Đề tài Áp dụng hình thức hợp tác Nhà nước -Tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng tại Thành phố Hồ Chí Minh -Thực trạng và Kiến nghị

1 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT  ADB Ngân hàng phát triển Châu Á AFD Cơ quan phát triển Pháp BOO Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh BOT Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao CBO Tổ chức cộng đồng CSHT Cơ sở hạ tầng DBFO Thiết kế - Xây dựng - Cấp vốn - Kinh doanh GTVT Giao thông vận tải NGO Tổ chức phi Chính Phủ HIFU Quỹ đầu tư phát triển đô thị Thành phố Hồ Chí Minh OBA Hỗ trợ dựa vào kết quả hoạt động OCR Nguồn vốn thông thường ODA Hỗ trợ phát triển chính thức PIU Đơn vị thực hiện dự án PPIAF Quỹ tư vấn Cơ sở hạ tầng Nhà nước - Tư nhân PPP Mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân PSP Sự tham gia của khu vực tư TCTXDCTGT Tổng công ty xây dựng công trình giao thông TPGT Thu phí giao thông WB Ngân hàng thế giới MPI Trung tâm hỗ trợ đấu thầu 2 DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU  Bảng 1. Các phương án cơ bản được thực hiện trong BOT ................................. 16 Bảng 2. Đầu tư vào các dự án CSHT có sự tham gia của khu vực tư tại các NICs theo lĩnh vực và theo khu vực từ năm 1995 - 2004 ............................................................ 23 Bảng 3. Dự báo vốn đầu tư trên địa bàn thành phố năm 2006 - 2010 .................. 25 Bảng 4. Dự báo cơ cấu vốn đầu tư trên địa bàn TP năm 2006 - 2010.................. 26 Bảng 5. Các dự án PPP đã thực hiện trên địa bàn thành phố ............................... 28 Bảng 6. Các dự án có nhu cầu đầu tư trong thời gian tới..................................... 31 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ  Hình 1. Cấu trúc hợp đồng quản lý..................................................................... 12 Hình 2. Cấu trúc hợp đồng cho thuê................................................................... 13 Hình 3. Cấu trúc hợp đồng nhượng quyền ......................................................... 14 Hình 4. Cấu trúc hợp đồng BOT ....................................................................... 15 Hình 5. Cấu trúc hợp đồng liên doanh................................................................ 17 Hình 6. Cầu Phú Mỹ .......................................................................................... 33 Hình 7. Nhà máy nước Thủ Đức ........................................................................ 33 Đồ thị 1. Các cam kết đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư nhân ở các nước đang phát triển theo lĩnh vực, 1990-2005 ................................. 22 3 LỜI MỞ ĐẦU  Lý do chọn đề tài: Cũng như các nước đang phát triển khác, đầu tư công không những tạo động lực quan trọng cho phát triển kinh tế Việt Nam mà còn tạo ra nền tảng kết cấu hạ tầng kinh tế cơ bản để tạo điều kiện cho đầu tư tư nhân phát huy hiệu quả. Tuy nhiên, trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, chính phủ lẫn chính quyền địa phương luôn đối mặt giữa nhu cầu đầu tư và nguồn vốn ngân sách dành cho đầu tư. Mặt khác, Việt Nam đang đối mặt với tình trạng thâm hụt triền miên và nguồn vốn ODA không còn lãi suất ưu đãi như trước. Vì thế, hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư công được hình thành nhằm giải quyết vấn đề thiếu hụt này đang trở nên cần thiết và phù hợp với bối cảnh Việt Nam nói chung và thành phố Hồ Chí Minh nói riêng. Vì vậy, xuất phát từ thực tiễn, em đã chọn đề tài: “Áp dụng hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng tại Thành phố Hồ Chí Minh - Thực trạng và Kiến nghị”  Mục tiêu nghiên cứu Phân tích thực trạng hình thức PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng tại TP.HCM nhằm đề ra giải pháp góp phần thúc đẩy áp dụng hình thức PPP trong đầu tư công.  Phương pháp nghiên cứu  Dựa trên nền tảng lý luận về PPP đã hình thành trên thế giới để đối chiếu, ứng dụng vào Việt Nam  Đề tài sử dụng phương pháp thống kê mô tả, so sánh, phân tích, tổng hợp  Sử dụng minh họa, sự kiện trong thực tiễn để minh chứng vấn đề cần nghiên cứu.  Nội dung nghiên cứu Kết cấu của đề tài gồm 3 chương: Chương 1: Tổng quan về đầu tư công và hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân Chương 2: Thực trạng áp dụng hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư cơ sở hạ tầng tại TP.HCM 4 Chương 3: Những kiến nghị góp phần áp dụng thành công hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư cơ sở hạ tầng tại TP.HCM  Đóng góp của đề tài Hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư công tuy là mô hình được áp dụng nhiều ở các nước trên thế giới nhưng là mô hình mới đối với Việt Nam nhất là về cơ chế tài chính, kỹ thuật, cơ chế chia sẻ rủi ro, phí sử dụng…. Đề tài góp phần bổ sung những vấn đề mang tính lý luận về mối quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư công. Từ đó, tác giả xem xét và đưa ra các đánh giá về lý luận lẫn thực tiễn khi áp dụng hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trên địa bàn TP.HCM. Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra những kiến nghị góp phần áp dụng thành công hình thức này trong đầu tư cơ sở hạ tầng.  Hướng phát triển của đề tài Phân tích các tác động kinh tế- xã hội cũng như tài chính của một số dự án PPP cụ thể ở những lĩnh vực giao thông đô thị, nước sạch, xử lý rác thải…để có cách nhìn toàn diện về những mặt được và chưa được khi áp dụng mô hình này. Từ đó, bài học kinh nghiệm ở TP.HCM khi áp dụng PPP được chia sẻ để hỗ trợ cho các dự án PPP sau này được xúc tiến và thực hiện tốt hơn trên các địa phương khác ở Việt Nam. 5 CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN 1.1. Khái niệm và đặc điểm đầu tư công 1.1.1. Khái niệm đầu tư công Trước tiên ta tìm hiểu khái niệm đầu tư nói chung là phần sản lượng được tích lũy nhằm để gia tăng năng lực sản xuất tương lai của nền kinh tế (Sachs - Larrain 1993). Từ khái niệm đầu tư nói chung, ta hiểu đầu tư công hay là chi đầu tư phát triển của Nhà nước cụ thể như sau: Đầu tư công là hình thức đầu tư vốn Nhà nước vào các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh. Đây là hoạt động đầu tư của Chính phủ và khu vực công, phản ánh sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước trong quá trình cung cấp hàng hóa công. Thời cơ chế bao cấp, hầu hết các công trình phục vụ công cộng đều là đối tượng do Nhà nước đầu tư, nguồn vốn đầu tư này Nhà nước trích từ nguồn thu nhập quốc dân hằng năm dành cho quỹ tiêu dùng của xã hội. Hiện nay chuyển sang cơ chế thị trường các đối tượng đầu tư cơ sở hạ tầng nếu chỉ trông chờ vào nguồn ngân sách của Nhà nước thì tốc độ phát triển cơ sở vật chất hạ tầng rất chậm. Vì vậy, việc thúc đẩy nhanh tốc độ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kết hợp giữa nguồn lực Nhà nước và nguồn lực nhàn rỗi từ nhân dân bằng chủ trương xã hội hóa đầu tư vào các công trình phục vụ công cộng là cần thiết, đồng thời khuyến khích sự tham gia của khu vực tư vào đầu tư xây dựng nhằm mục đích nâng cao chất lượng, hiệu quả của công trình. Nguồn hình thành vốn đầu tư công được lấy từ ngân sách, thu ngân sách bao gồm các khoản sau:  Thu nội địa: thu từ các khu vực kinh tế (thuế đánh lên các doanh nghiệp), thu từ các khu vực khác (thuế nhà đất, thuế nông nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thu xổ số kiến thiết, thu phí xăng dầu, thu phí, lệ phí…).  Thu từ hoạt động xuất nhập khẩu: thuế xuất khẩu, nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu, thu chênh lệch giá hàng nhập khẩu.  Thu viện trợ không hoàn lại. 6 Đầu tư công vào cơ sở hạ tầng bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng kỹ thuật, và cơ sở hạ tầng xã hội. Đối với những quốc gia đang phát triển, nguồn ngân sách có hạn, đầu tư công ưu tiên vào đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật hơn là hạ tầng xã hội. Cơ sở hạ tầng kỹ thuật bao gồm:  Hệ thống đường giao thông đô thị đối nội và đối ngoại.  Các phương tiện giao thông vận tải hàng hoá và hành khách.  Hệ thống các công trình cấp nước đô thị.  Hệ thống thoát nước thải.  Hệ thống các công trình bưu chính, viễn thông.  Hệ thống các công trình kỹ thuật và bảo vệ môi trường.  Hệ thống kho tàng, bến cảng, sân bay.  Các cơ sở hạ tầng kỹ thuật khác. Phần lớn các công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật khi được đầu tư xây dựng đều nhằm mục đích tạo động lực và nền tảng để phát triển các ngành trong nền kinh tế như đường xá, cầu đường… và nâng cao đời sống sinh hoạt cho cộng đồng như hệ thống cấp, thoát nước… Cơ sở hạ tầng xã hội bao gồm:  Các khu nhà ở.  Trụ sở các cơ quan hành chính sự nghiệp.  Các cơ sở giáo dục đào tạo.  Các công trình phục vụ hoạt động văn hoá, nghệ thuật, bảo tàng.  Các cơ sở y tế và vệ sinh môi trường.  Các khu công viên, vui chơi giải trí.  Cơ sở nghỉ ngơi, an dưỡng.  Các công trình thể dục thể thao.  Các công trình cơ sở hạ tầng xã hội khác. 7 Các cơ sở hạ tầng xã hội ở nước ta thường do Nhà nước đầu tư là chủ yếu. Đây là những công trình phục vụ nhu cầu đời sống vật chất và văn hoá tinh thần của nhân dân nên mục đích đầu tư trước tiên phải đạt được là nâng cao phúc lợi xã hội, hay mang lại lợi ích xã hội nhất định. 1.1.2. Đặc điểm đầu tư công  Nguồn vốn chủ yếu từ Ngân sách Nhà nước như khoản chi đầu tư phát triển; khoản vay của Chính phủ như phát hành trái phiếu đô thị, nguồn vốn vay ODA…Bên cạnh đó, còn có sự tham gia của khu vực tư nhưng với một tỷ trọng thấp.  Đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng như trụ sở làm việc của khu vực công thì không thu hồi vốn, hoặc có thu hồi vốn một phần hoặc toàn bộ.  Thời gian thu hồi vốn thường rất dài, thông thường trên 20 năm. Thời kỳ đầu tư được tính từ khi khởi công thực hiện dự án cho đến khi dự án hoàn thành và đưa vào hoạt động.  Đầu tư đuợc thực hiện khi có phân tích lợi ích kinh tế đạt được mục tiêu kinh tế - xã hội, chú trọng đến phúc lợi xã hội hơn là lợi ích tài chính của dự án. 1.2. Vai trò của đầu tư công trong phát triển kinh tế xã hội Tăng trưởng kinh tế Đầu tư có vai trò hết sức quan trọng trong việc tăng trưởng và phát triển kinh tế. Lý luận và thực tiễn đều chỉ cho chúng ta thấy rõ điều này. Cho đến những năm của thế kỷ XX, nhà kinh tế học Haros Domar của trường phái Keynes đã chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư và tăng trưởng thông qua hệ số ICOR (hiệu quả sử dụng vốn đầu tư). Trong đó: G : Tốc độ tăng trưởng I : Vốn đầu tư Y : Thu nhập quốc dân Chuyển dịch cơ cấu kinh tế Chúng ta có thể nhận rõ vai trò của đầu tư công đối với chuyển dịch cơ cấu kinh tế thông qua chiến lược phát triển kinh tế của quốc gia và các chính sách đầu tư vào ngành mũi 8 nhọn được ưu tiên. