Đề tài Hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam

PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài: Ngân sách Nhà nước là một công cụ chính sách tài chính quan trọng của một quốc gia, để quản lý quá trình hình thành và phân bố một cách có hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính khan hiếm của quốc gia đó, tạo tiền đề và điều kiện thuận lợi thúc đẩy sự phát triển hài hoà và điều kiện thuận lợi thúc đẩy sự phát triển hài hoà cả về kinh tế và xã hội, bảo đảm mục tiêu ổn định, công bằng và bền vững, thông qua việc thoả mãn nhu cầu xã hội. Trên cơ sở đó tạo điều kiện tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống của dân cư. Thực tế cho thấy ở các nước trên thế giới, NSNN thực sự trở thành một công cụ chính sách tài chính quan trọng thông qua đó Nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nước, tuỳ thuộc vào quan điểm, và nhận thức của các nhà hoạch định chính sách (cũng như các ràng buộc khác) mục tiêu, định hướng, nhịp độ phát triển có thể có sự khác nhau giữa các quốc gia. Việt Nam (nhất là sau 1986) luôn theo đuổi chủ trương thực thi chính sách sử dụng NSS là một công cụ tài chính quan trọng để thúc đẩy sự phát triển các ngành và các vùng kinh tế. Năm 1996 luật NSNN ra đời (có hiệu lực thi hành từ năm Ngân sách 1997) sau đó được thay thế bằng luật NSNN năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004) đã góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả quản lý điều hành NSNN theo chủ trương trên. Tỉnh (thành phố) là vùng HC - KT quan trọng. Tỉnh (thành phố) vừa là một cấp vùng kinh tế chiến lược; lại vừa là một cấp hành chính địa phương lớn nhất. Sự trùng hợp giữa kinh tế và hành chính đã cho phép tỉnh (thành phố) là một cấp NSNN quan trọng. Phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh (thành phố) là một nhiệm vụ sống còn đối với đất nước. Nhà nước sử dụng công cụ NSNN như thế nào để thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội ở các địa phương. Luật NSNN năm 2002, các văn bản dưới luật và Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành luật đã có tác dụng to lớn vào việc nâng cao hiệu quả quản lý đièu hành ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu phát triển đất nước nói chung và từng địa phương nói riêng. Tuy nhiên, tình hình kinh tế, đời sống của cả nước và địa phương phát triển, biến đổi từng ngày, luật ngân sách và các văn bản khác qua thực hiện bộc lộ nhưng lạc hậu, hạn chế cần được bổ sung, hoàn thiện. Với lí do đó, tôi chọn đề tài: "Hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam" làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu trên hướng đề tài: Vấn đề quản lý ngân sách nói chung chính sách quản lý ngân sách đối với tỉnh (thành phố) nói riêng là một vấn đề quan trọng, luôn được quan tâm nghiên cứu. - Trước năm 1996 - có hàng loạt nghiên cứu nhằm góp phần xây dựng luật ngân sách năm 1996. - Những năm 2000 - 2001 - cũng có hàng loạt nghiên cứu nhằm hoàn thiện luật ngân sách năm 1996. Xây dựng luật ngân sách năm 2002. - Luật nghiên cứu năm 2002, được thi hành từ năm 2004, đã trải qua trên 3 năm thực thi. Đã đến lúc phải nghiên cứu xem xét để bổ sung, hoàn thiện. · Quốc hội đã cử nhiều đoàn giám sát thi hành luật Ngân sách 2002. Các đoàn đều có báo cáo giám sát tại các địa phương. · Quốc hội và Uỷ ban kinh tế - ngân sách của Quốc hội đã cử nhiều đoàn đi khảo sát tình hình lập, phê chuẩn dự toán, phân bổ quyết toán ngân sách ở nhiều nước trong khu vực và trên thế giới. Các đoàn đi về đều có báo cáo khảo sát, đúc rút kinh nghiệm. · Năm 2005-2006 có các đề tài thuộc dự án VIE 02/08 như đánh giá việc thực hiện luật NSNN và kiến nghị hoàn thiện do GS.TSKH Tào Hữu Phùng làm chủ nhiệm; Nghiên cứu cơ cấu thu, chi ngân sách Nhà nước trong mối quan hệ với tốc độ tăng trưởng kinh tế, xoá đói giảm nghèo và các chỉ tiêu kinh tế vi mô khác do TSKH Trịnh Huy Quách làm chủ nhiệm; Cơ cấu lại các khâu chủ trương NS Việt Nam do Nguyễn Minh Tân làm chủ nhiệm; Luận án Tiến sĩ kinh tế đề tài: Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu NSNN nhằm phục vụ yêu cầu phát triển ở Việt Nam của Nguyễn Phú Hà. - Để ra đời và chuẩn bị các điều kiện thi hành luật ngân sách năm 2002. Các năm 2003, 2004, 2005, 2006 và 2007 Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính có nhiều báo cáo giải trình ra đời Nghị quyết Quốc họi, Nghị định Chính phủ, Thông tư của Bộ Tài chính. Đây là những tài liệu quý (luận văn thống kê đầy đủ ở phần danh mục tài liệu tham khảo). - Hàng năm các địa phương khi trình lên Chính phủ dự toán NSĐP đều có bản giải trình, đây là những tài liệu thực tế rất cụ thể, rất thời sự gợi ý nhiều ý tưởng tốt. Những tác phẩm nghiên cứu của các cơ quan, các tác giả vào những năm gần đây được luận văn hệ thống và phát triển hình thành nội dung cơ bản của luận văn này. 3. Mục đích nghiên cứu: Mục đích nghiên cứu của Luận văn: khảo sát đánh giá chính sách quản lý NSNN đối với tỉnh (thành phố) trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường hiện nay. Từ đó, đề xuất các quan điểm các định hướng và biện pháp tiếp tục hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách đối với tỉnh (thành phố) trong thời gian tới. Để thực hiện mục đích luận văn phải hoàn thành các nhiệm vụ sau: - Về mặt lí luận: sẽ hệ thống hoá các cơ sở lí luận liên quan đến đề tài như: NSNN, NS tỉnh (thành phố); phát triển kinh tế - xã hội tỉnh (thành phố); chính sách quản lý NSNN tỉnh (thành phố); trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường; kinh nghiệm quản lý NSNN tỉnh (thành phố) của một vài nơi trên thế giới. - Phân tích thực trạng chính sách QLNN đối với tỉnh (thành phố) ở nước ta hiện nay. Các phân tích được tiến hành trên cơ sở các quan điểm phát triển, quan điểm thị trường... (đã đề cập ở chương 1) và qua điều tra khảo sát, phân tích nhằm phát hiện hệ thống chính sách quản lý NSNN đối với tỉnh (thành phố) hiện hành còn những gì cản trở sự phát triển, cản trở sự hình thành cơ chế thị trường. - Đề xuất các quan điểm, hướng đổi mới hệ thống chính sách và các biện pháp tạo điều kiện thực hiện các đổi mới đã đề xuất. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu là NSNN, NSNN tỉnh (thành phố), hệ thống chính sách QLNN đối với tỉnh (thành phố) của Nhà nước. - Hướng tiếp cận: Từ vị trí của các nhà hoạch định chính sách QLNS ở TW, để nhìn nhận lại hệ thống chính sách đã ban hành, theo các quan điểm phát triển, quan điểm kinh tế thị trường, và quan điểm hiệu quả kinh tế- xã hội và thực tiễn thực thi các chính sách thuộc lĩnh vực này các năm qua. - Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu tình hình sau khi có luật NSNN 2002 là chủ yếu, có đối chiếu với tình hình ở thời kỳ thực thi luật NSNN 1996. Về hướng tiếp cận (do đó giới hạn phạm vi nội dung nghiên cứu) Việc quản lý NSNN cấp tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt chính sách cụ thể, ít nhất cũng là các chính sách thu, chi ngân sách, các chính sách thể hiện vai trò của nhà nước trong các quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường, chính sách phân định quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa phương trong quá trình hình thành, tạo lập và sử dụng hợp lý có hiệu quả NSNN v.v.. Tuy nhiên, do đối tượng nghiên cứu tập trung là ngân sách cấp tỉnh, nên nhóm chính sách phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với cấp chính quyền địa phương là quan trọng và bao trùm. 5. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sẽ sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: điều tra, khảo sát, phân tích, so sánh, suy diễn, khái quát hoá… để nghiên cứu. 6. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Luận văn dự kiến có 3 chương. - Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện chính sách QLNSNN tỉnh (thành phố). - Chương 2: Thực trạng phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) giai đoạn 2001-2006. - Chương 3: Quan điểm, phương hướng và biện pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố). CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÍ LUẬN, THỰC TIỄN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH (THÀNH PHỐ) TRONG ĐIỀU KIỆN CHUYỂN SANG KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 1.1. TỔNG QUAN VỀ NSNN; NSNN TỈNH (THÀNH PHỐ) 1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước Có nhiều quan niệm về Ngân sách Nhà nước. Các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển cho rằng: Ngân sách nhà nước là một văn kiện tài chính mô tả các khoản thu, chi của chính phủ, được thiết lập hàng năm. Nhiều nhà nghiên cứu kinh tế hiện đại thì cho rằng ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước. Luật ngân sách Nhà nước Việt Nam (số 01/2002/QH11 thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá 11 ngày 16/12/2002) định nghĩa: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để bảo đảm thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Bên cạnh những sự khác biệt thì các định nghĩa có một số điểm nhất trí sau: - Ngân sách là kế hoạch hoặc dự toán thu, chi của một chủ thể nhất định, thường là một năm - gọi là năm tài chính. - Ngân sách nhà nước của một quốc gia là một đạo luật được cơ quan lập pháp của quốc gia đó ban hành. Mẫu biểu 01 CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NĂM …. Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung Ước thực hiện (năm hiện hành) Dự toán năm (năm kế hoạch) So sánh (%) A B 1 2 3 A. Tổng thu cân đối ngân sách Nhà nước 1 Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) 2 Thu từ dầu thô 3 Thu từ xuất khẩu, nhập khẩu (số cân đối) 4 Thu viện trợ không hoàn lại B. Tổng chi cân đối NSNN 1 Chi đầu tư phát triển 2 Chi trả nợ và viện trợ 3 Chi thường xuyên 4 Chi bổ xung quỹ dự trữ tài chính 5 Chi dự phòng C. Bội chi NSNN (tỷ lệ bội chi so GDP) Nguồn bù đắp bội chi NSNN 1 Vay trong nước 2 Vay ngoài nước * Mẫu 01- Ban hành kèm theo Thông tư số 59/2003/TT-BTCngày 23/6/2003 của BTC hướng dẫn thi hành ND 60/2003/ND-CPngày 6/6/2003 của Chính phủ. Mẫu biểu 02 CÂN ĐỐI NGUỒN THU CHI DỰ TOÁN NSTW NSDP NĂM …. Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung Ước thực hiện (năm hiện hành) Dự toán năm (năm kế hoạch) So sánh (%) A B 1 2 3 A NSTW I Nguồn thu từ NSTW Thu NSTW hưởng theo phân cấp - Thu thuế, phí và các khoản thu khác - Thu từ nguồn viện trợ không hoàn lại II Chi NSTW 1 Chi thuộc nhiệm vụ của NSTW theo phân cấp (không kể bổ xung cho NSĐP) 2 Bổ xung cho NSĐP - Bổ xung cân đối - Bổ xung mục tiêu III Vay bù đắp bội chi NSNN B Ngân sách địa phương I Nguồn thu ngân sách địa phương 1 Thu NSĐP theo phân cấp 2 Thu bổ xung từ NSTW - Bổ xung cân đối - Bổ xung có mục tiêu * Mẫu 02- Ban hành kèm theo Thông tư số 59/2003/TT-BTCngày 23/6/2003 của BTC hướng dẫn thi hành ND 60/2003/ND-CPngày 6/6/2003 của Chính phủ. Mẫu biểu 03: *Thành phố Hồ Chí Minh BẢNG CÂN ĐỐI NSĐP NĂM 2007 Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung Thực hiện 2005 Dự toán 2006 Ước TH 2006 Dự toán 2007 A B 1 2 3 A Tổng thu ngân sách trên địa bàn 1 Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) 2 Thu từ dầu thô 3 Thu từ XNK B Thu từ NSĐP 1 Thu từ NSĐP theo phân cấp - Các khoản NSĐP hưởng 100% - Các khoản thu phải chiếm NSĐP hưởng theo tỷ lệ % 2 Bổ xung từ NSTW - Bổ xung từ các CTMT quốc gia - Chi đầu tư từ vốn ngoài nước - Chi thực hiện một số dự án và nhiệm vụ khác - Bổ xung cân đối từ NSTW 3 Huy động vốn đầu tư theo khoản 3 điều 8 luật NSNN 4 Vay kho bạc nhà nước, vay khác 5 Thu kết dư 6 Thu NS cấp dưới nộp lên 7 Thu chuyển ngân sách năm trước 8 Các khoản thu được để lại chi quản lý qua NSNN 9 Thu hồi các khoản đã chi vay NSTW C Chi NSĐP trừ chi QL qua NS * Theo báo cáo thu chi NS năm 2007 của TP. HCM - Tài liệu báo cáo BTC ngày 25/8/2006 Ngân sách cấp tỉnh (thành phố) là một bộ phận của ngân sách Nhà nước (trong mô hình lồng ghép) hoặc là một bản thu chi của chính quyền cấp tỉnh (thành phố) đã được các cơ quan có thẩm quyền nhà nước quyết định, được thực hiệ trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước cấp đó. Nhìn dáng vẻ bề ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định. Có thể hình dung khái quát NSNN theo mẫu biểu số 1, số 2* MÉu biÓu sè 1, 2, 3 chØ lµ b¶ng c©n ®èi tæng hîp. B¸o c¸o dù to¸n NS theo th«ng t­ 59/2003/TTBTC ngµy 23/6/2003 bao gåm 10 biÓu mÉu thu, chi c¸c lo¹i. ; NSNN cấp tỉnh thành phố theo mẫu biểu số 3 (đây là bản cân đối ngân sách dự phòng năm 2007 của thành phố Hồ Chí Minh). Tuy nhiên, dáng vẻ bề ngoài đó lại chứa đựng những yếu tố pháp lý, những mối quan hệ cực kỳ quan trọng và nội dung vô cùng phong phú và phức tạp. Ngân sách được dự toán thảo luận, phê chuẩn từ cơ quan pháp quyền, được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu chi…, được kiểm soát bởi một hệ thống thể chế với sự tham gia của nhân dân (như quốc hội, cơ quan kiểm toán, những người đóng thuế, công chúng…). Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải chỉ là các con số, cũng không phải chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơn thuần; mà còn phản ánh chủ trương chính sách của nhà nước; biểu hiện các quan hệ kinh tế tài chính giữa các cấp chính quyền (cũng là cấp ngân sách); giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bố các nguồn lực và phân phối thu nhập mới sáng tạo. Các quá trình sản xuất kinh doanh, gắn liền với sự vận động của các dòng tiền: dòng tiền thu vào (quá trình tạo lập), dòng chi ra (quá trình sử dụng) của ngân sách nhà nước (quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước). Việc tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước một mặt, phản ánh mức độ tiền tệ hoá, luật pháp hoá các hoạt động của Nhà nước, bởi dự toán thu, chi ngân sách của nhà nước được các cấp có thẩm quyền thảo luận, quyết định và phê chuẩn trong khuôn khổ pháp luật; mặt khác, từng khoản, mục của ngân sách nhà nước chính là sự cụ thể hoá các chính sách, các lựa chọn kinh tế, chính trị của đất nước. Sử dụng ngân sách Nhà nước, Nhà nước tác động vào nền kinh tế: thúc đẩy (hay kìm hãm) sự phát triển kinh tế, bảo đảm công bằng xã hội, bảo vệ các tầng lớp dân cư. Quá trình tạo lập, sử dụng ngân sách Nhà nước là sự thể hiện ý chí chủ quan của Nhà nước, thông qua đó bản chất của ngân sách được hình thành. Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra. Bản chất kinh tế không tách rời bản chất chính trị của ngân sách Nhà nước. Bản chất chính trị của ngân sách Nhà nước gắn liền với bản chất của giai cấp cầm quyền. 1.1.2. Vai trò của ngân sách Nhà nước Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện: Một là, Nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định. Một trong đó là ngân sách Nhà nước. Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách Nhà nước luôn có vị trí quan trọng trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho sự thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Hai là, Ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác động vào nền kinh tế. Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nền kinh tế phát triển, điều chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy quá trình đô thị hoá, động viên mọi thành viên trong xã hội tham gia vào quá trình phát triển; Ngân sách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành đồng bộ các yếu tố của kinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền kinh tế thị trường, bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công bằng và hiệu quả kinh tế - xã hội; Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng, quốc gia nào cũng xây dựng được một hệ thống ngân sách hợp lí, với các chính sách nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có hiệu quả nhất. 1.2. CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH (THÀNH PHỐ) TRONG ĐIỀU KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 1.2.1. Lựa chọn hướng tiếp cận, nội dung nghiên cứu chính sách quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) Việc quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt chính sách cụ thể, ít nhất cũng là: các chính sách thu chi ngân sách; các chính sách thể hiện vai trò của Nhà nước trong quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường; chính sách về phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa phương trong quá trình hình thành, tạo lập và sử dụng hợp lý và có hiệu quả ngân sách Nhà nước v.v.. Tuy nhiên, trong các chính sách đó thì nhóm chính sách phân định trách nhiệm quyền hạn giữa Trung ương với các cấp chính quyền địa phương là quan trọng và bao trùm các chính sách cụ thể khác. Hệ thống chính quyền ở quốc gia nào cũng được cấu tạo thành nhiều cấp: TW, tỉnh (thành phố) huyện, xã hoặc TW (liên bang), bang, tỉnh, huyện, xã v.v.. ứng với mỗi cấp chính quyền thường là một cấp ngân sách. Tuy nhiên, có hai loại mô hình tổ chức: Mô hình "lồng ghép" và mô hình "không lồng ghép". Với mô hình "lồng ghép" (ở Việt Nam dang tổ chức các cấp ngân sách nhà nước theo mô hình này) ngân sách Nhà nước cấp TW bao gồm cả ngân sách các tỉnh (thành phố). Như vậy ngân sách nhà nước hàng năm được tổng hợp từ dự toán ngân sách Nhà nước của các Bộ, ngành ở TW và của các tỉnh (thành phố). Với mô hình "không lồng ghép" thì khác: mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách độc lập (hiểu theo nghĩa ngân sách TW không bao gồm ngân sách các tỉnh; Ngân sách cấp tỉnh không bao gồm ngân sách cấp huyện; Ngân sách cấp huyện không bao gồm ngân sách cấp xã). Như vậy NSNN ở Trung ương chỉ tổng hợp từ dự toán của các Bộ ngành TW mà không phải tổng hợp dự toán của ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố); cũng như vậy ngân sách cấp tỉnh (thành phố). Không bao hàm ngân sách cấp huyện v.v.. Với mô hình "Lồng ghép" ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố) có vai trò qan trọng vì nó bao gồm cả ngân sách cấp huyện, xã. Ngân sách Nhà nước sẽ có 2 phần: phần tổng hợp dự toán ngân sách của các Bộ, Ngành ở Trung ương và phần tổng hợp dự toán ngân sách của khối các tỉnh (thành phố) gọi là phần địa phương. Chính vì vậy, các chính sách tác động đến thu, chi của các tỉnh (thành phố) đều được vận dụng vào các quy định pháp quy của tỉnh (thành phố) đối với việc thu, chi của các pháp nhân kinh tế khác, hoạt động kinh doanh trên địa bàn các địa phương. Vì vậy có thể nói: nếu nghiên cứu vấn đề phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với tỉnh, thành phố (còn gọi là phân cấp QLNS địa phương) thì có thể bao quát được toàn bộ hệ thống chính sách quản lý ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố). Hơn thế nữa, chọn vấn đề phân cấp QLNN địa phương phù hợp với giác độ nghiên cứu của môn Kinh tế chính trị và tầm bao quát của cơ quan quyền lực Nhà nước là Quốc hội (như trong phần mở đầu tác giả đã xác định). 1.2.2. Nội dung cơ bản của phân cấp QLNS Nhà nước giữa TW đối với cấp tỉnh (thành phố) Với định chế tổ chức hệ thống Nhà nước gồm nhiều cấp chính quyền, trong đó ngân sách được coi là phương tiện vật chất chủ yếu để mỗi cấp chính quyền thực hiện các nhiệm vụ, chức năng theo Hiến định và theo Luật định - thì phân cấp quản lý ngân sách là nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý tài chính và về thực chất đó là sự giải quyết các quan hệ về ngân sách giữa chính quyền nhà nước trung ương và chính quyền nhà nước địa phương thể hiện trên các mặt chủ yếu sau: Một là, về thẩm quyền ngân sách: là sự phân định quyền hạn, trách nhiệm của Chính phủ và chính quyền địa phương trong các vấn đề chủ yếu của ngân sách như: quyết định dự toán; phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách: quyết định dự toán; phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách; điều chỉnh dự toán ngân sách; ban hành chế độ, tiêu chuẩn định mức về ngân sách. Hai là, phân định nội dung cụ thể về từng nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách: là sự phân chia giữa ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP) cũng như giữa các cấp ngân sách địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi. Nói cách khác, đó là sự xác định NSTW được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì; ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì. Ba là, quy định mối quan hệ giữa các cấp ngân sách: tức là quy định các nguyên tắc về chuyển giao ngân sách giữa cấp trên xuống cấp dưới và ngược lại. Đây là một vấn đề cốt tử trong quá trình phân cấp vì thông qua số lượng, quy mô và cơ cấu chuyển giao giữa các cấp ngân sách, người ta có thể đánh giá mức độ độc lập và đi theo nó là quyền tự chủ của ngân sách mỗi cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước. Bốn là, phân quyền về thành lập và sử dụng các quỹ tài chính như: Quy dự trữ tài chính, Quỹ hỗ trợ đầu tư, các quỹ công ích… 1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc sau: Một là, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp với phân cấp quản lý về kinh tế - xã hội Quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội được tổ chức thành một hệ thống gồm nhiều cấp, mỗi cấp có nhiệm vụ và quyền hạn nhất định. Ngân sách nhà nước là nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nên cũng phải được tổ chức cho phù hợp với cơ cấu tổ chức của chủ thể sử dụng. Bên cạnh đó, việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cũng cần chú ý tới quan hệ giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, đảm bảo sự phói hợp nhịp nhàng của tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế. Quán triệt nguyên tắc trên sẽ tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ vật chất của các cấp chính quyền. Một quốc gia có sự phân cấp mạnh về hành chính - kinh tế - xã hội cũng đòi hỏi một sự phân cấp tương ứng về mặt tài chính để đảm bảo lực lượng vật chát thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và tạo cho ngân sách địa phương vị trí độc lập tương đối trong một hệ thống ngân sách nhà nước thống nhất. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền trung ương trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội; ngân sách trung ương thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trong nền kinh tế và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, đảm bảo quốc phòng an ninh. Xã hội càng phát triển thì vai trò của chính quyền trung ương ngày càng quan trọng. Việc tạo cho địa phương có sự độc lập tương đối là rất cần thiết, nhằm phát huy tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương trong thực hiện những nhiệm vụ mang tính xã hội rộng rãi, gắn trực tiếp với quyền lợi của nhân dân (giáo dục, y tế, cứu đói….). Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho địa phương một cách hợp lý sẽ giúp cho địa phương có thể chủ động và tích cực phát huy trách nhiệm trong việc xây dựng và phát triển địa phương. Mức độ độc lập của ngân sách địa phương còn được thể hiện ở chỗ chính quyền địa phương phải là người có thực quyền quyết định phương án điều hành ngân sách của cấp mình, chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở những vấn đề có tính nguyên tắc, định hướng lớn để không ảnh hưởng mục tiêu chung. Như vậy, cần tránh sự can thiệp quá sâu của chính quyền cấp trung ương vào xây dựng và quyết định ngân sách của địa phương. Ba là, phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách; làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách trung ương, nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách các cấp ở địa phương; từ đó làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông chờ, ỷ lại của ngân sách cấp dưới và bao biện từ ngân sách cấp trên. Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu, nhiệm vụ chi và bị chi phối bởi nhiều cấp; dẫn đến tình trạng co kéo nguồn thu, chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi, thất thoát, lãng phí ngân sách. Bốn là, đảm bảo tính công bằng Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải đảm bảo yêu cần cân đối phát triển chung của đất nước, hạn chế đến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hoá, xã hội giữa các vùng của lãnh thổ. Yêu cầu của nguyên tắc này xuất phát từ các vùng, các địa phương trong một quốc gia có những đặc điểm tự nhiên, xã hội và trình độ phát triển kinh tế văn hoá không đồng đều. Nếu một hệ thống ngân sách nhà nước được phân cấp đơn giản, áp dụng như nhau cho tất cả các địa phương rất có thể dẫn tới những bất công bằng, tạo ra những khoảng cách lớn về sự phát triển giữa các địa phương. Những vùng đô thị hoặc những vùng có tiềm năng, thế mạnh lớn ngày càng phát triển; ngược lại những vùng nông thôn, miền núi không có các tiềm năng, thế mạnh sẽ bị tụt hậu. Ngân sách nhà nước nói chung được hình thành dựa trên cơ sở đóng góp trực tiếp hoặc gián tiếp của công dân và mang tính bắt buộc, song đối với từng địa phương thì có khi khoản thu phát sinh ở địa phương này nhưng lại tiến hành thu ở địa phương khác. Nguyên nhân là do các khoản gián thu nhiều khi không đồng nhất giữa thời gian và không gian kể từ khi bắt đầu cho tới khi kết thúc, ví dụ như thu thuế xuất nhập khẩu nộp tập trung tại cửa khẩu có hàng hoá thông qua; thuế tiêu thụ đặc biệt thu tại nơi tiêu thụ… Do đó đòi hỏi hệ thống ngân sách nhà nước phải đảm bảo điều hoà được sự phân phối dọc và phân phối ngang các nguồn thu giữa các cấp quản lý ngân sách nhà nước. Vai trò này thường được giao cho chức năng điều tiết thông qua ngân sách trung ương với các hình thức như là bổ sung cân đối hoặc bổ sung có mục tiêu cho các địa phương. 1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Một là, hình thức cấu trúc nhà nước Hình thức cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vị hành chính lãnh thổ, xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước trung ương với cơ quan nhà nước địa phương. Căn cứ hình thức cấu trúc nhà nước, bộ máy nhà nước được phân chia thành từng cấp, gắn với địa bàn lãnh thổ và được giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội. Có hai hình thức cấu trúc nhà nước chủ yếu: - Nhà nước đơn nhất là nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương, tập trung quyền lực cao ở cấp trung ương. Mức độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở các nước theo hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất thường ở mức độ, giới hạn, phần lớn tập trung ở ngân sách trung ương. - Nhà nước liên bang là nhà nước có từ 2 hay nhiều thành viên hợp lại, các cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý được tổ chức thành 2 hệ thống, trong đó một hệ thống chung cho toàn liên bàng và một hệ thống riêng của từng thành viên. Đặc trưng của nhà nước liên bang là tính tập trung không bằng nhà nước đơn nhất, quyền lực cho các bang được mở rộng ra nhiều. Đối với cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp trục thuộc bang; việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện triệt để hơn (quyền quyết định đối với ngân sách được mở rộng cho các cấp ở địa phương, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rõ ràng). Hai là, trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền và mức độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Thực chất của quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là quá trình phân giao nguồn lực tài chính quốc gia cho các cấp chính quyền phân phối, sử dụng. Trình độ tổ chức, quản lý của các cấp chính quyền về kinh tế - xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính quyết định đến hiệu quả việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Gắn với trình độ tổ chức, quản lý nhất định có mức phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo 2 loại hình sau: - Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp trong hệt hống; mỗi cấp chính quyền được quyền quyết định về các vấn đề đã được giao. Khi đã thực hiện phân quyền, chính quyền cấp trên công nhận quyền tự quản của các cấp dưới; các cấp chính quyền được tự chủ trong việc quyết định các hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính của mình phù hợp với Luật, các quy định chung của chính quyền cấp hơn. Với mô hình này, các cấp chính quyền ở địa phương cần được tự quản cao về mặt tài chính, có một ngấnách độc lập tương xứng với quyền tự quản của mình. Do vậy cần hình thành các cấp ngân sách ở địa phương. - Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nước mà qua đó các cơ quan trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyền quản lý hành chính, tổ chức thực hiện các chính sách do trung ương ban hành. Trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các cơ quan của nhà nước tại địa phương và bổ nhiệm các công chức ở địa phương để đại diện cho các cơ quan trung ương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của mình tại địa phương; các cơ quan ở địa phơng hoàn toàn chịu trách nhiệm trước cơ quan trung ương về các hoạt động của mình. Trong mô hình này, hoạt động của các cơ quan nhà nước địa phương do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đó không cần hình thành một cấp ngân sách riêng cho các đơn vị hành chính. Ba là, nhiệm vụ cung cấp các hàng hoá công cộng (*). Ngoài chức năng trấn áp, chức năng kinh tế và các hoạt động chính trị…., nhà nước còn là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xh. Việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đáp ứng được nhu cầu đa dạng của công nhân cũng cần phải được giao cho một cấp chính quyền nào đó thực hiện. Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng….) thường do chính quyền nhà nước trung wong đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mang tính phổ cập (giáo dục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng…) thường giao cho chính quyền địa phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phương. Việc quyết định phân cấp về cungứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương. Bốn là, đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh thổ. Do các vùng lãnh thổ có những đặc điểm về tự nhiên khác nhau như biên giới, hải đảo…. hoặc là vùng tập trung đông dân cư có truyền thống văn hoá, ngôn ngữ, tôn giáo riêng… Vì vậy, trong phân cấp về quản lý hành chính các vấn đề này cũng được quan tâm. Các yếu tố này có thể hình thành nên một sự phân cấp mang tính đặc thù như khu tự trị hoặc đặc khu… vì vậy ở những cấp này cũng có sự phân cấp đặc biệt trong quản lý ngân sách nhà nước về phân định nhiệm vụ thu, chi. Thường thì ở các cấp ngân sách khu tự trị, đặc khu… thường được trao những quyền tự chủ rộng rãi hơn trong quản lý ngân sách nhà nước (do ảnh hưởng bởi yếu tố chính trị). 1.2.5. Sự cần thiết khách quan phải phân cấp quản lý nhà nước nhà nước cho tỉnh (thành phố) Phân cấp quản lý ngân sách cho tỉnh (thành phố) là một xu thế tất yếu khách quan, một yêu cầu của phát triển kinh tế. Sự cần thiết được lí giải theo các hướng sau: Một là, phân cấp quản lý ngân sách là tất yếu vì sự vận động của các dòng tài chính phải gắn kết với các hoạt động kinh tế trong không gian và thời gian với những hình thức và phương thức theo các quan hệ tỷ lệ nhất định về lượng. Đó là mối quan hệ tương tác qua lại: một chiều là các hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có sự bảo đảm của nguồn lực tài chính; chiều ngược lại kết quả của các hoạt động kinh tế lại tạo ra phần giá trị mới gia tăng, đó là nguồn bổ xung cho nguồn lực tài chính. Sự gắn kết thể hiện một trong quá trình hoạt động kinh tế và sự vận động của dòng tài chính. Ở đầu vào của các hoạt động kinh tế nguồn vốn ngân sách là một nguồn lực quan trọng. Việc phân bổ nguồn lực này; nhiều, ít, kịp thời, hay không kịp thời là vô cùng quan trọng. Nó có thể là nguòn vốn chủ yếu, cũng có thể là vốn "mồi" bảo đảm cho sự hình thành và thắng lợi của các chủ trương phát triển kinh tế. Ở đầu ra, kết quả đầu ra tốt là mục tiêu của các hoạt động kinh tế và sự vận động tài chính cùng kỳ vọng. Đầu ra dưới dạng hàng hoá đáp ứng yêu cầu của thị trường, đầu ra dưới dạng giá trị với phần giá trị gia tăng ngày càng lớn là nguồn bổ xung cho ngân sách. Trong mối quan hệ giữa đầu ra và đầu vào. Đầu ra chính là mục tiêu, là căn cứ để quyết định đầu tư quyết định phân bổ đầu vào. Cách phân bổ đầu vào theo các định mức sử dụng chưa thể hiểu được quan hệ khăng khít này. Nếu có thể kết quả đầu ra là căn cứ quyết định để Ngân sách phân phổ nguồn lực tài chính ngân sách thì hiệu quả kinh tế sẽ được nâng cao. Trong quá trình sử dụng sự gắn kết giữa hoạt động kinh tế và vận động tài chính phải đồng bộ trong thời gian, không gian theo những quan hệ tỷ lệ về lượng nhất định. Việc quản lý của nhà nước trong giaid doạn này là vô cùng quan trọng, đòi hỏi sự chặt chẽ, xát sao. Hai là, phân cấp quản lý ngân sách là tất yếu vì phải bảo đảm mối quan hệ chặt chẽ giữa phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý ngân sách. Phân cấp ngân sách là một bộ phận quan trọng trong nội dung phân cấp quản lý kinh tế giữa các cấp chính quyền. Do đó, phân cấp quản lý ngân sách đến đâu? như thế nào? phải căn cứ vào chủ trương chung về phân cấp quản lý kinh tế. Ngược lại phân cấp ngân sách đúng sẽ có tác động quan trọng bảo đảm sự thành công của phân cấp quản lý kinh tế. Phân cấp ngân sách là một đòn bẩy kinh tế khuyến khích các địa phương chủ động khai thác các tiềm năng, thế mạnh của địa phương mình trong phát triển kinh tế địa phương và đóng góp ngày càng nhiều vào ngân sách nhà nước. Ba là, phân cấp quản lý ngân sách còn là một yêu cầu tất yếu của việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của kế hoạch hoá và quản lý bản thân ngân sách. Muốn quản lý thu, chi chặt chẽ, không bỏ sót thu, bảo đảm chi hợp lí, tiết kiệm thì các khoản thu, chi cụ thể đều phải có chủ rõ ràng, có quyền lực. Các khoản thu, chi lại có số lượng lớn, ở nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương cụ thể: theo đà phát triển kinh tế thì số lượng khoản thu ngày càng lớn, đa dạng. Nhà nước Trung ương không thể quản lý tốt nếu không phân cấp quản lý ngân sách cho các địa phương, các ngành, các lĩnh vực. Chỉ có phân cấp hợp lý Trung ương mới có thể tập trung quản lý các nguồn thu, các khoản chi lớn quan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước hoặc từng vùng lãnh thổ rộng lớn. Phân cấp quản lý kinh tế, trong đó có phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các ngành, các địa phương trong phát triển ngành và địa phương cụ thể. Vận dụng 3 hướng lí giải trên đối với việc phân cấp quản lý ngân sách cho cấp tỉnh (thành phố) có thể thấy thêm một số vấn đề sau: - Những vấn đề phát triển kinh tế vùng và quản lý sự phát triển vùng đang được quan tâm trên thế giới. Theo sự phân chia cấp vị vùng thường tháy có các vùng lớn, vùng hành chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố); vùng hành chính - kinh tế cấp huỵên trong đó vùng hành chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố) được sự quan tâm đặc biệt. Lý do là vì: cấp tỉnh (thành phố) là một cấp kinh tế chiến lược, có những đặc điểm tự nhiên kinh tế xã hội đều có thể phân biệt giữa chúng với nhau. Tỉnh (thành phố) là vùng kinh tế lại có bộ máy hành chính làm chủ thể quản lý (khác với các cấp vì vùng lớn không có bộ máy hành chính làm chủ thể quản lý). Sự trùng hợp của cấp vị vùng kinh tế với cấp hành chính tạo nên những sự thuận lợi đối với việc nghiên cứu, quản lý kinh tế. Việc nghiên cứu phân cấp ngân sách nhà nước, do đó cũng thuận lợi bởi cấp tỉnh vừa là cấp chính quyền, vừa là cấp quản lý ngân sách, vừa là một cấp vị vùng kinh tế chiến lược. - Phân cấp quản lý kinh tế, cũng như phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho cấp tỉnh (thành phố) có mục tiêu là nhằm phát triển địa phương. Phát triển kinh tế đó là sự tăng trưởng (mức tăng lượng của cải trong một thời kỳ nhất định); là sự thay đổi cơ bản cơ cấu nền kinh tế; là sự gia tăng chất lượng cuộc sống, mức độ công bằng, dân chủ, đặc biệt là khối lượng, chất lượng, hiệu quả của sự tham gia của cộng đồng vào quá trình phát triển ngày càng cao hơn. Phát triển bền vững là sự phát triển hài hoà của phát triển bền vững về kinh tế, phát triển bền vững về xã hội; và sự phát triển bền vững về môi trường. Trong đó phát triển bền vững về kinh tế được hiểu là sự duy trì nhịp độ tăng trưởng theo thời gian trên cơ sở tăng năng suất lao động và hiệu quả cao. Phát triển bền vững về xã hội được hiểu là việc nêu cao mục tiêu phát triển con người cho thế hệ hôm nay và cho thế hệ tương lai. Phát triển bền vững về mặt xã hội là sự phát triển tổng hợp các yếu tố: mức sống (vật chất, tinh thần), sự bình đẳng (kể cả bình đẳng thể lệ). Sự tin cậy, khả năng liên kết và an toàn xã hội. Phát triển bền vững về môi trường được hiểu là các quyết định kinh tế hiện tại bảo đảm bảo tồn và tái sinh các hệ sinh thái; bảo đảm chất lượng môi trường cho hiện tại và cho tương lai; bảo đảm nguồn lực, cơ sở vật chất cho hiện tại và cho tương lai… Phát triển kinh tế của một tỉnh (thành phố) khác với phát triển của một quốc gia như các công cụ, tác nhân, quản lý… có nhiều quan niệm khác nhau: phát triển địa phương được nhìn nhận từ thu nhập, việc làm; phát triển địa phương là các hoạt động tăng cường đầu tư vào vùng; phát triển vùng là các ht nhừam cải thiện phúc lợi địa phương, phát triển địa phương là phát huy lợi thế so sánh nâng cao tính cạnh tranh của doanh nghiệp và khuyến khích sự hình thành của doanh nghiệp mới. Các quan niệm trên không sai nhưng mới chỉ đề cập đến từng khía cạnh, cần có một cách hiểu đầy đủ hơn: Phát triển địa phương là căn cứ vào nhu cầu của thị trường từng địa phương khai thác các tiềm năng, thế mạnh tự nhiên, kinh tế xã hội của mình; xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực đầu tư vào địa bàn; tạo môi trường cho các doanh nghiệp phát huy tính chủ động, tích cực mở rộng kinh doanh trên cơ sở gắn chiến lược phát triển doanh nghiệp với chiến lược phát triển địa phương, chiến lược phát triển quốc gia, cùng hướng tới hiệu quả kinh tế tối đa và sự hài hoà giữa các bên, phấn đấu thoả mãn tốt nhất nhu cầu ngày càng cao của sản xuất, đời sống địa phương, tạo lập vị thế và khả năng đóng góp nhiều nhất cho sự phát triển của kinh tế xã hội cả nước. Như vậy, mục tiêu phát triển địa phương không chỉ nâng cao thu nhập, gia tăng phúc lợi địa phương, mà còn nhằm nâng cao khả năng đóng góp của địa phương vào sự phát triển chung của cả nước, qua đó, mà nâng cao vị thế của mình. Để phát triển địa phương có nhiều con đường khai thác tiềm năng, xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực từ ngoài vào; tạo môi trường thuận lợi và hỗ trợ doanh nghiệp, coi trọng, khuyến khích doanh nghiệp mở rộng kinh doanh… Như vậy xu thế phân cấp quản lý cho địa phương là không thể đảo ngược. Từ những năm cuối của thập kỷ 90 của thế kỷ XX đến nay các nhà khoa học kinh tế cho rằng nhiệm vụ của chính quyền địa phương là tập trung vào xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp trong đó có các nội dung: bảo đảm cơ sở hạ tầng; tổ chức hợp tác giữa khu vực tư nhân và nhà nước; đầu tư tạo lợi thế so sánh cho địa phương. Để hoàn thành các nhiệm vụ trên, chính quyền địa phương phải: + Có chiến lược phát triển kinh tế xã hội của địa phương trong đó đặc biệt quan tâm đến phát triển các doanh nghiệp trên địa bàn. + Tạo môi trường đầu tư mang tính cạnh tranh + Khuyến khích, có sự hỗ trợ kịp thời và hiệu quả những sự hợp tác. + Phát triển đào tạo và giáo dục + Hỗ trợ cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân. Xu thế trên là gợi ý cho phân cấp quản lý kinh tế trong đó đặc biệt là sự phân cấp NSNN cho các địa phương. Bởi lẽ: - Địa phương được giao nhiệm vụ quản lý gì thì phải được phân cấp nguồn tài chính cho việc bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. - Địa phương được giao nhiệm vụ quản lý lĩnh vực kinh tế nào thì phải bảo toàn, phát triển vốn tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. - Các nhiệm vụ quản lý ngân sách mà Trung ương phân cấp, địa phương phải bảo đảm quản lý chặt chẽ và có hiệu quả cao, đúng pháp luật nhà nước. 1.3. TÌNH HÌNH PHÂN CẤP QLNSNN GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI. NHỮNG BÀI HỌC CÓ THỂ VẬN DỤNG Ở VIỆT NAM. Bất kỳ quốc gia nào cũng phấn đấu có một cơ chế quản lý ngân sách nhà nước hợp lý, có hiệu quả cao. Tuy nhiên, do điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi nước không giống nhau, nên việc quản lý ngân sách và phân cấp ngân sách có những nét riêng. Trong phần này Luận văn muốn nghiên cứu cơ chế quản lý ngân sách nhà nước và phân cấp QLNS giữa TW và địa phương ở mỗi nước. Từ đó, rút ra những bài học có thể vận dụng vào Việt Nam. Luận văn nghiên cứu ở 3 loại nước: - 1 nước có nền kinh tế thị trường phát triển - 3 nước Đông Á và Đông Nam Á - 2 nước đang chuyển từ mô hình kế hoạch hoá tập trung sang mô hình kinh tế thị trường. (Tình hình chi tiết chúng tôi viết trong phần phụ lục I) Những bài học có thể vận dụng vào Việt Nam sau khi nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương ở một số nước trên thế giới 1.3.1. Phân cấp quản lý ngân sách là vấn đề mà ở bất kỳ nước nào cũng được nhà nước quan tâm Các nước đã khảo sát (cũng như nhiều nước khác trên thế giới) đều tổ chức hệ thống quản lý nhà nước thành nhiều cấp: Trung ương, địa phương (bang, tỉnh, huyện v.v..). Từ đó, hệ thống ngân sách cũng có tổ chức nhiều cấp tương ứng. Trong quá trình phát triển kinh tế từ thấp lên cao nhiệm vụ quản lý của từng cấp thay đổi. Phân cấp quản lí kinh tế thay đổi tất yếu phân cấp quản lý ngân sách phải có sự thay đổi phù hợp. 1.3.2. Hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính Cơ sở pháp lý cho phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đều rất rõ ràng trong Hiến pháp cho đến các Luật về tài chính, do đó ổn định và đồng bộ giữa chính sách về tài chính với các chính sách khác. 1.3.3. Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách, đó là - Nguyên tắc thống nhất: nhà nước chỉ có một ngân sách, tập hợp tất cả các khoản thu và các khoản chi. - Nguyên tắc về sự đầy đủ và toàn bộ: mọi khoản thu chi đều được quản lý qua ngân sách, không có tình trạng để ngoài ngân sách. - Nguyên tắc trung thực: mọi nghiệp vụ phát sinh đều được thể hiện chính xác, đầy đủ, đúng với nghiệp vụ kinh tế phát sinh. - Nguyên tắc công khai: chính quyền các cấp đều phải công bố công khai ngân sách trên các phương tiện thông tin đại chúng. 1.3.4. Các xu hướng phân cấp có 2 xu hướng trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: một là, tập trung nhiều về ngân sách trung ương; hai là, mở rộng quyền tự chủ cho các địa phương - Đối với các nước có xu hướng tập trung về ngân sách trung ương thì các khoản thu lớn được tập trung vào cấp trung ương, các khoản thu nhỏ để lại cho các địa phương. Ưu điểm của phân cấp theo quan điểm này là tập trung được nguồn lực vào ngân sách trung ương nhằm tạo ra được "các cú đấm chiến lược" để tác động mạnh vào cơ cấu kinh tế, tạo ra được các bước đột phá trong phát triển kinh tế - xã hội, hỗ trợ được nhiều hơn cho các địa phương có hoàn cảnh khó khăn về ngân sách… Quan điểm này rất thích hợp với các nước đang phát triển như Trung Quốc, Malaysia, Indonesia… nhằm tránh phân tán của ngân sách nhà nước, đầu tư có trọng điểm. - Đối với các nước có xu hướng mở rộng quyền tự chủ cho các dịa phương (thực chất là coi trọng ngân sách địa phương hơn) thì giao nhiệm vụ chi cho địa phương nhiều hơn, các nguồn thu cũng như tổng thu được nhiều hơn do đó khả năng tự cân đối thu chi của ngân sách ở địa phương lớn hơn, quyền tự chủ của ngân sách địa phương được đề cao hơn. Ưu điểm của phân cấp quản lý ngân sách theo quan điểm này là phát huy được tính chủ động hơn cho ngân sách địa phương. Nếu được quản lý tốt, việc thu, chi ngân sách hiệu quả hơn và sát với tình hình của địa phương hơn. Quan điểm này phù hợp với các nước đã phát triển như Cộng hoà liên bang Đức, Mỹ… 1.3.5. Việc phân cấp quản lý ngân sách ở các nước không lồng ghép, ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới, ngân sách chính phủ không bao gồm ngân sách địa phương. Mỗi cấp chính quyền tự lập, duyệt và thực hiện ngân sách của cấp mình; Trung ương không can thiệp nhiều vào điều hành cụ thể ngân sách của các địa phương, song không vì thế mà buông lỏng sự kiểm soát; nhiệm vụ chi giao cho địa phương thường cao hơn nguồn thu, số chênh lệch được trung ương bù đắp phải tuân thủ các điều kiện nhất định và được ổn định, đây chính là công cụ để trung ương kiểm soát tài chính các địa phương. - Phần lớn các nước đều phân cấp nguồn thu theo hướng chọn một số khoản thu để phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương và ngoài ra một số nước còn cho phép chính quyền trung ương các cấp được quy định thêm một số khoản thu trên địa bàn. - Phân định nguồn thu ở hầu hết các nước đều tập trung vào ngân sách trung ương. Duy trì để địa phương nhận hỗ trợ từ trung ương nhằm giải quyết thâm hụt ở địa phương nhưng cố gắng ở mức vừa phải một mặt để kích thích các địa phương khai thác tốt các nguồn thu trên địa bàn, tiết kiệm chi, kiểm soát, chi phối các địa phương ở các mức độ khác nhau, mặt khác để điều hoà nguồn lực giữa các địa phương. Phương thức hỗ trợ cho các địa phương, đều tập trung vào xây dựng một phương thức rõ ràng, minh bạch để tránh tình trạng "xin, cho" giữa các cấp ngân sách và cố gắng chú trọng đến tính đặc thù của từng địa phương. Ở một số nước địa phương có thể vay từ NSNN và giữa các địa phương cũng duy trì quan hệ tín dụng. - Phân định thẩm quyền quyết định ngân sách nhà nước giữa các cấp rõ ràng kể từ khâu lập dự toán, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước. - Xu hướng chung của các nước là hạn chế các khoản chi trùng lắp giữa các cấp để qua đó xác định nhiệm vụ chi rõ ràng, nâng cao trách nhiệm của từng cấp đối với nhiệm vụ chi đó. CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GIỮA TW VÀ TỈNH (THÀNH PHỐ) HIỆN NAY Ở Việt Nam vấn đề phân cấp QLNS giữa Trung ương và địa phương luôn được quan tâm. Năm 1996, Luật ngân sách ra đời (có hiệulực thi hành từ năm ngân sách 1997), sau đó, từ năm 2002 được hoàn thiện hơn trong luật ngân sách mới (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004). Với sự ra đời và hoàn thiện của Luật ngân sách Nhà nước được nâng ao, kinh tế xã hội cả nước và từng địa phương đã có sự phát triển đáng kể. Trong chương này, Luận văn sẽ hệ thống hoá quá trình hoàn thiện từ 1996 đến nay và các vấn đề còn tồn tại, hạn chế cần tiếp tục được nghiên cứu bổ xung, sửa đổi các quy định phân cấp QLNS nhà nước của Luật ngân sách năm 2002. 2.1. NỘI DUNG CHỦ YẾU CỦA PHÂN CẤP QLNS GIỮA TW VÀ ĐỊA PHƯƠNG 2.1.1. Tổ chức hệ thống ngân sách Nhà nước Hệ thống ngân sách Nhà nước ở Việt Nam gồm 4 cấp (phù hợp với hệ thống tổ chức hành chính) - Bao gồm: - Ngân sách Trung ương - Ngân sách cấp tỉnh (thành phố) - Ngân sách cấp huyện (huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh) - Ngân sách cấp xã (xã, phường, thị trấn) Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thể hiện ở mấy nguyên tắc sau: - Hệ thống ngân sách Việt Nam mang tính "Lồng ghép" ngân sách Trung ương bao gồm cả ngân sách các tỉnh (thành phố); Ngân sách các tỉnh (thành phố) bao gồm cả ngân sách cấp huyện; ngân sách cấp huyện bao gồm cả ngân sách cấp xã. Chính vì vậy có quan niệm: Ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Trong đó: Ngân sách địa phương, bao gồm ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã. Nhưng do tính lồng ghép nên ngân sách tỉnh (thành phố) thực chất là đại diện khá đầy đủ của ngân sách địa phương. - Ngân sách trung ương là ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; - Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này được xác định trên cơ sở tính toán các nguồn thu, nhiệm vụ chi theo các tiêu thức: dân số, điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng, có chú ý tới vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng, vùng dân tộc thiểu số, các vùng có khó khăn… Đây là khoản thu của ngân sách cấp dưới và được ổn định từ 3 đến 5 năm. - Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; không sử dụng ngân sách cấp này chi thay nhiệm vụ ngân sách cấp khác. 2.1.2. Quyền hạn, trách nhiệm của các cấp TW, địa phương trong quản lý ngân sách 2.1.2.1. Quyền hạn, trách nhiệm của cấp TW a) Quốc hội: làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực ngân sách nhà nước; Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia để góp phần phát triển kinh tế, bảo đảm cân đối thu, chi ngân sách nhà nước; Quyết định dự toán