Đề tài Đổi mới cung ứng dich vụ công ở Việt Nam

ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DICH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM PHẦN I NHỮNG TIẾN TRIỂN 20 NĂM QUA TRÊN THẾ GIỚI TRONG QUAN NIỆM VÀ THỰC TIỄN VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ QUAN NIỆM VỀ DỊCH VỤ CÔNG I.1. Khái niệm dịch vụ công Dịch vụ công (từ tiếng Anh là “public service”) có quan hệ chặt chẽ với phạm trù hàng hóa công cộng. Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hóa công cộng có một số đặc tính cơ bản như: 1. là loại hàng hóa mà khi đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử dụng nó; 2. việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác; 3. và không thể vứt bỏ được, tức là ngay khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng vẫn tồn tại. Nói một cách giản đơn, thì những hàng hóa nào thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng thuần túy, và những hàng hóa nào không thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng không thuần túy. Khái niệm “dịch vụ công” được sử dụng phổ biến rộng rãi ở châu Âu sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai. Theo quan niệm của nhiều nước, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ này. Từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Cách tiếp cận khác xuất phát từ đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Từ điển Petit Larousse của Pháp xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: “dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm”. Khái niệm và phạm vi dịch vụ công có sự biến đổi tùy thuộc vào bối cảnh của mỗi quốc gia. Chẳng hạn, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế- xã hội (tạo việc làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường, và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, bảo hiểm xã hội,…). Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo những tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Tuy vậy, ở mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ở Pháp, khái niệm dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm không chỉ các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần và sức khoẻ của người dân (như giáo dục, văn hoá, y tế, thể thao…, thường được gọi là hoạt động sự nghiệp), các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường,..thường được gọi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành chính công, bao gồm hoạt động của cơ quan hành chính về cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch,… mà cả hoạt động thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng…; còn ở Italia dịch vụ công được giới hạn chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y tế, giáo dục) và hoạt động kinh tế công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi trường) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do cơ quan hành chính thực hiện. Ở Việt Nam, nên tập trung nhiều hơn vào chức năng phục vụ xã hội của nhà nước, mà không bao gồm các chức năng công quyền, như lập pháp, hành pháp, tư pháp, ngoại giao,... qua đó nhấn mạnh vai trò chủ thể của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng. Điều quan trọng là chúng ta phải sớm tách hoạt 2 động dịch vụ công (lâu nay gọi là hoạt động sự nghiệp) ra khỏi hoạt động hành chính công quyền như chủ trương của Chính phủ đã đề ra, nhằm xoá bỏ cơ chế bao cấp, giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác mọi nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, và nâng cao chất lượng của dịch vụ công phục vụ người dân. Điều 22 của Luật Tổ chức chính phủ (2001) quy định: “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực;…”. Điều này không có nghĩa là nhà nước độc quyền cung cấp các dịch vụ công mà trái lại nhà nước hoàn toàn có thể xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao một phần việc cung ứng một phần của một số dịch vụ, như y tế, giáo dục, cấp thoát nước,… cho khu vực phi nhà nước thực hiện. Có thể thấy rằng khái niệm và phạm vi các dịch vụ công cho dù được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, chúng đều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và nhà nước có trách nhiệm đảm bảo các dịch vụ này cho xã hội. Ngay cả khi nhà nước chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các bất cập của thị trường. Từ những tính chất trên đây, dịch vụ công có thể được hiểu là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện. I.2. Các loại dịch vụ công, phương thức cung ứng và các đặc điểm chính của dịch vụ công I.2.1. Các loại dịch vụ công Cần thiết phải có sự phân loại đúng đắn các hình thức dịch vụ công để hình thành cơ chế quản lý phù hợp. Thí dụ, đối với các loại hình dịch vụ công quan trọng nhất, thiết yếu nhất như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng, xóa đói giảm nghèo…, nhà nước có trách nhiệm dành cho chúng những nguồn lực ưu tiên. Dịch vụ công có thể phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, xét theo tính chất của dịch vụ, hoặc theo các hình thức dịch vụ cụ thể,… Thí dụ, xét theo tiêu chí chủ thể cung ứng, dịch vụ công được chia thành ba loại, như sau: - Dịch vụ công do cơ quan nhà nước trực tiếp cung cấp: Đó là những dịch vụ công cộng cơ bản do các cơ quan của nhà nước cung cấp. Thí dụ, an ninh, giáo dục phổ thông, chăm sóc y tế công cộng, bảo trợ xã hội,… 3 -Dịch vụ công do các tổ chức phi chính phủ và khu vực tư nhân cung cấp, gồm những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng không trực tiếp thực hiện mà uỷ nhiệm cho tổ chức phi chính phủ và tư nhân thực hiện, dưới sự đôn đốc, giám sát của nhà nước. Thí dụ, các công trình công cộng do chính phủ gọi thầu có thể do các công ty tư nhân đấu thầu xây dựng. - Dịch vụ công do tổ chức nhà nước, tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân phối hợp thực hiện. Loại hình cung ứng dịch vụ này ngày càng trở nên phổ biến ở nhiều nước. Như ở Trung quốc, việc thiết lập hệ thống bảo vệ trật tự ở các khu dân cư là do cơ quan công an, tổ chức dịch vụ khu phố và ủy ban khu phố phối hợp thực hiện. Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể chia dịch vụ công thành các loại như sau: - Dịch vụ hành chính công: Đây là loại dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân. Do vậy, cho đến nay, đối tượng cung ứng duy nhất các dịch vụ công này là cơ quan công quyền hay các cơ quan do nhà nước thành lập được ủy quyền thực hiện cung ứng dịch vụ hành chính công. Đây là một phần trong chức năng quản lý nhà nước. Để thực hiện chức năng này, nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp như cấp giấy phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch,… (Ở một số nước, dịch vụ hành chính công được coi là một loại hoạt động riêng, không nằm trong phạm vi dịch vụ công. Ở nước ta, một số nhà nghiên cứu cũng có quan điểm như vậy). Người dân được hưởng những dịch vụ này không theo quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường, mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc phí cho các cơ quan hành chính nhà nước. Phần lệ phí này mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước. - Dịch vụ sự nghiệp công: Bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khoẻ, thể dục thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội,…( Sự nghiệp là một từ gốc Trung quốc, được dùng theo nhiều nghĩa. Theo nghĩa hẹp, từ ‘sự nghiệp” dùng để chỉ những hoạt động chuyên môn nhằm đáp ứng những nhu cầu của xã hội và cá nhân con người, chủ yếu là về những lĩnh vực liên quan đến sự phát triển con người về văn hoá, tinh thần và thể chất). Xu hướng chung hiện nay trên thế giới là nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ công nào mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm, nên nhà nước đã chuyển giao một phần việc cung ứng loại dịch vụ công này cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội. - Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hoá, dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như: vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp nước sạch, vận tải công cộng đô thị, phòng chống thiên tai…chủ yếu do các doanh 4 nghiệp nhà nước thực hiện. Có một số hoạt động ở địa bàn cơ sở do khu vực tư nhân đứng ra đảm nhiệm như vệ sinh môi trường, thu gom vận chuyển rác thải ở một số đô thị nhỏ, cung ứng nước sạch ở một số vùng nông thôn… I.2.2. Các hình thức cung ứng dịch vụ công Trên thực tế, có những loại dịch vụ rất quan trọng phục vụ nhu cầu chung của cả cộng đồng, nhưng tư nhân không muốn hoặc chưa đủ điều kiện tham gia, vì nó không mang lại lợi nhuận, hoặc do tư nhân không đủ quyền lực và vốn để tổ chức việc cung ứng, thí dụ như các dịch vụ phải đầu tư lớn để xây dựng kết cấu hạ tầng, dịch vụ tiêm chủng, cứu hỏa, thoát nước,… Đối với những loại dịch vụ này, hơn ai hết nhà nước có khả năng và trách nhiệm cung ứng cho người dân. Bên cạnh đó, cũng có những loại dịch vụ mà thị trường có thể cung cấp nhưng cung cấp không đầy đủ, hoặc dễ tạo ra sự bất bình đẳng trong xã hội, làm ảnh hưởng đến lợi ích của người tiêu dùng nói riêng và toàn thể xã hội nói chung, chẳng hạn như dịch vụ y tế, giáo dục, điện, nước sinh hoạt, … Trong trường hợp đó, nhà nước có trách nhiệm trực tiếp cung ứng hoặc kiểm soát thị trường tư nhân để đáp ứng những quyền lợi cơ bản của người dân. Tuy nhiên, trên thực tế, nhà nước không phải là tác nhân duy nhất cung ứng dịch vụ công. Tuỳ theo tính chất và loại hình, dịch vụ công có thể do các cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc có thể được chuyển giao cho khu vực phi nhà nước. Có thể thấy rõ rằng, theo thời gian, vai trò của nhà nước và các tác nhân khác trong cung ứng dịch vụ công có sự biến đổi đáng kể dẫn đến các dạng thức cung ứng dịch vụ công khác nhau. Hiện nay, việc cung ứng dịch vụ công ở hầu hết các nước thông thường được tiến hành theo các hình thức sau: - Các cơ quan nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ công. Theo hình thức này, nhà nước chịu trách nhiệm trực tiếp cung ứng dịch vụ công đối với các dịch vụ liên quan đến an ninh quốc gia và lợi ích chung của đất nước (như quốc phòng, an ninh, hộ tịch…) mà chỉ có cơ quan công quyền mới có đủ tư cách pháp lý để làm. Nhà nước với vai trò chủ đạo của mình, cũng trực tiếp cung ứng các loại dịch vụ thuộc các lĩnh vực và địa bàn không thuận lợi đầu tư (ví dụ vùng sâu, vùng xa) mà thị trường không thể hoặc không muốn tham gia do chi phí quá lớn hay không có lợi nhuận. Các đơn vị sự nghiệp do nhà nước thành lập để cung ứng như các bệnh viện và trường học công, các cơ sở cung cấp điện nước…hoạt động tương tự các công ty nhưng không vì mục tiêu lợi nhuận. Ban đầu, nhà nước đầu tư cho các đơn vị đó, sau đó họ sẽ tự trang trải và khi cần thiết có thể nhận được sự hỗ trợ bù đắp của nhà nước. - Nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng dịch vụ công cho thị trường dưới các hình thức: 5 + Uỷ quyền cho các công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ cung ứng một số dịch vụ công mà nhà nước có trách nhiệm bảo đảm và thường có nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước như vệ sinh môi trường, thu gom và xử lý rác thải, xây dựng và xử lý hệ thống cống thoát nước v.v…Công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ được uỷ quyền phải tuân thủ những điều kiện do nhà nước quy định và được nhà nước cấp kinh phí ( loại dịch vụ nào có thu tiền của người thụ hưởng thì chỉ được nhà nước cấp một phần kinh phí). + Liên doanh cung ứng dịch vụ công giữa nhà nước và một số đối tác trên cơ sở đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro và cùng phân chia lợi nhuận. Hình thức này cho phép nhà nước giảm phần đầu tư từ ngân sách cho dịch vụ công mà vẫn tham gia quản lý trực tiếp và thường xuyên các dịch vụ này nhằm đảm bảo lợi ích chung. + Chuyển giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức khác đối với các dịch vụ mà các tổ chức này có điều kiện thực hiện có hiệu quả như đào tạo, khám chữa bệnh, tư vấn, giám định…(bao gồm các hiệp hội nghề nghiệp, các tổ chức xã hội…), đặc biệt là, các tổ chức này tuy là đơn vị tư nhân hoặc phi chính phủ nhưng được khuyến kích hoạt động theo cơ chế không vì lợi nhuận, chỉ thu phí để tự trang trải. + Tư nhân hoá dịch vụ công, trong đó nhà nước bán phương tiện và quyền chi phối của mình đối với dịch vụ nào đó cho tư nhân song vẫn giám sát và đảm bảo lợi ích công bằng pháp luật. + Mua dịch vụ công từ khu vực tư nhân đối với các dịch vụ mà tư nhân có thể làm tốt và giảm được số người làm dịch vụ trong cơ quan nhà nước, như bảo dưỡng phương tiện phòng cháy, chữa cháy, các phương tiện tin học, đáp ứng nhu cầu về phương tiện đi lại, làm vệ sinh và công việc