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới có thể thấy con đường tất yếu dẫn đến tăng trưởng nhanh với tốc độ mong muốn là tăng cường đầu tư phát triển ưu tiên vào cơ sở hạ tầng nhằm tạo ra sự phát triển về sau ở khu vực công nghiệp và dịch vụ. Công bằng xã hội Hoạt động đầu tư của khu vực Nhà nước tác động trực tiếp đến công bằng xã hội. Đó là đầu tư xóa đói giảm nghèo, nâng cao hệ thống phúc lợi xã hội… Làm cho người nghèo hưởng những lợi ích tốt nhất có thể, nâng cao mặt bằng chung xã hội, đẩy mạnh tiến bộ xã hội thông qua các chương trình hành động quốc gia. Tăng cường cơ sở vật chất - kỹ thuật Để thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa- hiện đại hóa, cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật là yếu tố quan trọng đặc biệt là những quốc gia đang phát triển. Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng là điều kiện tiên quyết của sự phát triển và tăng cường khả năng công nghệ của đất nước. 1.3. Nguồn huy động vốn cho đầu tư công ở những quốc gia đang phát triển Để nhanh chóng hình thành cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật, Chính phủ các nước đang phát triển huy động tổng hợp các nguồn vốn của mọi thành phần kinh tế trong và ngoài nước bao gồm:  Nguồn vốn ngân sách do Nhà nước đầu tư kể cả vốn của Trung ương và địa phương cấp cho các công trình phúc lợi, văn hóa, giáo dục, y tế, và hạ tầng cơ sở khác (đã đề cập ở mục 1.1.1). Nguồn vốn này trích ở thu nhập quốc dân hằng năm. Đối với nước ta, nguồn vốn này còn rất hạn chế do tích lũy thấp.  Nguồn tài trợ của các nước và các tổ chức phi Chính phủ không hoàn lại như các công trình cung cấp nước sạch, cơ sở y tế, trường học, công trình bảo vệ môi trường sinh thái. Nguồn vốn này yêu cầu phải sử dụng đúng mục đích.  Nguồn vốn vay ưu đãi với lãi suất thấp của các tổ chức viện trợ phát triển chính thức (ODA) để xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội.  Nguồn vốn huy động đóng góp của nhân dân để xây dựng công trình phúc lợi công cộng như lao động công ích…  Nguồn vốn của nhân dân kết hợp với Nhà nước cùng làm để xây dựng nhà ở, công trình công cộng… 9 Các Chính phủ thường đối mặt với những nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo sự gia tăng của dân số. Các Chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng nhu cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp chưa đầy đủ. Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thông qua trợ cấp và do đó làm cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm. 1.4. Hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân trong đầu tư công 1.4.1. Định nghĩa về hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân Thuật ngữ “Mối Quan Hệ Đối Tác Nhà Nước - Tư Nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có của tổ chức Nhà nước và tổ chức Tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng, và các lĩnh vực dịch vụ khác. Một số thuật ngữ được sử dụng để miêu tả dạng hoạt động này là sự tham gia của khu vực Tư nhân (PSP) và Tư nhân hóa. Mặc dù ba thuật ngữ này thường được sử dụng thay thế cho nhau, giữa chúng vẫn có một số khác biệt: 1.4.1.1. Mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân (PPP) thể hiện khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực Nhà nước và đầu tư công. Một số mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác. Đối tác Nhà nước trong mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp Nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân cũng có thể bao gồm các tổ chức phi Chính phủ (NGO) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp. 10 Mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân hiệu quả ghi nhận rằng khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản, hoặc các đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho môi quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sự sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả. Tùy theo hình thức của hợp đồng, đối tác tư nhân cũng có thể góp vốn đầu tư. 1.4.1.2. Khái niệm Sự tham gia của khu vực tư nhân (PSP) là một thuật ngữ thường được sử dụng hoán đổi với thuật ngữ mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân. Tuy nhiên, các hợp đồng PSP hướng đến việc chuyển các nghĩa vụ sang cho các khu vực tư nhân hơn là nhấn mạnh đến cơ hội thiết lập một mối quan hệ đối tác. Các kinh nghiệm về sự tham gia của khu vực tư nhân đã được phân tích kỹ lưỡng và dẫn đến việc thiết lập nên một hình thức giao dịch mới giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân mà ngày nay nhiều người biết đến dưới tên gọi mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân (PPP). 1.4.1.3. Tư nhân hóa (Privatization) liên quan đến việc bán cổ phần hoặc quyền sở hữu trong một công ty hoặc dịch vụ của doanh nghiệp do khu vực nhà nước sở hữu. Tư nhân hóa là hoạt động phổ biến nhất và được chấp nhận rộng rãi trong các lĩnh vực theo truyền thống không được coi là các dịch vụ công, chẳng hạn như lĩnh vực chế tạo và xây dựng. Khi tư nhân hóa diễn ra trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng hoặc dịch vụ công ích, hoạt động tư nhân hóa thường đi cùng với những thỏa thuận về quy chế cụ thể trong lĩnh vực đó, trong đó có xem xét các vấn đề chính sách và xã hội liên quan đến việc bán và tiếp tục vận hành các tài sản được sử dụng cho các dịch vụ công. Các lĩnh vực trong đó mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân đã thực hiện trên toàn thế giới bao gồm:  Sản xuất và phân phối điện,  Nước và vệ sinh,  Xử lý phế thải, 11  Đường ống,  Bệnh viện,  Xây dựng trường học và cơ sở vật chất giảng dạy,  Sân vận động,  Kiểm soát không lưu,  Nhà tù,  Đường sắt,  Đường bộ,  Hệ thống tính phí dịch vụ và các hệ thống công nghệ thông tin khác,  Nhà ở. 1.4.2. Các hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân 1.4.2.1. Hợp đồng dịch vụ Trong một hợp đồng dịch vụ, Chính phủ (cơ quan Nhà nước có thẩm quyền) thuê một công ty tư nhân tiến hành một hoặc nhiều công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời gian, thường là từ 1 đến 3 năm. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ sở hạ tầng và chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân phải thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được thỏa thuận và thường phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt ra. Các Chính phủ thường sử dụng các thủ tục đấu thầu cạnh tranh để quyết định việc trao đổi hợp đồng dịch vụ. Trong một hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản chi phí định trước cho dịch vụ, có thể dựa trên cơ sở phí một lần, trên cơ sở phí đơn vị dịch vụ hoặc dựa trên cơ sở khác. Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về tiêu chuẩn dịch vụ. 1.4.2.2. Hợp đồng quản lý Một hợp đồng quản lý mở rộng phạm vi ký kết bao gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng…). Mặc dù nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm quyền xử lý hằng ngày được giao cho đối tác tư nhân 12 hoặc nhà thầu. Đối với hầu hết các trường hợp, đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư. Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí lao động và các chi phí điều hành khác. Để cung cấp động lực cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động, nhà thầu được trả thêm một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thỏa thuận và quy định cụ thể từ trước. Một cách khác, nhà thầu quản lý có thể được nhận một phần lợi nhuận. Khu vực Nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu, đặc biệt những khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống một cách bền vững. Hợp đồng có thể quy định cụ thể các hoạt động riêng biệt mà khu vực tư nhân sẽ chị trách nhiệm góp vốn thực hiện các hoạt động đó. Đối tác tư nhân sẽ liên hệ với các khách hàng và Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ. Hình 1: Cấu trúc hợp đồng quản lý 1.4.2.3. Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê Theo một hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế thuộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, nhà điều hành có trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu. Thời hạn của hợp đồng cho thuê thường là 10 năm và có thể gia hạn kéo dài đến 20 năm. Trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực Nhà nước sang khu vực tư 13 nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều hành tư nhân gánh chịu. Cụ thể, nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với các khoản lỗ và khoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả. Việc cho thuê không bao gồm việc bán bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân. Hình 2: Cấu trúc hợp đồng cho thuê Hợp đồng giao thầu cho phép khu vực tư nhân thu từ khách hàng, thanh toán cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu cụ thể và giữ lại khoản doanh thu còn lại. Hợp đồng giao thầu có thể hấp dẫn hơn với các đối tác tư nhân vì hợp đồng này giảm bớt các rủi ro đi kèm với khả năng thu hồi vốn chậm khi cung cấp dịch vụ. Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận trong mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra. 1.4.2.4. Nhượng quyền Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống. Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn bộ các khoản đầu tư vốn. Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các tài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vực Nhà nước thậm chí cả trong thời gian nhượng quyền. Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm 14 thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó. Điểm quan trọng là vai trò của khu vực Nhà nước đã chuyển từ việc là một người cung cấp dịch vụ sang một người điều tiết và quản lý giá và chất lượng dịch vụ. Hình 3: Cấu trúc Hợp đồng nhượng quyền Người được nhượng quyền thu phí trực tiếp từ những người sử dụng hệ thống. Mức phí thông thường được thiết lập trong hợp đồng nhượng quyền, trong đó cũng có những điều khoản quy định mức phí này có thể được thay đổi như thế nào theo thời gian. Trong một số trường hợp hạn hữu, Chính phủ có thể lựa chọn việc cung cấp những hỗ trợ tài chính để giúp người được nhượng quyền có đủ vốn đầu tư. Người được nhượng quyền chịu trách nhiệm đối với bất kì khoản đầu tư cần thiết nào để xây dựng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống và chịu trách nhiệm thu xếp vốn cho các khoản đầu tư có nguồn lực của mình và từ các khoản phí do người sử dụng hệ thống chi trả. Người được nhượng quyền cũng chịu trách nhiệm đối với vốn hoạt động của hệ thống. Một hợp đồng nhượng quyền thông thường có giá trị từ 25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn đầu tư và có được một khoản lợi nhuận hợp lý trong thời gian nhượng quyền. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có thể đóng góp vào chi phí đầu tư vốn nếu cần thiết. Đây có thể là một khoản “trợ cấp” đầu tư (khoản tài chính bù đắp) nhằm đảm bảo việc nhượng quyền có thể tồn tại một cách thương mại. 15 1.4.2.5. Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao và các thỏa thuận tương tự Hình 4: Cấu trúc hợp đồng BOT BOT và các thỏa thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền được chuyên môn hóa trong đó có một công ty tư nhân hoặc một công-xoóc-xi-um (Consortium) cung cấp vốn và xây dựng một dự án có sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực hiện do Chính phủ quy định. Theo hợp đồng kiểu BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để xây dựng cơ sở dịch vụ mới. Điều quan trọng là nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu tài sản trong một khoảng thời gian quy định trong hợp đồng – một khoảng thời gian đủ để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi phí đầu tư thông qua việc trả phí của người sử dụng. 16 Bảng 1 : Các phương án cơ bản được thực hiện Có rất nhiều biến thể của cơ cấu BOT cơ bản, bao gồm các hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở hữu Nhà nước được tiến hành xây dựng kết thúc mà không phải khi hợp đồng kết thúc, các hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh (BOO) trong đó nhà đầu tư phát triển xây dựng và điều hành cơ sở dịch vụ mà không chuyển lại quyền sở hữu cho khu vực Nhà nước. Theo một hợp đồng thiết kế - xây dựng - kinh doanh (DBO), sở hữu không khi nào nằm trong tay của tư nhân. Thay vào đó, một hợp đồng được lập ra cho việc thiết kế, xây dựng và điều hành dự án cơ sở hạ tầng. Với cách tiếp cận thiết kế - xây dựng - cấp vốn - kinh doanh (DBFO), trách nhiệm thiết kế, xây dựng, cấp vốn, điều hành được gói cùng với nhau và được chuyển cho các đối tác tư nhân. Các thỏa thuận DBFO khác nhau rất nhiều về mức độ trách nhiệm tài chính được chuyển giao cho đối tác tư nhân. 1.4.2.6. Liên doanh Liên doanh là phương án thay thế cho việc tư nhân hóa toàn bộ, theo đó cơ sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực Nhà nước và nhà điều hành tư nhân. Trong 17 một liên doanh, các đối tác Nhà nước và tư nhân có thể thành lập một công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở hữu trong một công ty hiện có thông qua việc bán cổ phần cho một hoặc một số nhà đầu tư tư nhân. Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc này là có một môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt khả năng của công ty trong việc duy trì độc lập với Chính phủ. Điều này rất quan trọng bởi vì Chính phủ vừa là người sở hữu một phần công ty, vừa là người quản lý Nhà nước và các quan chức có thể có xu hướng can thiệp vào công việc kinh doanh của công ty để đạt được những mục đích chính trị. Tuy nhiên, từ vị trí là một cổ đông, Chính phủ quan tâm đến lợi nhuận và sự bền vững của công ty và có thể hành động để xoa dịu những cản trở chính trị. Đối tác tư nhân đảm nhiệm vai trò điều hành và một ban giám đốc thường được xây dựng dựa trên tỷ lệ phần vốn góp hoặc dựa trên năng lực và trình độ. Trong cơ cấu liên doanh, cả đối tác Nhà nước và tư nhân phải sẵn sàng đầu tư vào công ty và cùng chia sẻ những rủi ro nhất định. 1.4.2.7. Các thỏa thuận hỗn hợp Các thỏa thuận hợp đồng chứa đựng những đặc điểm khác nhau của những loại hợp đồng khác nhau cũng có thể được xây dựng. Được gọi là các “thỏa thuận hỗn hợp”, chúng kết Hình 5 : Cấu trúc Hợp đồng liên doanh 18 hợp các đặc tính phù hợp nhất cho các yêu cầu cụ thể và các điều kiện hoạt động của một dự án. Các thỏa thuận hỗn hợp đem lại một giải pháp được thiết kế riêng biệt trong các vấn đề về phạm vi, chia sẻ rủi ro phù hợp nhất với dự án đó. Tất nhiên, các biến thể của thỏa thuận hỗn hợp là vô hạn, nhưng có thể có một số ví dụ sau : Thỏa thuận “hợp đồng quản lý + (cộng)” trong đó yếu tố liên quan đến hoạt động của hợp đồng quản lý đủ để chuyển giao những rủi ro thực tế. Chẳng hạn như thanh toán tiền thưởng cho nhà thầu quản lý có thể được liên hệ với các kết quả đạt được trong việc tăng dòng tiền lưu thông của hoạt động điều hành dịch vụ trên cơ sở chỉ tiêu đã được quy định trước. Để đạt được những khoản tiền thưởng (nếu như khoản tiền thưởng này đủ lớn), nhà thầu có thể phải đưa thêm nguồn lực đầu tư vào để đạt được kết quả về dòng tiền ở đầu ra. Một thỏa thuận “cho thuê - giao thầu + (cộng)” có khả năng chia sẻ trách nhiệm đầu tư. Theo một hợp đồng cho thuê/giao thầu tiêu chuẩn, cơ quan có thẩm quyền trao hợp đồng chịu hoàn toàn trách nhiệm huy động và thực hiện các khoản đầu tư mới thậm chí cả khi nhà điều hành tư nhân có vị thế thuận lợi hơn trong việc quản lý các hoạt động xây dựng mới và một số nghĩa vụ đầu tư khác. 1.4.3. Ưu điểm và nhược điểm của hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân 1.4.3.1. Hợp đồng dịch vụ Ưu điểm: Hợp đồng dịch vụ thông thường thích hợp nhất khi dịch vụ có thể được xác định rõ ràng trong hợp đồng, mức độ nhu cầu tương đối chắc chắn và việc thực hiện có thể theo dõi một cách dễ dàng. Các hợp đồng dịch vụ là một lựa chọn có độ rủi ro tương đối thấp trong việc mở rộng vai trò của khu vực tư nhân Các hợp đồng dịch vụ thường có thời gian ngắn, tạo điều kiện cho cạnh tranh liên tục trong lĩnh vực. Các rào cản đối với việc tham gia cũng ở mức thấp căn cứ trên việc chỉ có một hoạt động dịch vụ riêng biệt được đưa ra đấu thầu. Việc đấu thầu được lặp đi lặp lại duy trì áp lực đối với các nhà thầu phải duy trì chi phí thấp, trong khi các rào cản ở mức thấp khuyến khích nhiều công ty tham gia cạnh tranh với nhau. 19 Nhược điểm: Các hợp đồng dịch vụ sẽ không phù hợp nếu mục tiêu chính là thu hút vốn đầu tư. Các hợp đồng có thể nâng cao tính hiệu quả và vì thế giúp đem lại một lượng doanh thu nhất định để sử dụng cho mục đích khác, nhưng nhà thầu không có nghĩa vụ cung cấp tài chính cho dự án. Tính hiệu quả của nhà thầu có thể sẽ không đạt được nếu nguồn tài chính cho dự án (từ Chính phủ hoặc nhà tài trợ) không thể huy động được. Khu vực Nhà nước vẫn chịu trách nhiệm về tài sản và quy định biểu phí dịch vụ, cả hai vấn đề này đều có tính nhạy cảm chính trị và là yếu tố then chốt để chống đỡ cho hệ thống. 1.4.3.2. Hợp đồng quản lý Ưu điểm: Ưu điểm chính của phương án này là có thể đạt được những kết quả hoạt động từ việc quản lý của khu vực tư nhân mà không phải chuyển giao các tài sản cho khu vực tư nhân. Xây dựng hợp đồng quản lý tương đối dễ dàng hơn so với các phương án khác và ít gây tranh cãi hơn. Hợp đồng quản lý có chi phí tương đối thấp do các nhà điều hành cần ít nhân viên hơn cho các dịch vụ công ích. Nhược điểm: Sự chia tách giữa một bên là nghĩa vụ đối với quản lý và dịch vụ với một bên là việc lập các kế hoạch mở rộng và đầu tư vốn chứa đựng những rủi ro. Nhà thầu quản lý không có thẩm quyền hoặc quyền tự chủ cần thiết (chẳng hạn như với lực lượng lao động) để đạt được những thay đổi sâu sắc, có tính lâu dài 1.4.3.3. Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê Ưu điểm: Hợp đồng được thực hiện dễ dàng trong việc đàm phán giữa hai đối tác, đối tác tư nhân tự chủ trong quyết định tài chính. Nhược điểm: Vấn đề chủ chốt trong việc chuyển từ các hợp đồng dịch vụ và hợp đồng quản lý sang một hợp đồng cho thuê là doanh thu của nhà đầu tư từ các khoản thanh toán của khách hàng và vì thế vấn đề về các mức phí dịch vụ ngày càng trở nên nhạy cảm. Điều này có thể đòi hỏi 20 các thỏa thuận điều chỉnh và cơ cấu phí phức tạp. Thêm vào đó, đầu tư vốn vẫn thuộc nghĩa vụ của Chính phủ và vốn đầu tư tư nhân không được huy động. 1.4.3.4. Nhượng quyền Ưu điểm: Nhượng quyền là một hình thức hiệu quả để thu hút nguồn tài chính cần thiết của khu vực tư nhân để tài trợ cho việc xây dựng mới hoặc tu bổ các cơ sở dịch vụ hiện tại. Ưu điểm chủ yếu của thỏa thuận nhượng quyền là tạo động lực cho nhà điều hành nâng cao hiệu quả và hiệu lực vì những thành quả trong việc nâng cao hiệu quả sẽ chuyển thành lợi nhuận và thu nhập cho người được nhượng quyền. Nhược điểm: Trở ngại chính của nhượng quyền là độ phức tạp của hợp đồng trong vấn đề xác định được các hoạt động chính của nhà điều hành. Hơn nữa, các hợp đồng dài hạn (điều cần thiết để thu hồi được các chi phí đầu tư chủ yếu) khiến quá trình đấu thầu và xây dựng hợp đồng trở nên phức tạp vì khó có khả năng dự đoán được những sự kiện diễn ra trong khoảng thời gian dài 25 năm. 1.4.3.5. Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao và các thỏa thuận tương tự Ưu điểm: Các hợp đồng BOT được sử dụng rộng rãi để thu hút vốn đầu tư tư nhân đối với các dự án xây dựng và cải thiện cơ sở hạ tầng. Các thỏa thuận BOT thường có xu hướng giảm bớt rủi ro tài chính cho đối tác tư nhân vì thông thường chỉ có một khách hàng là Chính phủ. Ưư điểm của dự án DBFO là nguồn vốn cho chúng được lấy một phần hoặc toàn bộ từ vốn vay, do đó tăng thêm lượng tài chính cho dự án. Các khoản phí trực tiếp thu từ người sử dụng (chi phí sử dụng cầu đường) thường là nguồn thu chủ yếu. Nhược điểm: Mặc dù các hợp đồng BOT được giảm độ rủi ro về mặt tài chính, song độ rủi ro thương mại do đối tác tư nhân tự gánh chịu là lớn. Việc phân định về lợi ích đôi bên là vấn đề gây tranh cãi. 21 1.4.3.6. Liên doanh Ưư điểm: Liên doanh là mối quan hệ đối tác thực sự giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân, kết hợp những ưu điểm của khu vực tư nhân với những mối quan tâm xã hội và kiến thức bản địa của khu vực Nhà nước. Trong một liên doanh, tất cả các đối tác đều đầu tư vào công ty và đều có mối quan tâm đến thành công của công ty và những động lực thúc đẩy hoạt động hiệu quả. Nhược điểm: Vai trò kép của Chính phủ, vừa là người sở hữu, vừa là nhà quản lý có thể dẫn đến xung đột về lợi ích. Các liên doanh cũng có xu hướng được đàm phán một cách trực tiếp hoặc tuân theo một phương thức mua sắm không chính thống có thể dẫn đến vấn đề tham nhũng. 1.4.4. Điều kiện để triển khai hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân Tại hội thảo quốc tế về PPP trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng tại Việt Nam (tổ chức tại Hà Nội ngày 24/11/2009), chuyên gia Tony Pellegrinin của WB cho biết : PPP là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư tư nhân nhằm xây dựng công trình, cung cấp dịch vụ với một số tiêu chí riêng. Bất kỳ dự án nào phù hợp định nghĩa trên đều được phép triển khai nếu thuộc diện ưu tiên cao trong một lĩnh vực. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ lập danh mục dự án ưu tiên đầu tư PPP hằng năm và tiến hành đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư trong nước, nước ngoài có đủ năng lực, kinh nghiệm nhất. Đặc biệt, chuyên gia cao cấp của WB là Pratyush Prashant thông báo, nhóm nghiên cứu khung thể chế đã đề xuất, trong giai đoạn ban đầu, mỗi dự án PPP sẽ được Chính phủ đóng góp tài chính tối đa 30% (hoặc lên tới 50% đối với trường hợp đặc biệt), không tính lãi nhằm khuyến khích khu vực tư nhân mạnh dạn đầu tư hơn. Đối với nhà đầu tư, tỷ lệ góp cổ phần tối thiểu phải là 20% trên tổng vốn đầu tư của dự án, trong đó 10% là vốn của mình. 10% kia có thể huy động từ doanh nghiệp nhà nước, quỹ đầu tư, tổ chức tài chính quốc tế… Phần còn lại là vốn vay từ các nguồn khác. Cơ quan Nhà nước có thẩm 22 quyền có thể bổ nhiệm giám đốc trong hội đồng quản trị của doanh nghiệp nhằm giám sát chặt chẽ quá trình triển khai, quản lý dự án. 1.5. Xây dựng cơ sở hạ tầng tại một số quốc gia đang phát triển theo các hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân. Theo Trung tâm Hỗ trợ đấu thầu (MPI): Hình thức PPP đã được áp dụng ở Việt Nam dưới nhiều hình thức:  Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT) như: xây dựng cầu Bình triệu II, cầu Phú Mỹ, cầu Đồng Nai, cầu Yên Lệnh (Hưng Yên), Quốc lộ 2 đoạn Nội Bài - Vĩnh Yên, đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng…  Xây dựng - Chuyển giao (BT) như: Đường trục phát triển kinh tế Bắc- Nam, đường trục phía Bắc Hà Đông, đường trục phía Nam Hà Tây (cũ),... Đồ thị 1: Các cam kết đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư nhân ở các nước đang phát triển theo lĩnh vực, 1990-2005 Ngân hàng Thế giới ước tính rằng khoảng 70% đầu tư hiện nay vào cơ sở hạ tầng là khu vực Nhà nước, 8% từ hỗ trợ phát triển chính thức và 22% từ khu vực tư nhân. Nguồn: 23 Tại một số quốc gia đang phát triển trong khu vực, PPP không phải là vấn đề mới mẻ, ví dụ như Hợp đồng dịch vụ đối với việc chống thất thoát nước ở Malayxia năm 2003, Giao thầu lĩnh vực y tế ở Cambodia năm 2000, Hợp đồng BOT phát triển, điều hành, và duy tu tuyến đường thu phí tại Gujarat, Ấn Độ… Bảng 2: Đầu tư vào các dự án cơ sở hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư nhân tại các NICs theo lĩnh vực và theo khu vực 1995-2004 (tỷ USD) 1.6. Mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư tư nhân Mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư tư nhân là một trong những vấn đề gây nhiều tranh luận nhất trong lĩnh vực nghiên cứu hành vi đầu tư. Một khía cạnh được đề cập nhiều là tác động “chèn lấn” của khu vực công. Theo cách lập luận này, đầu tư công sẽ 24 cạnh tranh với đầu tư tư nhân về nguồn vốn, ngoại tệ, hay các tài nguyên khác. Do dó nguồn vốn và tài nguyên dành cho đầu tư tư nhân giảm đi, hay làm tăng giá các yếu tố này. Hiệu quả là nhiều dự án đầu tư tư nhân không còn tìm được vốn thực hiện, hay các chi phí tăng làm một số dự án không còn có lợi. Đầu tư công cũng có thể cạnh tranh với đầu tư tư nhân trên phương diện sản phẩm nếu các dự án đầu tư công cũng nhằm vào cùng các ngành mà đầu tư tư nhân có thể hoạt động. Tất cả các tác động này cuối cùng làm giảm đầu tư tư nhân. Nhưng đầu tư công không phải hoàn toàn làm hại cho đầu tư tư nhân, nhiều ý kiến nhấn mạnh đến khía cạnh hỗ trợ của đầu tư công đối với đầu tư tư nhân. Trên phương diện này, đầu tư công sẽ có tác động thu hút đối với đầu tư khu vực tư nhân, có thể nói là tác động “vốn mồi”. Khía cạnh hỗ trợ này đặc biệt đúng khi đầu tư công nhắm vào các dự án cơ sở hạ tầng, các dịch vụ công cộng. Cải thiện trong cơ sở hạ tầng và dịch vụ công sẽ làm giảm chi phí của các dự án đầu tư tư nhân hay làm cho nhiều dự án đầu tư tư nhân trở nên khả thi. Các đầu tư loại này sẽ tạo điều kiện thúc đẩy đầu tư tư nhân. Cho dù hỗ trợ cho đầu tư tư nhân trên phương diện mục tiêu đầu tư, các dự án công cũng có thể cạnh tranh với đầu tư tư nhân trên phương diện nguồn vốn, ngoại tệ, tài nguyên… Trong trường hợp này không thể kết luận trước về tác động tổng hợp vì điều này còn tùy ảnh hưởng hỗ trợ mạnh hay yếu. Mặc khác, nếu các dự án đầu tư công có thể tận dụng các nguồn vốn đặc biệt, ví dụ như vay từ các dự án tài trợ phát triển của các tổ chức quốc tế, thì có nhiều khả năng các dự án đầu tư công sẽ có tác động thu hút đầu tư tư nhân. Mặc khác, nếu xét ở khía cạnh quản lý dự án, thì dự án do tư nhân thực hiện tỏ ra hiệu quả hơn so với các dự án công. Đối tác tư nhân có thể là các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính, hoặc kỹ thuật liên quan. Vì vậy, họ có khả năng sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để để vận hành hoạt động kinh doanh một cách hiệu quả. 25 CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC - TƯ NHÂN TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 2.1. Thực trạng cơ sở hạ tầng tại thành phố Hồ Chí Minh Nhu cầu về cơ sở hạ tầng tại thành phố Hồ Chí Minh ngày càng trở nên cấp thiết bởi lẽ:  Tăng trưởng kinh tế , nguồn vốn FDI tăng mạnh qua các năm  Dân số thành phố tăng mạnh, mỗi năm tăng 10%  Ngày càng hình thành nhiều khu đô thị mới… Chính vì thế đã tạo nên áp lực cho Thành phố phải đầu tư xây dựng và cải thiện cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. 2.2. Huy động vốn đầu tư phát triển địa bàn thành phố giai đọan 2006-2010 Do nhu cầu điều chỉnh cơ cấu kinh tế, tăng đầu tư cho các ngành kinh tế kỹ thuật hiện đại và nhu cầu đầu tư vào các dự án hạ tầng kỹ thuật đô thị ngày càng cần vốn nhiều hơn, thời gian hoàn vốn lâu hơn, do đó ICOR sẽ tăng. Hệ số ICOR tính cho toàn giai đoạn là 3,1. Nhu cầu vốn đầu tư phát triển thành phố giai đoạn 2006-2010 là như sau: Bảng 3: Vốn đầu tư trên địa bàn TP.HCM 2006-2010 Chỉ tiêu Tỷ lệ đầu tư/GDP (%) Tỷ đồng (giá 2005) Tỷ USD (giá 2005) Vốn đầu tư 37,2 434.500 27,2 Nguồn: Báo cáo Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội TP.HCM 5 năm 2006-2010; Nhóm nghiên cứu Đề tài nghiên cứu Viện Kinh tế Với hệ số ICOR 3,1; để đạt được tốc độ tăng trưởng GDP là 12%/năm thì tỷ lệ đầu tư trên GDP là 37,2%. Tổng vốn đầu tư cho giai đoạn 2006-2010 ước là 27,2 tỷ USD; trung bình năm là 5,45 tỷ USD. Dự kiến cơ cấu nguồn vốn đầu tư là như sau: 26 Bảng 4: Cơ cấu vốn đầu tư trên địa bàn TP.HCM đến năm 2010 Chỉ tiêu Cơ cấu (%) Tổng vốn đầu tư giai đoạn 2006-2010 (tỷ USD) Bình quân (tỷ USD/năm) 1. Vốn ngân sách 15 4,1 0,8 2. Doanh nghiệp Nhà nước 15 4,1 0,8 3. Tư nhân 47 12,8 2,6 4. FDI và ODA 23 6,3 1,3 Nguồn: Báo cáo Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội TP.HCM 5 năm 2006 -2010; Nhóm nghiên cứu Đề tài nghiên cứu Viện Kinh tế Ghi chú: Doanh nghiệp Nhà nước bao gồm cả công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên và công ty cổ phần có 50% vốn Nhà nước trở lên. Theo cơ cấu trên, tỷ lệ đầu tư từ ngân sách bằng so với giai đoạn trước, chiếm khoảng 15% trên tổng đầu tư xã hội trên địa bàn. Đầu tư từ ngân sách thành phố tiếp tục tăng lên là do thành phố được Trung ương phân cấp nhiều hơn về ngân sách và việc khai thác các nguồn vốn khác từ đất, phát hành trái phiếu. Tỷ lệ đầu tư từ doanh nghiệp Nhà nước sẽ giảm (những năm gần đây khoảng 18% trên tổng đầu tư) còn khoảng 15% trên tổng đầu tư. Lý do giảm là do quá trình sắp xếp lại doanh nghiệp Nhà nước như cổ phần hóa, bán và do tỷ suất lợi nhuận thấp của khu vực này. Tỷ lệ đầu tư từ khu vực kinh tế tư nhân và đầu tư của dân cư tăng lên (những năm gần đây khoảng 44%-45% trên tổng đầu tư), ước khoảng 47%. Đầu tư của các doanh nghiệp tư nhân tăng lên là do sự thông thoáng của Luật Doanh nghiệp nói riêng, môi trường kinh doanh được cải thiện nói chung và tác động của xã hội hóa đầu tư. Đầu tư của dân cư sẽ tăng lên đáng kể, nhất là nhu cầu đầu tư xây dựng nhà ở. Sau cùng, tỷ lệ đầu tư của khu vực đầu tư trực tiếp của nước ngoài (FDI) và vốn viện trợ phát triển (ODA) cao hơn giai đoạn trước, dự kiến là 23% do tình hình đầu tư nước ngoài sẽ được cải thiện, các dự án đầu tư quy mô lớn được triển khai thực hiện trong giai đoạn này. 27 2.3. Xu thế mới trong đầu tư cơ sở hạ tầng Theo ước tính của Ngân hàng Thế giới (WB), Việt Nam chi khoảng 8 đến 9% GDP cho đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Lượng vốn này phụ thuộc nhiều vào nguồn vốn ODA. Trong giai đoạn 2010 - 2020, nguồn vốn cơ sở hạ tầng dự kiến ước vào khoảng 70,8 tỷ USD, chiếm 11 - 12 % GDP hằng năm. Ông Tống Quốc Đạt, Phó vụ trưởng Vụ Kết cấu hạ tầng và đô thị (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) phân tích, chỉ tính riêng nhu cầu vốn đầu tư cho kết cầu hạ tầng giao thông vận tải đến năm 2020, trung bình mỗi năm nước ta cần gần 118.000 tỷ đồng, tương đương với 7,4 tỷ USD. Trong khi đó, nguồn lực cho đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông mỗi năm chỉ vào khoảng 2- 3 tỷ USD, tương đương 20 - 30% nhu cầu. Thêm nữa, hiện gần 40% tổng đầu tư cho cơ sở hạ tầng đều từ nguồn quốc tế tài trợ. Trong khi đó, “nguồn vốn từ các nhà đầu tư tư nhân cho cơ sở hạ tầng có thể lên tới 2,5 tỷ USD mỗi năm nếu khai thác một cách triệt để”, ông Nguyễn Khắc Thân, Phó tổng giám đốc Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) ước tính. Ông Vũ Quang Hội, Chủ tịch Hội đồng Thành viên Công ty Bitexco cũng cho rằng tiềm năng của khu vực tư nhân tham gia phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam là rất lớn. Trong hơn 20 năm qua, khối tư nhân đã góp mặt với quy mô ngày càng lớn trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng. Theo ông Đạt, những khó khăn về vốn sẽ càng “cấp bách” hơn khi Việt Nam sắp hết hạn hưởng các nguồn tài trợ ưu đãi. Vì vậy, mô hình PPP sẽ thực sự mở ra những cơ hội cho sự phát triển của nền kinh tế đất nước trong thời gian tới. Thêm vào đó, “khi đã gia nhập WTO, Việt Nam buộc phải có các quy định phù hợp với các điều ước quốc tế và điều này sẽ tạo điều kiện để đẩy mạnh PPP”, ông Cao Viết Sinh, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhận định. PPP cũng góp phần khắc phục những nhược điểm về đầu tư của Chính phủ như thiếu minh bạch trong đấu thầu, quá trình thực hiện dự án thường bị kéo dài, bảo dưỡng công trình không chuyên nghiệp, thiếu kinh phí dẫn đến mau xuống cấp, hiệu quả sử dụng thấp gây lãng phí cho ngân sách... 28 2.4. Các dự án đầu tư theo hình thức hợp tác Nhà nước – Tư nhân tại TP.HCM trong thời gian qua Các dự án hợp tác Nhà nước - Tư nhân theo hợp đồng BOT, BOO tiêu biểu tại thành phố trong thời gian qua : Bảng 5: Các dự án thực hiện Dự án Thời gian thực hiện 1. BOT Cầu Ông Thìn dài 285 m, quốc lộ 50 Huyện Bình Chánh Từ 1998 đến 6/2001 2. BOT Nâng cấp đường cao tốc quốc lộ 1A An Sương - An Lạc Năm 2004 3. BOT Cầu đường Bình Triệu II, Quận Bình Thạnh, Thủ Đức. (do Cienco 5 thực hiện) 2/2001 đến 2006 4. BOT Cầu Bình Triệu II và Dự án nâng cấp Cầu Bình Triệu cũ (do CII thực hiện) Dự kiến hoàn thành năm 2012 (đối với cầu Bình Triệu cũ vào 9/2010) 5. BOT Cầu Phú Mỹ 2005 đến 9/2009 6. BOT Cầu Rạch Chiếc Tháng 9/2009 dự kiến hoàn thành 2013 7. BOT Mở rộng Xa lộ Hà Nội Dự kiến hoàn thành năm 2012 8. BOO Nước Kênh Đông Dự kiến hoàn thành 12/2010 9. BOO Nước Thủ Đức Năm 2004 đến 5/2009 Tổng hợp từ : www.cii.com.vn 29 2.4.1. Thành công của các dự án  Hoạt động hiệu quả Dự án BOT “Cải tạo nâng cấp Quốc lộ 1A đoạn An Sương - An Lạc” đã đầu tư hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng từ ngày 25/12/2004 và triển khai thu phí từ ngày 01/01/2005. Công tác thu phí trong 02 năm 2005, 2006 đã đạt được những kết quả khả quan như báo cáo nghiên cứu khả thi được duyệt  Công nghệ tiên tiến, thời gian hoàn thành sớm hơn dự kiến, công trình đưa ngay vào sử dụng Thành công nhất đó là dự án BOT Cầu Phú Mỹ, dự án này sử dụng vốn của nước ngoài nên vốn lúc nào cũng được cấp đầy đủ, các nhà thầu thi công khối lượng bao nhiêu và có yêu cầu chi trả sẽ được đáp ứng chỉ trong vòng 2 đến 3 ngày. Điều này khác xa so với đa phần các dự án giao thông khác, khi các nhà thầu muốn thanh toán khối lượng có khi phải đợi dài hàng tháng trời. Còn về phần nhà thầu thì Dự án BOT cầu Phú Mỹ hoàn toàn là do các nhà thầu của nước ngoài như Pháp, Đức, Australia,… thi công nên rất chuyên nghiệp và năng lực tốt, do vậy trong quá trình triển khai dự án rất thuận lợi.  