Đề tài Đầu tư công và vấn đề phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô

1 ĐẦU TƯ CÔNG VÀ VẤN ĐỀ PHỐI HỢP CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ MÔ TS. Tô Ánh Dương Viện Kinh tế Việt Nam Đối với một nền kinh tế mở, mục tiêu chung của các chính sách kinh tế vĩ mô là nền kinh tế đạt tăng trưởng cao, lạm phát thấp và ổn định, thất nghiệp thấp, cán cân thanh toán quốc tế ổn định. Các nước đều muốn đồng thời đạt được những mục tiêu này, nhưng trên thực tế quan hệ giữa các biến kinh tế này không đơn giản, nhiều khi cần có sự lựa chọn đánh đổi, nhất là trong ngắn hạn. Để đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô đề ra, vấn đề mấu chốt mà bất kỳ quốc gia nào cũng cần quan tâm đó là thiết lập sự phối hợp giữa các chính sách kinh tế vĩ mô và đặc biệt là mối quan hệ giữa chính sách tiền tệ (CSTT) và chính sách tài khóa (CSTK). Nhận thức rõ được điều này, ở Việt Nam, trong thời gian qua chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ đã có sự phối hợp trong điều hành để đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô mà Quốc hội và Chính phủ đề ra, cũng như phát triển thị trường tài chính - tiền tệ của Việt Nam. 1. Chính sách Tiền tệ và Chính sách Tài khóa phối hợp chính sách trong việc kiểm soát lạm phát Trong năm 2008, trước tình hình lạm phát tiếp tục leo thang, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa đều được thực hiện theo hướng thắt chặt. Về phía chính sách tiền tệ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã điều chỉnh tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc ( DTBB), ba lần điều chỉnh tăng các mức lãi suất chủ đạo, phát hành tín phiếu Ngân hàng Nhà nước (NHNN) bắt buộc nhưng không cho các Ngân hàng Thương mại (NHTM) sử dụng loại tín phiếu này giao dịch nghiệp vụ thị trường mở, chào bán tín phiếu NHNN kỳ hạn 182 ngày và 364 ngày để hút tiền từ lưu thông, kiểm soát chặt chẽ lĩnh vực cho vay rủi ro cao như cho vay đầu tư kinh doanh chứng khoán, bất động sản. Đối với chính sách tài khóa, đã thực hiện giảm 10% chi tiêu thường xuyên, rà soát các dự án đầu tư công, chỉ tập trung đầu tư các dự án có hiệu quả. Nhờ việc thực hiện song hành chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa cùng thắt chặt (trong năm 2008, bội chi ngân sách giảm 2,02%; tổng phương tiện thanh toán và tín dụng được kiểm soát ở mức thấp), lạm phát đã được kiểm soát ở mức thấp trong 6 tháng cuối năm (6 tháng đầu năm: 18,44% nhưng cả năm chỉ ở mức 19,89%). Lạm phát 2010 diễn biến phức tạp (tháng 01: 1,36%, tháng 02: 1,96%, tháng 03: 0,75%, tháng 4: 0,14%, tháng 5: 0,27%, tháng 6: 0,22%, tháng 7: 0,06%, tháng 2 8: 0,23%, tháng 9: 1,31%, tháng 10: 1,05%, tháng 11: 1,86%). Lạm phát tăng ở mức khá cao là do giá nhập khẩu tăng, giá cả thế giới tăng, Nhà nước điều chỉnh giá một số mặt hàng do Nhà nước quản lý (giá điện tăng 6,8%, giá than tăng 37,5%, giá xăng tăng 17,6%, …), Nhà nước điều chỉnh tăng lương (12,3%)… Ngân hàng Nhà nước đã theo sát diễn biến lạm phát, diễn biến tiền tệ, điều chỉnh chính sách kịp thời, chỉ đạo các Tổ chức Tín dụng (TCTD) kiểm soát chặt chẽ tín dụng ngoại tệ, hạn chế cho vay lĩnh vực phi sản xuất để tập trung vốn cho sản xuất nông nghiệp nông thôn, xuất