phục vụ trong cơ quan… I.2.3. Các đặc điểm của dịch vụ công Các loại dịch vụ công và các hình thức cung ứng dịch vụ công tuy có đặc điểm, tính chất khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung cơ bản như sau: - Dịch vụ công có tính xã hội, với mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng đáp ứng nhu cầu của tất cả công dân, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội và bảo đảm công bằng và ổn định xã hội, mang tính quần chúng rộng rãi. Mọi người đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với tư cách là đối tượng phục vụ của nhà nước. Từ đó có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công. - Dịch vụ công cung ứng loại “hàng hóa” không phải bình thường mà là hàng hóa đặc biệt do nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tổ chức, cá nhân thực hiện, 6 đáp ứng nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm được tạo ra có hình thái hiện vật hay phi hiện vật. - Việc trao đổi dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Thông thường, người sử dụng dịch vụ công không trực tiếp trả tiền, hay đúng hơn là đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước. Cũng có những dịch vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ kinh phí; song nhà nước vẫn có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ này không nhằm mục tiêu lợi nhuận. - Từ góc độ kinh tế học, dịch vụ công là các hoạt động cung ứng cho xã hội một loại hàng hoá công cộng. Loại hàng hóa này mang lại lợi ích không chỉ cho những người mua nó, mà cho cả những người không phải trả tiền cho hàng hóa này. Ví dụ giáo dục đào tạo không chỉ đáp ứng nhu cầu của người đi học mà còn góp phần nâng cao mặt bằng dân trí và văn hoá của xã hội. Đó là nguyên nhân khiến cho chính phủ có vai trò và trách nhiệm quan trọng trong việc sản xuất hoặc bảo đảm cung ứng các loại hàng hóa công cộng. Với sự đa dạng của các loại dịch vụ công, của các hình thức cung ứng dịch vụ công, và những đặc điểm của dịch vụ công, có thể thấy rằng cung ứng loại dịch vụ này một cách có hiệu quả không phải là một vấn đề đơn giản. Nhà nước phải xác định rõ loại dịch vụ nào nhà nước cần giữ vai trò cung ứng chủ đạo, loại dịch vụ nào cần chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, loại dịch vụ nào nhà nước và khu vực tư nhân có thể phối hợp cung ứng và vai trò điều tiết, quản lý của nhà nước về vấn đề này như thế nào. Kinh nghiệm của nhiều nước những năm qua cho thấy rằng, trong cung ứng dịch vụ công, nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện những loại dịch vụ công mà khu vực phi nhà nước không thể làm được và không muốn làm. Nếu nhà nước không chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công ở các lĩnh vực thích hợp cho khu vực phi nhà nước và cải cách việc cung ứng dịch vụ công của các cơ quan nhà nước, thì hiệu quả cung ứng dịch vụ công về tổng thể sẽ bị giảm sút, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân và sự phát triển chung của toàn xã hội. I.3. Tác dụng của dịch vụ công trong tiến trình phát triển và vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công I.3.1. Tác dụng của dịch vụ công trong phát triển kinh tế- xã hội Tính ưu việt của một xã hội được phản chiếu một cách rõ ràng qua chất lượng cung ứng dịch vụ công, bởi vì dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các lợi ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững và có kỷ cương, trật tự. Mọi xã hội đều có những vấn đề chung, liên quan đến cuộc sống của tất cả mọi người. Đó là các vấn đề như trật tự trị an, phân hóa giàu nghèo, giáo dục, y tế, dân 7 số, môi trường, tài nguyên,… Để giải quyết thành công các vấn đề này, cần có sự góp sức của cả nhà nước, cộng đồng và các tổ chức xã hội thông qua việc cung ứng các dịch vụ công. Nếu các dịch vụ công bị ngừng cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chất lượng thấp thì sẽ dẫn đến những rối loạn trong xã hội, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của mỗi người dân, đồng thời tác động tiêu cực đến sự phát triển của mỗi quốc gia. Nhìn chung, dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu chung của xã hội về các lĩnh vực sau đây: - duy trì trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại giao. - bảo vệ trật tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường thông qua việc xây dựng và thực thi thể chế kinh tế thị trường. - cung cấp các tiện ích công cộng cho toàn thể thành viên trong xã hội như bảo vệ sức khỏe, giáo dục đào tạo, giao thông công cộng, thông tin, thư viện công cộng... - quản lý tài nguyên và tài sản công cộng như: quản lý tài sản nhà nước, bảo vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên. - bảo vệ quyền công dân, quyền con người. Đề cập sâu hơn tới tác dụng của việc cung ứng dịch vụ công, chúng ta có thể lấy thí dụ trong lĩnh vực hành chính công. Hành chính công có liên quan đến mức độ thoả mãn các nhu cầu công cộng của xã hội, liên quan đến tiến bộ kinh tế, xã hội của một quốc gia. Theo các nhà nghiên cứu Trung quốc1, tác dụng của hành chính công chủ yếu là tác dụng dẫn đường, tác dụng quản chế, tác dụng phục vụ và tác dụng giúp đỡ. Nói về tác dụng quản chế, tức là nhà nước phát huy năng lực quản lý công cộng mang tính quyền uy, cưỡng chế để xử lý, điều hòa các quan hệ xã hội và lợi ích xã hội, đảm bảo cho xã hội vận hành tốt; còn về tác dụng giúp đỡ, đó chính là sự giúp đỡ của nhà nước đối với các địa phương nghèo, những người có hoàn cảnh khó khăn, như giúp đỡ người nghèo, cứu tế xã hội, phúc lợi xã hội, bảo hiểm xã hội, y tế,… Việc cung ứng dịch vụ hành chính công còn có tác dụng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế -xã hội của đất nước. Khi cung cấp các dịch vụ này, nhà nước sử dụng quyền lực công để tạo ra dịch vụ như cấp các loại giấy phép, đăng ký, chứng thực, thị thực... Tuy xét về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này chỉ là các loại văn bản giấy tờ, nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến các hoạt động kinh tế- xã hội của đất nước. Chẳng hạn, giấy đăng ký kinh doanh của doanh 1 Hành chính công và quản lý hiệu quả chính phủ.- H.: NXB Lao động xã hội, 2005 8 nghiệp thể hiện việc nhà nước công nhận doanh nghiệp đó ra đời và đi vào hoạt động, điều này dẫn đến những tác động và kết quả đáng kể về mặt kinh tế - xã hội. Ngoài ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ công, nhà nước sử dụng quyền lực của mình để đảm bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp khác của công dân. Nguyên tắc nhà nước phải chịu trách nhiệm cao nhất và cũng là trách nhiệm cuối cùng đối với việc cung ứng đầy đủ về số lượng, chất lượng, có hiệu quả dịch vụ công cho dù là nhà nước tiến hành thực hiện trực tiếp hay thông qua các tổ chức và cá nhân khác là một lá chắn bảo vệ an toàn cho cuộc sống của mỗi người dân. Với việc nhà nước bảo đảm sự công bằng, bình đẳng cho công dân, nhất là nhóm dân cư dễ bị tổn thương, trong việc tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu liên quan trực tiếp tới đời sống như y tế, giáo dục, an sinh xã hội…, người dân được hưởng các quyền sống cơ bản của mình, trên cơ sở đó học tập, làm việc nâng cao mức sống của bản thân và đóng góp nhiều hơn cho xã hội. Như vậy, dịch vụ công có tác dụng cực kỳ to lớn đối với sự phát triển của đất nước và từng người dân, và là yếu tố quan trọng góp phần ổn định xã hội. I.3.2. Vai trò quản lý và điều tiết của nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công Chúng ta đều biết rằng, nhà nước của bất kỳ chế độ nào cũng bao gồm hai chức năng cơ bản: chức năng quản lý (hay còn gọi là chức năng cai trị) và chức năng phục vụ (hay còn gọi là chức năng cung cấp dịch vụ cho xã hội). Hai chức năng này thâm nhập vào nhau, trong đó chức năng phục vụ là chủ yếu, chức năng quản lý xét đến cùng cũng nhằm phục vụ. Với chức năng phục vụ, như đã phân tích ở các phần trên, nhà nước có trách nhiệm cung ứng các dịch vụ công thiết yếu cho xã hội. Bên cạnh đó, với chức năng quản lý, nhà nước phải thực hiện vai trò quản lý và điều tiết xã hội nói chung, trong đó có vấn đề dịch vụ công. Nhà nước bằng quyền lực của mình, thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, để quản lý và điều tiết hoạt động cung ứng dịch vụ công, qua đó làm tăng hiệu quả cung ứng dịch vụ công trong toàn xã hội. - Nhà nước hỗ trợ, khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức tự quản của cộng đồng tham gia cung ứng dịch vụ công Vai trò này vượt ra khỏi phạm vi quản lý nhà nước thuần túy, xuất phát từ việc xác định trách nhiệm cao nhất và đến cùng của nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ công không có nghĩa là nhà nước phải trực tiếp cung ứng toàn bộ các dịch vụ này. Thực hiện vai trò này, nhà nước cần hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích tư nhân, các doanh nghiệp và các tổ chức xã hội của người dân tham gia cung ứng dịch vụ công. Cơ chế, chính sách ấy bao gồm: vạch rõ những lĩnh vực dịch vụ cần khuyến khích sự tham gia của khu vực phi nhà nước, chính sách hỗ trợ tài chính, chính sách thuế, các điều kiện vật chất, các chính sách đào tạo, kiểm tra và kiểm 9 soát,... Nhà nước cần tạo ra một môi trường pháp lý chung cho tất cả các đơn vị cung ứng dịch vụ công, đảm bảo một sân chơi bình đẳng cho tất cả các nhà cung ứng dịch vụ công. - Nhà nước quản lý, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ sở ngoài nhà nước cung ứng dịch vụ công Xét cho cùng, nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm cuối cùng trước xã hội về số lượng cũng như chất lượng dịch vụ công, kể cả các dịch vụ công được thực hiện bởi các công ty tư nhân hay các tổ chức kinh tế-xã hội. Trong khi đó, đối với các công ty tư nhân, các tổ chức, cá nhân đảm nhận các dịch vụ công, lợi ích của chính bản thân họ không phải bao giờ cũng thống nhất với lợi ích của nhà nước, của xã hội. Vì vậy, nhà nước phải tạo ra cơ chế để các tác nhân bên ngoài nhà nước khi đảm nhận các dịch vụ công thực hiện mục tiêu xã hội. Xây dựng hệ thống chỉ tiêu chất lượng dịch vụ công để đánh giá hoạt động của các đơn vị cung cấp, giám sát và kiểm tra hoạt động của các cơ sở này. Nhà nước cần định hướng phát triển đối với khu vực tư nhân, hướng khu vực tư nhân vào những lĩnh vực mà tư nhân hoạt động hiệu quả, đồng thời tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh nhằm không ngừng cải tiến việc cung ứng dịch vụ công cho xã hội. Điều cốt lõi là nhà nước phải cân nhắc, tính toán và giải quyết thỏa đáng mối quan hệ giữa lợi ích của nhà nước, của xã hội với lợi ích của tổ chức và cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ công. II. ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG II.1. Những chuyển biến trong chủ trương của nhà nước về cung ứng dịch vụ công Ở nhiều nước trên thế giới, khu vực nhà nước đã từng nắm độc quyền trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công và nhìn chung chất lượng cung ứng là vấn đề gây nhiều bức xúc. Những thập kỷ qua đã chứng kiến việc nhà nước trực tiếp tiến hành quá nhiều hoạt động, trong đó có hoạt động cung ứng dịch vụ công, mà lẽ ra có thể chuyển giao ở một mức độ nhất định cho thị trường và xã hội dân sự đảm nhiệm. Kinh nghiệm từ các nước phát triển cho thấy một chính phủ ôm đồm quá mức sẽ không đưa đến một xã hội phát triển. Do vậy, một trong những mục tiêu cải cách đã được các nhà nước xác định rõ là chuyển một phần khá lớn chức năng quản lý xã hội của chính phủ sang cho các tác nhân khác, và xã hội hóa dịch vụ công là một xu thế lớn trong trào lưu cải cách nhà nước hiện nay ở phần lớn các nước trên thế giới. Nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng nhất trong đảm bảo cung cấp dịch vụ công, nhưng không nhất thiết phải là người trực tiếp cung cấp tất cả các dịch vụ đó. Vai trò của nhà nước cần thể hiện rõ hơn trong đẩy mạnh quản lý cung ứng dịch vụ công bằng luật pháp, chính sách và các biện pháp mang tính hỗ trợ, kích thích. Các nhà nước tiên tiến hiện nay đang tìm cách sử dụng tối đa cơ chế thị trường trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công. Phần lớn dịch vụ công được toàn xã hội tiến hành, nhà nước chỉ giữ lại những dịch vụ cần thiết nhất theo hướng “nhà nước nhỏ như cần thiết, xã hội lớn như có thể”. Hộp 2: Những biến chuyển trong chủ trương cung ứng dịch vụ công của Chính phủ Anh Để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng cao của người dân, và trước áp lực của Liên minh Châu Âu, Chính phủ Anh đang tập trung chú ý vào việc nâng cao chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ công mà trước hết là giáo dục, y tế, giao thông, môi trường. Cụ thể là: - Trong tổ chức và quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ công có sự tách bạch khá rõ ràng giữa những lĩnh vực hoạt động do nhà nước tài trợ hoàn toàn như y tế, giáo dục với những dịch vụ được tư nhân hóa như vệ sinh môi trường, cấp nước sạch, giao thông công cộng. - Phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm giữa chính phủ và chính quyền địa phương trong việc quản lý các dịch vụ công khá rõ ràng, rành mạch. Có những lĩnh vực chỉ có cấp trung ương chịu trách nhiệm thực hiện (như y tế, giáo dục bậc đại học, cung cấp nước sạch), có lĩnh vực cả cấp trung ương và địa phương quản lý (dịch vụ môi trường). Nhìn chung, trong việc tổ chức và quản lý các hoạt động dịch vụ công, chính phủ đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và phân bổ ngân sách,… còn chính quyền địa phương thực hiện ký kết hợp đồng với các công ty tư nhân và giám sát, kiểm tra việc thực hiện. - Nghĩa vụ và trách nhiệm cung ứng dịch vụ công của các cơ quan, tổ chức nhà nước và tư nhân cũng như của các cá nhân, tổ chức hưởng thụ dịch vụ được luật hóa một cách đầy đủ, chi tiết. - Chính phủ tích cực tạo hành lang pháp lý và thúc đẩy cơ chế cạnh tranh giữa khu vực công và khu vực tư cũng như giữa các tổ chức thuộc khu vực công để nâng cao hiệu quả và chất lượng dịch vụ công. - Quyền tự chủ về tài chính và nhân lực của các đơn vị trực tiếp cung ứng dịch vụ công được bảo đảm, đồng thời chính phủ và các chính quyền địa phương tăng cường kiểm tra, giám sát và có biện pháp xử lý kịp thời để bảo đảm tính liên tục của các dịch vụ. Bốn nguyên tắc cải cách dịch vụ công của Thủ tướng Anh Tony Blair - Xây dựng các chuẩn mực chung có tính quốc gia đáp ứng nhu cầu của người dân và thoả mãn các đòi hỏi của EU; xác định rõ trách nhiệm thực hiện để đảm bảo người dân dù là ai, ở đâu đều có quyền nhận được các dịch vụ có chất lượng cao. - Thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền và uỷ quyền để nâng cao tính chủ động sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của các bộ phận trực tiếp tiếp xúc với dân 11 và cho các cơ quan chính quyền địa phương trong cung cấp dịch vụ công. Theo đó, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm một phần đáng kể chi phí cho việc cung ứng các dịch vụ công như giáo dục, các dịch vụ xã hội, chăm sóc người tàn tật và giao thông công cộng. - Tạo điều kiện cho các cơ sở cung ứng dịch vụ như y tế, giáo dục có khả năng trả thêm lương cho công chức; thực hiện nguyên tắc khuyến khích tính năng động và tự chủ của các cơ sở. Từ năm 1998 gần một nửa giáo viên phổ thông được tăng 25% lương do gắn với kết quả giảng dạy, lương cho y tá mới nâng cao trình độ tăng1/3, các bệnh viện công đang thử nghiệm trả lương gắn với kết quả hoạt động. Theo dự kiến bệnh viện sẽ trả thêm 6000 bảng/năm cho mỗi nhân viên nếu hoàn thành nhiệm vụ. - Thực hiện nguyên tắc mở rộng khả năng lựa chọn cho khách hàng, đảm bảo cho người dân có quyền lựa chọn và yêu cầu chất lượng dịch vụ cao hơn không chỉ từ khu vực tư nhân mà cả từ khu vực công. Ví dụ như việc chọn trường học cho trẻ em, bệnh viện điều trị khi ốm đau, hoặc hệ thống cung cấp nước sạch tốt hơn và rẻ hơn. Từ tháng 7/2002, bệnh nhân đợi mổ tim nếu quá 6 tháng sẽ được giới thiệu đến mổ ở một bệnh viện khác tránh tình trạng đợi quá lâu. Nguồn: Theo Báo cáo của Đoàn Công tác Bộ Nội vụ khảo sát, nghiên cứu hành chính công, dịch vụ công ở Anh, 2004 Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự thay đổi nhận thức từ phía các cơ quan công quyền và từ chính những người dân về sự cần thiết phải có sự chuyển biến trong cung ứng dịch vụ công. Đó là, thứ nhất, cùng với sự phát triển ngày càng mạnh mẽ của khu vực tư nhân về phương diện kinh tế, những thành tựu khoa học công nghệ đã làm cho khu vực tư nhân có thể tiếp nhận một số dịch vụ trước đây chỉ thuộc về nhà nước. Thí dụ, kỹ thuật truyền hình cáp phát triển cho phép nắm được thời gian sử dụng của từng máy thu hình, hoặc qua thiết bị tự ghi có thể đo chính xác lượng sử dụng khí ga, điện, nước của từng hộ tiêu thụ ( để thu tiền). Thứ hai, sự thay đổi về mức sống tạo điều kiện cho cá nhân có thể tự mua sắm cho mình những phương tiện mà trước đây chỉ có thể sử dụng công cộng. Có thể thấy rõ điều này trong cung ứng dịch vụ công về lĩnh vực văn hóa; nếu như trước đây, người dân chỉ có thể xem phim ảnh tại các rạp chiếu công cộng, thì nay người ta có thể xem tại nhà qua đầu máy VCD, DVD. Ngoài ra, sự thay đổi về mức sống của người dân theo hướng chất lượng cuộc sống ngày một nâng cao đòi hỏi số lượng các loại hình và chất lượng dịch vụ cũng cần phải ngày càng tăng để đáp ứng yêu cầu của đời sống xã hội. Thứ ba, lý do quan trọng khiến nhà nước cần đổi mới cơ chế cung ứng dịch vụ công thông qua cải cách và chuyển giao dần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân là sự kém hiệu quả của khu vực công so với khu vực tư nhân trong lĩnh vực 12 này. Theo J. E. Stiglitz, thì các dự án nhà ở công cộng thường tốn kém hơn nhà ở của khu vực tư nhân khoảng 20%; chi phí thu gom rác thải do khu vực công cộng thực hiện thường cao hơn khu vực tư nhân 20%; chi phí phòng cháy, chữa cháy của khu vực tư nhân (nhưng do nhà nước cấp tiền) thấp hơn của khu vực công cộng 47%. Khảo sát ở 58 quốc gia đang phát triển cho thấy chỉ có 6% số người được hỏi đánh giá dịch vụ công do nhà nước cung cấp là có hiệu quả còn 36% trả lời là không hiệu quả. Đặc biệt, dịch vụ xây dựng đường sá và dịch vụ y tế bị đánh giá là kém hiệu quả nhất2. Lý do cuối cùng buộc nhà nước phải có những chuyển biến để giao một số lĩnh vực cung ứng dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà nước là vì điều đó sẽ giúp nhà nước giảm nhẹ được gánh nặng ngân sách, huy động được các nguồn lực tiềm tàng của xã hội. Lấy ví dụ trong lĩnh vực y tế, mặc dù ở hầu hết các nước, nhà nước đều đảm nhận vai trò to lớn trong cung ứng dịch vụ y tế vì đây là một loại hàng hóa công cộng rất đặc biệt, song nhà nước không thể là người cung ứng duy nhất các dịch vụ này do mức độ chi phí lớn của nó. Theo một tài liệu khảo sát, chi tiêu cho chăm sóc y tế trong GDP nói chung đã tăng lên đáng kể trong giai đoạn từ 1965 đến 1983 với mức tăng ít nhất là 50%, trong đó có năm nước đạt mức tăng trên 70%. Với mức tăng như vậy, ngân sách nhà nước khó mà chịu nổi và sự tham gia của khu vực tư nhân là tất yếu. Ở Mỹ, tỷ lệ chi của nhà nước trong tổng chi tiêu chăm sóc sức khỏe đạt khoảng 40% mỗi năm kể từ 1974 đến nay3. Phần chi còn lại đến từ các nguồn kinh phí của tư nhân, các tổ chức xã hội hoặc tiền bảo hiểm. Để thực thi có hiệu quả các chức năng của nhà nước, các cơ quan công quyền phải linh hoạt, mềm dẻo để thích ứng với các điều kiện phức tạp và thay đổi nhanh. Kinh nghiệm từ nhiều nước cho thấy, nếu nhà nước tự thân thực thi toàn bộ các chức năng của mình mà bỏ qua các nhân tố thị trường và xã hội thì sẽ dẫn tới một nhà nước yếu và một xã hội kém phát triển. Cũng vậy, trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công, nếu nhà nước chỉ sử dụng bộ máy của mình để cung ứng dịch vụ thì chắc chắn sẽ dẫn tới những bất cập cả về khối lượng và chất lượng cung ứng. Do đó, cùng với việc phải đổi mới hiệu quả cung ứng dịch vụ công ngay trong khu vực nhà nước, điều quan trọng là nhà nước phải chuyển giao các loại dịch vụ công mà xã hội có thể đảm nhiệm đi đôi với việc kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Hộp 3: Các hình thức chuyển giao dịch vụ công trên thế giới 1- Nhà nước bán một phần hoặc toàn bộ tài sản của doanh nghiệp nhà nước cung ứng dịch vụ công cho tư nhân hoặc một tập thể; 2 Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 3 J. E. Stiglitz (1995), Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội. 13 2- Nhà nước bán một phần cổ phần của doanh nghiệp nhà nước cung ứng dịch vụ công ra ngoài xã hội; 3- Nhà nước cho thuê doanh nghiệp cung ứng dịch vụ công đối với tư nhân hoặc tập thể; 4- Khoán kinh doanh cung ứng dịch vụ công cho tư nhân hoặc tập thể; 5- Ký hợp đồng hoặc đơn đặt hàng với các doanh nghiệp hoặc tổ chức trong việc cung ứng dịch vụ công theo yêu cầu của nhà nước; 6- Cho phép các doanh nghiệp hoặc tổ chức tư nhân tham gia vào các lĩnh vực cung ứng dịch vụ công và chịu sự quản lý của nhà nước thông qua luật lệ và quy chế. Nguồn: Lê Chi Mai (2003). II.2. Đẩy mạnh sự tham gia của khu vực phi nhà nước trong cung ứng dịch vụ công Thực ra, việc khu vực phi nhà nước cung ứng dịch vụ công đã có từ thời xa xưa. Lịch sử cho thấy rằng, hầu hết các dịch vụ y tế đều được thực hiện trên cơ sở tư nhân bởi những bà đỡ, các thầy lang. Tại các nước đang phát triển, đô thị hóa và công nghiệp hóa mạnh mẽ đã dẫn đến việc thành lập các nhóm lao động và họ đã tự tổ chức để cung ứng dịch vụ bảo hiểm y tế thông qua “những quỹ đề phòng ốm đau” hoặc đề nghị thành lập các hệ thống bảo hiểm xã hội được nhà nước cấp kinh phí. Chỉ đến thế kỷ XX nhà nước mới giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp các dịch vụ xã hội như giáo dục và y tế, và ngày nay, trong trào lưu cải cách nhà nước trên khắp thế giới, việc cung ứng dịch vụ công lại được chuyển từng phần thích hợp cho khu vực phi nhà nước, và đang trở thành một xu thế phát triển. Thực tế cho thấy, khu vực phi nhà nước đã ngày càng thâm nhập vào các hoạt động cung ứng dịch vụ công, chẳng hạn như trong lĩnh vực làm sạch môi trường, cung cấp điện, nước,… Ngay cả ở những lĩnh vực mà theo truyền thống chỉ do nhà nước quản lý và thực hiện, thì nay cũng trở thành địa bàn hoạt động của khu vực tư nhân. Ở Mỹ hiện nay, nhiều nhà tù tại các bang đã được giao cho khu vực tư nhân quản lý, nhiều loại dịch vụ cảnh sát đã được giao cho các công ty tư nhân đảm nhiệm. Ngoài ra, khu vực tư nhân cũng được phép tham gia cung ứng dịch vụ giáo dục và y tế, là loại dịch vụ mà nhà nước giữ vai trò cơ bản vì chúng liên quan trực tiếp đến mục tiêu phát triển của mỗi quốc gia. Ở phần lớn các nước trên thế giới tồn tại song song hai hệ thống giáo dục công lập và giáo dục dân lập. Sự phát triển hệ thống trường tư thục đã tạo điều kiện cạnh tranh về chất lượng giảng dạy giữa hai hệ thống. Tất nhiên, các trường tư phải chịu sự quản lý của nhà nước về nội dung giảng dạy, bảo đảm theo một chương trình chuẩn, thống nhất. Việc chuyển dần mô hình trường công lập sống nhờ bao cấp nhà nước với sức ỳ quán tính sang định chế hội đồng quản trị tư doanh đã thúc đẩy tính năng động, sáng tạo và cạnh tranh của các cơ sở giáo dục. 14 Hộp 4: “Thị trường hóa” giáo dục ở Anh Theo sách trắng của Chính phủ Anh, việc cải cách giáo dục nước này bao gồm việc tiến đến “thị trường hoá” giáo dục ở từng địa phương. Qua mô hình này, các trường được “thị trường hoá” có quyền cạnh tranh với hệ trường tiểu – trung học nhà nước hiện hưũ . Nội dung thị trường hoá được thể hiện như sau: -Phụ huynh, các cơ quan phúc lợi xã hội, kể cả doanh nghiệp được khuyến khích hình thành và điều hành các trường định chế tư thực;Nhóm đối tác vừa nêu có quyền xây dựng “thương hiệu riêng”, xây dựng giáo trình thích hợp, miễn không ra ngoài các chỉ tiêu vĩ mô của chính phủ liên quan đến phát triển kinh tế- xã hội. Đặc biệt khuyến khích nội dung giảng dạy đổi mới khoa học- kỹ thuật; -Chấm dứt sự can thiệp của các cấp chính quyền địa phương vào việc tuyển sinh, chọn giáo viên, kể cả thuê mướn ban giám hiệu. Chính quyền địa phương không được ngăn trở các kế hoạch phát triển cơ sở trường ốc; -Hiệu trưởng hành xử chức năng như một giám đốc điều hành. Hiệu trưởng giỏi và có năng lực quản lý được khuyến khích tiếp nhận điều hành các trường kém. Từ đó hình thành chuỗi trường dưới quyền một hội đồng quản trị mà hiệu trưởng thực tài trở thành chủ tịch; -Các trường có quyền ký hợp đồng thuê mướn, thải hồi và ấn định quy chế lương bổng cho các đối tượng nhân sự phục vụ tại trường. Nguồn: Thời báo kinh tế Sài gòn, ngày 24/11/2005 Bằng việc chuyển hoạt động cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân, nhà nước có thể sử dụng cạnh tranh giữa các nhà cung ứng dịch vụ với nhau để có được nhà cung ứng dịch vụ có hiệu quả nhất. Chính vì thế, thúc đẩy cạnh tranh trong cung ứng dịch vụ giữa khu vực công và tư đang là một mục tiêu được nhiều nước hướng tới nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ cung ứng. Sử dụng thị trường để cung ứng những dịch vụ cạnh tranh sẽ giảm bớt chi phí và cải tiến chất lượng dịch vụ, san sẻ gánh nặng của nhà nước và tiến tới xây dựng mối quan hệ hợp tác nhà nước- thị trường. Theo E.X. Xavat, một chuyên gia hàng đầu của Mỹ về cạnh tranh trong dịch vụ công cộng, thì ưu thế rõ ràng nhất của cạnh tranh là nó đem lại hiệu quả lớn hơn, nhiều hiệu quả hơn cho đồng vốn4. Theo một nghiên cứu của Ngân hàng thế giới, ở Braxin, việc ký hợp đồng với các chủ đầu tư tư nhân về bảo dưỡng 4 David Osborne, Ted Gaebler, Đổi mới hoạt động của chính phủ .