Giải ngân vốn kịp thời Một điểm đặc biệt nữa của cầu Phú Mỹ mà không phải dự án BOT giao thông nào cũng đạt được là đây là công trình đúng nghĩa của một dự án theo hình thức PPP, bởi hầu hết vốn huy động xây dựng công trình đều là vốn vay của Pháp, Đức mà không sử dụng vốn ngân sách. Điều này khác xa các dự án BOT khác đang triển khai do đa phần các dự án này mặc dù là BOT nhưng chưa thực sự là triển khai đúng nghĩa BOT. Các nhà đầu tư tư nhân phải bỏ tất cả tiền để thực hiện, kể cả tiền để đền bù giải phóng mặt bằng. Trong lúc cơ chế, hành lang pháp lý cho các dự án BOT chưa rõ ràng, còn nhiều điểm chưa hợp lý, hầu hết các dự án BOT chậm tiến độ thì việc triển khai hiệu quả công trình cầu Phú Mỹ thật sự là điểm nhấn tích cực. 30 2.4.2. Vướng mắc của các dự án Đã có không ít dự án BOT gặp trục trặc, thậm chí là thất bại.  Xác định doanh thu và chi phí chưa thực tế Ngay từ khi lập dự án BOT xây dựng cầu Ông Thìn dài 285m trên quốc lộ 50 (huyện Bình Chánh, TP.HCM) do Tổng công ty Xây dựng công trình giao thông 5 (TCTXDCTGT 5) của Bộ Giao thông vận tải làm chủ đầu tư, nhiều người đã biết sẽ bị lỗ nặng. Dù vậy, dự án vẫn được triển khai xây dựng vào tháng 11-1999 và hoàn thành vào tháng 6-2001. TPGT bắt đầu từ tháng 9-2001 và dự kiến kết thúc vào năm 2013. Đúng như dự báo, việc TPGT ở cầu Ông Thìn không bảo đảm lợi nhuận, nên TCTXDCTGT 5 kiến nghị và được Bộ GTVT mua lại với số tiền 31,2 tỷ đồng và từ 1-1-2006 chấm dứt TPGT ở cầu Ông Thìn.  Sai lầm trong quy hoạch và công tác dự báo: Dự án BOT xây dựng cầu đường Bình Triệu II (Quận Bình Thạnh và Thủ Đức, TP.HCM) cũng do TCTXDCTGT 5 làm chủ đầu tư. Công trình được khởi công vào tháng 2-2001 và hoàn thành vào tháng 9-2003. Trong khi đang thi công và tiến hành giải tỏa mở rộng quốc lộ 13 (đoạn từ ngã tư Bình Phước đến ngã tư Bình Lợi) lên 32m theo hồ sơ thiết kế đã được phê duyệt thì UBND TP có chủ trương mới: tiếp tục mở rộng từ 32m lên 53m vì thấy cần mở rộng đường để sau này xây dựng tuyến metro ở giữa đường. Điều này làm tiến độ thi công dự án bị khựng lại, TCTXDCTGT 5 “điêu đứng” do vốn đầu tư tăng quá cao. Thêm vào đó, ngay lúc thi công TCTXDCTGT 5 đã hụt vốn, phần giải tỏa mặt đường rộng 32m đã đưa tổng mức đầu tư tăng lên 1.223 tỷ đồng, gấp gần bốn lần so với kinh phí đã được duyệt là 341 tỷ đồng. Nguyên nhân là do quá trình lập dự án và làm thủ tục bị kéo dài tới ba năm, trong khi đó giá thị trường nhà đất có biến động tăng cao. 31  Khuôn khổ thể chế chưa đồng bộ: Nghị định 108/2009/NĐ-CP thay cho Nghị định số 78/2007, đây là văn bản hướng dẫn thi hành hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự, văn bản này vẫn chưa quy định rõ về quyền hạn, trách nhiệm, rủi ro mà các đối tác phải chia sẻ. Nhiều nhà đầu tư e ngại vì nghị định dễ thay đổi theo hướng có lợi cho Nhà nước, cho nên vẫn chưa có nhiều dự án PPP. 2.5. Các dự án có nhu cầu kêu gọi đầu tư: Danh mục dự án đầu tư có nhu cầu kêu gọi đầu tư của Sở Giao thông - Công chính TP.HCM Bảng 6: Các dự án có nhu cầu đầu tư trong thời gian tới Stt Tên dự án Thông tin tổng quan 1 Dự án bãi đậu xe ngầm - Địa điểm : Số 116 đường Nguyễn Du, Quận 1 - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 300 - Hình thức đầu tư dự kiến : BOT 2 Dự án đường từ Ngã ba An Lạc - Nút giao thông đường Nguyễn Văn Linh (Vành đai 2) - Địa điểm : Huyện Bình Chánh, Quận 8, Quận 7 - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 2.300 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BT hoặc BOT 3 Đường trên cao-tuyến số 2(từ tuyến số 1 theo Tô Hiến Thành-Lữ Gia-Bình Thới- Đường số 3-Vành đai II) - Địa điểm : Q10, Q11, Huyện Bình Chánh - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 2.260 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BOT 4 Đường trên cao - tuyến số 3 (từ tuyến số - Địa điềm : Q10, Q5, Q7 32 2 Tô Hiến Thành - Lê Hồng Phong - Lý Thái Tổ - Nguyễn Văn Cừ - trục Bắc Nam - Nguyễn Văn Linh) - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 1.875 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BOT 5 Đường trên cao - tuyến số 4 (Nút giao Bình Phước Quốc lộ 13 vượt sông Sài Gòn - đường Vườn Lài - cắt qua Chu Văn An vào tuyến số 1) - Địa điểm :Q10, Q5, Q7 - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 2.400 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BOT 6 Dự án xây dựng tuyến metro số 6 (từ Âu Cơ - Lũy Bán Bích) - Địa điểm : Q. Tân Phú, Q6 - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 8.640 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BOT 7 Dự án xây dựng tuyến metro số 5 (từ cầu Sài Gòn - BX Cần Giuộc) - Địa điểm : Q.Bình Tân, Q.Phú Nhuận, Q.Tân Bình, Q11, Q5, Q8 - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 24.000 Hình thức đầu tư (dự kiến) : BOT 8 Tuyến số 1 (Tramway): từ Bến Thành- dọc theo Đại lộ Đông Tây-Bến xe Miền Tây - Địa điểm : Q1, Q5, Q6 - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 1.500 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BT hoặc BOT 9 Tuyến số 2 (Tramway): từ đường Nguyễn Văn Linh – Tân Thuận – Quận 2 - Địa điểm : Q7, Huyện Nhà Bè, Q2 - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 2.240 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : 33 BT hoặc BOT 10 Xe điện trên cao (Monorail): Công viên phầm mềm Quang Trung đường Quang trung –ngã 6 Gò Vấp - Địa điểm : Q.Gò vấp, Q12 - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : BT hoặc BOT 11 Dự án xây dựng công viên Safari Sài Gòn - Địa điểm : Huyện Củ Chi - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 5.000 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BT 12 Dự án VSMT lưu vực rạch cầu Sơn, cầu Bông, rạch Lăng, Văn Thánh - Địa điểm : Q.Bình Thạnh - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 4.000 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BT 13 Dự án XD nhà máy xử lý nước thải Lưu vực Nhiêu Lộc - Thị Nghè - Địa điểm :Q.Bình Thạnh - Tổng mức dự kiến (tỷ đồng) : 800 - Hình thức đầu tư (dự kiến) : BOT Nguồn: Sở Giao thông vận tải Thành phố Hồ Chí Minh. 34 2.6. Giới thiệu về hai dự án hợp tác Nhà nước - Tư nhân lớn tại TP.HCM Hình 6: Cầu Phú Mỹ Hình 7: Nhà máy BOO nước Thủ Đức 2.6.1. BOT Cầu Phú Mỹ Giới thiệu về dự án Ngày 21/07/2003, Liên doanh 5 đơn vị gồm Tổng Công ty Xây dựng Hà Nội, Công ty Cổ phần Bê Tông 620 Châu Thới, Công ty TNHH Xây dựng & Thương mại Thanh Danh, Công ty Đầu tư và Phát triển Xây dựng và Công ty CII đã được UBND Thành phố công nhận trúng thầu đầu tư dự án BOT cầu Phú Mỹ. Theo hợp đồng BOT đã được ký kết, thời gian thu phí hoàn vốn của dự án là 26 năm, bắt đầu từ ngày 01/02/2008 đến ngày 31/01/2034. Với các thỏa thuận đã đạt được, ngoài việc được chia lợi nhuận theo tỷ lệ vốn góp, Công ty CII sẽ có thêm được một khoản lợi nhuận từ hoạt động dịch vụ thu phí giao thông cho Công ty Cổ phần BOT cầu Phú Mỹ, qua đó nâng cao hiệu quả đầu tư vốn của Công ty CII. Cầu Phú Mỹ nối liền Quận 2 và Quận 7, Thành phố Hồ Chí Minh, đồng thời kết nối vào đường Nguyễn Văn Linh (phía Quận 7) và đường Vành đai phía đông (phía Quận 2). Như vậy, sau khi dự án được hoàn thành sẽ tạo thành một trục lưu thông mới nối liền từ phía đông sang phía tây của Thành phố: Quốc lộ 1A - đường vành đai phía đông - Cầu Phú Mỹ - đường Nguyễn Văn Linh - Quốc lộ 1A. Các phương tiện lưu thông từ miền đông sang miền tây (và ngược lại) thay vì sử dụng tuyến Xa lộ Đại Hàn như hiện hữu sẽ sử dụng 35 tuyến đường này với nhiều thuận lợi hơn, tốc độ lưu thông nhanh hơn, đường rộng hơn, ít băng qua các khu dân cư … Với tổng vốn đầu tư là 1.806 tỷ đồng, Cầu Phú Mỹ sẽ được đầu tư xây dựng theo dạng cầu dây văng dài 705m trong đó nhịp thông thuyền rộng 380m, chiều cao thông thuyền 45m, chiều rộng mặt cầu chính là 27.5m (rộng hơn mặt cầu Sài Gòn và cầu Mỹ Thuận), hai đường dẫn đầu cầu sử dụng dầm super T dài 1.326m, rộng 26.2m, tổng chiều dài hơn 2km, bắc qua sông Sài Gòn và được xây dựng bằng công nghệ dây văng tiên tiến như cầu Mỹ Thuận. Dự án đã được tài trợ tín dụng từ 2 ngân hàng lớn là Ngân hàng Đầu tư & Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Societe General (Cộng hòa Pháp) với tổng vốn tài trợ tín dụng tương đương khoảng 1.436 tỷ đồng Việt Nam, phần còn lại sẽ do các bên tham gia Công ty Cổ phần BOT cầu Phú Mỹ đóng góp. Tiến trình của dự án Tổng vốn đầu tư ban đầu là 1.806 tỷ đồng (tương đương 116 triệu USD), sau đó điều chỉnh lên khoảng hơn 2.077 tỷ đồng. Công trình do nhà thầu Bilfinger Berger (Đức) làm tổng thầu, cùng với các nhà thầu khác là Baulderstone Hornibrook (Australia), Freyssinet International et Companie và Arcadis (Pháp) thi công. Khi thông cầu và đường dẫn, các dòng xe từ phía Bắc đi về miền Tây không phải qua trung tâm thành phố nữa mà có thể vào Xa lộ Hà Nội, qua cầu Phú Mỹ ra quốc lộ 1A, rút ngắn đáng kể thời gian và quãng đường. Bên cạnh đó, cầu Phú Mỹ còn giữ vai trò kết nối hoàn thiện tuyến đường vành đai số 2 của thành phố Hồ Chí Minh, hình thành trục giao thông kết nối các tuyến đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh - Trung Lương, thành phố Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây. Được khởi công từ năm 2005, mặc dù thời gian đầu gặp rất nhiều trở ngại, tổng vốn đầu tư bị đội lên và vốn đều là của chủ đầu tư và vốn vay nước ngoài, nhưng cho đến thời điểm hiện nay, cầu Phú Mỹ đã đạt được những thành công vượt ngoài mong đợi. Trong suốt quá trình thi công, dù “rơi” vào đúng những năm nặng nề nhất của bão giá VLXD, hầu hết các dự án giao thông đều gặp khó khăn nghiêm trọng, tiến độ bị chậm rất nhiều nhưng cầu Phú Mỹ luôn đạt tiến độ tốt hơn so với dự kiến đề ra. Minh chứng rõ nhất cho 36 điều này là việc công trình đã hợp long trước thời hạn vào tháng 5/2009 vừa qua và đã hoàn thành đưa vào sử dụng tháng 9/2009, thay vì tháng 12/2009 như kế hoạch. 