Chính sách phát triển - Ghi chú Bài giảng 9 Tăng trưởng có tốt cho người nghèo?

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Chính sách phát triển Tăng trưởng có tốt cho Niên khoá 2012-2014 Ghi chú Bài giảng 9 người nghèo? Jonathan R. Pincus 1 Chính sách phát triển Ghi chú Bài giảng 9 Tăng trưởng có tốt cho người nghèo? Giảm nghèo là một trong những mục tiêu chính của chính sách phát triển (các mục tiêu khác gồm tạo cơ hội để công dân hiện thực hóa hết tiềm năng của mình, uy tín và bảo vệ quốc gia, và các mục tiêu khác). Nghèo có thể được định nghĩa một cách tương đối hay tuyệt đối. Theo nghĩa tuyệt đối, nghèo được xác định như là thu nhập hoặc tiêu dùng dưới mức tối thiểu nào đó được xác định trên cơ sở nhu cầu vật chất. Ví dụ, ngưỡng nghèo 1 đô-la/ngày của WB là một nỗ lực để xác định chuẩn nghèo cùng cực toàn cầu dựa vào những yêu cầu dinh dưỡng tối thiểu. Nhiều ngưỡng nghèo của các nước, như của Tổng cục thống kê Việt Nam (GSO), là dựa trên ước tính lượng calorie tối thiểu mà một người cần hấp thụ để duy trì sức khỏe tốt. Rổ hàng hóa này, thường là các loại thực phẩm thiết yếu phù hợp với địa phương, được thể hiện bằng giá trị tiền tệ. Sau đó “thành phần phi thực phẩm” được bổ sung vào để phản ảnh chi phí nhà ở, nước, vệ sinh và nhu cầu cơ bản khác. Thường thành phần phi thực phẩm được tính toán theo phần trăm của yêu cầu thực phẩm tối thiểu. Khác với phương pháp đo lường nghèo tuyệt đối, ngưỡng nghèo tương đối thể hiện nghèo tỉ lệ với một số thước đo xu hướng trung tâm. Ví dụ, nghèo ở Anh được định nghĩa là thu nhập hộ gia đình thấp hơn 60% thu nhập trung vị. Các thước đo nghèo tương đối như vậy có lợi thế điều chỉnh tự động tăng lên khi xã hội trở nên khấm khá hơn. Nó cũng giảm nhu cầu tính toán phức tạp (và khả năng sai sót) thường phát sinh khi chuyển đổi rổ thực phẩm sang thước đo tiền tệ. Ví dụ, thước đo nghèo dựa vào ngưỡng nghèo tuyệt đối là rất nhạy cảm với những thay đổi giá. Giá gạo tăng có thể đưa đến kết quả tăng mạnh số đo nghèo ở Việt Nam, nhưng có thật sự là người dân nghèo hơn không? Nếu họ có thể thay thế gạo bằng thực phẩm khác, thì có lẽ tỉ lệ nghèo thực tế không thay đổi nhiều. Một vấn đề nghiêm trọng hơn với ngưỡng nghèo tuyệt đối là nghèo không chỉ là vấn đề cùng cực. Chắc chắn đa số người dân sẽ xem mình là nghèo nếu họ không có đủ tiền để duy trì khẩu phần ăn lành mạnh. Nhưng đó không phải là tiêu chí duy nhất mà chúng ta sử dụng để đo lường phạm vi nghèo. Ngưỡng nghèo ở nước giàu cao hơn nhiều so với nước nghèo vì mức sống thay đổi theo mức tiêu dùng bình quân. Ngưỡng nghèo ở Việt Nam năm 2010 là 750.000 đồng/người/tháng ở đô thị và 550.000 ở nông thôn. Ngưỡng nghèo ở Mỹ cho một gia đình 4 người (2 người lớn, 2 trẻ dưới 18) là 22.162 đô- la trong cùng năm. Những con số này không phản ánh chi phí sinh hoạt, chúng là hệ quả của những quan niệm khác nhau về lượng tiền mà một người cần để thoát nghèo. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Chính sách phát triển Tăng trưởng có tốt cho Niên khoá 2012-2014 Ghi chú Bài giảng 9 người nghèo? Jonathan R. Pincus 2 Vì nghèo là tương đối nên chúng ta thường định nghĩa nghèo như là có mức thu nhập hoặc tiêu dùng không đảm bảo mức sống được xem là đủ cho một gia đình hoặc cá nhân để tham gia đầy đủ vào cuộc sống cộng đồng. Mặc dù định nghĩa này là không cụ thể, nó bao hàm ý tưởng được chia sẻ rộng rãi là người nghèo bị thiệt thòi vì họ thiếu nguồn lực để sống một cuộc sống được cho là bình thường theo chuẩn địa phương. Ngưỡng nghèo tương đối làm tốt hơn khi đo nghèo theo định nghĩa này, tuy nhiên ngưỡng nghèo tuyệt đối cũng có ích khi đo lường nghèo cùng cực, và do đó nó được sử dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển. Cả ngưỡng nghèo tuyệt đối lẫn tương đối đều dùng để suy ra chỉ số tỉ lệ nghèo (headcount poverty index), là phần trăm cá nhân hay hộ gia đình có thu nhập hoặc tiêu dùng thấp hơn ngưỡng nghèo: Trong đó q là số người có thu nhập thấp hơn ngưỡng nghèo, và n là tổng dân số. Nó cho chúng ta một chỉ báo về thực trạng nghèo (bao nhiêu phần trăm dân số là nghèo) nhưng không cho biết là họ nghèo như thế nào. Vì thế ta cần tỉ lệ khoảng cách nghèo, đo lường độ sâu nghèo. Tỉ lệ khoảng cách nghèo (poverty gap ratio) là tổng tỉ lệ khoảng cách thu nhập của dân số dưới ngưỡng nghèo, chia cho tổng dân số: Trong đó z là ngưỡng nghèo, yi là thu nhập của cá nhân i, q là số người nghèo và n là qui mô dân số. Khoảng cách nghèo lớn có nghĩa là số người có thu nhập hoặc tiêu dùng thấp hơn nhiều so với ngưỡng nghèo là nhiều hơn số người trên ngưỡng nghèo. Hai biểu đồ phân phối trong hình cho thấy ngưỡng nghèo là như nhau nhưng tỉ lệ khoảng cách nghèo là khác nhau. Xét tỉ lệ nghèo và tỉ lệ khoảng cách nghèo trong khu vực, điều đầu tiên chúng ta nhận biết là nghèo ở các nước giàu thường là ít hơn khi đo lường theo ngưỡng nghèo tuyệt đối. Các nhà kinh tế do đó cho rằng cách tốt nhất để giảm nghèo là tăng trưởng kinh tế. David Dollar và Art Kraay đăng tải bài viết đầy ảnh hưởng năm 2002 lập luận mạnh mẽ rằng các chính sách ngoài tăng trưởng không phải là công cụ giảm nghèo hiệu quả. Ta nên dành vài phút cân nhắc bài viết này vì nó có những hàm ý quan trọng đối với cách suy nghĩ của chúng ta về giảm nghèo. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Chính sách phát triển Tăng trưởng có tốt cho Niên khoá 2012-2014 Ghi chú Bài giảng 9 người nghèo? Jonathan R. Pincus 3 Trong bài nghiên cứu, “Tăng trưởng là TỐT cho người nghèo”, họ cho rằng mối quan hệ giữa tăng trưởng và giảm nghèo là tuyến tính và là 1-1.1 Thu nhập quốc dân tăng một điểm phần trăm sẽ đi kèm với thu nhập người nghèo tăng một điểm phần trăm. Các tác giả tổng hợp 285 quan sát quốc gia theo năm trong đó có ít nhất hai quan sát thu nhập người nghèo trên mỗi nước tách biệt ít nhất là 5 năm (bao phủ 92 quốc gia). Họ nhận thấy chúng ta không thể bác bỏ giả thuyết không cho rằng độ dốc của đường thẳng này là bằng một; hay thu nhập của nhóm ngũ phân thấp nhất tăng nhanh như thu nhập trung bình. Họ viết: “tuy nhiên chúng ta có thể kết luận là các chính sách làm tăng thu nhập trung bình có vai trò quan trọng trong các chiến lược giảm nghèo thành công, và bằng chứng hiện hữu giữa các nước – kể cả của chúng ta – không mang lại thông tin gì cho thấy hỗn hợp chính sách định hướng tăng trưởng nào là đặc biệt có lợi cho những người nghèo nhất trong xã hội.” Nói cách khác, xem xét hàng loạt các nước, ta thấy tăng trưởng không có lợi cho người giàu một cách bất cân xứng. Những chính sách xóa nghèo tốt