ngân sách nhà nước với tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp; Quyết định phân bổ ngân sách nhà nước theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ; Quyết định danh mục các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, Nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm, các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng; Phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Căn cứ vào quyết định của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm, Quốc hội giao Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chính phủ trình và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ nhất. b) Các cơ quan của Quốc hội: có trách nhiệm giúp Quốc hội trong thực hiện pháp luật về ngân sách nhà nước, trong đó: - Uỷ ban thường vụ Quốc hội: ban hành văn bản pháp luật về lĩnh vực ngân sách Nhà nước được Quốc hội giao; Thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội giao về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương; Giám sát việc th hành pháp luật về ngân sách, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, Nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm. - Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội: thẩm tra dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực ngân sách; Thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách nhà nước, các báo cáo về việc thực hiện ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước do Chính phủ trình Quốc hội; Thẩm tra phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng Bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Giám sát hoạt động của Chính phủ, các ngành, các cấp trong việc thực hiện ngân sách nhà nước và việc thực hiện pháp luật về ngân sách của các tổ chức và cá nhân; Kiến nghị với Quốc hội các vấn đề về ngân sách, tài chính và tiền tệ. c) Chính phủ quản lý, tổ chức triển khai và kiểm tra việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước: Theo quy định của Luật, Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về ngân sách nhà nước; ban hành các văn bản pháp quy về ngân sách nhà nước theo thẩm quyền; Lập và trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; Lập và trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phương án phân bổ cụ thể ngân sách trung ương; Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành; nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thống nhất quản lý ngân sách nhà nước, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thựuc hiện ngân sách nhà nước; Tổ chức và kiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nước, báo cáo Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tình hình thực hiện ngân sách nhà nước, các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng; Quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán việc bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Quy định chế độ sử dụng khoản dự phòng ngân sách nhà nước và quản lý quỹ dự trữ tài chính; Quy định hoặc uỷ quyền cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước để thi hành thống nhất trong cả nước; Kiểm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. d) Nhiệm vụ, quyền hạn và sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực NSNN - Đối với Bộ Tài chính + Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - NSNN trình Chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về tài chính - NSNN theo thẩm quyền. Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý ngân sách nhà nước về công tác thu thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của ngân sách nhà nước; Thống nhất quản lý các khoản vay và trả nợ của Chính phủ, quản lý tài chính các nguồn viện trợ quốc tế. + Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nước; tổ chức thực hiện thu ngân sách nhà nước và cấp phát các khoản chi của ngân sách nhà nước; cho vay ưu đãi hoặc hỗ trợ tài chính đối với các dự án chương trình mục tiêu kinh tế của Nhà nước theo quy định của Chính phủ. + Hướng dẫn, kiểm tra các Bộ, cơ quan khác ở trung ương và các địa phương xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hàng năm; chủ động phối hợp với các cơ quan hữu quan ở trung ương và địa phương lập dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Chính phủ; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách nhà nước. + Chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi ngân sách nhà nước trình Chính phủ quyết định hoặc quyết định theo phân cấp của Chính phủ để thi hành thống nhất trong cả nước. + Thanh tra, kiểm tra tài chính đối với tất cả các tổ chức kinh tế, các đơn vị hành chính sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước và sử dụng ngân sách nhà nước. + Quản lý quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ khác của nhà nước; + Lập quyết toán ngân sách trung ương, tổng hợp, lập quyết toán ngân sách nhà nước trình Chính phủ. Tổ chức quản lý, kiểm tra việc sử dụng tài sản của nhà nước. - Đối với Bộ Kế hoạch và Đầu tư: + Trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và các cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư XDCB làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; + Phối hợp với Bộ Tài chính lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực phụ trách. + Phói hợp với Bộ Tài chính và các Bộ, ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốn đầu tư các công trình xây dựng cơ bản. - Đối với Ngân hàng nhà nước Việt Nam: + Phối hợp với Bộ Tài chính trong việc lập dự toán ngân sách nhà nước đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước; + Tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. - Đối với các Bộ, cơ quan nhà nước chuyên ngành: + Phối hợp với Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong quá trình lập, phân bổ và quyết toán ngân sách nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; nhất là các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực quan trọng: Bộ Giáo dục - Đào tạo, Bộ Y tế, Bộ Văn hoá Thông tin,… + Phối hợp với Bộ Tài chính kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. + Báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách theo chế độ quy định. + Phối hợp với Bộ Tài chính trong việc xây dựng chế độ, tiêu chuẩn định mức chi ngân sách nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. 2.1.2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý ngân sách của chính quyền địa phương các cấp - Hội đồng nhân dân: Quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; Quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định. Đối với Hội đòng nhân dân cấp tỉnh được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh đảm bảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư. - Uỷ ban nhân dân: Lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; b) Lập quyết toán ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Kiểm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách; Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới; Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương; Phối hợp với các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc quản lý ngân sách nhà nước theo lĩnh vực trên địa bàn; Báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật. 2.1.3. Phân định nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương 2.1.3.1. Nguồn thu từ các khoản thu mà ngân sách trung ương được hưởng 100% Bao gồm: Thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành (Bộ trưởng Bộ Tài chính công bố cụ thể các đơn vị hạch toán toàn ngành); các khoản thuế và thu khác từ các hoạt động thăm dò, khai thác dầu khí, tiền thuê mặt đất, mặt nước; tiền thu hồi vốn của ngân sách trung ương tại các cơ sở kinh tế, thu hồi tiền cho vay của ngân sách Trung ương (cả gốc và lãi), thu từ quỹ dự trữ tài chính của trung ương, thu nhập từ vốn góp của ngân sách trung ương. Viện trợ không hoàn lại của chính phủ các nước, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài cho chính phủ Việt Nam; phần nộp ngân sách Nhà nước theo quy định của pháp luật từ các khoản phí và lệ phí do các cơ quan, đơn vị thuộc trung ương tổ chức thu không kể phí xăng, dầu và lệ phí trước bạ; phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do các cơ quan trung ương trực tiếp quản lý; chênh lệch thu lớn hơn chi của ngân hàng Nhà nước Việt Nam; thu kết dư ngân sách Trung ương; thu chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách Trung ương năm trước chuyển sang; các khoản phạt tịch thu và thu khác của ngân sách Trung ương theo qui định của pháp luật. 2.1.3.2. Nguồn thu từ các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% Bao gồm: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên không kể thuế tài nguyên thu được từ hoạt động dầu khí; Thuế môn bài; thuế chuyển quyền sử dụng đất; tiền cho thuê đất, thuê mặt nước không kể tiền thuê mặt nước thu từ hoạt động dầu khí; tiền đền bù thiệt hại đất; Tiền thuê bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ; thu từ hoạt động sổ số kiến thiết; thu nhập từ vốn góp của ngân sách địa phương; tiền thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các cơ sở kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh (theo quy định của Nghị định 60/2003/NĐCP ngày 6/6/2003, Điều 58); Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức cá nhân nước ngoài trực tiếp cho địa phương theo qui định của pháp luật. Phần nộp ngân sách theo qui định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí do các cơ quan, đơn vị thuộc địa phương tổ chức thu, không kể phí xăng, dầu và lệ phí trước bạ; Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác; Phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do địa phương quản lí. Huy động từ các tổ chức cá nhân theo quy định của pháp luật; đóng góp tự nguyện của các tổ chức cá nhân ở trong và ngoài nước; Thu từ huy động xây dựng. Các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 điều 8 của Luật ngân sách nhà nước; thù từ kết dư ngân sách địa phương; Các khoản phạt, tịch thu và thu khác của ngân sách địa phương theo qui định của pháp luật; thu bổ xung từ ngân sách cấp trên; thu chuyển nguồn từ ngân sách địa phương năm trước sang ngân sách địa phương năm sau. 2.1.3.3. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Do điều kiện kinh tế - xã hội, tự nhiên của các địa phương khác nhau, trình độ phát triển không đều, do đó, số thu và yêu cầu chi của các địa phương không giống nhau. Vì vậy, ngoài các khoản thu từng cấp được hưởng 100% nêu trên. Luật ngân sách năm 2002 ở nước ta cũng quy định có một số khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách các cấp trung ương và địa phương (tỉnh, thành phố). Các khoản đó là: thuế giá trị gia tăng (không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu) và thuế giá trị gia tăng thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; Thuế thu nhạp doanh nghiệp (không kể thuế thu nhạp doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành (theo quy định của Bộ Tài chính) và thuế thu nhập từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập với người có thu nhập cao (không kể các khoản thuế và thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu khí, tiền thuê mặt đất, mặt nước); Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước (không kể thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; phí xăng, dầu. Tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia các khoản thu chính là cái "van" điều chỉnh nguồn thu giữa các địa phương, bảo đảm sự phát triển hài hoà giữa các địa phương (?). Địa phương nào có điều kiện phát triển kinh tế thuận lợi, có nguồn thu lớn thì tỷ lệ (%) này thấp; ngược lại, địa phương nào kinh tế chậm phát triển, nguồn thu nhỏ thì tỷ lệ này tăng lên. Tỷ lệ phân chia này do chính phủ quyết định cho tất cả các khoản thu phân chia, được xác định riêng cho từng tỉnh (thành phố). Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu (và số bổ xung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới) được ổn định từ 3¸5 năm (gọi là thời kỳ ổn định ngân sách). Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (phần ngân sách địa phương được hưởng) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dân số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết thu nộp về ngân sách cấp trên (Đối với các địa phương có điều tiết ngân sách về cấp trên). Các khoản thu phân chia giữa ngân sách tỉnh (thành phố) với ngân sách huyện (thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh) gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu cho các cấp chính quyền huyện, xã theo nguyên tắc (phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi ổn định theo thời gian của thời kỳ ổn định ngân sách. Kết thúc mỗi thời kỳ ổn định ngân sách sẽ có sự điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%) và bảo đảm các yêu cầu sau: · Gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lí của từng cấp, hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu, hạn chế phân chia các nguồn thu quy mô nhỏ cho nhiều cấp. · Ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với khoản thu: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất. · Ngân sách thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ (không kể lệ phí trước bạ nhà, đất). Như vậy, Luật ngân sách năm 2002 một mặt khẳng định quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu ngân sách của cấp huyện, xã; mặt khác lại mở rộng nguồn thu và quyền tự chủ của cấp xã, huyện bằng cách quy định cấp xã được hưởng tối thiểu là 70% (5 nguồn thu) và cấp huyện được hưởng 50% nguồn thu lệ phí trước bạ. (Luật ngân sách 1996 chưa quy định như vậy). Luật ngân sách 2002 quy định các tỷ lệ 70% và 50% chỉ là % tối thiểu. HĐND tỉnh vẫn là cơ quan quy định nguồn thu và tỷ lệ phân chia. Tỷ lệ phân chia của TW cho tỉnh và tỉnh với cấp huyện được thực hiện theo nguyên tắc. Mỗi địa phương có một tỷ lệ chung đối với tất cả các khoản thu phân chia (tỷ lệ thống nhất cho các khoản thu thuộc diện phân chia). Tỷ lệ này được tính theo công thức dưới đây và thông báo cho các địa phương vào năm đầu của thời kỳ ổn định. = x 100% Trong đó: * A là tổng số chi ngân sách địa phương (không bao gồm số bổ sung). * B là tổng số các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% (không bao gồm số bổ sung). * C là tổng số các khoản thu được phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. - Nếu A - B < C thì địa phương được giữ lại tỷ lệ % đó cho ngân sách địa phương, phần còn lại được điều tiết về cho ngân sách trung ương. - Nếu A - B < C thì tỷ lệ % chỉ được tính bằng 100% và phần chênh lệch (A - B - C) sẽ được cấp bổ sung thêm từ ngân sách trung ương. - Nếu A - B = C thì tỷ lệ % là 100% và tỉnh tự cân đối. Bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên: chỉ các địa phương nghèo (tổng các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia được mở đến 100% mà vẫn không đủ nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi được giao) mới có khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối cấp dưới, đây là nguồn thu của ngân sách cấp dưới. Số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách cấp tỉnh do Quốc hội quyết định; đối với ngân sách các cấp chính quyền địa phương do HĐND cấp trên quyết định. Số bổ xung cân đối từ ngân sách Trung ương cho ngân sách từng địa phương đối với năm đầu thời kỳ ổn định được xác như sau: = - + MBSCĐ = A - [B +C] Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở địa phương được xác định theo nguyên tắc xác định số chênh lệch số chi và nguồn thu ngân sách cấp dưới (thu 100% và phân được hưởng tỷ lệ % từ các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương). Bổ xung có mục tiêu nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ sau: Hỗ trợ thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, mức hỗ trợ cụ thể được xác định trên cơ sở khả năng cân đối của ngân sách các cấp có liên quan; Hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án quốc gia giao cho các cơ quan địa phương thực hiện. Mức hỗ trợ cụ thể thực hiện theo dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao; Hỗ trợ thực hiện các mục tiêu chương trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, nằm trong quy hoạch và được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo đúng quy định của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng, ngân sách cấp dưới đã bố trí chi nhưng không đủ nguồn, mức hỗ trợ theo phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Hỗ trợ một phần để xử lý các khó khăn đột xuất, khắc phục thiên tai, hoả hoạn, tai nạn trên diện rộng với mức độ nghiêm trọng, sau khi cấp dưới đã sử dụng dự phòng, một phần quỹ dự trữ tài chính địa phương nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu; Hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ cần thiết, cấp bách khác, mức bổ sung theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Số bổ sung theo mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định hàng năm. Mức bổ sung cụ thể được căn cứ khả năng cân đối ngân sách cấp trên và yêu cầu cụ thể của mục tiêu của cấp dưới. Việc sử dụng vốn bổ sung theo mục tiêu phải đúng mục tiêu quy định. 2.1.4. Phân định nhiệm vụ chi giữa NSTW và ngân sách địa phương 2.1.4.1. Nhiệm vụ chi của ngân sách TW gồm: - Chi đầu tư phát triển về: Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội. Không có khả năng thu hồi vốn do Trung ương quản lý; Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, góp cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; chi hỗ trợ tài chính, bổ xung vốn, hỗ trợ và thưởng xuất khẩu cho các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế theo quy định của pháp luật. Phần chi đầu tư phát triển trong các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước do các cơ quan trung ương thực hiện, chi hỗ trợ các tổ chức tài chính của Nhà nước do Trung ương quản lý; chi bổ xung dự trữ Nhà nước; Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. - Chi thường xuyên về: Các hoạt động giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các sự nghiệp khác do Trung ương quản lý (các trường phổ thông dân tộc nội trú; Đào tạo sau đại học; đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp, đào tạo nghề và các hình thức đào tạo, bồi dưỡng khác; phòng bệnh, chữa bệnh và các hoạt động sự nghiệp y tế khác; các cơ sở thương binh, người có công với cách mạng; trại xã hội, phòng chống các tệ nạn xã hội và các hoạt động xã hội khác. Bảo tồn, bảo tàng, thưu viện, trùng tu di tích lịch sử đã được xếp hạng, các hoạt động sáng tác văn học, nghệ thuật và các hoạt động văn hoá khác; Bồi dưỡng huấn luyện viên, vận động viên các đội tuyển quốc gia, các giải thi đấu quốc gia và quốc tế, quản lý các cơ sở thi đấu thể dục, thể thao và các hoạt động thể dục, thể thao khác, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ.) Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do các cơ quan Trung ương quản lí (sự nghiệp giao thông: duy tu, bảo dưỡng, sửa chữa cầu đường, các công trình giao thông khác, lập biểu báo và các biện pháp an toàn giao thông trên các tuyến đường; Sự nghiệp nông, lâm, ngư nghiệp, thuỷ lợi: bảo dưỡng sửa chữa các tuyến đê, các công trình thuỷ lợi, các trạm trại nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp; Công tác khuyến lâm, khuyến nghi, khuyến nông, công tác khoanh nuôi, bảo vệ, phòng chống cháy rừng, bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản, điều tra cơ bản. Đo đạc địa giới hành chính; Đo vẽ bản đồ; Đo đạc biên giới cắm mốc quốc gia; Đo đạc, lập bản đồ, lưu trữ hồ sơ, địa chính; Định canh, định cư và kinh tế mới; các hoạt động sự nghiệp môi trường; các sự nghiệp kinh tế khác. Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội do ngân sách trung ương bảo đảm theo quy định của chính phủ. Hoạt động của quốc hội, chủ tịch nước, các bộ, các cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, hệ thống toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân; Hoạt động của cơ quan Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam; Hoạt động của cơ quan trung ương của Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Liên doàn lao động Việt Nam, Hội cựu chiến binh Việt Nam; Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam; Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh. Trợ giá theo chính sách Nhà nước; Phân chi thường xuyên trong các chương trình quốc gia, dự án nhà nước do các cơ quan trung ương thực hiện; Thực hiện chế độ đối với người về hưu, mất sức theo quy định của Bộ Luật lao động cho các đối tượng thuộc ngân sách Trung ương bảo đảm, quỹ hỗ trợ bảo hiểm xã hội theo quy định của chính phủ. Hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp đối với thương binh, bệnh binh, liệt sỹ, thân nhân liệt sỹ, gia đình có công với cách mạng và các đối tượng chính sách xã hội khác. Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật: - Trả nợ gốc và lãi các khoản trên do chính phủ vay. - Chi viện trợ cho chính phủ và tổ chức nước ngoài. - Chi cho vay theo qui định của pháp luật - Bổ sung quỹ dự trữ tài chính trung ương. - Bổ xung cho ngân sách địa phương - Chi chuyển nguồn từ NSTW năm trước sang NSTW năm sau. 2.1.4.2. Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương gồm: - Chi đầu tư phát triển về: Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn do địa phương quản lý; Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của nhà nước theo qui định của pháp luật. Chi đầu tư phát triển trong các chương trình quốc gia do các cơ quan địa phương thực hiện. Các khoản chi về đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. - Chi thường xuyên về: Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo dạy nghề, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, văn học, nghệ thuật, thể dục, thể thao, khoa học, công nghệ, môi trường, các sự nghiệp khác do địa phương quản lý; giáo dục phổ thông, bổ túc văn hoá, nhà trẻ, mẫu giáo, phổ thông dân tộc nội trú và các hoạt động giáo dục khác; Đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp, đào tạo nghề, đào tạo ngắn hạn và các hình thức đào tạo, bồi dưỡng khác; Phòng bệnh, chữa bệnh và các hoạt động y tế khác; Các trại xã hội, cứu tế xã hội, cứu đói, phòng chống các tệ nạn xã hội và các hoạt động xã hội khác; Bảo tồn, bảo tàng, thư viện, biểu diễn nghệ thuật, và các hoạt động văn hoákhác; Phát thanh, truyền hình và các hoạt động thông tin khác; Bồi dưỡng, huấn luyện huấn luyện viên, vận động viên các đội tuyển cấp tỉnh; các giải thi đấu cấp tỉnh; quản lý các cơ sở thi đấu thể dục, thể thao và các hoạt động thể dục, thể thao khác; nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ; các sự nghiepẹ khác do địa phương quản lý. - Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phương quản lý gồm: Sự nghiệp giao thông (duy tu, bảo dưỡng và sửa chữa cầu đường và các công trình giao thông khác, lập biển báo và các biện pháp bảo đảm an toàn giao thông trên các tuyến đường; Sự nghiệp nông nghiệp, thuỷ lợi, ngư nghiệp, diêm nghiệp và lâm nghiệp (duy tu bảo dưỡng các tuyến đê, các công trình thuỷ lợi, các trạm trại nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp; công tác khuyến lâm, khuyến nông, khuyến ngư, chi khoanh nuôi, bảo vệ, phòng chống cháy rừng, bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản); Sự nghiệp thị chính (duy tu, bảo dưỡng hệ thống đèn chiếu sáng, vỉa hè, hệ thống cấp thoát nước, giao thông nội thị, công viên và ccs sự nghiệp thị chính khác); Đo đạc lập bản đồ lưu trữ hồ sơ địa chính và các hoạt động địa chính khác; Điều tra cơ bản; các hoạt động sự nghiệp về môi trường, các sự nghiệp kinh tế khác; Các nhiệm vụ về quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội do ngân sách địa phương thực hiện theo quy định của chính phủ; Hoạt động của cơ quan quản lí nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam ở địa phương; Hoạt động của các cơ quan địa phương của Uỷ ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Hội cựu chiến binh Việt Nam, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Hỗ trợ các tổ chức xã hội, chính trị, nghề nghiệp, tổ chức xã hội; Tổ chức xã hội nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lí; Phân chia thường xuyên trong các chương trình quốc gia do các cơ quan địa phương thực hiện; Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. - Chi trả gốc, lãi trên huy động cho đầu tư theo quy định của Luật ngân sách (Điều 8 - Khoản 3 - Về nguyên tắc, nguyên tắc địa phương được cân đối với tổng chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được HĐND tỉnh quyết định nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngana sách tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượg quá 30% vốn đầu tư XDCB trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh). - Chi bổ xung Quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh. - Chi bổ xung ngân sách cấp dưới. - Chi chuyển nguồn ngân sách địa phương năm trước sang ngân sách địa phương năm sau. - Các nhiệm vụ chi quy định ở khoản chi (Đầu tư hỗ trợ các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của Pháp luật) và khoản chi: Chi trả gốc, lãi tiền huy động vốn trong nước cho đầu tư cho xây dựng kết cấu hạ tầng và khoản chi bổ sung Quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, chỉ quy định cho ngân sách cấp tỉnh, không áp dụng cho ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. 