2.6.2. BOO Nước Thủ Đức Giới thiệu về dự án Ngày 09/11/2004, Liên doanh 6 đơn vị gồm Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị Thành phố Hồ Chí Minh (HIFU), Tổng Công ty Xây dựng số 1, Công ty Cổ phần Cơ điện lạnh (REE), Công ty Cổ phần Phát triển Nhà Thủ Đức (Thuduchouse), Công ty Cổ phần nước và Môi trường (WACO) và Công ty CII đã được UBND Thành phố công nhận trúng thầu đầu tư dự án BOO nhà máy nước Thủ Đức theo quyết định số 5569/QĐ-UB. Đây là dự án được đầu tư theo hình thức Xây dựng – Vận hành – Sở hữu (BOO) với tổng vốn đầu tư là 1.547 tỷ đồng. Dự án bao gồm các hạng mục chính:  Trạm bơm nước thô công suất 315.000 m3/ngày được đặt tại Hóa An trên sông Đồng Nai, tỉnh Đồng Nai.  Nhà máy xử lý nước có công suất 300.000m3/ngày được đặt ở Thủ Đức, Thành phố Hồ Chí Minh.  Tuyến ống chuyển tải nước sạch từ Nhà máy xử lý nước, băng qua sông Sài Gòn về đến huyện Nhà Bè, Thành phố Hồ Chí Minh. Tuyến ống dài 25,7Km, đường kính 2000mm.  Một số công trình phụ trợ khác Theo hợp đồng bán sỉ nước sạch, toàn bộ nước sạch do nhà máy xử lý được sẽ được bán cho Tổng Công ty Cấp nước Sài Gòn để cung cấp cho các khu dân cư, nhà máy… thuộc Quận 7 và huyện Nhà Bè. Như vậy, toàn bộ đầu ra của Công ty Cổ phần BOO Nước Thủ Đức đã được bao tiêu nên dự án có tính khả thi rất cao. Công ty Cổ phần BOO Nước Thủ Đức có một số ưu điểm khác biệt mà ít có doanh nghiệp nào có được. Đó là:  Hợp đồng mua bán sỉ nước sạch không bị giới hạn về thời gian. Do đó, đầu ra của Nhà máy luôn luôn được đảm bảo.  Nhu cầu sử dụng nước sạch của người dân Thành phố luôn có chiều hướng tăng theo thời gian nên sản phẩm của nhà máy luôn có được nguồn tiêu thụ ổn định. 37  Dự án được đầu tư theo hình thức BOO (Xây dựng - Vận hành - Sở hữu) nên không bị chuyển giao lại cho Nhà nước như hình thức BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao). Tiến trình của dự án Hiện tại đã hoàn thành hạn mục trạm bơm, nhà máy và trước mắt: Ngày 13/05/2009, Nhà máy nước BOO Thủ Đức đã chính thức cấp nước giai đoạn 1 với công suất 100.000 m3/ngày, sau nhiều lần trễ hẹn và hiện nay Nhà máy đã cấp nước với công suất 150.000 m3/ngày. Đây sẽ là nguồn cung lớn giúp người dân TPHCM “đỡ khát” trong mùa khô. Lượng nước này được bán cho Tổng công ty Cấp nước Sài Gòn (Sawaco) với đơn giá bán sỉ là 2.284 đồng/m3. Nước được dẫn bằng hệ thống ống dẫn nước cấp 1 do dự án đầu tư, sau đó hòa vào mạng lưới ống dẫn cấp 2, 3 của Sawaco để cấp cho từng hộ dân. Hiện nay, dự án đang tiếp tục lắp đặt đường ống để đưa nước đến khu đô thị Phú Mỹ Hưng, và tiếp tục lắp đặt đường ống đến cầu Bà Chiêm nâng tổng công suất phát nước lên 300.000 m3/ ngày. 2.7. Những trở ngại khi áp dụng hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân trong đầu tư công ở TP.HCM: 2.7.1. Trước hết là vấn đề lợi ích của mỗi bên: Trong bất cứ cuộc đàm phán PPP nào thì cũng luôn có sự bảo vệ lợi ích của mỗi bên, đó là của nhà đầu tư và của Chính phủ - người đại diện cho nhân dân. Việc tìm được tiếng nói chung trong hợp tác đầu tư Nhà nước - Tư nhân vẫn là một bài toán khó. Huy động vốn theo hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân đang được các cơ quan chức năng kỳ vọng sẽ là “phương thuốc” giải bài toán thiếu vốn cho công tác đầu tư XDCB giao thông trong tương lai. Tuy nhiên, mô hình PPP cũng còn những trở ngại, đặc biệt trong bối cảnh cơ chế chính sách và việc giải quyết hài hòa các lợi ích giữa Nhà nước - Tư nhân là không hề dễ dàng. Nhiều nhà đầu tư nước ngoài vẫn than phiền về cơ chế trong đầu tư PPP, Hiện tại, Chúng ta vẫn chưa có một khung pháp lý và cơ chế cho hình thức PPP, chưa phân rõ lợi ích, quyền hạn, trách nhiệm của các bên… Những cuộc đàm phán giữa các bên vẫn chưa mang lại các kết quả khả quan nên vẫn chưa mang lại nhiều dự án. Đã có nhiều cuộc đàm 38 phán về con số cụ thể nhưng Nhà nước vẫn xem xét và chưa đưa ra ý kiến. Cho nên bài toán “hai bên cùng có lợi” trong bài toán PPP không phải dễ dàng: Nhà nước là người đại diện cho nhân dân đứng ra đàm phán để có thể mang về những dịch vụ tiện ích nhất nhưng với một mức giá thấp nhất. Còn ngược lại, phía nhà đầu tư với tư cách như một người bán hàng thì họ cũng mong muốn là làm sao bán được một mức giá càng cao càng tốt để lợi nhuận mang về là lớn nhất. Dự án Cầu Cỏ May do công ty tư nhân Hải Châu kết hợp với Cục Đường bộ Việt Nam thực hiện theo hình thức BOT trên quốc lộ 51 nối TPHCM và Vũng Tàu là một ví dụ. Nhà đầu tư tư nhân có thể tổ chức thu phí cao trong thời gian dài trên con đường này và vì vậy nó được xem là một dự án “siêu lợi nhuận” trong ngành giao thông. Nhiều quan chức Trung ương đã không giấu sự nuối tiếc về các điều khoản không chặt chẽ cho dự án BOT này ngay từ giai đoạn đàm phán (dự án không được đưa ra đấu thầu xây dựng và khai thác). Gần đây, một Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư còn nhắc lại trường hợp này và chỉ ra rằng, Chính phủ đã đồng ý cho nhà đầu tư tư nhân thu phí 15.000 đồng/lượt xe trong 15 năm và như vậy nhà đầu tư được hưởng lợi quá đáng. “Thực tế chỉ sau 5 năm là nhà đầu tư đã hoàn được vốn, dẫn đến Nhà nước thất thu, mà người dân vẫn phải trả tiền”, vị Thứ trưởng giải thích. Chính vì vậy, để tìm được tiếng nói chung giữa Nhà nước và tư nhân trong mô hình PPP chính là bài toán khó nhất hiện nay. Hơn nữa, để mô hình PPP thành công, phải có những khung pháp lý đủ rộng vì thực tế trong suốt thời hạn của một dự án cơ sở hạ tầng, các nhà đầu tư tư nhân phải đối mặt với nhiều rủi ro mà họ cần xem xét như: rủi ro đấu thầu, rủi ro đàm phán, rủi ro xây dựng, rủi ro hoạt động và rủi ro từ Chính phủ. 2.7.2. Rào cản về quy định Theo nghị định 78/2007/NĐ-CP, việc quản lý các dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO và BT sẽ được phân cấp mạnh mẽ. Thủ tướng chỉ trực tiếp quyết định phê duyệt đối với các dự án trên 3.000 tỷ đồng. Những dự án dưới 3.000 tỷ đồng sẽ phân cấp cho Bộ trưởng các Bộ và chủ tịch UBND các tỉnh ra quyết định cấp phép. Tuy nhiên, theo hướng dẫn tại dự thảo, các nhà đầu tư phải trải qua thủ tục xem xét và quyết định khá cẩn trọng. Đối với dự án đầu tư nước ngoài, nhà đầu tư nộp hồ sơ cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư để lấy ý kiến các Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh có liên quan. Căn cứ 39 ý kiến của các cơ quan này, Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập báo cáo thẩm tra trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định và sau đó Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ cấp chứng nhận đầu tư cho dự án. Đối với dự án sử dụng vốn đầu tư trong nước có tổng vốn đầu tư từ 3.000 tỷ đồng trở lên, nhà đầu tư nộp hồ sơ cho Bộ, ngành hoặc UBND cấp tỉnh để lấy ý kiến các Bộ ngành liên quan, từ đó lập báo cáo thẩm tra trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Riêng với dự án đầu tư nước ngoài dưới 3.000 tỷ đồng thuộc thẩm quyền quyết định của Bộ hoặc UBND cấp tỉnh, nhà đầu tư nộp hồ sơ cho Bộ, ngành hoặc UBND cấp tỉnh để lấy ý kiến. Sau khi có văn bản thông báo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nhà đầu tư mới được ký chính thức hợp đồng dự án với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Trong khi đó các dự án sử dụng vốn đầu tư trong nước được phép triển khai ngay sau khi được cấp có thẩm quyền quyết định mà không chờ ý kiến của Thủ tướng. Theo giải thích của Bộ Kế hoạch & Đầu tư, quy định không phải có sự phân biệt đối xử đối với dự án có vốn đầu tư nước ngoài mà vì các dự án đầu tư nước ngoài có một số đặc thù đòi hỏi phải đàm phán bảo lãnh của Chính phủ và các vấn đề như: nghĩa vụ cân đối ngoại tệ, áp dụng luật nước ngoài, cơ chế giải quyết tranh chấp... Dự thảo Nghị định cũng đề ra tỷ lệ bắt buộc về vốn tự có đối với các nhà đầu tư. Theo đó, các nhà đầu tư phải đảm bảo vốn tự có không được thấp hơn 30% tổng vốn đầu tư, phần còn lại có thể huy động theo tiến độ thỏa thuận trong hợp đồng dự án. Tuy nhiên, Nghị định cũng mở ra khả năng tùy thuộc vào tính chất và quy mô vốn đầu tư của dự án, tỷ lệ này có thể thấp hơn theo thỏa thuận giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, nhưng không được dưới 20%. Nghị định đầu tư theo hình thức BOT, BTO và BT là một trong những văn bản hướng dẫn quan trọng của Luật Đầu tư 2005. Hướng dẫn này rất có ý nghĩa đối với việc thu hút đầu tư tư nhân trong và ngoài nước vào lĩnh vực xây dựng hạ tầng mà Việt Nam đang tập trung kêu gọi. Từ trước đến nay, việc thiếu đồng bộ trong hướng dẫn quản lý các dự án đầu tư theo các hình thức này được xem là một hạn chế cản trở việc kêu gọi đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng nước ta. 40 2.7.3. Đảm bảo lợi nhuận cho đầu tư tư nhân Hiện vẫn còn nhiều trở ngại đối với tài trợ tư nhân cho cơ sở hạ tầng mà nguyên nhân là do thiếu các dự án khả thi. Việt Nam vẫn chưa xây dựng một hệ thống đấu thầu cạnh tranh nhằm lựa chọn nhà đầu tư tư nhân. Chính phủ chưa có hỗ trợ tài chính nhằm thúc đẩy mối quan hệ đối tác PPP. PPP tức là thu hút sự tham gia của tư nhân vào những lĩnh vực mà theo truyền thống là Nhà nước phụ trách. Trong đó, mối quan hệ Nhà nước và Tư nhân là quan hệ đối tác. Nhà nước phải chia sẻ rủi ro với tư nhân trong mô hình PPP khác với việc tư nhân hóa là chuyển toàn bộ rủi ro cho khu vực tư nhân. Muốn cho tư nhân tham gia thì không thể nói lý tưởng cao xa mà phải chứng minh được việc tư nhân tham gia là có lợi nhuận. Về phía chính quyền tiếp cận không phải trên phương diện lợi nhuận mà là lợi ích của người dân. Do vậy, vấn đề là làm thế nào để dung hòa được lợi nhuận và lợi ích, đó mới là thành công của mô hình hợp tác PPP. 41 CHƯƠNG III: NHỮNG KIẾN NGHỊ GÓP PHẦN ÁP DỤNG THÀNH CÔNG HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC - TƯ NHÂN TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI TP.HCM Trước thực trạng cơ sở hạ tầng tại thành phố Hồ Chí Minh chưa phát triển kịp theo nhu cầu của nền kinh tế - xã hội và đứng trước mục tiêu kế hoạch phát triển đến năm 2020 có một kết cấu hạ tầng tiên tiến và hàng đầu trong cả nước, chúng ta cần phải tìm kiếm những giải pháp hữu hiệu để nhanh chóng thu hút được lượng vốn lớn bên cạnh việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và khắc phục được những tồn tại “kinh niên” trong hoạt động đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh, các giải pháp cần phải tiến hành một cách đồng bộ với nỗ lực từ nhiều phía của các cơ quan quản lý trên và dưới, trong và ngoài ngành. 3.1. Nhóm kiến nghị trước mắt: 3.1.1. Xây dựng khuôn khổ pháp lý cho dự án PPP Xây dựng môi trường pháp lý; quy định và chính sách thuận lợi là yếu tố quan trọng cho một mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân bền vững. Ở mức độ ban đầu, cần phải có một môi trường pháp lý có thể hỗ trợ sự tham gia của khu vực tư nhân trong các lĩnh vực dịch vụ quan trọng. Môi trường pháp lý này cần giảm thiểu sự xuất hiện của tham nhũng và phải đủ tin cậy để khuyến khích đầu tư và tham gia của tư nhân. Nếu môi trường luật pháp và môi trường tư pháp không được xác định, các nhà đầu tư và những người tham gia dự án sẽ đánh giá dự án là không thể dự đoán được và có độ rủi ro cao. 3.1.2. Đổi mới cơ chế, chính sách đầu tư cho phù hợp với chủ trương đa dạng hoá nguồn vốn đầu tư công Trước tiên ở tầm vĩ mô, cần phải xây dựng hệ thống chính sách đồng bộ nhằm phát triển bền vững cơ sở hạ tầng, bao gồm các chính sách sử dụng đất đai, phát triển kết cấu hạ tầng, xây dựng mạng lưới giao thông vận tải công cộng, đồng thời khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào lĩnh vực này. Rà soát lại và hoàn chỉnh danh mục các dự án BOT trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và kiến nghị Thủ tướng Chính phủ có chính sách ưu đãi cụ thể (ưu đãi về thuế, về quá trình thi công và khai thác công trình) và có chính sách hỗ trợ, giảm rủi ro cho nhà đầu tư nhằm thu hút nguồn vốn trong và ngoài nước cho các dự án này. Ngoài ra Nhà nước cần phải nhanh chóng sửa đổi các quy chế về đầu tư theo hình thức BOT để tạo điều kiện cho các doanh nghiệp tham gia với mức vốn chủ sở hữu thấp hơn mà vẫn đảm bảo khả năng 42 thanh toán. Nhà nước tạo điều kiện cho ngành Giao thông vận tải được vay các nguồn OCR của ADB để phát triển cơ sở hạ tầng. Bên cạnh đó, tích cực triển khai chủ trương nhượng quyền thu phí và tiến tới nhượng bán thương quyền để hấp dẫn các nhà đầu tư tìm kiếm lợi nhuận. Trong hợp đồng BOT cần quy định rõ lợi ích, quyền hạn, trách nhiệm của các bên tham gia, hiện tại đối với xây dựng cầu đường, vấn đề bảo trì thường xuyên do đơn vị nào phụ trách vẫn chưa quy định rõ trong hợp đồng này, cụ thể là quá trình xây dựng cầu Bình Triệu II, khi xây dựng không có tính đến quá trình bảo trì cầu dẫn đến khi có sự cố thì không có bên nào nhận trách nhiệm giải quyết vấn đề. 3.1.3. Nâng cao chất lượng công tác lập kế hoạch Trong quá trình lập kế hoạch, cần phải cân đối nhu cầu vốn đầu tư cho phù hợp với khả năng cung ứng. Việc lập kế hoạch phải bám sát tình hình thực tế, tránh tình trạng kế hoạch xa vời chỉ quan tâm đến nhu cầu đầu tư mà không chú trọng đến khả năng cân đối của nguồn vốn. Về vấn đề này, các đơn vị kế hoạch cần phải thấy rằng, việc nâng cấp đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông là nhu cầu chính đáng, tuy vậy trong điều kiện nguồn lực hạn chế, cần có sự lựa chọn kỹ lưỡng đối tượng đầu tư, chỉ tập trung vào một số dự án cấp bách cần thiết. Trong nhiều trường hợp thiếu vốn, có thể tiến hành đầu tư từng phần, sửa chữa lớn, hoặc tăng cường công tác quản lý, duy tu bảo dưỡng để kéo dài thời gian sử dụng chờ thời cơ khi có nguồn lực đảm bảo. Cũng có thể huy động nguồn vốn trong dân cư hoặc vốn nước ngoài thông qua việc phát hành trái phiếu công trình, kêu gọi viện trợ. Trong quá trình lập kế hoạch vốn đầu tư, cần tính đến các yếu tố ảnh hưởng, rủi ro có thể xảy ra như: giá nguyên vật liệu sắt, thép, xi măng… tăng cao làm tăng chi phí đầu tư, thời tiết làm hư hỏng các công trình cần có chi phí để khắc phục, do đối tác không tích cực cung cấp vốn, giải ngân vốn chậm trễ ảnh hưởng đến tiến độ thi công… Nếu khâu kế hoạch làm tốt, thì việc triển khai dự án sẽ nhanh chóng vì nguồn vốn đảm bảo suốt quá trình thi công. Muốn lập kế hoạch tốt, cần phải có một đội ngũ cán bộ đủ kinh nghiệm, trình độ năng lực cao, và có tầm nhìn xa, rộng đặc biệt là yêu cầu đối với việc lập kế hoạch dài hạn. Vì vậy, công tác đào tạo nâng cao trình độ cho các cán bộ lập kế hoạch cũng rất quan trọng. Nhà 43 nước cần tiến hành đào tạo lại và đào tạo chuyên sâu cho đội ngũ cán bộ lập kế hoạch ở các cấp, các ngành để nâng cao chất lượng kế hoạch. 3.1.4. Đổi mới và nâng cao chất lượng công tác quy hoạch Trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thì quy hoạch phải đi trước một bước để định hướng và làm căn cứ xác định địa điểm xây dựng, quy mô xây dựng… Rút ra bài học kinh nghiệm từ dự án BOO nước Thủ Đức, công tác GPMB và quy hoạch đường ống ngầm cần triển khai đúng tiến độ và có sự định hướng đúng đắn trong quá tình lập dự án, tránh để những trở ngại trên ảnh hưởng đến tiến độ dự án. Các quy hoạch phát triển ngành, vùng, đất đai, xây dựng… phải được cập nhật, rà soát bổ sung thường xuyên theo hướng gắn với thực tế, bám sát nhu cầu thị trường, khai thác tốt tiềm năng, thế mạnh của từng địa phương, từng ngành để phục vụ cho yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng, cần phát triển đa tâm vào các vùng ven thành phố như Nhà Bè, Hóc Môn… Muốn nâng cao chất lượng quy hoạch, cần phải xây dựng đội ngũ cán bộ lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch của các Bộ, ngành, địa phương cso đủ năng lực, tiêu chuẩn quy định. Ngoài việc bồi dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cần phải quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các cấp trong việc tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt các đồ án quy hoạch xây dựng, quy hoạch đất đai… Các quy hoạch tốt sẽ là căn cứ quan trọng cho việc xây dựng định hướng phát triển kinh tế xã hội, làm cơ chế cho việc xây dựng các cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút ngày càng nhiều vốn đầu tư của các thành phần kinh tế, bước đầu hình thành cơ cấu vốn đầu tư hợp lý. 3.1.5. Nâng cao năng lực đội ngũ tư vấn, thiết kế, giám sát Hiện tượng thiếu tư vấn lành nghề đang ở mức báo động, các công trình buộc phải chấp nhận những tư vấn có trình độ chuyên môn hạn chế khiến chất lượng công trình không đảm bảo và tiến độ kéo dài. Để khắc phục hiện trạng này, cần phải xây dựng một đội ngũ tư vấn có trình độ chuyên môn nghiệp vụ tương xứng với quyền hạn của họ. Trước tiên cần có chính sách đãi ngộ hợp lý, tăng chi phí cho tư vấn để khuyến khích các kỹ sư có năng lực và thâm niên cao. Bên cạnh đó, cần tăng cường đào tạo có bài bản, đào tạo theo tiêu chuẩn quốc tế để nâng cao trình độ của các kỹ sư trong nước. 44 Trước thực trạng chất lượng công tác khảo sát, thiết kế lập dự án còn nhiều tồn tại như để nhiều đoạn đường bị sạt, lở gây ách tắc giao thông và thiết kế xây dựng đường quá cao so với nhà dân ảnh hưởng đến môi trường, điều kiện sống của dân… Chính quyền thành phố cần chỉ đạo các đơn vị tư vấn khi lập dự án phải quán triệt và thực hiện mục tiêu phát triển bền vững, làm đến đâu tốt đến đó, không để lại hậu quả về sau, bàn bạc và lắng nghe ý kiến nhân dân, có giải pháp tối ưu để người dân được hưởng những thành quả, những tiện ích do đối tác Nhà nước hay Tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng. 3.1.6. Tạo điều kiện để tư nhân vay vốn ODA Nguồn vốn ODA có vai trò hết sức quan trọng trong việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông. Các dự án ODA đòi hỏi bên tiếp nhận phải có vốn đối ứng, có thể là tiền, quyền sử dụng đất, lao động…Tiến độ giải ngân ODA nhanh hay chậm phụ thuộc vào sự kịp thời của vốn đối ứng, năng lực hấp thụ của bên tiếp nhận và năng lực quản lý của đơn vị thực hiện. Vì vậy muốn huy động cũng như sử dụng hiệu quả nguồn vốn này cần phải nhanh chóng bố trí vốn đối ứng cho dự án, tăng cường công tác quản lý dự án, đảm bảo chất lượng tiêu chuẩn cho khối lượng công việc đã hoàn thành. Ngoài ra còn xây dựng danh mục các dự án cần thiết để kêu gọi vốn ODA và tiến hành đàm phán, ký kết các hiệp định song phương và đa phương với các nước để tăng vốn cam kết tài trợ trong thời gian tới. Trong bối cảnh thiếu hụt cơ sở hạ tầng, Chính phủ gần đây đã có chỉ đạo tạo cơ chế để doanh nghiệp tư nhân vay vốn ODA. Động thái này đang được nhiều nhà tài trợ quan tâm. Việt Nam là quốc gia có số lượng dự án ODA rất lớn và nếu tư nhân được tiếp cận nguồn vốn ODA sẽ giúp các dự án sớm được hoàn tất và mang lại lợi ích cho người dân. 3.1.7. Cần có cơ quan chuyên trách Cơ quan chuyên trách có thể thuộc Sở Kế hoạch đầu tư, hoặc thuộc Sở Tài chính đi sâu vào nghiên cứu chính sách, cũng như là đầu mối quản lý Nhà nước, đào tạo nhân lực và tư vấn, hỗ trợ quá trình thực hiện các dự án PPP. Cơ quan này có thể gọi là Trung tâm PPP. Nhiệm vụ chính của Trung tâm này bao gồm: nghiên cứu chính sách liên quan đến chương trình PPP, tiêu chuẩn hoá và cung cấp các tài liệu hướng dẫn cho các dự án thực hiện theo hình thức PPP, xúc tiến các dự án đầu tư theo hình thức đầu tư PPP, đào tạo nhân lực tham gia và quản lý các dự án PPP... 45 3.2. Nhóm kiến nghị lâu dài 3.2.1. Nâng cao chất lượng quản lý hoạt động đầu tư công Quản lý hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng trong nền kinh tế thị trường luôn luôn phải đổi mới và phát huy tính tự chủ sáng tạo ở các cấp, ngành, địa phương nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư. Thành phố Hồ Chí Minh đang dần đàn bỏ đi tình trạng quản lý “khép kín” trong hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng, cụ thể là công trình xây dựng cơ sở hạ tầng đã giao phó bớt cho khu vực tư, cũng như là phối hợp với khu vực tư cùng tham gia vào các dự án. Trong thời gian tới, sự phân cấp sẽ phải đẩy mạnh, gắn trách nhiệm của các cấp khi thực hiện dự án, nhưng cần có hành lang pháp lý rõ ràng hơn. Thời gian thực hiện các dự án đầu tư dài kéo theo sự ảnh hưởng đến tiến độ nghiệm thu công trình và đưa vào sử dụng, do đó có thể làm giảm hiệu quả đầu tư, thời gian thu hồi vốn chậm. Thời gian đầu tư càng dài thì rủi ro cũng như chi phí đầu tư lại càng lớn, hơn nữa, nó còn ảnh hưởng đến khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp. Do vốn lớn lại nằm ứ đọng trong suốt quá trình thực hiện đầu tư nên để nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, cần tiến hành phân kỳ đầu tư, bố trí vốn và các nguồn lực tập trung hoàn thành dứt điểm từng hạng mục công trình, quản lý chặt chẽ tiến độ kế hoạch vốn đầu tư, khắc phục tình trạng thiếu