nhất là những chính sách thúc đẩy tăng trưởng. Chúng ta không cần lo lắng cho rằng nghèo là một vấn đề tách khỏi tăng trưởng kinh tế. Nếu điều này đúng, thì đây là một phát hiện quan trọng. Dollar và Kraay sau đó thực hiện bước đi logic tiếp theo. Nếu tăng trưởng thực tế tốt cho người nghèo, thì họ phải có lợi từ những chính sách tốt cho tăng trưởng. Theo họ cái lợi này là lạm phát thấp, phát triển hệ thống tài chính, tỉ lệ thương mại/GDP cao, và thượng tôn pháp luật. Hơn nữa, nhiều chính sách mà chúng ta mặc định là tốt cho người nghèo lại không làm giảm nghèo. Ví dụ, chi tiền cho giáo dục tiểu học có gắn liền với tăng trưởng nhưng không giảm nghèo; chi tiêu y tế giáo dục không làm tăng thu nhập của người nghèo; tăng trưởng năng suất nông nghiệp không liên quan đến tăng HOẶc giảm nghèo và các tổ chức dân chủ thì cũng không gắn liền với tăng trưởng hay giảm nghèo. Nếu những kết quả này đủ mạnh, thì có nghĩa là các chính phủ không thể giảm nghèo bằng cách chi nhiều tiền cho các chương trình xóa nghèo như giáo dục tiểu học, y tế công và nghiên cứu nông nghiệp và khuyến nông. Thay vào đó, chính phủ nên tập trung đẩy mạnh thương mại, giảm lạm phát và tự do hóa hệ thống tài chính. Vấn đề chính với lập luận này như Marc Wuyts đã nêu, là nó không nêu rõ cơ chế mà nhờ đó tăng trưởng là tốt cho người nghèo. Với đa số - kể cả người nghèo – thì mối quan hệ giữa tăng trưởng và thu nhập cao hơn phụ thuộc vào việc phân chia tăng trưởng sản lượng thành tăng trưởng năng suất và tăng trưởng việc làm, và phạm vi mà 1 David Dollar and Art Kraay (2002) “Growth IS Good for the Poor, Journal of Economic Growth, 7, p. 195-225, September. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Chính sách phát triển Tăng trưởng có tốt cho Niên khoá 2012-2014 Ghi chú Bài giảng 9 người nghèo? Jonathan R. Pincus 4 tăng trưởng năng suất chuyển thành thu nhập lao động. Nhớ lại việc sử dụng phương pháp thu nhập để tính GDP, GDP = tiền lương + thuê + lãi + lợi nhuận gộp + khấu hao. Nếu lương phụ thuộc vào giờ công lao động nhân với mức lương thưởng trung bình, thì mối quan hệ giữa nghèo và tăng trưởng phụ thuộc vào phạm vi mà sự gia tăng GDP được qui thành tăng tiền lương so với các thành phần khác của GDP (lợi nhuận, lãi và tiền thuê). Ví dụ, Mỹ đang có khoảng cách lớn dần giữa tăng trưởng năng suất với tăng trưởng lương lao động. Thực chất điều này có nghĩa là một tỉ lệ GDP lớn hơn đã chuyển thành lợi nhuận, như trong hình. Tăng trưởng GDP ở Mỹ trở thành xu hướng có lợi cho người giàu hơn là nghèo. Như báo cáo “State of Working America” kết luận, nền kinh tế đang làm rất tốt trừ những người trong đó. Wuyts giúp chúng ta tách bạch tác động của tăng trưởng năng suất, việc làm và lương bình quân lên phúc lợi hộ gia đình. Ông triển khai hệ số năng suất lao động trên lương thưởng trung vị thành tích số của ba đại lượng: độ ố Đại lượng thứ nhất là khoảng cách giữa năng suất và lương thưởng. Như đã thấy, chênh lệch này đang tăng ở Mỹ. Nó không nhất thiết có nghĩa là thu nhập hộ gia đình đang tăng ít hơn năng suất, vì hộ gia đình cũng sở hữu tài sản vốn như nhà và cổ phiếu. Nhưng vì việc sở hữu tài sản vốn lệch hẵn sang nhóm 10% dân số, nên khoảng cách gia tăng giữa năng suất và lương thưởng có nghĩa là thu nhập tăng