Chính sách phát triển - Ghi chú Bài giảng 8 Thể chế và chính sách công nghiệp hóa

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2012-2014 Chính sách phát triển Ghi chú Bài giảng Thể chế và chính sách công nghiệp hóa Jonathan Pincus 1 Ghi chú Bài giảng 8 Thể chế và chính sách công nghiệp hóa Ba bài giảng trước chúng ta đã giới thiệu tiến trình công nghiệp hóa ở thế giới đang phát triển, qua đó chúng ta đã đưa ra hai giả định cơ bản: 1. Công nghiệp hóa ở thế giới đang phát triển diễn ra trong bối cảnh lao động dư thừa, có thể chuyển từ hoạt động năng suất thấp sang công việc năng suất cao mà không làm giảm sản lượng trong khu vực truyền thống; 2. Lợi thế của ngành sản xuất công nghiệp so với các ngành khác là khả năng đạt được suất sinh lợi tăng dần theo qui mô, sao cho những đầu tư lớn vào công nghiệp sẽ tạo ra tăng trưởng nhanh chóng về năng suất và lợi nhuận, giúp tích lũy vốn nhanh hơn. Đây là hai giả định cơ bản trong mô hình Lewis, cho thấy những chuyển dịch lao động từ khu vực truyền thống sang hiện đại đã thúc đẩy tiến trình phát triển như thế nào. Suất sinh lợi tăng dần theo qui mô là lý do chính mà sản xuất công nghiệp từ lâu đã trở thành cỗ máy cho phát triển kinh tế, và đến nay vẫn như vậy. Suất sinh lợi tăng dần hiện hữu trong các doanh nghiệp nói riêng và ngành công nghiệp nói chung nhờ tác động lan tỏa. Tăng trưởng giá trị gia tăng sản xuất công nghiệp nhanh hơn sẽ đi kèm với tăng trưởng năng suất nhanh hơn vì kiến thức và kỹ năng đạt được trong một doanh nghiệp hoặc ngành sẽ được phổ biến sang nơi khác. “Vừa học vừa làm” hình thành nên kỹ năng và đổi mới sáng tạo khi đầu tư gia tăng trong ngành sản xuất công nghiệp. Hơn nữa, sự hiện diện của các ngành hạ nguồn cũng tạo ra thị trường đầu vào sản xuất: ngành may mặc năng động đẩy mạnh cầu vải sợi; ngành nội thất hình thành nhu cầu gỗ ván, keo dán, dụng cụ nội thất. Suất sinh lợi tăng dần theo qui mô cũng là một nhân tố trong Cuộc Cách mạng Kinh doanh toàn cầu, là sự tập trung chưa từng có năng lực công nghệ và vốn vào một nhóm nhỏ doanh nghiệp đi đầu thế giới trong mỗi tiểu ngành hoặc nhóm sản phẩm. Giả định ở đây cho rằng lao động thất nghiệp hoặc khiếm dụng có nghĩa là cung và cầu không tự động cân bằng, và đầu tư có thể không đủ để cân bằng thị trường lao động. Thặng dư lao động và suất sinh lợi tăng dần theo qui mô không dễ dàng khớp nối vào mô hình kinh tế chuẩn về thị trường cạnh tranh hoàn hảo. Trong những mô hình này, tất cả yếu tố sản xuất, gồm lao động và vốn, là được toàn dụng. Không có thất nghiệp hoặc thất nghiệp giả tạo, và đầu tư luôn bằng tiết kiệm. Suất sinh lợi trên vốn là như nhau trong tất cả hoạt động. Thể chế duy nhất trong mô hình chuẩn là thị trường: không có nghiệp đoàn lao động, không có chính phủ và cả ngân hàng. Khuyến nghị chính sách quan trọng từ mô hình chuẩn là chính phủ nên cố gắng xóa bỏ mọi trở ngại đối với giao dịch thị trường. Chính sách can thiệp thị trường sẽ ngăn chặn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2012-2014 Chính sách phát triển Ghi chú Bài giảng Thể chế và chính sách công nghiệp hóa Jonathan Pincus 2 thị trường lao