- H. NXB Chính trị quốc gia, 1997 15 đường sá đã tiết kiệm được 25% chi phí so với việc sử dụng các công ty nhà nước. Cũng vậy, bằng cách áp dụng cơ chế cạnh tranh vào việc sản xuất và cung ứng dịch vụ công, nhà nước tạo ra môi trường ganh đua tích cực giữa khu vực công và tư. Chẳng hạn, với việc cho phép các công ty tư nhân tham gia tổ chức cung ứng dịch vụ vận tải nội địa, Chính phủ Niu Dilân đã tạo ra được sự cạnh tranh giữa các tổ chức cung ứng dịch vụ vận tải, qua đó nâng cao chất lượng phục vụ khách hàng, làm giảm cước phí vận chuyển. Ngay cả ở các nhà nước phúc lợi như Đan Mạch, Phần Lan và Thụy Điển, hiện nay, việc thúc đẩy cạnh tranh giữa khu vực công và tư đang là một tiêu điểm của các nhà hoạch định chính sách. Ở Đan Mạch, hầu hết các dịch vụ xã hội là do nhà nước cung cấp, được tài trợ thông qua hệ thống thuế với mức thuế thu nhập cá nhân rất cao, song nước này chỉ đạt chỉ số cạnh tranh về sản xuất dịch vụ công ở dưới mức trung bình. Vì vậy, từ năm 2002, mục tiêu tăng cạnh tranh, tăng hiệu quả, chất lượng, đổi mới và tăng sự lựa chọn đối với dịch vụ công đã trở thành mối quan tâm của chính phủ Đan Mạch. Chính phủ đã có sáng kiến về tăng cạnh tranh và khuyến khích quan hệ hợp tác công- tư. Điều này cũng được thể hiện rõ trong trường hợp Phần Lan. Là một nhà nước phúc lợi, song Phần Lan là nước có truyền thống duy trì hệ thống bệnh viện tư từ nhiều thập kỷ. Sự tồn tại của hệ thống bệnh viện tư một mặt gây sức ép về nâng cao chất lượng y tế tại các cơ sở công, mặt khác là nguồn cung ứng thêm dịch vụ cho người sử dụng, tạo cho họ quyền lựa chọn dịch vụ rộng rãi hơn. Chính sách cạnh tranh giữa các bệnh viện tư (về chất lượng dịch vụ, về mức phí và nhằm tăng thị phần) đã tác động tới hệ thống y tế công và đặt khu vực này vào tình thế phải cải cách. Như vậy, trong việc thúc đẩy cạnh tranh, hoạt động của nhà nước không đơn thuần là điều tiết, mà còn khuyến khích và tạo động lực thị trường. Chính phủ tạo ra một sân chơi bình đẳng cho mọi đối tượng có khả năng cung cấp dịch vụ công để tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các nhà cung cấp dịch vụ, và người tiêu dùng các dịch vụ công được quyền tự do lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ. Nhiều bằng chứng thực tế cho thấy khi các tổ chức cung ứng dịch vụ công bước vào cuộc cạnh tranh thì mọi việc đều thay đổi. Những tổ chức nào cung ứng dịch vụ chất lượng kém với giá cả cao thì dần bị xóa bỏ, trong khi những tổ chức cung ứng dịch vụ chất lượng cao với giá cả phải chăng thì ngày càng phát triển. Chính sự cạnh tranh đã buộc các tổ chức cung ứng dịch vụ phải luôn luôn tự đổi mới và điều đó mang lại lợi ích cho cả người dân, nhà nước và nhà cung ứng dịch vụ. Một trong những chuyển biến quan trọng trong cung ứng dịch vụ công trong những năm gần đây là sự tham gia ngày càng mạnh mẽ của các tổ chức xã hội dân sự, bao gồm các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức phi chính phủ, các cá nhân…Việc mở rộng sự tham gia của các lực lượng xã hội này cùng nhà nước vào cung ứng dịch vụ công đã tạo ra một môi trường cạnh 16 tranh lành mạnh, phá vỡ sự bất bình đẳng, phi thị trường do độc quyền gây ra trong lĩnh vực này, huy động được các nguồn lực cộng đồng và phát huy vai trò của các đối tác xã hội trong quản lý xã hội. Vai trò của các tác nhân này trong cung ứng các dịch vụ công cho xã hội thể hiện cụ thể ở các mặt sau đây: - Là cánh tay nối dài của nhà nước nhằm phát huy sức mạnh của cá nhân, của cả cộng đồng xã hội để tăng thêm nguồn lực đáp ứng các yêu cầu của xã hội về các dịch vụ công; - Là một trong những chức năng cơ bản của tổ chức dân sự trong hoạt động vận động quần chúng và gắn bó với lợi ích cơ bản của người dân, là cầu nối giữa nhà nước và nhân dân trong cung cấp dịch vụ công; - Thực hiện vai trò đại diện và bảo vệ lợi ích của người hưởng thụ dịch vụ công, đảm bảo công bằng và đúng với chính sách của nhà nước; - Tham gia bổ sung, hoàn thiện chính sách của nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ công đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội và phù hợp với khả năng của nền kinh tế. Thực tế cho thấy ngày càng nhiều hoạt động cung ứng dịch vụ công được mở rộng cho nhiều nhóm lợi ích trong xã hội có khả năng cung ứng. Đó là các hiệp hội nghề nghiệp, các nhóm cộng đồng, các hợp tác xã, các hội từ thiện, các tổ chức của phụ nữ, thanh niên, và các tổ chức phi chính phủ khác,… Các tổ chức này đã tham gia tích cực vào việc cung ứng dịch vụ trực tiếp cho các cá nhân và cộng đồng, từ dịch vụ y tế, giáo dục cho tới những dịch vụ cho vay tín dụng nhỏ, hoặc đào tạo hướng nghiệp. Ở các nước phát triển và đang phát triển, nhiều tổ chức xã hội hoạt động song song với những cơ quan cung ứng dịch vụ công của nhà nước. Ví dụ, một số nước đã giao cho các nhóm cộng đồng tự quản xây dựng và khai thác các công trình phúc lợi xã hội trong địa phận sinh sống của họ. Ở một số nước khác, chính phủ lại ủy quyền cho các hiệp hội nghề nghiệp cấp giấy phép hành nghề, điều hành và kiểm soát các hội viên. Nhiều bằng chứng cho thấy các tổ chức như vậy thường có nhiều lợi thế khi thực hiện cung ứng dịch vụ công vì họ có cơ chế hoạt động rất linh hoạt và gần gũi hơn với người dân. Việc cho phép khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội tham gia cung ứng các dịch vụ công ích mang lại lợi ích đáng kể. Với việc huy động các nguồn vốn xã hội cho sự phát triển kết cấu hạ tầng, như hệ thống đường sá, giao thông vận tải, thông tin, vệ sinh môi trường…, hiệu quả cung ứng các dịch vụ công trong những lĩnh vực này đã tăng mạnh, đi đôi với việc tiết kiệm một tỷ lệ lớn ngân sách nhà nước. Đối với các dịch vụ đường phố như quét dọn, sửa chữa, xây dựng, duy tu và bảo dưỡng, chi phí cũng giảm đi khi thực hiện phương thức ký hợp đồng với các thành phần 17 kinh tế khác. Cũng vậy, sự tham gia của khu vực phi nhà nước vào cung ứng dịch vụ công tạo điều kiện cho nhiều người tham gia vào hoạt động này, phát huy được khả năng và nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, khơi dậy tính sáng tạo và chủ động của người dân, qua đó đa dạng hóa và tăng cường nguồn cung ứng các dịch vụ công cho xã hội. Tóm lại, ngày nay phạm vi các dịch vụ công được chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội ngày càng mở rộng. Hầu hết các quốc gia áp dụng nguyên tắc lĩnh vực nào thị trường và xã hội có thể đảm nhiệm được thì nhà nước chuyển giao dần ở một mức độ nhất định trách nhiệm cung ứng dịch vụ công ở lĩnh vực đó. Ở những lĩnh vực dịch vụ không thể chuyển giao được cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, thì nhà nước phải giữ vai trò cung ứng nòng cốt và phải tiến hành cải cách ở trong chính khu vực nhà nước để cải thiện chất lượng cung ứng các loại dịch vụ này. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh một lần nữa rằng, dù nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ hay chuyển giao cho các khu vực khác, thì với vai trò là người đảm bảo công bằng xã hội, nhà nước vẫn có nghĩa vụ quan tâm đến việc đạt được những mục tiêu chính của hoạt động cung ứng dịch vụ công thông qua kiểm soát, điều tiết và bảo hộ để thị trường và xã hội cung ứng các dịch vụ đó một cách thuận lợi. II.3. Cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước Cho dù khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội ngày càng tham gia nhiều hơn vào cung ứng dịch vụ công, song khu vực nhà nước vẫn tất yếu là người cung ứng một số lớn dịch vụ. Chính vì vậy, trong đổi mới cung ứng dịch vụ công, việc cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ ở ngay chính khu vực nhà nước là hết sức quan trọng. Bên cạnh chức năng quản lý nhà nước, chức năng phục vụ của nhà nước nhằm cung cấp những dịch vụ cần thiết cho người dân để họ thực hiện tốt quyền lợi và nghĩa vụ của mình giờ đây cần được chú trọng hơn bao giờ hết. Nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công không phải là một vấn đề mới mẻ. Ngay từ giữa những năm 80 của thế kỷ trước, Pháp đã đưa ra các chu trình chất lượng thử nghiệm trong các cơ quan nhà nước. Trước yêu cầu của người dân hiện đã trở thành “người tiêu dùng đòi hỏi cao”, vấn đề chất lượng trong cung ứng dịch vụ công của nhà nước ngày càng trở nên cấp bách. Nguyên tắc chất lượng trong cung ứng dịch vụ công của các cơ quan nhà nước đã chính thức được đề cập tới trong Hiến chương dịch vụ công của Pháp ngày 18 tháng 3 năm 1992 và văn bản ngày 26/7/1996 về cải cách Nhà nước Pháp. Hiến chương đưa ra một loạt các biện pháp nhằm đảm bảo cung ứng dịch vụ thiết yếu như trường học, bệnh viện, cảnh sát, bưu điện cho những nơi xa xôi. Điều quan trọng là Hiến chương đã yêu cầu các cơ quan xây dựng chỉ số hiệu suất và chú trọng sự hợp tác giữa cơ quan nhà nước cung cấp 18 dịch vụ và người sử dụng. Theo đó mỗi cơ quan nhà nước phải “cố gắng làm cho người dân biết rõ mục tiêu của mình, điều chỉnh các chỉ số chất lượng theo nhu cầu của người sử dụng dịch vụ”. Các nhà nước cũng đang tiến hành nhiều cải cách khác nhau nhằm mục đích nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công thông qua các đơn vị nhà nước. Một số nước phát triển như Anh, Mỹ hiện đang thử nghiệm một số phương pháp để tăng cạnh tranh trong nội bộ khu vực nhà nước nhằm cải thiện việc cung ứng các dịch vụ công không thể chuyển giao được cho khu vực phi nhà nước. Ngoài ra, việc phi tập trung hóa cung ứng dịch vụ công thông qua phân cấp, phân quyền, cũng là một biện pháp có hiệu quả để gây sức ép cạnh tranh nhằm nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công của khu vực nhà nước. Lý do căn bản mang tính nội tại của phi tập trung hóa cung ứng dịch vụ công là quyền quyết định sản xuất và cung ứng dịch vụ công phải được trả lại cho những đơn vị thấp nhất, có khả năng nắm bắt được tình hình một cách rõ ràng nhất. Việc phi tập trung hóa tạo điều kiện cho các chính quyền địa phương linh hoạt hơn trong cung ứng các dịch vụ công phù hợp với hoàn cảnh của địa phương mình, đồng thời buộc họ trở nên có trách nhiệm hơn. Việc phân cấp này làm tăng hiệu quả và hiệu lực cung ứng dịch vụ công, qua đó người tiêu dùng sẽ được hưởng những dịch vụ chất lượng cao với giá cả hợp lý. Hộp 5: Phi tập trung hóa trách nhiệm: kinh nghiệm của Pháp, Anh, Tây Ban Nha và Thụy điển - Pháp: Theo các luật về phi tập trung hóa năm 1982, Nhà nước Pháp đã trao thẩm quyền cho các khu vực và các ban, ngành trong nhiều lĩnh vực như phát triển đô thị, các biện pháp hỗ trợ kinh tế và giao thông địa phương. Các luật này cũng phân cấp cho chính quyền khu vực trách nhiệm về xây dựng và bảo dưỡng các trường phổ thông trung học (tương tự như trách nhiệm của các xã đối với các trường tiểu học vốn đã tồn tại hàng thế kỷ), trong khi vẫn giữ trách nhiệm về hầu hết các chính sách giáo dục khác ở cấp trung ương. - Tây Ban Nha: Tại đây, việc thành lập các cộng đồng tự quản đã dẫn đến việc chuyển giao đáng kể các trách nhiệm, kể cả việc phi tập trung hóa hệ thống giáo dục, y tế cũng như các công trình công cộng, nông nghiệp, bảo vệ môi trường, phát triển vùng và trợ giúp xã hội. - Anh: việc phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm giữa chính phủ và chính quyền địa phương ở Anh trong việc quản lý dịch vụ công khá rõ ràng, rành mạch, trong đó chính phủ tập trung đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và phân bổ ngân sách, thực hiện kiểm toán, còn chính quyền địa phương thực hiện ký kết hợp đồng với các công ty tư nhân và giám sát, kiểm tra việc thực hiện. 19 - Thuỵ Điển: Có sự phân cấp rõ những dịch vụ công mà từng cấp chính quyền phải đảm nhiệm, trong đó đặc biệt chú ý các dịch vụ công về phúc lợi công cộng hoàn toàn miễn phí (như bảo hiểm thất nghiệp, trợ cấp xã hội,…). Nguồn: Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh/ Ngân hàng phát triển châu Á.