thêm ngày càng chuyển thành lợi nhuận hơn là tiền lương. Đại lượng thứ hai là hệ số giữa lương trung bình với lương trung vị trước khi điều chỉnh lạm phát. Nó cho ta thước đo bất bình đẳng trong thu nhập lao động. Nếu hệ số này tăng thì có thể liền lương của những người làm công hàng đầu (giới ngân hàng) đang tăng nhanh hơn lương của người khác. Đây chính là điều đang xảy ra ở Mỹ, nhóm 1% những người ăn lương cao nhất tăng tỉ trọng của họ trong tổng tiền lương từ 7,3% 1979 lên 13,1% 2011. Nhóm 0,1% người làm công hàng đầu tăng tỉ phần của họ trong cùng kỳ từ 1,6% lên 4,7%, gần gấp ba lần trong 30 năm. Đại lượng cuối cùng là tỉ số thay đổi giá tiêu dùng với tất cả thay đổi giá. Nếu giá tiêu dùng đang tăng nhanh hơn chỉ số khử lạm phát, thì phúc lợi của hộ gia đình sẽ bị tác động bất lợi. Đây cũng là tình huống sau thập niên 70 ở Mỹ. Điểm quan trọng là tăng trưởng năng suất và tăng trưởng GDP không tương quan hoàn hảo với thu nhập hộ gia đình nói chung và thu nhập người nghèo nói riêng. Các cơ chế Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Chính sách phát triển Tăng trưởng có tốt cho Niên khoá 2012-2014 Ghi chú Bài giảng 9 người nghèo? Jonathan R. Pincus 5 ảnh hưởng đến mối quan hệ này là tăng trưởng thu nhập tiền lương, xu hướng bất bình đẳng thu nhập tiền lương và xu hướng giá. Dollar và Kraay lập luận rằng hỗ trợ tăng trưởng sẽ giúp giảm nghèo. Lạm phát thấp là tốt cho tăng trưởng vì nó thúc đẩy tiết kiệm và đầu tư. Tuy nhiên, như đã thấy, hệ số khử lạm phát thấp sẽ không nhất thiết tốt cho người nghèo. Tác động lên người nghèo phụ thuộc vào loại giá cả nào đang gia tăng nhanh hơn chỉ số tổng quát. Giá lương thực tăng đặc biệt gây khó khăn cho người nghèo vì họ chi tiêu phần lớn thu nhập cho hàng thiết yếu. Họ cũng lập luận rằng tự do hóa thương mại là tốt cho tăng trưởng và do đó tốt cho người nghèo. Tự do hóa thương mại là tốt cho người nghèo khi nó dẫn đến sự gia tăng việc làm công và tăng tiền lương. Petia Topalova cho thấy nghèo nông thôn tăng ở các quận ở Ấn Độ có tự do hóa thương mại nhất.2 Goldberg và Pavcnik nhận thấy tự do hóa thương mại không làm giảm nghèo đô thị ở Colombia.3 Một trong những lý do mà tự do hóa thương mại không làm giảm nghèo ở các quận Ấn Độ và thành phố Colombia là thiếu sự chuyển dịch địa lý ở những nơi này. Nếu người ta không thể đi đến nơi tạo công ăn việc làm, thì tự do hóa thương mại chỉ đơn thuần triệt tiêu việc làm cũ mà không tạo cho lao động thất nghiệp cơ hội tìm việc làm mới. Điều này có thể làm tăng bất bình đẳng tiền lương, khi lao động trong khu công nghiệp và thành phố đẩy tiền lương lên vì không bị cạnh tranh bởi lao động nhập cư. Tăng trưởng nhìn chung là tốt cho người nghèo. Nhưng mối quan hệ này không phải hoàn hảo. Nó phải qua trung gian là mối quan hệ giữa tăng trưởng và tạo việc làm, tiền lương, bất bình đẳng và chuyển động giá. Tăng trưởng có lợi cho người nghèo có nghĩa là tăng trưởng việc làm nhanh, tăng lương xuyên suốt các hạng mục và giá tiêu dùng ổn định. Những điều kiện này không được thỏa ở các nước đang phát triển. 2 Petia Topalova, “Trade Liberalization, Poverty and Inequality: Evidence from Indian Districts” 3 Goldberg and Pavcnik, “The Effects of the Colombian Trade Liberalization on Urban Poverty,”