khẩu, doanh nghiệp nhỏ và vừa; từ ngày 5/11/2010, điều chỉnh tăng 1%/năm các mức lãi suất điều hành. Bộ Tài chính đã phối hợp với các Bộ, ngành triển khai các biện pháp kiểm soát việc đăng ký giá, kê khai giá đối với các mặt hàng thuộc danh mục đăng ký, kê khai theo quy định: thuốc chữa bệnh, sữa, sắt thép xây dựng và vật liệu xây dựng, phân bón, thức ăn chăn nuôi.., thành lập các đoàn kiểm tra việc tuân thủ quy định về quản lý giá ở địa phương nhằm bình ổn giá các mặt hàng, kiểm chế lạm phát. 2. Phối hợp chính sách trong việc duy trì tăng trưởng kinh tế Trong những tháng cuối năm 2008, kinh tế Việt Nam chịu ảnh hưởng bởi cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu. Ngân hàng Nhà nước đã chủ động từng bước nới lỏng tiền tệ để ngăn chặn suy giảm kinh tế thông qua 4 lần điều chỉnh giảm các mức lãi suất chủ đạo (lãi suất cơ bản được điều chỉnh giảm từ 14%/năm xuống 8,5%/năm, các mức lãi suất khác cũng được điều chỉnh giảm phù hợp với xu hướng giảm của lãi suất cơ bản); tăng lãi suất tiền gửi dự trữ bắt buộc để hỗ trợ các TCTD có điều kiện giảm lãi suất cho vay; chủ yếu thực hiện chào mua giấy tờ có giá qua nghiệp vụ thị trường mở và cho vay tái cấp vốn để hỗ trợ thanh khoản cho các TCTD; điều chỉnh tăng lãi suất tín phiếu NHNN bắt buộc, cho phép các NHTM sử dụng tín phiếu NHNN bắt buộc trong các giao dịch tái cấp vốn với NHNN và cho phép rút trước hạn. Mặt khác, để đáp ứng có hiệu quả nhu cầu vốn phục vụ mục tiêu tăng trưởng ở mức hợp lý, NHNN đã thực hiện linh hoạt, đồng bộ các giải pháp nhằm hỗ trợ vốn cho nhu cầu sản xuất, kinh doanh, đồng thời kiểm soát chặt chẽ quy mô, chất lượng tín dụng; Chỉ đạo các TCTD ưu tiên vốn cho lĩnh vực sản xuất, xuất khẩu, nhập khẩu các mặt hàng thiết yếu, nông nghiệp, nông thôn, doanh nghiệp nhỏ và vừa; quy định chặt chẽ điều kiện cho vay và khống chế tổng dư nợ cho vay, chiết khấu giấy tờ có giá (GTCG) để đầu tư, kinh doanh chứng khoán; chỉ đạo hướng dẫn các TCTD hỗ trợ vốn cho các lĩnh vực gặp khó khăn như kinh doanh, nhập khẩu xăng dầu, dự án nguồn điện cấp bách, sản xuất hàng may mặc,... Về phía chính sách tài khóa, đã thực hiện mở rộng chi ngân sách trong 6 tháng cuối năm 2008. 3 Năm 2009, chính sách tiền tệ tiếp tục được nới lỏng thông qua điều chỉnh giảm các mức lãi suất chủ đạo, giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc, thực hiện chào mua giấy tờ có giá trên nghiệp vụ thị trường mở, giảm lãi suất và đa dạng hóa kỳ hạn nghiệp vụ thị trường mở, thực hiện hoán đổi ngoại tệ với các TCTD, thực hiện cơ chế hỗ trợ lãi suất đối với các khoản vay ngắn hạn, trung và dài hạn bằng VND. Chính sách tài khóa được thực hiện theo hướng miễn, giảm thuế; tạm hoãn thu hồi vốn đầu tư xây dựng cơ bản ứng trước trong năm 2009; thực hiện ứng trước một số dự án cấp bách có khả năng hoàn thành trong năm 2009-2010; phát hành bổ sung trái phiếu Chính phủ; thực hiện bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa vay vốn của các TCTD. Nhờ thực hiện đồng bộ chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa nới lỏng, suy giảm kinh tế đã được ngăn chặn. Năm 2009, mặc dù, mức tăng trưởng giảm xuống còn 5,32% nhưng Việt Nam vẫn là một trong số ít những nước có tăng trưởng kinh tế dương. Trong