động và vốn không đạt được cân bằng, làm giảm hiệu quả sản xuất và trao đổi. Nhưng chúng ta nên nhớ rằng mô hình chuẩn nhắm đến minh họa hoạt động của các nguyên lý kinh tế với giả định toàn dụng và suất sinh lợi không đổi theo qui mô. Nếu những giả định này không có giá trị, thì sự phù hợp chính sách của mô hình này sẽ bị hạn chế. Xu hướng chính sách Trong thực tế, phát triển công nghiệp bị giới hạn bởi cầu nội địa hàng sản xuất công nghiệp không đủ, thiếu đầu tư và thiếu kỹ năng và năng lực công nghệ. Tư duy phát triển hậu Thế Chiến II đề xuất nỗ lực đầu tư đại trà để đạt lợi thế theo qui mô và tạo ngoại tác tích cực xuyên suốt các ngành và kết quả đạt được. Paul Rosenstein-Rodan, nhà kinh tế học người Úc có nhiều năm giảng dạy tại MIT, năm 1943 đề xuất nỗ lực đầu tư “cú hích lớn” vào Đông Âu để cung cấp việc làm cho lao động khiếm dụng trong nông nghiệp và để đạt lợi thế theo qui mô cũng như lợi thế bên ngoài tích cực.1 Nhớ rằng Alexander Gerschenkron đã nói các nước công nghiệp hóa sau này ở châu Âu đã tài trợ đầu tư qui mô lớn để tiếp nhận công nghệ nước ngoài và hiện thực hóa “lợi thế đi sau”. Ngoài cú hích lớn, các lý thuyết thời hậu chiến chú trọng vào nhu cầu bảo hộ ngành công nghiệp trong nước khỏi cạnh tranh nước ngoài. Ý tưởng là các ngành nội địa mới thành lập cần thời gian để phát triển năng lực công nghệ và quản lý trước khi họ có thể cạnh tranh với hàng nhập khẩu. “Bảo hộ ngành non trẻ” là ý tưởng xưa cũ xuất phát từ những năm 1700 và được sử dụng triệt để ở Anh, Mỹ, Đức, Nhật, Hàn Quốc, và Đài Loan.2 Nhật, Hàn Quốc, và Đài Loan tỏ ra khôn ngoan trong việc vừa bảo hộ ngành nội địa ở thị trường nước nhà vừa trợ giá xuất khẩu để khuyến khích doanh nghiệp nội địa nắm bắt thị trường hải ngoại rộng lớn. Trong thập niên 50, nhiều nhà kinh tế ở Mỹ Latin và nơi khác đã xem thế giới như chia thành hai nhóm quốc gia “chính” và “phụ”. Nhóm quốc gia chính xuất khẩu hàng sản xuất công nghiệp và quốc gia phụ sản xuất nông sản, năng lượng và khoáng sản. Nhà kinh tế Argentina Raul Prebisch đưa ra giả thuyết rằng giá hàng sản xuất công nghiệp thường tăng ứng với nguyên liệu thô. Các nước đang phát triển do đó đang chơi cuộc chơi không có hậu, họ phải sản xuất ngày càng nhiều tài nguyên để mua lượng hàng sản xuất công nghiệp tương đương. Ông đề xuất các nước đang phát triển nên bảo hộ khu vực công nghiệp trong nước và tập trung sản xuất cho thị trường nội địa. Luận thuyết của Prebisch tỏ ra không chính xác. Tỉ lệ thương mại giữa nguyên liệu thô và hàng sản xuất công nghiệp luôn biến động và chưa từng theo một xu hướng nhất 1 Paul Rosenstein-Rodan (1943) “Problems of Industrialization of Eastern and Southeastern Europe,” Economic Journal, 53:202-211. 2 For example, Alexander Hamilton, the first US Secretary of the Treasury, recommended protection for manufactured goods as early as 1791. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2012-2014 Chính sách phát triển Ghi chú Bài giảng Thể chế và chính sách công nghiệp hóa Jonathan Pincus 3 quán nào. Giá năng lượng, khoáng sản và nông sản đã tăng mạnh trong những năm gần đây. Tuy nhiên, giá một số hàng sản xuất công nghiệp lại giảm đi: giá máy tính, ví dụ, chỉ còn là một phần nhỏ của giá cách đây 20 năm. Xu hướng giá nguyên liệu thô và hàng công nghiệp là rất đa dạng. Chính sách công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu của các nước Mỹ Latin đã không khuyến khích xuất khẩu nông nghiệp và đã bỏ lỡ cơ hội quan trọng để thu về ngoại tệ, tăng việc làm trong nước và tăng năng suất. Các nước ĐNA đã làm tốt hơn khi tận dụng được cơ hội xuất khẩu nông sản. Đồng thời, sản xuất công nghiệp đã tăng nhanh ở thế giới đang phát triển trong hai mươi năm qua. Không còn chuyện các nước đang phát triển chuyên môn hóa vào sản xuất nguyên liệu thô, nếu đã từng như vậy. Mặc dù tăng trưởng sản xuất công nghiệp là nhanh nhất ở Đông Á, những vùng khác cũng ghi nhận tốc độ tăng trưởng cao. Các nước thu nhập cao cũng là một số nhà sản xuất nguyên liệu thô lớn nhất: ví dụ, nông nghiệp ở Mỹ và EU, và khoáng sản từ Úc. Như đã thảo luận lần trước, tăng trưởng sản xuất công nghiệp ở thế giới đang phát triển luôn đi kèm với việc FDI tăng mạnh sau 1990. Tự do hóa thương mại và thay đổi công nghệ đã góp phần thúc đẩy xu hướng thuê ngoài và mô đun hóa sản xuất. Sản xuất công nghiệp chuyển từ các nước giàu lương cao sang các nước đang phát triển có thu nhập trung bình và thấp để nắm bắt lợi thế chi phí. Như đã nói ở trên, đa số các nước đang phát triển theo đuổi chính sách công nghiệp hóa thị trường nhập khẩu theo nhiều hình thức trong giai đoạn hậu chiến. Các nước công nghiệp hóa mới” ở Đông Á (Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore và Hồng Kông) đã lập lại kinh nghiệm của Nhật trong việc kết hợp công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu với thúc đẩy xuất khẩu. Bảo hộ nhập khẩu và thúc đẩy xuất khẩu được kết hợp ở các nước này: các ngành thượng nguồn thường được bảo hộ khỏi cạnh tranh quốc tế, nhưng các nhà sản xuất hạ nguồn lại được ưu đãi – ví dụ, tiếp cận ngoại tệ, tài chính giá rẻ hay thị trường nội địa được bảo hộ - để cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Hình thức kết hợp công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu với khuyến khích xuất khẩu là khác nhau giữa các nước: Hàn Quốc phụ thuộc nhiều vào mô hình tập đoàn tích hợp theo chiều dọc (chaebol) trong khi Đài Loan thúc đẩy mô hình doanh nghiệp nhà nước ở thượng nguồn và doanh nghiệp tư nhân ở hạ nguồn, kết nối với các cơ sở nghiên cứu của nhà nước. Singapore và Hồng Kông phụ thuộc nhiều hơn vào FDI so với Hàn Quốc hay Đài Loan. Các nước hoàn toàn dựa vào thị trường nội địa, cụ thể là Mỹ Latin, thì không đạt kết quả tốt như các nước mới công nghiệp hóa châu Á. Thị trường của họ nhìn chung quá nhỏ để giúp doanh nghiệp phát triển đủ lớn và tận dụng lợi thế theo qui mô. Quan trọng hơn là do thiếu cạnh tranh. Thị trường nhỏ có nghĩa là một hoặc hai nhà sản xuất có thể dễ dàng đáp ứng nhu cầu nội địa. Những công ty này có động cơ vận động chính phủ bảo hộ nhiều hơn thay vì tăng lợi nhuận thông qua tăng thị phần trong nước. Họ không có động cơ đổi mới sáng tạo và phát triển sản phẩm mới. Thâm hụt tài khoản vãng lai càng lớn khi doanh nghiệp