- H. CTQG, 2003; và các nguồn khác. Về cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước, vấn đề kiểm soát tài chính và quản lý đóng một vai trò quan trọng. Trong nhiều trường hợp, do rất khó đo lường những sản phẩm đầu ra của khu vực nhà nước, nên cần có chế độ kiểm tra tài chính và đặt chế độ chịu trách nhiệm cá nhân, nhằm buộc cán bộ quản lý phải làm việc hết mình để tránh tình trạng sử dụng không hiệu quả các nguồn lực công cộng và nhằm cải thiện việc cung ứng dịch vụ. Khảo sát nhiều nước cho thấy một phần đáng kể công quỹ quốc gia được phân bổ cho các dịch vụ xã hội cơ bản đã không đến được các bệnh viện và trường học như dự kiến, nhất là ở các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa5. Với tình trạng như vậy, cho dù nhà nước có dành một phần ngân sách rất lớn cho cung ứng dịch vụ công, thì hiệu quả cũng rất thấp. Điều đó dẫn đến sự méo mó trong bức tranh cung ứng dịch vụ công, vì nhà nước đã đầu tư rất nhiều vào hoạt động này, song hậu quả là người dân không được hưởng ở mức xứng đáng những phúc lợi đó. Vì vậy, tăng cường việc kiểm soát tài chính và quản lý là giải pháp không thể thiếu nhằm cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước. Một vấn đề quan trọng cần lưu ý trong việc cải cách nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công trong khu vực nhà nước chính là yếu tố con người. Ở bất kỳ lĩnh vực nào, con người luôn đóng vai trò then chốt quyết định sự thành, bại của cải cách, và trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công cũng vậy. Chính vì thế, nhiều nước đã tập trung nhiều biện pháp để nâng cao năng lực chuyên môn của công chức thông qua việc cải tiến công tác cán bộ và khuyến khích sự tham gia của công chức vào hoạt động quản lý, tăng cường uỷ quyền và trách nhiệm cá nhân. Phương thức tuyển dụng và đề bạt theo phẩm chất mà nhiều nước sử dụng đã làm cho bộ máy viên chức có được lực lượng cán bộ, nhân viên chất lượng cao. Bên cạnh việc nâng cao năng lực chuyên môn, đối với đội ngũ viên chức trực tiếp thực hiện cung ứng dịch vụ công, cần đặc biệt chú ý nâng cao phẩm chất, đạo đức phục vụ khách hàng. Kinh nghiệm của nhiều nước chỉ ra rằng một khi người viên chức có ý thức trong công việc, có thái độ tận tụy phục vụ khách hàng thì hiệu quả công việc sẽ tăng lên rất nhiều. Có thể thấy rõ vấn đề này qua trường hợp Bang Ceara của Brazin trong hộp dưới đây: 5 Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 20 Hộp 6: Xây dựng tinh thần tận tụy của nhân viên: chính quyền tốt tại Bang Ceara của Braxin Năm 1987, ngoài hoạt động hành chính kém cỏi, chính quyền bang Ceara ở Đông Bắc Braxin còn phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng tài chính gay go. Tuy nhiên, chỉ trong vòng 4 năm, cuộc khủng hoảng tài chính đã được khắc phục, và chất lượng của các dịch vụ đã được cải thiện đáng kể. Diện được tiêm chủng văcxin phòng bệnh sởi và bệnh bại liệt đã tăng gấp ba, từ 25% lên tới 90% tổng số trẻ em. Chương trình công chính của bang này đã tạo việc làm cho hơn một triệu nông dân không có việc làm trong thời kỳ hạn hán… Sự thành công này phần lớn là do công lao của bộ máy viên chức. Bằng việc khen thưởng cho những người làm việc tốt, công khai xét tuyển nhân viên mới, thi hành các chương trình định hướng và loan tin trên các phương tiện thông tin đại chúng về thành công của mình, chính quyền bang đã tạo nên một ý thức mạnh mẽ về sứ mạng trong các chương trình chủ chốt và những người thực hiện chương trình. Những viên chức có động cơ tốt đã đảm đương nhiều phần việc hơn bình thường, và nhiều khi với thái độ tự nguyện. Được trao quyền quyết định rộng hơn, các viên chức cung ứng được nhiều dịch vụ theo đúng yêu cầu riêng của các khách hàng. Khác với ở những nơi khác, tuy cho quyền rộng hơn, nhưng cơ hội để làm điều tiêu cực không tăng vì đã có những áp lực đòi hỏi nhân viên phải chịu trách nhiệm. Nhân viên muốn làm việc tốt hơn để xứng đáng với niềm tin mới của khách hàng đối với họ. Và bản thân điều này là kết quả của việc sắp xếp công việc theo hướng phục vụ đúng các yêu cầu của khách hàng và chính quyền bang công khai tỏ ra tôn trọng họ…. Những cơ chế này đã tạo ra một vòng luân hồi mà trong đó nhân viên cảm thấy được quý trọng và thừa nhận, không nhất thiết là bởi cấp trên, mà bởi những khách hàng của họ và những cộng đồng ở nơi họ làm việc. Và điều này đã củng cố tinh thần tận tụy của họ đối với công việc. Nguồn: Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 21 II.4. Tăng cường sự tham gia và giám sát của cộng đồng đối với việc hoạch định chính sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công Sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công sẽ giúp nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ của nhà nước thông qua việc cải tiến quản lý dịch vụ công và tăng cường sự minh bạch trong quyết định chính sách. Quá trình tham gia này thể hiện qua nhiều cách khác nhau, có thể từ tham khảo ý kiến, trao đổi thông tin, cho tới những hành động trực tiếp tham gia của công dân, chủ động đề xuất sáng kiến hoặc góp ý vào chính sách. Nhất là ở những nơi việc cung ứng dịch vụ công không hiệu quả thì người dân có thể thông báo cho các cấp chính quyền về vấn đề này và thúc ép họ phải cải tiến. Do đó, các cơ quan công quyền buộc phải có trách nhiệm hơn trong việc lắng nghe tiếng nói của người dân và phản hồi kịp thời, đầy đủ trước các yêu cầu đó. Cơ chế phản hồi này giúp cho các thông tin hai chiều luôn thông suốt và được chia sẻ. Thông qua đó, người dân và các nhà cung cấp dịch vụ có cơ hội cùng đánh giá và trao đổi ý kiến nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ. Kinh nghiệm các nước cho thấy rằng sự tương tác ngày càng tăng giữa người sử dụng và nhà cung ứng dịch vụ công đã đem lại những kết quả tích cực. Một đánh giá gần đây của người dân về hệ thống cung cấp nước ở Bacu, Adebaigian đã cho thấy không chỉ những vấn đề nghiêm trọng về thất thoát nước và chất lượng nước có hại cho sức khỏe mà cả những chi phí cao do bộ máy cung cấp nước không đáng tin cậy của thành phố áp đặt cho những người tiêu dùng có thu nhập thấp. Ngoài ra, những người tiêu dùng này cũng cho biết thêm là họ sẵn sàng trả nhiều hơn từ 2 đến 5 lần số tiền thực tế mà họ đang trả cho việc cung cấp nước sạch và đáng tin cậy. Những thông tin như vậy ở một mức độ nhất định đã buộc nhà cung cấp phải xem xét lại chất lượng dịch vụ của mình, điều có thể dẫn tới những thay đổi tích cực trong việc cung cấp nước ở thành phố này. Ở Singapore, Cục thông tin phản hồi của công chúng tập hợp một cách có hệ thống những bình luận của công dân về nhiều loại chính sách quốc gia, trong đó có cung ứng dịch vụ công, và mời những nhóm có quan tâm tới dự những cuộc họp báo cáo với các bộ trưởng và quan chức cao cấp. Điều này làm tăng tinh thần trách nhiệm của cơ quan nhà nước cung ứng dịch vụ công thông qua việc đòi hỏi các cơ quan này phải công bố và tuân thủ những định mức và tiêu chuẩn dịch vụ, cung cấp thông tin công cộng và trả lời khiếu nại của người dân. Ở các thành phố của Mỹ, chính quyền các thành phố đã thiết lập một cơ chế đồng bộ, động viên công chúng tham gia vào toàn bộ quá trình quản lý đô thị. Do những người có lợi ích liên quan được tham gia một cách rộng rãi vào quá trình quyết định chính sách, nên quá trình thực thi chính sách được thực hiện một cách tương đối thuận lợi. Một lý do nữa khiến cho sự tham gia của cộng đồng vào việc hoạch định chính sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công trở nên cần thiết; đó là thực tế cho 22 thấy cơ quan cung ứng dịch vụ công của nhà nước không thể dự kiến trước và đáp ứng được tất cả các dịch vụ công mà người dân muốn có. Việc xuất hiện những biện pháp thay thế của các tổ chức xã hội và khu vực tư nhân có thể giúp lấp đi những khoảng trống trong cung ứng dịch vụ công. Do vậy, các tổ chức xã hội có thể vừa là những cộng sự, đồng thời là những đối thủ cạnh tranh trong cung ứng dịch vụ công. Và một khi được người dân ủng hộ, các tổ chức này có thể gây áp lực với chính quyền để cải thiện việc cung ứng và nâng cao chất lượng các dịch vụ công. Trong cung ứng dịch vụ công, các nhà nước đang tạo ra những cơ chế thuận lợi để mọi người dân đều có thể đóng góp, san sẻ gánh nặng tài chính với nhà nước, và qua đó cải thiện được chất lượng dịch vụ mà chính họ được hưởng. Có thể thấy rõ xu hướng này qua hệ thống bảo hiểm y tế xã hội dựa vào cộng đồng. Đây là một hình thức lựa chọn để tăng độ bao phủ của hệ thống bảo hiểm y tế, đặc biệt mang lại lợi ích cho người dân vùng nông thôn, và các vùng sâu, vùng xa. Xu hướng xây dựng hệ thống bảo hiểm y tế như vậy được nhiều nước chú trọng. Thí dụ, Đài loan và Hàn quốc đã rất quan tâm đến việc xây dựng hệ thống bảo hiểm y tế theo hướng phục vụ người dân ngày càng có hiệu quả dựa trên sự đóng góp tài chính từ phía người dân cùng với sự hỗ trợ của nhà nước. Chương trình bảo hiểm y tế quốc gia của Đài Loan, sau 3 năm thực hiện (1998), đã thu hút được 97% dân số tham gia. Đến cuối năm 2003, con số này đã lên tới 99%6. Chương trình bảo hiểm y tế đã làm cho người dân hiểu rõ được quyền và nghĩa vụ hợp pháp của họ trong việc cùng nhà nước và những người dân khác chia sẻ nghĩa vụ đóng góp và cùng hưởng những lợi ích từ Bảo hiểm y tế quốc gia. Thực tế cho thấy rằng Chương trình Bảo hiểm y tế quốc gia của Đài loan đã bảo vệ người dân khỏi những rủi ro tài chính và có sự tiếp cận công bằng tới các dịch vụ y tế. Bên cạnh đó, Chương trình đã tăng cường cung cấp các dịch vụ y tế ở vùng sâu vùng xa, đảm bảo lợi ích cho người dân sống ở các vùng khó khăn. Điều đó cho thấy rằng chủ trương tăng cường sự tham gia của người dân vào cung ứng dịch vụ công qua đó mang lại lợi ích cho cả hai phía người dân và nhà nước là hoàn toàn đúng đắn và cần được nhân rộng ra nhiều lĩnh vực cung ứng khác. 6 “Bảo hiểm y tế quốc gia của Đài Loan”/ Hong-jen, Tài liệu trình bày tại Hội nghị quốc tế: Hướng tới bảo hiểm y tế quốc gia bình đẳng, hiệu quả và chất lượng cao- Đài Loan, 2005 23 PHẦN II THỰC TRẠNG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG CỦA KHU VỰC NHÀ NƯỚC VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM I. MỘT SỐ THÀNH TỰU TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG CỦA NHÀ NƯỚC TA Ở nước ta, trước thời kỳ đổi mới, Nhμ n−íc n¾m gi÷ hÇu hÕt c¸c ho¹t ®éng, tõ ho¹t ®éng kinh tÕ ®Õn dÞch vô v¨n ho¸ x· héi, tõ qu¶n lý hμnh chÝnh ®Õn gi¸o dôc, y tÕ, ng©n hμng, b−u ®iÖn, giao th«ng vËn t¶i, du lÞch… Nãi chung, Nhμ n−íc “bao s©n” tÊt c¶. Một số hoạt động kinh tế, xã hội được tiến hành dưới hình thức tập thể, chịu sự chi phối của nhà nước. Còn hoạt động của tư nhân chỉ tồn tại trong một số lĩnh vực, chủ yếu là buôn bán và dịch vụ nhỏ lẻ, không có điều kiện phát triển. Nhà nước đã đầu tư không nhỏ vào việc xây dựng trường học, bệnh viện, mua trang thiết bị và tổ chức cung cấp miễn phí những dịch vụ này, đồng thời có những chính sách và biện pháp trợ giúp cho người nghèo được cung ứng dịch vụ công, trước hết là trong học tập và khám chữa bệnh. Hệ thống giáo dục và chăm sóc sức khỏe ban đầu của Việt Nam đã được cộng đồng quốc tế đánh giá cao. Các dịch vụ công khác như văn hóa, thông tin, chiếu sáng công cộng, dịch vụ nhà ở, cung cấp điện, nước, thu gom rác thải,… đều do Nhà nước trực tiếp tổ chức cung ứng cho xã hội. Mọi người dân đều có cơ hội gần như nhau trong việc hưởng thụ các dịch vụ công do Nhà nước cung ứng. B−íc vμo thêi kú ®æi míi, Nhμ n−íc ®· më cöa mét sè lÜnh vùc dÞch vụ sự nghiệp ( như giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao…) và dịch vụ công ích ( như vận tải công cộng, vệ sinh môi trường…) cho sự tham gia cña c¸c thμnh phÇn kinh tÕ … Tuy nhiªn, do sự tham gia của khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội trong cung ứng các loại dịch vụ công vẫn còn ở giai đoạn bước đầu với những kết quả còn khiêm tốn, nên Nhà nước ta vẫn đảm nhận việc cung ứng phần lớn các dịch vụ công. Phần này tập trung giới thiệu và đánh giá những kết quả cung ứng dịch vụ công của Nhà nước trong một số lĩnh vực tiêu biểu trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích và hành chính công. I.1. Dịch vụ sự nghiệp công Trong những năm qua, cùng với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong cung ứng dịch vụ công, Nhà nước ta luôn đặc biệt quan tâm đầu tư cho các lĩnh vực sự nghiệp với ngân sách chi tiêu được duy trì ở mức 30% tổng chi tiêu của Chính phủ. Trong hoàn cảnh ngân sách nhà nước luôn phải chịu sức ép từ nhiều 24 phía, có thể thấy rằng chính phủ đã thực sự quan tâm đến việc cung cấp cho người dân các dịch vụ công thiết yếu như giáo dục, y tế và an sinh xã hội. Nhìn chung, người dân đã được hưởng thụ những điều kiện giáo dục, y tế và văn hóa,… tốt hơn. Điều đó được chứng minh qua bằng chứng chỉ số phát triển con người (HDI) của nước ta đã đạt được mức cao hơn so với trình độ phát triển kinh tế. Chỉ số HDI bao gồm một số yếu tố cơ bản của cuộc sống con người như tuổi thọ, trình độ văn hoá và thu nhập thực tế theo đầu người. Nếu như trong năm 2004, xếp hạng về GDP bình quân đầu người của Việt Nam chỉ ở mức 124, thì chỉ số HDI của Việt Nam được xếp thứ 112 trong số gần 200 nước trên thế giới7. Trong lĩnh vực giáo dục, với sự đầu tư của Nhà nước và truyền thống hiếu học của dân tộc, chúng ta đã hoàn thành việc xoá mù chữ và phổ cập giáo dục tiểu học, đang thực hiện phổ cập trung học cơ sở và phát triển mạnh các trường dạy nghề, giáo dục đại học và chuyên nghiệp. Số trẻ em trong độ tuổi từng cấp học được đi học đạt tỷ lệ cao. Năm 2005 tỷ lệ này ở cấp tiểu học là 97%, trung học cơ sở là 80%, trung học phổ thông là 45%. Cả nước có 17 triệu học sinh phổ thông, trong đó 48% là học sinh nữ. Các trường phổ thông hầu hết là công lập. Trường ngoài công lập còn ít, phần lớn ở bậc trung học phổ thông và tập trung ở đô thị. Các trường công lập không thu học phí ở bậc tiểu học, các bậc học cao hơn có thu học phí nhưng kinh phí đầu tư và hoạt động vẫn dựa chủ yếu vào ngân sách nhà nước. Trong lĩnh vực đào tạo (dạy nghề, giáo dục đại học, cao đẳng và chuyện nghiệp), số trường dân lập ngày càng tăng, nhưng tỷ trọng chưa cao. Năm 2004 có 1,32 triệu sinh viên đại học, cao đẳng, 465 nghìn học viên trung học chuyên nghiệp, trong đó 10,5% học ở các trường ngoài công lập. Số học sinh học nghề mới tuyển năm 2005 là 1,18 triệu người. Sinh viên, học sinh nghèo được nhà nước trợ giúp thông qua chính sách học phí và cho vay dài hạn; nhiều địa phương đã vận động nhân dân lập quỹ khuyến học để giúp cho học sinh nghèo và khuyến khích học sinh giỏi. Bên cạnh việc không ngừng tăng tỷ lệ chi ngân sách cho giáo dục, ( từ 8,6% năm 1985 tăng lên 12,3% năm 2003) Nhà nước ta đã tích cực vận động, thu hút vốn ODA, tài trợ của các tổ chức quốc tế và chính phủ các nước dưới hình thức viện trợ không hoàn lại và cho vay dài hạn với lãi suất ưu đãi. Đầu tư cho lĩnh vực giáo dục nhằm thực hiện các mục tiêu về phổ cập giáo dục, bồi dưỡng giáo viên và cán bộ quản lý giáo dục; phát triển dạy nghề và củng cố chất lượng đại học. Trong lÜnh vùc y tÕ, hÖ thèng y tÕ nhμ n−íc ®· ®−îc x©y dùng vμ ph¸t triÓn t−¬ng ®èi réng kh¾p. Tõ cÊp Trung −¬ng, Bé Y tÕ vμ c¸c bÖnh viªn Trung −¬ng, ®Õn c¸c tØnh, huyÖn, x· ®Òu cã mét m¹ng l−íi c¸c tæ chøc vÒ c¸c dÞch vô phßng vμ ch÷a 7 UNDP (2005), Báo cáo Phát triển Con người năm 2004. 