năm 2010, các chỉ tiêu tiền tệ được kiểm soát phù hợp với mục tiêu định hướng của Ngân hàng Nhà nước từ đầu năm và phù hợp với diễn biến lạm phát, tăng trưởng kinh tế. Tín dụng hệ thống ngân hàng tăng, đáp ứng nhu cầu vốn sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp, tăng nguồn thu cho Ngân sách Nhà nước (NSNN) và góp phần vào hoàn thành thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế. NHNN tiếp tục triển khai cơ chế hỗ trợ lãi suất đối với các khoản vay trung và dài hạn và cho vay mua máy móc thiết bị, vật tư phục vụ sản xuất nông nghiệp và vật liệu xây dựng nhà ở khu vực nông thôn để giúp các doanh nghiệp ổn định sản xuất. Về chính sách tài khóa, bội chi ngân sách năm 2010 dự kiến giảm xuống dưới 6% GDP thấp hơn mức 6,9% GDP của năm 2009 và mức kế hoạch 6,2% GDP của Quốc hội, nhờ tổng thu Ngân sách Nhà nước đạt mức cao, vượt 12% so với dự toán năm 2010. Kết quả là, tăng trưởng kinh tế dự kiến cả năm 2010 đạt khoảng 6,7%, cao hơn mục tiêu Quốc hội đề ra 6,5%. Các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô trong 11 tháng diễn biến khá khả quan: giá trị sản xuất công nghiệp đạt 717,1 nghìn tỷ đồng, tăng 13,8% so với cùng kỳ năm trước, trong đó khu vực kinh tế nhà nước tăng 7,5%; khu vực kinh tế ngoài nhà nước tăng 14,5%; khu vực có vốn đầu tư nước ngoài tăng 16,9% so với cùng kỳ năm 2009. 3. Phối hợp chính sách trong việc cải thiện cán cân thanh toán quốc tế a. Để cải thiện cán cân vãng lai, đồng nghĩa với việc thu hẹp giữa tiết kiệm và đầu tư, chính sách tài khóa phải thực hiện theo hướng giảm chi tiêu thường xuyên để tăng tiết kiệm của chính phủ, giảm chi đầu tư xây dựng cơ bản, tăng hiệu quả đầu tư công để giảm đầu tư. Chính sách tiền tệ cần được thực hiện theo hướng thắt chặt, giảm tín dụng, từ đó giảm đầu tư của khu vực tư nhân. Việt Nam là nước có thâm hụt cán cân vãng lai triền miên và tương đối cao so với các nước trên thế giới. Theo kinh nghiệm cho thấy, một nước có thâm hụt cán cân vãng lai trên 5% 4 GDP, đặc biệt là được tài trợ bằng nguồn vốn ngắn hạn cần phải cảnh báo. Để kiểm soát nhập siêu, NHNN điều hành linh hoạt tỷ giá và thực hiện các biện pháp quản lý thị trường ngoại hối, chỉ đạo các NHTM kiểm soát cho vay ngoại tệ. Chính sách tài khóa thực hiện điều chỉnh tăng thuế đối với một số mặt hàng nhập khẩu thiết yếu (thực phẩm, phân bón) theo Thông tư số 133/2010/TT-BTC ngày 09/9/2010 và Thông tư số 120/2010/TT-BTC ngày 11/8/2010. Nhờ các biện pháp nêu trên, nhập siêu đã được kiểm soát và quy mô thâm hụt cán cân vãng lai so với GDP đã giảm. b. Phối hợp chính sách trong việc quản lý vay nợ nước ngoài Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý các khoản vay nợ nước ngoài dưới hình thức tự vay, tự trả của các doanh nghiệp thông qua việc xây dựng hạn mức vay thương mại phù hợp với nhu cầu đầu tư của nền kinh tế và đầu tư của khu vực ngân sách, phù hợp với các ngưỡng an toàn nợ nước ngoài. Bộ Tài chính với vai trò là cơ quan quản lý nợ nước ngoài của Chính phủ đã tích cực thực hiện các biện pháp thu hút luồng vốn nước ngoài (vốn ODA, tổ chức phát hành 1 tỷ USD trái phiếu quốc tế của Chính phủ) để cải thiện nguồn cung ngoại tệ, giảm bớt căng thẳng trên thị trường ngoại hối, góp phần