nội địa không đủ năng lực cạnh tranh để xuất khẩu Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2012-2014 Chính sách phát triển Ghi chú Bài giảng Thể chế và chính sách công nghiệp hóa Jonathan Pincus 4 và chi phí đầu vào trong nước cao sẽ làm giảm qui mô xuất khẩu nông nghiệp. Doanh nghiệp nội địa cũng tiếp tục phụ thuộc vào nhập khẩu tư liệu sản xuất và hàng hóa trung gian. Các nước Mỹ Latin đã vay các ngân hàng nước ngoài để trang trải thâm hụt thương mại, tạo tiền đề cho cuộc khủng hoảng nợ thập niên 1980. Công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu không còn được ưa chuộng vào thập niên 1980. Các nước ĐNA như Indonesia, Thái Lan, và Malaysia cũng thay đổi hướng đi và thúc đẩy hàng công nghiệp xuất khẩu. Chính sách này được thúc đẩy bởi sự sụp đổ giá hàng thô vào đầu thập niên 1980 và do sự gắn kết tỉ giả theo sau hiệp ước Plaza Accords năm 1986. Tăng trưởng hàng công nghiệp xuất khẩu gắn kết chặc chẽ với FDI đi vào các ngành như may mặc, giày dép và điện tử. Các vòng đàm phán liên tục và tự do hóa thương mại, kết thúc với việc hình thành Tổ chức Thương mại Thế giới và chấm dứt Hiệp định Đa Sợi, đã giúp các nước tăng xuất khẩu hàng công nghiệp. Tuy nhiên, tác động tự do hóa trên khắp thế giới không như nhau. Đông Á, gồm các nước đang phát triển trong khu vực (đứng đầu là Trung Quốc), đã tăng mạnh thị phần trong sản xuất công nghiệp toàn cầu. Tỉ trọng của Mỹ Latin cũng tăng chủ yếu nhờ gia tăng sản lượng hoạt động lắp ráp trên biên giới Mỹ-Mexico và ở vùng Trung Mỹ. Ngược lại, không có sự gia tăng hoạt động sản xuất công nghiệp thâm dụng lao động ở Nam Mỹ sau tự do hóa, nhưng thay vào đó nơi đây lại chuyên môn hóa nhiều hơn vào những hoạt động thâm dụng vốn và sản xuất hàng thô. Sản xuất công nghiệp Nam Á tăng từ xuất phát điểm thấp, nhưng châu Phi cận Sahara đã không tăng được tỉ trọng của mình trong sản xuất công nghiệp toàn cầu. Câu hỏi đối mặt với các nước đang phát triển Đông Á là làm thế nào chuyển dịch từ hoạt động gia công lắp ráp giản đơn sang những qui trình phức tạp hơn, thâm dụng công nghệ nhiều hơn để tạo ra giá trị gia tăng trên mỗi lao động. Có một số bằng chứng ban đầu rằng tăng trưởng năng suất trong sản xuất công nghiệp châu Á hiện đang chậm dần. Với các nước như Trung Quốc, thị trường lao động khan hiếm hơn có nghĩa là tiền lương cao hơn. Nếu việc làm lương thấp chuyển sang nơi khác, liệu Trung Quốc có thể tạo ra đủ việc làm trong lĩnh vực nghề nghiệp có năng suất cao hay không? Liệu Trung Quốc và các nước ĐNA có đạt được chiều sâu công nghiệp, nghĩa là chuyển từ hoạt động lắp ráp đơn giản sang sản xuất linh kiện điện tử, ô tô, máy móc và hóa chất hay không? Hệ thống đổi mới sáng tạo quốc gia Trong những năm gần đây sự chú ý đã chuyển từ bảo hộ thương mại sang thúc đẩy phát triển công nghệ và đổi mới sáng tạo như là phương tiện gia tăng năng lực cạnh tranh. Trong buổi giảng trước chúng ta biết rằng năng lực công nghệ tập trung cao vào một số nhỏ doanh nghiệp và quốc gia. Mỹ vẫn đi đầu thế giới với khoảng cách xa, tiếp theo là Nhật. Đài Loan và Hàn Quốc đã đạt được nhiều tiến bộ nhưng vẫn còn kém