2.1.5. Phân định nhiệm vụ thu, chi đối với ngân sách cấp huyện, quận Theo quy định của Luật, huyện (quận) là một cấp ngân sách thuộc ngân sách địa phương và là một cấp ngân sách hoàn chỉnh thuộc NSNN. UBNN cấp huyện là người điều hành ngân sách cấp mình. - Nguồn thu 100% của huyện bao gồm:Thuế môn bài, trừ thuế môn bài thu từ các cá nhân và nhóm kinh doanh nhỏ ở xã, thị trấn; Thuế sát sinh thu từ các doanh nghiệp giết mổ gia súc trên địa bàn phường; Các khoản phí, lệ phí từ các hoạt động do các cơ quan thuộc cấp huyện quản lý; Tiền thu tù hoạt động sự nghiệp do các cơ quan thuộc cấp huyện quản lý; Tiền thu từ hoạt động sự nghiệp của các đơn vị do cấp huyện quản lý; Viện trợ không hoàn lại của pháp luật; Đóng góp của các tổ chức, cá nhân để chủ đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định của Chính phủ; Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước cho ngân sách cấp huyện; Thu kết dư ngân sách cấp huyện; Bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh; Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. - Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách xã, thị trấn, phường gồm: Thuế chuyển quyền sử dụng đất; Thuế nhà, đất; Tiền sử dụng đất. Thuế sử dụng đất nông nghiệp; Thuế tài nguyên; Lệ phí trước bạ nhà, đất; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát-xa, ka-ra-ô-kê; kinh doanh gôn bán thẻ hội viên, vé chơi gôn; kinh doanh ca-si-nô; trò chơi bằng máy giắc-pót; kinh doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe. Ngoài ra, đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh được phân chia với ngân sách cấp tỉnh theo tỷ lệ phần trăm (%) khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất phát sinh trên địa bàn do HĐND tỉnh quyết định nhưng không dưới 50%. - Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện gồm: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, văn hoá, thông tin, thể dục - thể thao, xã hội và các hoạt động sự nghiệp khác do cơ quan cấp huyện quản lý (riêng về giáo dục, đào tạo, y tế theo phân cấp của cấp tỉnh); Quốc phòng, an ninh và trật tự - an toàn xã hội, phần giao cho cấp huyện; Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và tổ chức chính trị - xã hội cấp huyện; Tài trợ cho các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp cấp huyện theo quy định của pháp luật; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật (đói với thị xã, thành phố thuộc tỉnh còn đảm nhận thêm các nhiệm vụ chi về quản lý, duy tu, bảo dưỡng các công trình công cộng, sự nghiệp thị chính); Chi đầu tư phát triển: chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội theo phân cấp của tỉnh, đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh, phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc lập các cấp và các công trình phúc lợi công cộng, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, an toàn giao thông, vệ sinh đô thị; chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới. 2.1.6. Phân định nhiệm vụ thu, chi của ngân sách cấp xã Theo quy định của Luật, ngân sách xã có các nguồn thu sau: - Nguồn thu 100% gồm: Thuế môn bài thu từ các cá nhân và nhóm kinh doanh nhỏ; Thuế sát sinh; Các khoản phí, lệ phí và các khoản đóng góp thu cho ngân sách xã, thị trấn theo quy định của pháp luật; Thu từ sử dụng quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác; Tiền thu từ hoạt động sự nghiệp do xã, thị trấn quản lý; Các khoản đóng góp tự nguyện cho xã, thị trấn; Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức và cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho xã, thị trấn theo quy định của pháp luật; Thu kết dư ngân sách xã, thị trấn; Bổ sung từ ngân sách cấp trên; Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. - Nguồn thu điều tiết gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế tài nguyên, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng sản xuất trong nước. Tỷ lệ phân chia các nguồn thu này do UBND cấp tỉnh quy định nhưng không dưới 70%. Đồng thời, ngân sách xã có các nhiệm vụ chi sau: - Chi thường xuyên về: Công tác xã hội và hoạt động văn hoá, thông tin, thể dục thể thao do xã, thị trấn quản lý; Hỗ trợ kinh phí bổ túc văn hoá, nhà trẻ mẫu giáo do xã, thị trấn quản lý; Hoạt động y tế xã, thị trấn; Quản lý, duy tu, bảo dưỡng các công trình kiến trúc, tài sản, công trình phúc lợi, đường giao thông do xã, thị trấn quản lý; Hoạt động của các cơ quan Nhà nước, cơ quan Đảng cống sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội xã, thị trấn; Công tác dân quân tự vệ; trật tự an toàn xã hội ở xã, thị trấn; Các khoản chi khác theo qui định của pháp luật. - Chi đầu tư phát triển: chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội theo phân cấp của tỉnh. 2.1.7. Về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước - Sau khi nhận được thông tin hướng dẫn từ trên xuống nên lập dự toán được tiến hành từ dưới cơ sở và được tổng hợp từ dưới lên. Thời gian lập dự toán được quy định từ 10 tháng 6 hàng năm. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm trong việc thu, chi ngân sách phải tổ chức lập dự toán thu, chi ngân sách trong phạm vi nhiệm vụ được giao và báo cáo cơ quan tài chính cùng cấp. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương xem xét dự toán của các cơ quan, đơn vị cùng cấp và dự toán ngân sách của chính quyền cấp dưới tổng hợp, lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương trình Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Uỷ ban nhân dân cùng cấp có trách nhiệm lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương trình hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên. Bộ Tài chính xem xét dự toán ngân sách của các cơ quan trung ương, dự toán ngân sách địa phương, tổng hợp và lập dự toán ngân sách Nhà nước trình Chính phủ. Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước năm sau trước ngày 15/11 năm trước. Quy trình giao dự toán thì ngược lại. - Chấp hành ngân sách nhà nước: Thu ngân sách nhà nước được thực hiện theo Luật (các Luật thuế, pháp lệnh phí và lệ phí,…). Tất cả các nguồn thu đều được thực hiện thông qua hệ thống kho bạc nhà nước. Chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện quy định và phải tuân theo một quy trình kiểm tra, giám sát chặt chẽ qua kho bạc nhà nước. Thực hiện phương thức cấp phát, thanh toán qua Kho bạc Nhà nước. - Quyết toán ngân sách nhà nước: Thực hiện theo phương thức cơ quan cấp trên xét quyết toán thu - chi của cơ quan cấp dưới. Bộ Tài chính xét duyệt quyết toán của các cơ quan trung ương và thẩm tra quyết toán của ngân sách địa phương, tổng hợp, lập quyết toán ngân sách nhà nước trình Cính phủ để Chính phủ xem xét trình Quốc hội phê chuẩn. 2.2. ĐÁNH GIÁ THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ TỈNH (THÀNH PHỐ) - NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA HIỆN NAY 2.2.1. Tổng quan về quá trình phân cấp QLNS Có thể nói, ngay từ kh thành lập Nhà nước và cùng với nó là sự ra đời của nền tài chính Việt Nam thì đã bắt đầu có sự phân cấp. Đó là sắc lệnh số 73/SL-CTN ngày 18/9/1945 của Chủ tịch nước trao quyền quyết định mức thu thuế nhà nước cho các Khu và cho phép chính quyền các Khu sử dụng nguồn thu thuế để đảm bảo chi cho bộ máy và đóng góp cho TW để nuôi quân đánh giặc. Tuy nhiên, điều kiện kháng chiến khốc liệt chưa cho phép chúng ta xây dựng hệ thống tài chính hoàn chỉnh, nên mãi tới năm 1967 mới có một chế độ phân cấp quản lý ngân sách đầy đủ. Từ đó đến nay, quá trình phân cấp được thực hiện qua các giai đoạn như sau: Giai đoạn 1 (từ năm 1967 đến 1983): trong giai đoạn này chủ yếu thu, chi tập trung vào NSTW, chính quyền địa phương chỉ có nhiệm vụ chi và chủ yếu mới phân cấp đến cấp tỉnh. Giai đoạn 2 (từ năm 1983 đến 1989): thực hiện phân cấp theo Nghị quyết 138/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng về cải tiến chế độ phân cấp quản lý NSĐP, theo đó chính quyền địa phương được phân cấp nhiều nguồn thu hơn và đã bắt đầu thưởng ngân sách. Giai đoạn 3 (từ năm 1986 đến 1996): tiếp tục cải tiến phân cấp theo Nghị quyết 186/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng, theo đó mở rộng hơn và xác định rõ trách nhiệm của chính quyền các cấp trong quản lý NSNN, một số khoản chi lớn bắt đầu được giao cho địa phương như: XDCB, sự nghiệp kinh tế và tương ứng với nó là có nhiều nguồn thu được để lại hơn. Tuy nhiên, cho đến giai đoạn này vẫn chưa xoá được nhiều nhược điểm lớn nhất là trung ương cân đối thay, tức là NSTW bù chênh lệch giữa thu và chi địa phương, dẫn đến hạn chế sự năng động, tích cực của chính quyền địa phương. Giai đoạn 4 (từ khi có Luật Ngân sách nhà nước - năm 1996 đến nay): Với các định chế mới như: quy định hệ thống NSNN 4 cấp, trong đó mỗi cấp được xác định nguồn thu, nhiệm vụ chi rõ ràng; ngân sách cấp trên hỗ trợ ngân sách địa phương trên cơ sở các tiêu chí về dân số, điều kiện địa lý, trình độ quản lý… ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm, thực hiện thưởng NSĐP trê số thu vượt dự toán,… đã tạo điều kiện cho NSĐP trở thành một cấp ngân sách độc lập tương đối, có tính tự chủ cao v.v.. Tuy nhiên, trước yêu cầu đổi mới mạnh mẽ và toàn diện kinh tế -xã hội, yêu cầu hội nhập quốc tế thì luật ngân sách nhà nước năm 1996 vẫn còn những hạn chế sau: Một số thẩm quyền, trách nhiệm các cấp, các tổ chức cá nhân còn chưa được phân định rõ ràng, chồng chéo, một số nguồn thu, nhiệm vụ chi phân cấp còn chưa hợp lí, chưa tạo được động lực mạnh mẽ thúc đẩy các cấp, các đơn vị cơ sở khai thác nội lực để phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện và ổn định đời sống xã hội, xoá đói, giảm nghèo, đồng thời thắt chặt kỷ cương kỷ luật tài chính, sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm các nguồn lực tài chính. Vì thế tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội Việt Nam khoá XI đã thông qua luật ngân sách nhà nước năm 2002 thay thế luật ngân sách nhà nước năm 1996. Luật ngân sách nhà nước năm 2002 được thi hành từ năm ngân sách 2004, qua các năm 2004-2007 cho thấy trong quan hệ phân cấp QLNS TW - ĐP có những kết quả to lớn thúc đẩy sự phát triển và hiệu quả sử dụng vốn ngân sách, đồng thời vẫn tồn tại những bất cập cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện. 2.2.2. Những kết quả đạt được 2.2.2.1. Vai trò, nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội và HĐND địa phương được tăng cường và phân định rõ ràng hơn trong việc xem xét, quyết định dự toán NSNN phân bổ NSNN và phê chuẩn quyết toán NSNN. Theo quy định mới Quốc hội đã trực tiếp xem xét, quyết định phân bổ ngân sách Trung ương cho từng Bộ, cơ quan trung ương theo từng lĩnh vực chi, và số bổ sung ngân sách Trung ương cho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Vấn đề là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách Trung ương, số bổ sung của NSTW cho ngân sách các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Chất lượng chuẩn bị các báo cáo trình quốc hội rất cao, trên cơ sở chuẩn bị của chính phủ, các uỷ ban trong quốc hội đã thảo luận kỹ. Quá trình xem xét thảo luận ở Quốc hội diễn ra sôi nổi đúng quy trình, và nhất trí cao nên chất lượng dự toán, quyết toán ngân sách, các phương án phân bổ NSTW và bổ sung ngân sách cho các địa phương được nâng lên rõ rệt. Với HĐND địa phương, nhất là vai trò của HĐND cấp tỉnh, thành phố được đề cao hơn trước. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền quyết định dự toán ngân sách địa pưhơng; Phương án phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Ngoài ra HĐND cấp tỉnh, thành phố còn có quyền cụ thể sau: (i) Quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụchi cho từng cấp NS của địa phương; (ii) Quyền quyết định tỷ lệ (%) phân chia giữa ngân sách địa phương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương;(iii) Quyền quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quyết định của pháp luật; (iv) Quyền quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của chính phủ; v) Quyền quyết định mức huy động vốn trong nước trong trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm, đã được Hội đồng nhân dân tỉnh (thành phố) quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh (thành phố) cân đối trong năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn (với điều kiện mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư XDCB trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh - theo quy định của Luật NSNN 2002). Qua các báo cáo của Đoàn giám sát của Quốc hội thì thấy: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã triển khai thực hiện đúng quyền hạn, nhiệm vụ của mình (theo Luật NSNN 2002 cho phép), do đó, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội địa phương. 2.2.2.2. Việc phân công, phân cấp giữa các cơ quan trung ương, giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã rõ ràng, rành mạch hơn. Tính công khai, minh bạch trong quản lí, điều hành ngân sách được tăng cường, hạn chế tình trạng "xin, cho" trong phân bổ ngân sách Nhà nước. - Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, chính phủ, Hội đồng nhân dân địa phương trong quá trình xây dựng. Dự toán ngân sách thực tế mấy năm qua là rõ ràng, cụ thể. Do đó chất lượng dự toán ngân sách những năm qua được nâng lên rõ rệt. Trách nhiệm của chính quyền địa phương được đề cao. Qua giám sát thấy rằng: HĐND các tỉnh và thành phố dã xem xét, quyết định, giám sát ngân sách kỹ hơn, đầy đủ hơn. Ở các tỉnh, thành phố các chỉ tiêu ngân sách đều được đưa ra HĐND bàn bạc, thảo luận kỹ lưỡng, nhiều ý kiến đã được chấp nhận, nhiều chỉ tiêu đã được sửa đổi, bổ xung, Vì vậy, dự toán ngân sách có chất lượng hơn, trách nhiệm chuẩn bị dự thảo dự toán ngân sách của các cơ quan quản lý, điều hành được nâng cao hơn. - Trong phân bổ ngân sách: Do Quốc hội trực tiếp quyết định phân bổ NSTW nên tạo nên được sự công khai, dân chủ hạn chế tình trạng tiêu cực, hiện tượng xin cho. Việc quản lí được thực hiện đúng quy trình Dự toán ® cấp phát ® quyết toán. Vai trò của dự toán được coi trọng nên có tác dụng lớn trong điều hành ngân sách, bảo đảm chi đúng người, đúng việc, hạn chế tình trạng tuỳ tiện như trước đây. Cơ chế ổn định ngân sách địa phương 3 năm đã tạo sự chủ động, năng động của các cấp ngân sách, tạo cho các địa phương sự quan tâm hơn đến ngân sách của mình, quản lý chặt chẽ chi tiêu, luôn cân đối ngân sách theo hướng tự giác, chủ động, giảm xin cho. Các địa phương (đã kiểm tra - giám sát) coi việc đạt dự toán thu, quản lý chi theo dự toán là yếu tố quyết định ổn định ngân sách của cấp mình. Chính vì các cấp địa phương coi yếu tố nội lực là yếu tố quyết định, nên giảm căng thẳng cho cân đối ngân sách cấp trên. - Phân cấp quyền quyết định chế độ, định mức chi tiêu Trước đây, toàn bộ định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu NSNN do Trung ương thống nhất ban hành. Tuy nhiên, có nhiều chế độ, định mức, tiêu chuẩn không được chấp hành nghiêm chỉnh. Có các nguyên nhân sau: các tỉnh có quy mô diện tích, dân số khác nhau; trình độ quản lí khác nhau. Do đó nhu cầu chi, khả năng tài chính, khả năng giải quyết thủ tục chi khác nhau. Tình hình trên đòi hỏi phải phân cấp quyền quyết định chế độ, tiêu chuẩn định mức theo hướng: loại chế độ tiêu chuẩn, định mức nào nhất thiết phải thi hành thống nhất cả nước nhằm bảo đảm sự công bằng thì trung ương ban hành; loại nào có thể cho địa phương vận dụng theo điều kiện cụ thể của địa phương mình thì ban hành khung; loại nào chỉ thực hiện do đặc điểm riêng có ở địa phương thì giao cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (thành phố) ban hành. - Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP đã thể hiện rõ hơn mục tiêu vừa bảo đảm được sự thống nhất, tập trung của ngân sách quốc gia; Vừa phát huy được tự chủ tài chính, phát huy tiềm năng của mỗi địa phương. Trong mấy năm thực hiện luật NSNN 2002, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP đã có nhiều điểm rõ ràng hơn, cụ thể là: (1) Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; (2) Ngân sách trung ương giữ vai trò chu đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; (3) Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu đảm bảo chủ dộng trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn; (4) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; (5) Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; (6) Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới; (7) Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên; (8) Ngoài việc uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu nêu tại điểm (5) và điểm (6) trên, không được dùng ngân sách của cấp này để ch cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. Việc phân cấp nói trên không có nghĩa "khoán trắng" cho NSĐP mà chỉ là phân cấp nguồn thu để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao. Trường hợp nguồn thu không đủ thì ngân sách cấp trên chuyển về theo 2 hình thức: bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. Đi đôi với phân cấp nguồn thu, để khuyến khích địa phương phấn đấu thu vượt dự toán còn thực hiện chính sách thưởng chỉ với các địa phương có thu vượt dự toán được giao và cao hơn mức thu năm trước và chỉ áp dụng với khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, vượt phần NSTW được hưởng, trung ương sẽ thưởng cho NSĐP. Tỷ lệ thưởng hàng năm do Thủ tướng Chính phủ quyết định. 2.2.2.3. Quy trình quản lí chi ngân sách nhà nước có sự đổi mới tích cực, phù hợp với hướng cải cách hành chính ở nước ta. Quản lí chi tiêu là một nội dung quan trọng trong quản lí tài chính nói chung. Quản lí ngân sách nhà nước có hiệu quả hay không phụ thuộc vào phương thức chi, và việc giám sát chi có chặt chẽ, có đúng mục tiêu, đối tượng cần chi hay không? Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã đưa ra một quy trình chi ngân sách mới: phương pháp cấp phát theo dự toán (thay cho phương thức cũ là: cấp phát theo hạn mức - Hạn mức được các cơ quan tài chính duyệt theo từng quý, từng tháng). Theo phương thức mới các đơn vị sử dụng ngân sách chủ động. Theo phương thức mới các đơn vị sử dụng ngân sách chủ động, căn cứ vào chế độ chi ngân sách, khối lượng, kết quả nhiệm vụ để thực hiện rút kinh phí tại kho Bạc nhà nước theo dự toán ngân sách đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Trong trường hợp dự toán chưa được phân giao (các tháng đầu năm) sẽ thực hiện tạm ứng kinh phí. Trong những năm qua chính phủ đã có nhiều đoàn kiểm tra (chỉ đạo, hướng dẫn). Kho bạc nhà nước đã có nhiều hội thảo, hội nghị chuyên sâu. Tại các Hội nghị và thực tế ở các địa phương, các đơn vị, cơ quan quy trình, phương thức cấp phát mới đã được sự ủng hộ. Bởi lẽ, phương thức này đã tăng cường trách nhiệm, tính chủ động của thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách. Các cơ qan tài chính, chủ quản giảm thiểu nhiều thủ tục hành chính không cần thiết như lập hạn mức, thông báo, phối phối hạn mức… giành nhiều thời gian cho việc xây dựng chính sách, hướng dẫn thi hành và kiểm tra… Do đó tăng cường tính chủ động của đơn vị, tăng cường kỷ cương quản lý ngân sách. 2.2.2.4. Công tác quyết toán NSNN đã đi dần vào nề nếp, chất lượng được nâng lên Quyết toán NSNN là một công việc quan trọng có ý nghĩa lớn đối với nhiệm vụ tăng cường QLNS ở TW cũng như ở địa phương. Những quy định mới về quyết toán ngân sách đã tạo nên những chuyển biến. Báo cáo quyết toán thực hiện theo hệ thống biểu báo mới, thực sự đã tạo điều kiện cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân địa phương xem xét và phê chuẩn. Một yếu tố khác làm cho báo cáo quyết toán có chất lượng cao hơn, đó là hoạt động có hiệu quả cao của kiểm toán Nhà nước. Hàng năm kiểm toán thực hiện với các địa phương, các cơ quan, các đơn vị trực thuộc, các tổng công ty, các dự án… sau đó, dựa trên kết luận của kiểm toán chính phủ, UBND các địa phương đã xử lý các sai phạm theo kiến nghị của kiểm toán. Tất cả các hoạt động gắn liền với công tác quyết toán ngân sách đã thực sự góp phần quản lí sử dụng có hiệu quả NSNN và NS các địa phương. 2.2.2.5. Phân cấp quản lí ngân sách cho địa phương (theo Luật ngân sách hiện hành) đã phát huy tố hơn tính chủ động sáng tạo của địa phương. Do đó, có tác động tích cực thúc đẩy kinh tế địa phương phát triển. 2.2.3. Những hạn chế, tồn tại của phân cấp quản lí ngân sách địa phương hiện hành Thực tiễn 4 năm thi hành cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương (được qui định trong luật ngân sách 2002) cho thấy còn một số vấn đề hạn chế, tồn tại làm ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả của quản lý ngân sách nhà nước. Xin nêu ở đây những hạn chế chủ yếu: 2.2.3.1. Trong việc quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương có sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp. Do đó, chính quyền địa phương phải có quyết định một số chỉ tiêu khi cấp trên đã quyết định. Theo luật pháp hiện hành thì Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, bao gồm cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (thực chất là ngân sách tỉnh, thành phố) về dự toán thu, dự toán chi, mức bội chi, và nguồn bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước. Đối với dự toán ngân sách Nhà nước, Quốc hội quyết định tổng thu ngân sách nhà nước, bao gồm thu nội địa, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại; quyết định tổng số chi ngân sách nhà nước bao gồm chi ngân sách Trung ương và chi ngân sách địa pihương chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung từ quỹ dự trữ tài chính và dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên Quốc hội quyết định mức chi cụ thể cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học và công nghệ. Nhưng không chỉ Quốc hội có quyền quyết định dự toán NSĐP mà cả chính phủ cũng có quyền giao dự án thu, chi cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ((khoản 3 điều 20 của Luật NSNN 2002); hơn thế nữa Luật HĐNN và Uỷ ban nhân dân 2003 cũng quy định: Hội đồng nhân dân quyết định dự toán NSĐP. Như vậy, có tới 3 cơ quan quyết định giao dự toán NSĐP (tình trạng này cũng diễn ra trong quan hệ giữa HĐND tỉnh, thành phố), UBND tỉnh, thành phố với HĐND huyện, thị, thành phố trực thuộc; Giữa HĐND huyện thị, UBND huyện thị với HĐND cấp xã). Trong nhiệm vụ quyết định điều chỉnh ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước, ngân sách địa phương cũng có sự trùng lặp tương tự (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các địa phương đều có thẩm quyền, trách nhiệm xem xét, quyết định (tuy phạm vi, mức độ có khác nhau) trên thực tế HĐND địa phương ra quyết định một số chỉ tiêu mà cấp trên đã quyết định. Điều đó, làm cho tính chủ động của chính quyền địa phương bị han chế. Thẩm quyền của các cấp địa phương mang tính hình thức. 2.2.3.2. Quy trình ngân sách quá dài, trong khi thời gian có hạn, dẫn tới tình trạng thưòi gian giành cho mỗi khâu trong quy trình ngân sách Nhà nước ngắn ảnh hưởng tới thẩm q