vốn, nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản nhằm hạn chế thấp nhất những mặt tiêu cực có thể xảy ra trong thời kỳ đầu tư. Cần thiết phải xây dựng và ban hành tiêu chí, tiêu chuẩn làm chủ đầu tư, ban quản lý dự án kèm theo chức năng và trách nhiệm cụ thể cho từng chức danh công việc. Ngoài ra các tổ chức tư vấn, các nhà thầu xây dựng, các tư vấn giám sát không thuộc cùng một Bộ, Tỉnh, Thành phố. 3.2.2. Hoàn thiện công tác đấu thầu và tăng cường quản lý đấu thầu Trong thời gian qua, công tác đấu thầu đã bộ lộ nhiều yếu kém làm ảnh hưởng đến chất lượng, tiến độ dự án, do quy chế đấu thầu chưa hoàn thiện và thiếu thông tin. Vì vậy các nhà quản lý cần hoàn thiện cơ chế đấu thầu để chấm dứt tình trạng đấu thầu giá thấp, thực hiện đầy đủ trách nhiệm tài chính giữa chủ đầu tư và nhà thầu trong việc chậm giải phóng mặt bằng, chậm thanh toán nghiệm thu… Trong quá trình chuẩn bị và tổ chức đấu thầu 46 cần xây dựng các tổ chức kinh tế - kỹ thuật cụ thể để lựa chọn nhà thầu có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật thi công, hạn chế nhà thầu “tay trái” không có khả năng thực hiện dự án. Ngoài ra cần có những chế tài xử lý các vi phạm trong đấu thầu như hiện tượng mua - bán thầu, nghiêm cấm tình trạng các nhà thầu cấu kết để nhường phần thắng cho một nhà thầu, rồi nhận lại phần việc được chia từ người thắng cuộc theo hợp đồng. Cần có những hướng dẫn cụ thể, các văn bản pháp quy, các chế tài phải nhất quán, rõ ràng để tránh chuyện tù mù việc mua bán đấu thầu, tránh tạo nên những kẻ hở nhằm tạo nên những tiêu cực ngoài tầm kiểm soát. Để đảm bảo tính công khai minh bạch trong công tác đấu thầu, Bộ Giao thông vận tải, Chính quyền thành phố, và các nhà đầu tư cần tiến hành đấu thầu cạnh tranh rộng rãi trong tuyển chọn nhà thầu trong xây dựng công trình; phân chia gói thầu đủ lớn, hoặc theo cả phân đoạn để tránh tình trạng xôi đỗ, lãng phí, không đảm bảo tính tổng thể. Hình thức đấu thầu cạnh tranh giúp thành phố lựa chọn được nhà thầu phù hợp, đủ năng lực chuyên môn, đảm bảo được chất lượng cũng như tiến độ của dự án. Giá trị gói thầu cần được thống nhất để vừa khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia dự thầu, vừa không quá nhỏ ảnh hưởng đến chất lượng, tính đồng bộ của hệ thống hạ tầng giao thông và gây khó khăn cho quản lý. Quản lý đấu thầu phải xuyên suốt quá trình từ khâu chuẩn bị đến tổ chức đấu thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu, lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng, tránh trường hợp nhà thầu trúng thầu, có tên trong hợp đồng và nhà thầu thực hiện công việc là hai nhà thầu khác nhau. Nghiêm minh xử lý các trường hợp móc nối giữa nhà quản lý, nhà thầu, nhà đầu tư làm thất thoát vốn của Nhà nước. Một vấn đề yếu kém nữa trong công tác đấu thầu là thiếu thông tin. Cần công khai hóa công tác đấu thầu, thiết lập trang Web thông tin về nhà thầu và đấu thầu để theo dõi, đánh giá hoạt động của ban quản lý dự án, nhà thầu trên phạm vi toàn quốc về nội dung tiến độ, chất lượng. Kiên quyết đề xuất xử lý các trường hợp không đảm bảo thủ tục theo quy chế đấu thầu hoặc các vấn đề nghi vấn trong quá trình tổ chức đấu thầu và xét thầu. 47 3.2.3. Xúc tiến việc tìm kiếm các nguồn vốn và phương thức huy động vốn để bố sung và hỗ trợ cho vốn Ngân sách Trước thực trạng nhiều dự án không thể triển khai được vì nguồn vốn ngân sách quá hạn hẹp. Do vậy, bên cần tập trung vốn cho các dự án quan trọng, cần tiềm kiếm những dự án bổ sung khác để cung cấp cho những dự án còn dở dang hoặc bị đình hoãn do không bố trí được nguồn vốn. Đây là giải pháp hữu hiệu vừa đẩy nhanh tiến độ cho các dự án vừa nâng cao hiệu quả đầu tư cơ sở hạ tầng. Vì các nguồn vốn có tính thương mại luôn đòi hỏi lĩnh vực đầu tư phải đem lại lợi nhuận và người đi vay cần phải sử dụng vốn hợp lý để hoàn trả cả vốn lẫn lãi cho người cho vay đúng thời hạn. Phương thức huy động vốn đầu tư theo hình thức BOT tỏ ra rất hiệu quả đối với lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng. Song việc thu hút nguồn vốn thông qua phương thức này còn rất ít so với tiềm năng trong dân cư và nước ngoài. Muốn huy động được các nguồn vốn trong và ngoài nước, trước hết phải xây dựng danh mục các dự án BOT, BT để kêu gọi đầu tư. Các dự án này muốn hấp dẫn các thành phần kinh tế tham gia cần phải mang tính kinh tế cao, nghĩa là nhanh chóng thu phí hoàn vốn và hưởng lợi nhuận hợp lý trước khi chuyển giao cho Nhà nước (BOT). Sau khi xây dựng xong nhà đầu tư có thể nhượng bán quyền thu phí đường, cầu, phà…nếu không muốn kinh doanh. Các cơ quan Nhà nước cần cung cấp đầy đủ các thông tin liên quan đến dự án cho nhà đầu tư như quy hoạch phát triển kinh tế, quy hoạch giao thông trong thời gian dài, những dự án có ảnh hưởng đến dự án BOT trong tương lai; lưu lượng xe trong một ngày một đêm; nhịp độ tăng trưởng lưu lượng; các thông tin về tài chính như thuế, lãi suất ưu đãi đầu tư, tuyển dụng lao động…để nhà đầu tư có thể tính toán chính xác tính khả thi của dự án. Ngoài phương thức trên, Nhà nước có thể vay vốn thông qua phát hành trái phiếu công trình, Trái phiếu chính phủ để xây dựng Cơ sở hạ tầng. Đây là hình thức góp vốn gián tiếp của tư nhân và nước ngoài. Muốn huy động vốn bằng hình thức này thì lãi suất trái phiếu phải hấp dẫn người mua nhưng không gây gánh nặng nợ nần cho ngân sách Nhà nước. Trong thời gian tới cần phát hành nhiều loại trái phiếu với kỳ hạn khác nhau, lãi suất khác nhau, và kèm theo những ưu đãi cần thiết hướng đến nhiều đối tượng có vốn nhàn rỗi và những nhà đầu tư tài chính. Bên cạnh đó cần phổ biến rộng rãi thông qua các phương tiện thông tin đại chúng để mọi người có thể nắm bắt được ưư điểm của việc mua trái phiếu. 48 Trong những năm tới cần phải tìm kiếm nhiều hình thức huy động vốn trong và ngoài nước để đáp ứng nhu cầu đâu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng cao. Một số hình thức có thể thực hiện là: đổi đất lấy công trình, đầu tư theo phong trào (có nghĩa là nhân dân đóng góp công sức, nguyên vật liệu, tiền bạc để xây dựng đường xá, cầu cống trong khu dân cư…). 3.2.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát ở tất cả các ngành, các cấp Để chống thất thoát lãng phí, nâng cao chất lượng công trình và đẩy nhanh tiến độ dự án cần phải tăng cường công tác thanh tra, giám sát hoạt động đầu tư xây dựng ngành Giao thông vận tải. Trước tiên, cần kiện toàn và hoàn thiện tổ chức thanh tra tại các ngành, các cấp; tập trung thanh tra đầu tư xây dựng áp dụng đồng bộ các biện pháp chống dàn trải, thất thoát kết hợp với đấu tranh phòng chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm; Kiên quyết xử lý nghiêm minh các tập thể và cá nhân sai phạm. Ngoài ra, công tác giám sát và công tác đánh giá hoạt động đầu tư phải được tiến hành xuyên suốt từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư đến khâu chuẩn bị đầu tư, đánh giá trong quá trình thực hiện đầu tư và đánh giá quá trình khai thác và vận hành dự án, thậm chí đánh giá ở khâu hậu dự án. Không phê duyệt dự án đầu tư nếu chưa làm rõ hiệu quả và đảm bảo tính khả thi của nguồn vốn, không được thi công khi chưa có quyết định đầu tư, chưa có thiết kế và quyết định được phê duyệt. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát phải được tiến hành thường xuyên, công khai, minh bạch nhằm ngăn chặn và xử lý kịp thời các sai phạm trước, trong, và sau khi thực hiện dự án. Việc giám sát cộng đồng cũng sẽ được chú trọng hơn với chủ trương: tất cả công trình giao thông vận tải đều được báo cáo gửi đến Hội đồng nhân dân địa phương, các đoàn đại biểu Quốc hội để biết và tổ chức giám sát. 49 KẾT LUẬN Với nhu cầu đầu tư giai đoạn tới rất lớn nhưng nguồn lực Nhà nước có hạn, Thành phố cần có những cơ chế, chính sách hợp lý để các thành phần kinh tế cùng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thức thích hợp để góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, rút ngắn tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá của Thành phố. Bên cạnh đầu tư từ các khu vực ngoài quốc doanh, khu vực nước ngoài, đầu tư công đã và đang đóng góp đáng kể vào phát triển kinh tế - xã hội thành phố cụ thể là dự án cầu Phú Mỹ, hầm vượt Thủ Thiêm... Tuy nhiên, nhiều dự án có hiệu quả đầu tư chưa cao, do nhiều hạn chế về nguồn vốn, công tác quy hoạch, năng lực bộ máy cơ quan nhà nước còn yếu kém do không có động lực thúc đẩy và cơ chế giám sát đủ mạnh; quy định về cách thức thẩm định, lựa chọn dự án công còn đơn giản chưa định lượng được lợi ích kinh tế - xã hội; các chế tài xử lý vi phạm không đủ mạnh; cơ chế quản lý kinh phí cho đầu tư chưa phù hợp… Đây chính là những nguyên nhân gây ra các trở ngại trong giai đoạn vừa qua. Mô hình hợp tác Nhà nước - Tư nhân tỏ ra thật sự hiệu quả trong đầu tư công, nhất là trong xây dựng cơ sở hạ tầng. Với mô hình này, Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác và chia sẻ rủi ro trong quá trình đầu tư xây dựng và vận hành dự án. Để thực hiện nhiều mô hình PPP hơn nữa, trước hết chúng ta cần có một khung pháp lý đủ rộng, công tác chuẩn bị lập kế hoạch, xúc tiến đầu tư…thật tốt. 50 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Ngân hàng phát triển châu Á – ADB (tháng 11/2008), Public Private Partnership (PPP) Handbook. 2. Ts. Nguyễn Hồng Thắng, Ts. Nguyễn Thị Huyền (năm 2010), Thẩm định dự án đầu tư khu vực công, Nhà xuất bản Thống Kê. 3. PGS. Trần Đức Dục (2000), Một số vấn đề cơ bản về kinh tế đầu tư Quy hoạch và quản lý Cơ sở hạ tầng, Nhà xuất bản Xây Dựng. 4. Nguyễn Hoàng Anh (2008), Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh: vấn đề và giải pháp, Luận văn Thạc sĩ kinh tế. 5. Vneconomy (10/10/2006), Hợp tác công - tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng: Hy vọng mới!, www.vneconomy.com.vn 6. Báo cáo 12 năm hoạt động Quỹ Đầu tư HIFU (1997-2009). 7. Gia Linh (19/09/2008), Hợp tác Nhà nước – Tư nhân trong phát triển hạ tầng: Thiếu quy định phù hợp, dddn.com.vn/phapluatkinhdoanh 8. Từ Nguyên Vneconomy (15/09/2008), Hợp tác đầu tư Nhà nước - Tư nhân: "Vẫn vướng lợi ích", www.vneconomy.com.vn 9. Lieven Jacquemyn – Giám đốc khu vực tài chính DN, KPMG Singapore; Nasir PKM Abdul – Counsel of Lovells LL, Hoạt động PPP tại Việt Nam: Chờ hành lang pháp lý. 10. TS. Nguyễn Thị Huyền, Hình thức hợp tác công tư góp phần giải quyết nhu cầu vốn cho cơ sở hạ tầng, Tạp chí Công nghệ Ngân Hàng, 05/2009. 11. Vũ Quang Lãm, Hợp tác công tư – Lời giải cho bài toán huy động vốn đầu tư hạ tầng của thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Economic Development, 06/2009. 12. Một số website: Diem_nhan_cua_phuong_thuc_BOT_trong_giao_thong/ www.cii.com.vn …