25 bÖnh. Nhà nước đã có quy hoạch tổng thể phát triển sự nghiệp chăm sóc, bảo vệ và nâng cao sức khỏe người dân. Ngân sách nhà nước dành cho ngành y tế (năm 2003 chiếm 3,1% tổng chi ngân sách) được phân bổ theo hướng ưu tiên cho y tế dự phòng, hoàn thiện mạng lưới cơ sở, phát triển bảo hiểm y tế cho các đối tượng chính sách, hiện đại hoá các trung tâm y tế chuyên sâu và phát triển y học cổ truyền, …Các chính sách trợ giúp của nhà nước cùng với các hình thức hỗ trợ của cộng đồng qua các quỹ từ thiện, làm việc nghĩa ...thể hiện sự quan tâm và cố gắng của cả nhà nước và xã hội trong việc chăm sóc sức khỏe người nghèo, người già cô đơn, người tàn tật,…Các chương trình mục tiêu y tế quốc gia đã được thực hiện có hiệu quả. Có thể thấy rõ thành công này thông qua việc thực hiện tốt các dự án tiêm chủng mở rộng, phòng chống dịch bệnh. Nhờ vậy, nhiều dịch bệnh nguy hiểm đã được khống chế; số người mắc và chết do các bệnh truyền nhiễm ngày càng giảm. Tuổi thọ bình quân của người Việt nam năm 2005 đạt 71,3 tuổi, thuộc loại cao ở Đông Nam Á. Nhà nước cũng có các chính sách nhằm mở rộng và nâng cao chất lượng hệ thống khám chữa bệnh bằng y học cổ truyền từ trung ương đến cơ sở, tăng cường đầu tư nhằm đẩy mạnh nghiên cứu khoa học, đặc biệt là công nghệ sinh học, công nghệ thông tin trong hoạt động y tế; đẩy mạnh sản xuất thuốc chữa bệnh và cải tiến quản lý thị trường dược phẩm. Việc đổi mới chính sách viện phí được thực hiện đi đôi với chính sách trợ cấp cho người nghèo, khám chữa bệnh miễn phí cho trẻ em dưới 6 tuổi, phát triển bảo hiểm y tế. Nguồn nhân lực cho ngành y tế được quan tâm đầu tư phát triển, kể cả việc gửi cán bộ y tế ra nước ngoài đào tạo. Đội ngũ cán bộ ngành y được hưởng các chính sách đãi ngộ, phụ cấp đặc thù (như phụ cấp phòng chống dịch; phụ cấp chăm sóc bệnh nhân lao, tâm thần, phong, HIV/AIDS…). Nhμ n−íc còng ®ãng vai trß nßng cèt trong viÖc cung øng c¸c dÞch vô v¨n ho¸- th«ng tin... và đã đạt được nhiều thành tích đáng kể. Bản sắc văn hóa dân tộc được giữ gìn, đồng thời những tinh hoa văn hóa của nhân loại được tiếp thu. Mức độ tiếp nhận, hưởng thụ văn hóa của người dân qua các kênh khác nhau được cải thiện rõ rệt. Đã có nhiều công trình văn hóa được các ngành, các cấp quan tâm đầu tư giữ gìn, tôn tạo, các di sản văn hóa phi vật thể được bảo tồn và phát huy. Tại các địa phương, các công trình, thiết chế văn hóa được xây dựng rộng khắp, nhất là phong trào xây dựng nhà văn hóa thôn, bản. Tính đến năm 2004, cả nước đã có 5.126 nhà văn hóa, trung tâm văn hóa. Mạng lưới thư viện từ cấp tỉnh, huyện, cho tới xã, thôn đã được xây dựng mới và nâng cấp, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận nguồn tri thức qua sách, báo, tài liệu. Những thành tựu đó đã góp phần nâng cao đời sống tinh thần cho người dân. 26 I.2. Dịch vụ công ích Đối với việc cung ứng các dịch vụ công ích, cho đến nay, Nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm cung ứng hầu như toàn bộ các dịch vụ điện, nước, vệ sinh môi trường. Đối với dịch vụ điện và chiếu sáng công cộng, trong cả ba quá trình của việc cung ứng điện, các công ty nhà nước nắm hầu hết khâu phát điện, truyền tải và phân phối điện. Nhà nước đã đầu tư nhiều vào việc nâng cấp và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng. Trong 5 năm (2001-2005) đã xây dựng mới và nâng cấp 69.600 Km đường ô tô; hầu hết các xã trong cả nước đã có đường ô tô đến trung tâm xã, có điện tới các gia đình, có trường học, trạm xá y tế, 62% dân số nông thôn được dùng nước sạch và 90% được xem truyền hình. Lĩnh vực cung ứng dịch vụ vận tải thu hút sự tham gia của các thành phần kinh tế, chủ yếu là vận tải đường ô tô và đường sông, còn vận tải đường hàng không và vận tải biển vẫn tập trung chủ yếu trong tay các công ty của nhà nước. Trong tổng khối lượng luân chuyển hàng hoá năm 2003 của cả nước, các công ty nhà nước chiếm 64% về hàng hoá và 37,3% về hành khách. Nhìn chung, nhu cầu đi lại và kinh doanh của người dân được đáp ứng tốt hơn; song chất lượng dịch vụ chưa cao. Tình trạng tắc nghẽn giao thông ở các đô thị lớn chưa được khắc phục. Tai nạn giao thông tiếp diễn nghiêm trọng. Việc cung ứng dịch vụ bưu chính viễn thông có bước phát triển mạnh. Trước thời kỳ đổi mới, dịch vụ viễn thông chủ yếu nhằm phục vụ cho các cơ quan, doanh nghiệp nhà nước và một số cơ sở sản xuất. Đối với người dân, máy điện thoại khi đó còn là một thứ xa xỉ. Đến năm 1990, cả nước mới có 114 nghìn máy điện thoại, với mật độ 0,17 máy/100 dân. Cùng với chính sách cải cách kinh tế và mở cửa, ngành bưu chính viễn thông trong một thời gian ngắn đã thay đổi căn bản từ một hệ thống lạc hậu sang mạng kỹ thuật số hiện đại mở rộng cả cho các vùng nông thôn, miền núi, biên giới và hải đảo, đảm bảo thông tin nội địa và quốc tế thông suốt. Tính đến cuối năm 2005, trong cả nước có 14 triệu máy điện thoại (17 máy/100 dân), 2,4 triệu thuê bao Internet8. Mạng điện thoại di động phát triển nhanh với sự xuất hiện của một số công ty thay cho tình trạng độc quyền kinh doanh trước đây. Việt Nam là nước có tốc độ phát triển viễn thông đứng thứ hai trên thế giới mấy năm qua, góp phần tích cực thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh- quốc phòng, phục vụ dân sinh và nâng cao dân trí. 8 Các số liệu lấy trong báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư tháng 10-2005 về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 -2010. 27 I.3. Dịch vụ hành chính công Dịch vụ hành chính công gắn với chức năng phục vụ và quản lý của nhà nước, do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện để phục vụ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân. Trong những năm qua, Nhà nước ta đã chú trọng đổi mới và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công, coi đó là một khâu quan trọng trong việc thực hiện chương trình cải cách nền hành chính cả về thể chế, thủ tục, tổ chức bộ máy và cán bộ. Nhà nước đã bắt đầu áp dụng các phương tiện kỹ thuật điện tử, tin học để nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công, như trong việc cung cấp thông tin về thể chế, tổ chức, đấu thầu các dự án chi tiêu công, đăng ký cấp phép kinh doanh, cấp phép đầu tư, hỏi đáp pháp luật hay đăng ký xe máy… Nhìn chung việc cung ứng dịch vụ hành chính công có một số tiến bộ, nhưng không đều. Người dân và doanh nghiệp được tạo thuận lợi và dễ dàng hơn trong một số việc cần giải quyết với cơ quan nhà nước, như đăng ký kinh doanh, làm thủ tục hộ tịch, tìm hiểu luật pháp…, song còn gặp nhiều rắc rối, phiền hà trong nhiều lĩnh vực khác, như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng nhà, đất, cho thuê đất, cấp phép xây dựng nhà, công chứng, hộ khẩu … Người dân và doanh nghiệp vẫn tiếp tục là “nạn nhân” của tình trạng phiền nhiễu, bất hợp lý, chậm trễ, thiếu hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính các cấp. II. NHỮNG VẤN ĐỀ TỒN TẠI TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở Việt nam, với cơ chế bao cấp trong nhiều thập kỷ qua, Nhà nước hầu như đảm nhiệm tất cả việc cung cấp các loại dịch vụ công, dưới các hình thức khác nhau, như thông qua các doanh nghiệp nhà nước công ích, hệ thống trường học, bệnh viện công, các tổ chức phụ nữ, đoàn thanh niên hoạt động bằng ngân sách nhà nước,… Hậu quả là Nhà nước đã phải chịu gánh nặng về biên chế, chi phí hành chính, đồng thời bộ máy của các bộ, ngành và địa phương rất cồng kềnh và kém hiệu quả. II.1. Hiệu quả cung ứng dịch vụ công thấp Hiệu quả thấp trong cung ứng dịch vụ công của Nhà nước khiến cho người dân không thỏa mãn với các dịch vụ công mà Nhà nước đang cung cấp hoặc độc quyền cung cấp. Các dịch vụ này nhìn chung không chỉ thiếu về số lượng, mà chất lượng phục vụ cũng còn thấp, do khối lượng dịch vụ công do Nhà nước đảm nhận cung ứng trực tiếp còn quá lớn và hệ thống cung ứng dịch vụ công còn nhiều hạn chế về năng lực quản lý, điều hành và tổ chức thực hiện. Sự độc quyền của các cơ quan nhà nước trong việc cung ứng một số loại dịch vụ công là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến hiệu quả cung ứng dịch vụ công thấp. Tình trạng độc quyền đã làm tăng tính quan liêu, cửa quyền của bộ máy nhà nước. Hoạt động dưới sự bao bọc của Nhà nước, các cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng dịch vụ công chưa thực sự phải đối mặt với cạnh tranh và nguy cơ 28 phá sản, nên họ chưa có động lực để giảm chi phí, hạ giá thành và nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Đối với những dịch vụ thu tiền, giá cả dịch vụ không phản ánh đúng chi phí bỏ ra; trong một số trường hợp, quy định giá của Nhà nước thấp hơn chi phí, trong khi có những dịch vụ do đơn vị cung ứng tự định giá lại nâng lên quá cao. Có thể thấy rõ vấn đề này trong ngành điện, một ngành thuộc nhà nước độc quyền trong việc cung ứng dịch vụ. Người dân và doanh nghiệp bất bình vì giá điện tăng liên tục, làm ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống và sản xuất. Trong khi đó, ngành điện đưa ra rất nhiều lý do để tăng giá. Giá điện có thể không tăng, hoặc tăng ở một mức độ hợp lý nếu ngành điện cải tiến phương thức quản lý, tránh thất thoát điện năng, và giảm bớt tham nhũng, lãng phí trong việc xây dựng, vận hành các nhà máy phát điện và mạng lưới phân phối điện. Vụ tiêu cực trong việc lắp đặt điện kế điện tử ở Thành phố Hồ Chí Minh mà công luận lên án gay gắt trong thời gian vừa qua là một minh chứng cho sự thiếu trách nhiệm và kém hiệu quả của cơ quan nhà nước trong cung ứng dịch vụ công. Các loại trợ cấp và ưu đãi của Nhà nước đối với các cơ quan cung ứng dịch vụ công như trợ giá, tín dụng ưu đãi, miễn thuế sử dụng đất,…trong nhiều trường hợp lại đem đến các kết quả tiêu cực. Việc được hưởng những ưu đãi đã không làm cho các đơn vị này hoạt động hiệu quả hơn, mà thay vào đó lại nuôi dưỡng tư tưởng ỷ lại, dựa dẫm vào Nhà nước, và triệt tiêu tính năng động, sáng tạo của các đơn vị đó. Trong cung ứng dịch vụ công của các đơn vị nhà nước, sự bao cấp về cung ứng dịch vụ công cũng có thể dẫn đến tình trạng tiêu dùng quá mức cần thiết, làm tăng gánh nặng ngân sách trong khi số lượng và chất lượng của việc cung cấp dịch vụ vẫn không được bảo đảm. Một hạn chế nữa trong việc cung cấp dịch vụ công của Nhà nước là sự thiếu vắng các dịch vụ đáp ứng nhu cầu ngày càng cao và đa dạng của người dân. Các hoạt động cung cấp dịch vụ công mang tính “cào bằng” không còn khả năng đáp ứng đầy đủ, kịp thời và tốt các nhu cầu khác nhau của các bộ phận dân chúng trong xã hội. Người dân hiện nay không còn là những người thụ động cầu xin dịch vụ của Nhà nước, mà họ đã trở thành những khách hàng, do vậy họ có quyền sử dụng dịch vụ và đòi hỏi được phục vụ một cách tốt nhất. Cơ chế cung ứng dịch vụ công hiện nay của Nhà nước ta chưa thích ứng với thực tế này. 29 Hộp 8 : Sự yếu kém của hệ thống giáo dục công lập Ở nước ta, giáo dục được coi là quốc sách hàng đầu nên ngân sách đầu tư mỗi ngày một tăng. Năm 2005, số tiền đầu tư vào lĩnh vực này đã lên tới 4 tỷ USD (2 tỷ của Nhà nước và 2 tỷ của dân), cùng với số tiền khoảng 900 triệu USD vay của nước ngoài và 3.000 tỷ đồng tiền công trái giáo dục. Đây là số tiền tương đối lớn so trong hoàn cảnh ngân sách chung của Việt Nam hiện nay9. Công cuộc cải cách giáo dục cũng đã được tiến hành từ nhiều năm nay, và bước đầu đạt được một số kết quả nhất định. Tuy vậy, hệ thống giáo dục của Việt Nam vẫn đang trong tình trạng đáng báo động về nhiều phương diện dẫn đến chất lượng giáo dục bị giảm sút, một nguy cơ lớn đối với sự phát triển chung của toàn dân tộc. Quản lý giáo dục ở Việt Nam mang tính tập trung. Các chính sách giáo dục đều do Bộ Giáo dục và đào tạo chỉ thị từ Trung ương. Điều đó dẫn đến việc đưa ra các chính sách xa rời thực tế của mỗi địa phương, làm chậm sự phát triển của từng vùng nói riêng và cả nước nói chung. Khác hẳn với hệ thống giáo dục ở nhiều nước khác là vừa cung cấp cho sinh viên những kiến thức cơ bản, vừa tạo cho họ một khả năng tư duy để phân tích và tổng hợp sự kiện, thì giáo dục Việt Nam có tính từ chương và nhồi nhét vào đầu các sinh viên càng nhiều sự kiện càng tốt, không tạo cho họ có tính tự chủ và tự lập để sau này có khả năng tự giải quyết các vấn đề10. Trong lĩnh vực giáo dục, chưa có sự phát triển cân đối giữa giáo dục nghề nghiệp, giáo dục đại học và giáo dục phổ thông; quy mô, chất lượng và hiệu quả giáo dục nghề nghiệp chưa đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; đội ngũ giáo viên còn thiếu, chất lượng chưa đáp ứng yêu cầu của đổi mới giáo dục; công tác quản lý giáo dục còn hạn chế, nhất là đối với giáo dục không chính quy và giáo dục ngoài công lập; nhiều giáo viên, nhà trường chưa tích cực đổi mới phương pháp dạy và học; các điều kiện bảo đảm phát triển giáo dục còn nhiều bất cập; giáo dục vùng sâu, vùng xa còn gặp nhiều khó khăn; việc phong học hàm, học vị không đặt lên hàng đầu tiêu chuẩn chất lượng đã làm xấu đi hình ảnh và uy tín của người thầy trong xã hội. Đặc biệt, một trong những vấn nạn của ngành giáo dục Việt Nam là việc chạy theo bằng cấp, mua điểm, sự tha hóa về đạo đức của một số giáo viên. Tình trạng dạy thêm, học thêm tràn lan đã và đang gây ra nhiều hậu quả tiêu cực, làm ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng đào tạo, uy tín của các thầy 9 Chi tiêu cho giáo dục ở Việt Nam năm 2005 chiếm 8,3% GDP, vượt cả Mỹ chỉ có 7,2%. 10 Thời báo kinh tế Sài gòn, ngày 25-11-2004 30 cô giáo, sức khỏe và khả năng tiếp thu của các em học sinh. Một yếu tố khác làm ảnh hưởng nghiêm trọng tới chất lượng giáo dục chính là việc thiếu trang thiết bị dạy học. Tình trạng dạy chay, học chay của thầy và trò vẫn đang diễn ra không chỉ ở những vùng nông thôn, vùng sâu, mà còn ở cả những thành phố lớn. Mặc dù theo Bộ Giáo dục và Đào tạo, Việt Nam có tới 94% dân số biết chữ, và đã xóa xong nạn mù chữ, phổ cập giáo dục tiểu học và đang thực thi phổ cập trung học cơ sở, song trên thực tế, có khoảng 6,8 triệu người trên 10 tuổi chưa từng đến trường và trong số đó có 5,3 triệu người hoàn toàn chưa biết chữ. Một trong những nguyên nhân của nạn mù chữ đó là chi phí trực tiếp cho giáo dục ở Việt Nam khá cao so với thu nhập của các hộ nghèo. Bên cạnh đó, ở Việt Nam hiện nay, số lao động được đào tạo nghề chỉ đạt 25% so với tổng số lao động, có nghĩa là còn 75% lao động không được đào tạo. Tất cả những yếu tố trên đã làm suy giảm nghiêm trọng chất lượng giáo dục ở Việt Nam, đẩy nền giáo dục Việt Nam tụt hậu xuống hàng thấp nhất ở khu vực Đông Nam Á. Thực trạng trên của ngành giáo dục đặt ra vấn đề phải tiến hành cải cách để nâng cao chất lượng giáo dục. Dư luận xã hội cho rằng đã đến lúc phải nhìn thẳng vào sự thật để mổ xẻ tận gốc nguyên nhân của sự trì trệ trong ngành giáo dục. Cải cách giáo dục phải sâu rộng chứ không đơn thuần là tăng thêm kinh phí cho các trường hay những giải pháp chắp vá mỗi khi có sự phản ứng của xã hội. Đối với giáo dục cấp đại học, cần thiết phải chú trọng tới phương thức quản lý, quyền tự chủ, trước tiên là tự chủ về đào tạo của các trường, thay đổi nội dung chương trình và phương pháp dạy và học, đào tạo lại và sàng lọc đội ngũ giảng viên và xây dựng những chính sách xã hội thoả đáng trong giáo dục. Trong những năm gần đây, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã cho phép các trường trọng điểm quốc gia được đề xuất một số chương trình đào tạo hiện đại dựa trên cơ sở tham khảo các chương trình đào tạo nước ngoài mà không bị ràng buộc bởi chương trình khung của Bộ. Hy vọng rằng, với sự chuyển biến mới này, chất lượng đào tạo trong các trường đại học sẽ có sự cải thiện đáng kể. Ở nước ta hiện nay, câu hỏi nên hay không nên coi giáo dục là một loại hàng hóa đặc biệt đang là một vấn đề còn gây tranh cãi. Song một điều rõ ràng là nếu để cho khu vực tư nhân chiếm vị trí chủ đạo trong việc cung ứng dịch vụ giáo dục thì sẽ xảy ra tình trạng nhiều người có năng lực không đủ điều kiện để đi học. Xã hội sẽ bị tổn thất to lớn do không tận dụng được trí tuệ của những người này. Vì vậy, để tạo ra sự công bằng, Nhà nước có trách nhiệm cung ứng loại dịch vụ này cho tất cả người dân của mình ở một mức độ nhất định, tạo tiền đề cần thiết cho mỗi công dân phát huy được hết khả năng của mình. Với ý nghĩa như vậy, thì Nhà nước phải giữ một vai trò cốt yếu trong phát triển giáo dục, và việc cải cách giáo dục hướng tới một hệ thống giáo dục toàn diện có chất lượng và khắc phục những khiếm khuyết hiện nay trong hệ thống này phải là trách nhiệm chính của Nhà nước. Với chủ 31 trương mới của Đảng và Nhà nước về xã hội hóa giáo dục, việc cho phép khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội dân sự tham gia vào lĩnh vực này sẽ góp phần thúc đẩy sự nghiệp giáo dục, đào tạo lên một bước mới. Thực tế cho thấy rằng, trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công, Nhà nước ta đã cố gắng rất nhiều nhằm đáp ứng các yêu cầu của xã hội. Ở một mức độ nhất định, Nhà nước đã đảm bảo được việc cung ứng các dịch vụ công thiết yếu cho toàn xã hội. Trong một số lĩnh vực như giáo dục, y tế, chúng ta đã đạt được những kết quả đáng kể. Tuy vậy, bên cạnh những thành tựu nói trên, hoạt động cung ứng dịch vụ công của Nhà nước còn nhiều thiếu sót. Để hoạt động cung ứng dịch vụ công được tốt hơn nữa, chúng ta cần từng bước cải tiến hoạt động của những cơ quan nhà nước cung ứng dịch vụ công, đổi mới cơ cấu tổ chức và quy trình cung ứng dịch vụ. Điều quan trọng là phải thúc đẩy sự cạnh tranh trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công thông qua việc chuyển giao một phần các dịch vụ công cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội dân sự. Đó chính là những yêu cầu về đổi mới cung ứng dịch vụ công được đề cập đến trong phần sau. II.2. Bộ máy hành chính nhà nước còn nhiều bất cập Cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước đang bộc lộ nhiều điểm yếu, không phù hợp với chức năng của nền hành chính nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường và do đó không có khả năng cung ứng những dịch vụ mà thực tế đòi hỏi. Nền hành chính vẫn còn mang nặng dấu ấn của cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp, chưa đáp ứng được những yêu cầu của cơ chế quản lý mới cũng như yêu cầu phục vụ người dân trong điều kiện mới, hiệu quả quản lý còn thấp. Các bộ, ngành, địa phương vẫn theo mô hình quản lý cũ, mang nặng tính quan liêu, hình thức. Có nhiều loại dịch vụ mà dân có nhu cầu đã không được quan tâm giải quyết đúng mức, thí dụ như dịch vụ cung cấp thông tin, tư vấn, hỗ trợ việc làm,… Ngoài ra, chức năng, nhiệm vụ quản lý của bộ máy hành chính chưa được xác định phù hợp; sự phân công, phân cấp giữa các ngành và các cấp chưa thật rành mạch. Việc quy định thẩm quyền, phân công trách nhiệm không rõ ràng cùng với sự thiếu phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong những công việc có tính chất liên ngành đã làm giảm chất lượng cung ứng dịch vụ công của Nhà nước. Một vấn đề nghiêm trọng nữa là hệ thống thể chế hành chính còn chưa đồng bộ, còn chồng chéo và thiếu thống nhất; thủ tục hành chính trên nhiều lĩnh vực còn rườm rà, phức tạp; trật tự kỷ cương chưa nghiêm. Phương thức tổ chức bộ máy hành chính chưa khoa học, còn cồng kềnh, vừa tập trung quan liêu, vừa phân tán; chưa có những cơ chế, chính sách tài chính thích hợp với hoạt động của cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức làm dịch vụ công. Việc các đơn vị nhà nước cung ứng dịch vụ công chịu sự quản lý của cơ quan chủ quản tương tự như đơn vị hành chính, đã dẫn đến tình trạng các cơ quan 32 này không phát huy được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động và phát triển của mình. Tất cả mọi kế hoạch và chương trình hoạt động thường được cấp trên giao cụ thể, như chỉ tiêu tuyển sinh, số giường bệnh, số phim phát hành trong năm,… Về tài chính, đơn vị sự nghiệp là đơn vị dự toán như cơ quan hành chính, chỉ dựa vào một nguồn đầu vào từ ngân sách nhà nước, chi và thu đều theo dự toán được cấp trên duyệt. Về tổ chức cán bộ, cấp trên quyết định định biên, tuyển chọn cán bộ nhân viên; việc sắp xếp lương bổng, cử cán bộ đi nước ngoài, thành lập đơn vị trực thuộc, v.v. đều phải được cấp trên phê duyệt. Điều đó dẫn tới sự trì trệ trong nâng cao tính sáng tạo và cải tiến hiệu quả công việc của cán bộ, nhân viên trong các cơ quan nhà nước. Với cơ chế vận hành như hiện nay của bộ máy hành chính, người dân khó có thể tham gia và giám sát một cách có hiệu quả, qua đó cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công của khu vực nhà nước. Tình trạng thiếu trách nhiệm giải trình và vô ý thức trách nhiệm từ phía các cơ quan công quyền về việc cung cấp thông tin cho công chúng đã cản trở đáng kể việc tham gia và giám sát của người dân đối với hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công. Ngoài ra, nhiều ý kiến đóng góp tích cực của người dân không được các cơ quan hữu quan đón nhận. Nghiêm trọng hơn, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của người dân còn nhiều vướng mắc, không dứt điểm, và không tuân thủ pháp luật. Hiện tượng né tránh giải quyết hoặc giải quyết không đúng các yêu cầu của người dân diễn ra phổ biến, làm cho người dân mất dần lòng tin vào các cơ quan công quyền, yếu tố về lâu dài có thể gây ra những bất ổn xã hội nghiêm trọng. Bên cạnh đó, phương thức và thủ tục cung ứng dịch vụ công còn rườm rà, nặng về tạo ra sự thuận tiện cho bên cung ứng chứ chưa nhằm đáp ứng tốt nhu cầu của người dân. Có thể thấy rõ điều này nhất trong lĩnh vực dịch vụ hành chính công. Để nhận được một giấy phép nào đó, người dân phải đi đến nhiều cơ quan nhà nước khác nhau; thời gian giải quyết công việc kéo dài, làm mất cơ hội kinh doanh của doanh nghiệp, hoặc tốn thời gian của người dân. Vì những lý do như vậy, để đỡ mất thời gian và công sức, nhiều người đã phải chọn cách khoán trọn gói cho các “cò dịch vụ” thay mình đi làm các thủ tục. Ngoài ra, thủ tục hành chính còn thiếu rõ ràng, thiếu thống nhất, không công khai và tùy tiện thay đổi, thiên về xử lý các giải pháp tình thế, bị động trước yêu cầu phát triển nhanh của thực tế. Điều nguy hiểm là ở một số nơi còn xảy ra tình trạng thương mại hóa các loại dịch vụ do Nhà nước đảm trách. Một yếu tố cơ bản khác làm ảnh hưởng xấu đến chất lượng cung ứng dịch vụ công của Nhà nước là đội ngũ cán bộ, công chức còn nhiều điểm yếu về phẩm chất, tinh thần trách nhiệm, năng lực chuyên môn và kỹ năng hành chính; phong cách làm 33 việc chậm đổi mới, tệ quan liêu, tham nhũng, sách nhiễu dân tiếp tục diễn ra nghiêm trọng trong một bộ phận cán bộ, công chức. Trong các cơ quan cung ứng dịch vụ công, đặc biệt là ở các cơ quan có trách nhiệm tiếp xúc trực tiếp với người dân, thái độ của nhiều công chức còn mang nặng tính quan liêu, cửa quyền, gây rất nhiều phiền hà cho người dân. Có thể thấy rằng, với những tồn tại trong bộ máy hành chính như phần trên đã đề cập, thì chất lượng cung ứng dịch vụ công do khu vực nhà nước cung cấp sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Do vậy, trước những yêu cầu đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ mới, đòi hỏi Nhà nước, mà trực tiếp là bộ máy hành chính phải hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu lực quản lý theo cơ chế mới nhằm phục vụ tốt hơn những yêu cầu chung của toàn xã hội. II.3. Thiếu hụt ngân sách trong cung ứng dịch vụ công Mặc dù nguồn kinh phí từ ngân sách cho hoạt động sự nghiệp tăng nhanh hơn các lĩnh vực khác, song vẫn ở mức rất hạn chế, không bảo đảm được chi phí cần thiết của các đơn vị nhà nước cung ứng dịch vụ công. Thí dụ, mức ngân sách dành cho ngành y tế còn khá thấp với mức chi năm 1997 là 3,8%, và năm 2001 là 3,2%. Sự eo hẹp về ngân sách chi cho việc cung ứng dịch vụ công đã gây nhiều khó khăn cho các đơn vị nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng loại dịch vụ này. Khi Nhà nước giao cho đơn vị thực hiện nhiều hoạt động dịch vụ công miễn phí hoặc thu phí rất thấp, nhưng lại không bảo đảm cho các đơn vị này các điều kiện thực hiện cần thiết về nhân lực, công nghệ, tài chính,…thì việc hoàn thành các nhiệm vụ được giao của các đơn vị này là cực kỳ khó khăn. Mức ngân sách hạn hẹp như vậy đã ảnh hướng rất lớn đến hiệu quả cung ứng dịch vụ công, làm thu hẹp diện dịch vụ được cung ứng cũng như chất lượng dịch vụ, trước hết là không đủ trả lương thỏa đáng cho cán bộ, nhân viên trong các ngành cung ứng dịch vụ công, nhất là các giáo viên, cán bộ y tế, công nhân vệ sinh môi trường, tiếp đó là không đáp ứng được yêu cầu phát triển. Trong khi ấy, nhu cầu của nhân dân về các lĩnh vực này đang tăng lên nhanh chóng với đòi hỏi cao hơn về chất lượng khi mức sống ngày một cải thiện. Thực trạng này dẫn đến những bất cập trong việc cung ứng dịch vụ công của Nhà nước, đồng thời làm phát sinh những hiện tượng tiêu cực, phá huỷ nền tảng đạo đức của xã hội. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự eo hẹp của nguồn ngân sách nhà nước. Xét trên bình diện vĩ mô, do Việt Nam là một nước nghèo, với mức thu nhập bình quân đầu người thuộc nhóm thấp nhất trên thế giới, nên ngân sách nhà nước dành cho các dịch vụ công hạn hẹp cũng là điều dễ hiểu. Trong khi đó, việc phân bổ cũng như việc huy động các nguồn thu cho ngân sách lại không hợp lý. Trường hợp cung ứng dịch vụ công cũng vậy. Rõ ràng rằng, thu nhập của các tầng lớp trong xã hội hiện 34 nay đã có sự phân hóa rõ rệt, nhưng Nhà nước vẫn duy trì chế độ thu phí mang tính chất bình quân, không phân biệt mức thu nhập. Chính điều này đã góp phần dẫn tới tình trạng không đủ nguồn lực để trang trải các chi phí cần thiết để đảm bảo chất lượng cũng như số lượng về cung ứng dịch vụ công. Hộp 7: Những tồn tại trong cung ứng dịch vụ y tế của Nhà nước Trước đây, Nhà nước bao cấp phần lớn trong việc cung ứng dịch vụ y tế với chế độ khám, chữa bệnh không mất tiền và mang tính bình quân. Sự dàn trải đó dẫn đến nhiều khó khăn cho ngân sách nhà nước nói chung và ngành y tế nói riêng. Với khoản bao cấp quá lớn như vậy, Nhà nước không đủ tiền để trợ cấp đầy đủ cho hoạt động chăm sóc sức khỏe và khiến cho ngành y tế luôn ở trong tình trạng thiếu thốn ngân sách kinh niên. Các cơ sở y tế địa phương không đủ kinh phí cho xây dựng, nâng cấp kết cấu hạ tầng, trang thiết bị, thuốc men và đào tạo. Kết quả là các bệnh viện bị xuống cấp nghiêm trọng, tiền lương của y, bác sĩ quá thấp khiến họ không còn động lực làm việc, và điều tất yếu xảy ra là chất lượng dịch vụ chăm sóc sức khỏe ngày một yếu kém. Do những khó khăn về kinh phí từ ngân sách, kể từ năm 1989 Nhà nước đã áp dụng chế độ thu một phần viện phí để làm giảm nhẹ gánh nặng đối với Nhà nước trong lĩnh vực này. Song, nhìn chung các cơ sở y tế công vẫn chủ yếu dựa vào nguồn chi từ ngân sách nhà nước, mà trên thực tế số tiền này chỉ đáp ứng được khoảng 40% nhu cầu chi tiêu của ngành y tế. Sự thiếu thốn về kinh phí như vậy dẫn đến hiệu quả chăm sóc sức khỏe còn thấp; đó là tỷ lệ suy dinh dưỡng trẻ em còn cao, tỷ lệ người mắc các bệnh truyền nhiễm như sốt rét, HIV/AIDS, sốt xuất huyết, viêm phổi và những bệnh liên quan đến nước sinh hoạt gia tăng. Bên cạnh đó, sự chênh lệch về tình trạng sức khỏe giữa các vùng miền và các nhóm dân cư cũng là một vấn đề đáng báo động, mà theo đó nhóm người nghèo dễ bị tổn thương nhất. Theo Ngân hàng thế giới, chỉ một lần đi khám ở bệnh viện trung ương vào loại tốt có thể phải chi một khoản tiền bằng nửa số chi tiêu cho các khoản chi phí lương thực mỗi năm của một cá nhân trong nhóm nghèo nhất. Điều đó đe dọa sức khỏe của những người nghèo, do chi phí cho việc chăm sóc sức khỏe vượt quá khả năng tài chính của họ. Các chính sách y tế không hợp lý cũng đã dẫn đến nhiều hiện tượng tiêu cực trong ngành y tế. Bệnh nhân đi khám, chữa bệnh ở các cơ sở công lập hiện nay, ngoài mức phí chính thức, thường phải chi nhiều khoản khác một cách không chính thức, thiếu minh bạch. Mức lương thấp cùng với các khoản phụ cấp không thích đáng đã khiến cho một số cán bộ, nhân viên ngành y tế tắc trách trong công việc, và có thái độ vòi vĩnh, hạch sách bệnh nhân, điều bấy lâu nay gây nhức nhối cho toàn xã hội; việc thu một phần viện phí đã tạo ra nhiều phức tạp trong mối quan hệ giữa thầy thuốc và bệnh nhân, người giàu- người nghèo và khó khăn trong công tác quản lý các cơ sở y tế. Đặc biệt, tình trạng quá tải hiện nay ở nhiều bệnh viện tuyến tỉnh và trung ương đã tạo nên nhiều bất cập về nhân lực và tài chính ở các bệnh viện này 35 một cách trầm trọng, làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng khám, chữa bệnh và chăm sóc bệnh nhân. Ngoài ra, việc ngân sách nhà nước cấp theo giường bệnh trở nên thiếu công bằng giữa bệnh viện quá tải và bệnh viện có công suất sử dụng giường bệnh thấp. Bệnh viện càng bị quá tải thì ngân sách cấp cho mỗi giường bệnh càng thấp. Thực tế này đã đẩy các bệnh viện có công suất sử dụng giường bệnh cao vào tình trạng khó khăn trầm trọng giữa ngân sách được cấp và chi phí t bệnh, yếu tố dẫn đến chất lượng dịch vụ kém của các bệnh viện. Tình hình trên cho thấy việc cho phép tư nhân tham gia vào lĩnh vực chăm sóc sức khỏe là cần thiết và cấp bách. Tất nhiên, chúng ta không thể để khu vực tư nhân toàn quyền trong lĩnh vực này, nếu như vậy thì sẽ dẫn đến tình trạng những người giàu được chăm sóc sức khỏe đầy đủ, còn những người nghèo thì phải chịu đựng bệnh tật, ốm đau. Chính vì vậy, cùng với việc chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ trong ngành y tế cho khu vực tư nhân, Nhà nước phải bảo đảm cho mọi công dân của mình được hưởng một mức độ chăm sóc y tế tối thi ỮNG YÊU CẦU VỀ ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Liên q đây: + Tình trạng độc quyền trong lĩnh vực này, thủ tiêu cạnh tranh trong nội bộ khu vực công cũng như giữa khu vực công và khu vực tư. Trong kinh tế học nói chung, về mặt lý thuyết cũng như trên thực tế, trạng thái độc quyền làm triệt tiêu động lực đổi mới của tự thân tổ chức độc quyền. Họ không thực sự chú ý đến nhu cầu đổi mới nâng cao chất lượng sản phẩm cung ứng vì bản thân họ không chịu bất kỳ một sức ép cạnh tranh nào. Dịch vụ công không phải là một ngoại lệ. Việc nhà nước đảm nhiệm cung ứng phần lớn dịch vụ công, mặc nhiên quyết định mọi khía cạnh liên quan đến dịch vụ công, cơ chế thị trường không có tiếng nói tất yếu dẫn đến ch + Gánh nặng chi tiêu cho dịch vụ công chắc chắn vượt quá giới hạn ngân sách hạn hẹp của nhà nước. Không chỉ vậy, nguồn lực cán bộ (về số lượng cũng như chất lượng, năng lực chuyên môn, năng lực quản lý, phẩm chất đạo đức) cũng như hực tế cho giường ểu như nhau (mức tối thiểu này được nâng dần theo đà phát triển của đất nước). III. NH uan đến những bất cập trên đây có thể kể đến một số nguyên nhân chủ yếu sauMột là, Nhà nước đã quá “bao sân” trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công dẫn đến: ất lượng hàng hoá và dịch vụ công cung ứng ra không được quan tâm đúng mức. 36 kỹ thuật của khu vực nhà nước cũng không đủ để đáp ứng hết các nhu cầu dịch vụ công t Hai là, khả năng cung ứng dịch vụ công thích hợp cho từng cộng đồng địa phương của chính phủ là hạn chế. Bởi lẽ, chính phủ trung ương thường không hiểu rõ nhu cầu, thị hiếu của cộng đồng dân cư địa phương bằng các tổ chức cá nhân hay chính quyền đị ụ công. Ba là, cho đến nay, dịch vụ công vẫn được xem là dịch vụ thiết yếu một chiều do Nhà nước cung ứng và quản lý, còn người dân thì có trách nhiệm tiếp nhận và sử dụng khi cần thiết. Vì vậy, tiếng nói của cộng đồng, phản hồi của khách hàng về dịch vụ công chưa thật sự được chú trọng, chưa được nhìn nhận đúng mức trong hoàn thiện cung ứng dịch vụ công. Đây c trên trong lĩnh vực dịch vụ công. Bốn là, một nguyên nhân quan trọng và điển hình của khu vực công là bộ máy nhà nước cồng kềnh, thủ tục hành chính phiền hà, tệ quan liêu, cửa quyền làm cho các công ty nhà nước cung ứng dịch vụ công thiếu kịp thời, tố y khó khăn cho dân chúng trong tiêu dùng các dịch vụ công. Hiện nay, chúng ta đang sống trong một thời đại của những sự thay đổi nhanh chóng, trong một thị trường toàn cầu có sức ép cạnh tranh rất lớn đối với nền kinh tế và các chủ thể kinh tế, trong một xã hội của thông tin, một nền kinh tế dựa trên cơ sở tri thức. Trong cơ chế thị trường đó, khách hàng đã trở nên quen với chất lượng cao và sự lựa chọn rộng rãi các sản phẩm hàng hóa dịch vụ. Vì vậy, cải cách việc cung ứng các dịch vụ công để giải quy trung vào các vấn đề sau đây: Một là, mở rộng áp lực cạnh tranh hay vận dụng thích đáng cơ chế thị trường vào lĩnh vực dịch vụ công. Cạnh tranh làm nâng cao hiệu quả và lành mạnh các tổ chức công thông qua những giải pháp giảm sự can thiệp của nhà nước như tư nhân hoá, giải điều tiết và đấu thầu hợp đồng. Chính lực lượng thị trường sẽ là các công cụ tự nhiên điều tiết cung cầu, làm cân bằng thị trường. Vì lẽ đó, cạnh tranh được xem là một trong những động lực quan trọng trong cung ứng dịch vụ công, khuyến khích sự đổi mới trong cung ứng dịch vụ công. Cạnh tranh là một hình thức đào thải tự nhiên. Đặc biệt, trong lĩnh vực cung ứng dịch v ó tạo điều kiện cho "sự tồn tại cái có ích". Đã đến lúc, Nhà nước cần nhận thức lại vai trò của mình. Các cấp chính quyền cần thay đổi lại nhận thức về vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ rong xã hội, ảnh hưởng đến chất lượng và số lượng của dịch vụ công cung ứng. a phương, do đó hạn chế đến tính thích ứng và hiệu quả cung ứng dịch v ũng là một lý do góp phần vào những tồn tại nêu n kém nguồn lực và gâ ết những bất cập trên đây là điều tất yếu, và cần tập ụ nói chung và dịch vụ công nói riêng n 37 công, mạnh dạn đổi mới phương thức quản lý, không ôm đồm những việc mà các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế khác có thể thực hiện được trong tầm kiểm soát của Nhà nước. Tinh thần chung là những dịch vụ công nào khu vực tư nhân có thể đảm nhận được thì Nhà nước chỉ đóng vai trò là người quản lý và giám sát chất lượng, còn đối với các dịch vụ công không thể và không nên giao cho khu vực tư nhân, thì nhà nước sẽ là người cung ứng trực tiếp. Nhà nước chỉ nên đảm nhận các dịch vụ công thuần tuý mang tính quản lý nhà nước mà không ai làm thay được. Tính cạnh tranh trong các dịch vụ này giới hạn trong cạnh tranh nội bộ của các cơ quan nhà nước. Các doanh nghiệp nhà nước cũng được khuyến khích cạnh tranh với nhau và được phép tham gia đấu thầu nội bộ như mọi đối tác trong nền kinh tế. Ngược lại, đối với các dịch vụ công không thuần tuý, Nhà nước nên mở rộng đối tượng cung ứng cho thị trường. Chính phủ dựa vào cơ chế thị trường để hoàn thiện cung ứng dịch vụ công, tạo ra môi trường cạnh tranh thông qua các biện pháp mở rộng thị trường hay hợp đồng đấu thầu. Thực chất đây là hoạt động “xã hội hoá” việc cung ứng dịch vụ công. Cách tiếp cận này cho phép nhà nước giảm gánh nặng về tài chính và giảm sự cồng kềnh trong tổ chức thực hiện cung ứng các dịch vụ công. Mở rộng thị trường ở đây được hiểu là đa dạng hoá nhà cung ứng dịch vụ công, tạo điều kiện cho nhiều đối tượng tham gia vào cung cấp dịch vụ xã hội như giáo dục và y t à nước. Bên cạnh đó, hình thức hợp đồng đấu thầu cạnh tranh cũng làm tăng trách nhiệm và hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Thứ nhất, hai bên được phân định rõ ràng trách nhiệm của mình trong việc cung cấp dịch vụ gì và tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ đó ra sao. Theo hợp đồng, bên chủ thầu thiết lập hệ thống tiêu chuẩn - chỉ số kiểm tra, đánh giá hoạt động và bên thầu phải tuân thủ, chịu sự giám sát. Đây là cơ sở quan trọng để đánh giá kết quả của hợp đồng và lý do để điều chỉnh hợp đồng cho thích hợp với điều kiện. Thứ hai, hợp đồng thầu ảnh hưởng tích cực tới hiệu quả và tiết kiệm chi phí. Các nhà thầu có quyền tự chủ cao hơn trong hoạt động, hoàn thiện và đơn giản hoá bộ máy quản lý. Từ đó, khả năng nâng cao năng suất lao động được tăng lên. Quyền tự chủ cao c h vụ công cho khách hàng. Một giải pháp khác trong việc mở rộng cạnh tranh trong khu vực công là sự phân quyền và uỷ quyền cho khu vực tư cung ứng hàng hoá và dịch vụ công. Việc uỷ quyền này thường xảy ra khi các công ty nhà nước không đủ khả năng (kỹ thuật và nhân sự) hoặc cung cấp các dịch vụ đó không hiệu quả. Các côn g sẽ thực hiện các nhiệm vụ đó hiệu quả và năng suất hơn. ế. Tất nhiên là, những nhà cung cấp này phải tuân thủ các tiêu chuẩn của nh ho phép các nhà thầu linh hoạt trong việc cung cấp dịc g ty tư nhân được kỳ vọn 38 Việc uỷ quyền cung ứng dịch vụ công còn mở rộng cho nhiều nhóm lợi ích trong xã hội. Các nhóm lợi ích này có th cộng đ