ổn định tỷ giá trong những tháng đầu năm. 4. Phối hợp chính sách trong việc phát triển thị trường tài chính, tiền tệ Bộ Tài chính phát hành trái phiếu Chính phủ, một mặt để tạo nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách, một mặt tạo ra các công cụ tài chính để các TCTD có thể đầu tư, nắm giữ như dự trữ đệm, khi cần có thể tiếp cận dễ dàng nguồn vốn của NHNN thông qua nghiệp vụ thị trường mở, tái cấp vốn và tái chiết khấu. Về phía Ngân hàng Nhà nước đã làm đại lý phát hành tín phiếu kho bạc cho Bộ Tài chính. Đồng thời, thông qua việc chào mua giấy tờ có giá (chủ yếu là tín phiếu kho bạc, trái phiếu chính phủ) trên nghiệp vụ thị trường mở, NHNN điều tiết thị trường tiền tệ, đồng thời tạo điều kiện tăng tính thanh khoản cho tín phiếu, trái phiếu Chính phủ. Các TCTD đã tăng cường đầu tư vào tín phiếu, trái phiếu Chính phủ, giúp việc phát hành trái phiếu Chính phủ được thuận lợi hơn, cũng như góp phần tạo nguồn cho ngân sách Nhà nước để đầu tư cho các chương trình trọng điểm của quốc gia. Như vậy, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa đã hỗ trợ cho việc phát triển thị trường tiền tệ, thị trường trái phiếu. 5. Một số vấn đề cần tiếp tục cải thiện nhằm tăng cường sự phối hợp đồng bộ giữa Chính sách Tiền tệ và Chính sách Tài khóa - Chính sách tiền tệ theo đuổi đồng thời hai mục tiêu: tăng trưởng kinh tế và kiểm soát lạm phát, do đó mục tiêu điều hành CSTT vừa nhằm kiểm soát tổng 5 phương tiện thanh toán, tín dụng, vừa ổn định lãi suất thị trường nên đôi khi đã gây nhiều khó khăn và giảm hiệu quả trong điều hành CSTT. - Bội chi ngân sách còn ở mức khá cao, tăng trưởng kinh tế còn dựa vào tăng trưởng tín dụng (tốc độ tăng trưởng tín dụng gấp từ 3,5-4 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế trong khi ở các nước khu vực chỉ 1,2-1,8 lần) dẫn đến rất khó kiểm soát lạm phát ở mức thấp và bền vững, các cân đối vĩ mô chưa ổn định vững chắc. Do vậy, vấn đề có ý nghĩa quyết định là phải nâng cao hiệu quả đầu tư, tiết kiệm và chống lãng phí trong chi tiêu công và của các khu vực khác của nền kinh tế. - Đầu tư công mở rộng thông qua tăng chi ngân sách, tín dụng đầu tư phát triển nhà nước và tín dụng đối với các đối tượng chính sách cùng với hiệu quả đầu tư xã hội và đầu tư công chưa cao kéo theo chi phí sản xuất, kim ngạch nhập khẩu và tăng trưởng tín dụng tăng lên làm gia tăng tổng phương tiện thanh toán trong nền kinh tế, mất cân đối cung – cầu ngoại tệ. Để duy trì tăng trưởng ở mức cao và bền vững, đảm bảo được các cân đối kinh tế vĩ mô vấn đề cấp thiết phải được xử lý là nâng cao hiệu quả đầu tư công và hiệu quả đầu tư toàn xã hội thông qua việc khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, giảm tương đối đầu tư công và tăng đầu tư tư nhân; sửa đổi các cơ chế liên quan đến đầu tư phù hợp với cơ chế thị trường. - Thâm hụt cán cân vãng lai tuy đã giảm nhưng vẫn ở mức cao do cơ cấu kinh tế chưa được thay đổi (nền kinh tế thiếu hụt lớn giữa tiết kiệm và đầu tư, chủ yếu do đầu tư vẫn thiên về số lượng, chưa cải thiện chất lượng đầu tư). Để giảm thâm hụt cán cân vãng lai, tiến tới cân bằng trong tương lai cần thực hiện các biện pháp: chính sách tài khóa cần tiết kiệm chi thường xuyên để tăng tiết kiệm quốc