy định; nhất là đối với chủ đầu tư không có đơn vị có chức năng quản lý thực hiện đầu tư trong cơ cấu bộ máy của cơ quan như các đơn vị sự nghiệp, giáo dục, y tế, văn hoá; nhằm tạo điều kiên để các chủ đầu tư không có năng lực quản lý đầu tư thực hiện quản lý sử dụng vốn được giao có hiệu quả hơn. c) Quản lý khai thác dự án: KhuonkhophaplyDTC 6 Hoạt động đầu tư là quá trình liên tục từ khâu chuẩn bị đầu tư đến khâu quản lý khai thác dự án. Tuy nhiên, các quy định về quản lý sử dụng, khai thác dự án sau khi đầu tư chưa đầy đủ; tính bền vững của dự án hạn chế, dẫn đến kém hiệu quả đầu tư. 5. Về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân liên quan đến quá trình đầu tư Cần có nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về quyền và nghĩa vụ của người có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn; phân định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư và ban quản lý dự án trong các hình thức quản lý dự án cụ thể (tự tổ chức quản lý, thuê tư vấn quản lý và uỷ thác đầu tư); nhất là trách nhiệm của các tổ chức tư vấn đầu tư trong các lĩnh vực lập dự án, thẩm định dự án, đánh giá đầu tư, quản lý dự án đầu tư... 6. Về cải cách hành chính trong quản lý đầu tư: Cần được làm rõ các nội dung chủ yếu sau: a) Thực hiện công khai hóa kế hoạch, chương trình mục tiêu và dự án đầu tư công: Việc công khai hóa các nội dung trên là yêu cầu bắt buộc đối với các cơ quan liên quan nhằm cung cấp thông tin đến mọi người dân và các cơ quan quản lý để thực hiện giám sát, góp phần chống tiêu cực trong đầu tư; b) Phân cấp quản lý đầu tư: Cần làm rõ hơn nội dung, trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong phân cấp quản lý đầu tư, đảm bảo giảm thủ tục hành chính, nhưng hiệu lực thi hành cần được tuân thủ đầy đủ, với các chế tài đủ mạnh, nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, chậm đưa công trình vào sử dụng, hiệu quả kinh tế, xã hội hạn chế (ví dụ như cấp tỉnh phê duyệt dự án, nguồn vốn ghi là từ Trung ương, không cân đối nguồn vốn và nhu cầu vốn). c) Vấn đề chống khép kín trong đầu tư. 7. Về quản lý nhà nước đối với đầu tư công a) Về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước: Nội dung quản lý nhà nước, trách nhiệm và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, các cấp trong quản lý đầu tư công nhằm phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước trong đầu tư công của các ngành, các cấp. Đây là nội dung đã có trong các quy định hiện hành nhưng trong chừng mực nhất định chưa quy định một cách rõ ràng và cụ thể. b) Về giám sát, đánh giá đầu tư: Bên cạnh hệ thống giám sát nhà nước, cũng cần xem xét bổ sung quy định các hoạt động đầu tư công chịu sự giám sát của cộng đồng, xác lập quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong vai trò giám sát đối với các hoạt động đầu tư công. c) Về xử lý vi phạm: Nghiên cứu quy định rõ các hành vi bị cấm và các chế tài đủ mạnh để xử lý các hành vi vi phạm ở các mức độ khác nhau; góp phần ngăn chặn những hành vi tiêu cực và làm cơ sở pháp lý để xử lý các sai phạm trong đầu tư công.