gia, giảm đầu tư kết hợp với tăng hiệu quả sử dụng vốn; chính sách tiền tệ thực hiện theo hướng kiểm soát tín dụng phù hợp với nhu cầu của nền kinh tế đi đôi với nâng cao chất lượng tín dụng, điều hành linh hoạt tỷ giá phù hợp với các cân đối vĩ mô và tăng sức cạnh tranh của hàng hóa; thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế theo hướng đảm bảo hài hòa giữa cầu trong nước và nước ngoài, chú trọng sản xuất các mặt hàng thay thế nhập khẩu, sử dụng nhiều nguyên vật liệu trong nước để giảm nhập siêu. - Phối hợp chính sách trong việc kiểm soát lãi suất thị trường còn nhiều hạn chế và tồn tại: Trong những năm qua, Ngân sách Nhà nước thường xuyên thâm hụt ở mức 5%GDP, tăng mạnh lên mức 6,9%GDP trong năm 2009. Việc mở rộng thâm hụt ngân sách dẫn đến sức ép tăng lãi suất trong nền kinh tế thông qua tăng lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ. Lãi suất trái phiếu Chính phủ gần như ngang bằng với mức lãi suất huy động của các TCTD đã khuyến khích các NHTM ngoài việc đầu tư vào giấy tờ có giá (GTCG) để thu lợi nhuận thay vì sử dụng vốn để cho vay. Trong năm 2010, lãi suất trái phiếu Chính phủ ở một số thời điểm còn cao hơn lãi suất huy động của các TCTD, gây khó khăn cho việc huy động vốn của 6 các TCTD, tạo sức ép tăng lãi suất, giảm tính hiệu lực của việc điều hành giảm lãi suất theo chủ trương của Chính phủ (trong những tháng đầu năm, lãi suất trúng thầu trái phiếu chính phủ lên tới mức 11-12%/năm, mặc dù cuối năm lãi suất giảm xuống còn khoảng 9,6%/năm nhưng vẫn khá cao so với mức rủi ro thấp của trái phiếu Chính phủ). Bởi vậy, cần tăng cường phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa trong việc xác định lãi suất đảm bảo ổn định lãi suất thị trường. Thực tế, trái phiếu Chính phủ chưa được đa dạng hóa về kỳ hạn, thị trường thứ cấp chưa phát triển, thời điểm phát hành và đến hạn chưa được chuẩn hóa nên chưa hình thành được đường cong lãi suất chuẩn trên thị trường, kỳ vọng của thị trường về biến động lãi suất trong tương lai chưa được định hình. Do đó, cần có sự phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa để khắc phục hạn chế nêu trên. - Phối hợp chính sách trong việc ổn định thị trường tiền tệ còn một số hạn chế và tồn tại: Để giúp NHNN ổn định thanh khoản của hệ thống TCTD, Bộ Tài chính cần trao đổi thông tin kịp thời về dự kiến các khoản thu chi ngân sách; kế hoạch phát hành trái phiếu chính phủ hàng năm, hàng quý để làm cơ sở cho điều hành CSTT. Mặt khác, thị trường trái phiếu của công ty, đặc biệt trái phiếu của doanh nghiệp nhà nước chưa được phát triển, gây áp lực đối với tín dụng từ hệ thống ngân hàng để tăng đầu tư, phục vụ sản suất kinh doanh của doanh nghiệp. Trong thời gian tới, Bộ Tài chính cần nghiên cứu, đẩy nhanh tiến độ phát triển thị trường trái phiếu công ty, giảm sự phụ thuộc lớn vào tín dụng ngân hàng, từ đó giảm bớt rủi ro kỳ hạn của hệ thống các TCTD. Bộ Tài chính và NHNN cần tăng cường phối hợp cung cấp thông tin, theo đó Bộ Tài chính cần cung cấp kịp thời thông tin, số liệu dự kiến thu chi ngân sách, kế hoạch phát hành và thanh toán trái phiếu Chính phủ...; Ngân hàng Nhà nước cung cấp kịp thời cho Bộ Tài chính các thông tin về tiền tệ, lãi suất, tín dụng, ngân hàng.