xa Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2012-2014 Chính sách phát triển Ghi chú Bài giảng Thể chế và chính sách công nghiệp hóa Jonathan Pincus 5 so với hai quốc gia dẫn đầu. Các nước mới nổi như Trung Quốc và Brazin vẫn chưa có được năng lực cạnh tranh với các nước đi đầu trong đổi mới sáng tạo. Năng suất đi kèm với đổi mới sáng tạo. Các nước tiếp cận biên giới công nghệ nhìn chung cho thấy tốc độ tăng trưởng năng suất nhanh hơn. Mối quan hệ chặc chẽ giữa đổi mới sáng tạo và năng suất đã tập trung sự chú ý vào những yếu tố góp phần phát triển năng lực công nghệ ở các nước công nghiệp hóa sau này. Giáo dục là nền tảng rõ ràng trong đổi mới sáng tạo. Mức độ ghi danh trung học và đại học cao hơn có thể làm giảm khoảng cách kỹ năng và khuyến khích đầu tư vào các ngành thâm dụng công nghệ nhiều hơn. Nhưng số lượng ghi danh thường là một chỉ báo tồi về nguồn cung kỹ năng phù hợp, vì các đại học đôi khi (hay thường xuyên) không nắm bắt được loại kỹ năng cần thiết trong các ngành. Hơn nữa, một số khu vực (ĐNA) đang bị tụt hậu về số lượng ghi danh các ngành Khoa học, Công nghệ, Kỹ thuật và Toán (STEM) mặc dù tỉ lệ ghi danh ròng bậc đại học có tăng. Chất lượng giáo dục cũng rất khác nhau giữa các nơi theo kết quả các đợt khảo thí chuẩn hóa quốc tế. Mặc dù các bảng xếp hạng đại học toàn cầu chưa phải là hoàn hảo, chúng vẫn cung cấp một chỉ báo cho thấy các nước đang rút ngắn khoảng cách với cận biên công nghệ. Các đại học ĐNA thiếu vốn và do đó không có đủ cơ sở hạ tầng và phòng thí nghiệm hiện đại. Xét về quản trị, họ không được yêu cầu phải cạnh tranh để tiếp nhận nguồn lực nhà nước, hay phải định chuẩn so với chuẩn mực quốc tế, như số bài nghiên cứu đăng tải lên tạp chí quốc tế hay kết nối với doanh nghiệp và cộng đồng. Họ không chứng minh được khả năng phát triển các mối quan hệ hợp tác nghiên cứu và đào tạo có ý nghĩa với doanh nghiệp. Cơ sở hạ tầng cũng quan trọng, đặc biệt công nghệ thông tin và truyền thông. Sự thâm nhập hạ tầng băng thông rộng là chỉ báo hữu ích về sự phát triển cơ sở hạ tầng truyền thông. Các quốc gia hội tụ như Singapore, Đài Loan, và Hàn Quốc đều đầu tư mạnh vào cáp quang để tăng tốc độ kết nối và mở rộng tiếp cận. Kinh nghiệm cho thấy, đổi mới sáng tạo gắn liền với sự hiện diện một hay nhiều doanh nghiệp lớn có khả năng phát triển năng lực đổi mới sáng tạo bằng cách mua và áp dụng công nghệ từ nước ngoài, sau đó từng bước phát triển năng lực nghiên cứu và thiết kế. Gần đây nhất, các công ty Trung Quốc như Huawei, Chery và BYD Auto là những đơn vị đi theo con đường này. Mục tiêu là phát triển năng lực công nghệ như là nhà sản xuất công nghiệp gia công, sau đó từng bước vươn lên thành nhà sản xuất thiết bị gốc (ODM) cho các công ty đa quốc gia lớn. Những doanh nghiệp lớn này cũng kích thích doanh nghiệp mới thành lập hoặc đơn vị kinh doanh độc lập (spin-off), góp phần hình thành cụm ngành đổi mới sáng tạo. Chưa có doanh nghiệp ĐNA nào đạt được cột mốc này cho đến nay. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2012-2014 Chính sách phát triển Ghi chú Bài giảng Thể chế và chính sách công nghiệp hóa Jonathan Pincus 6 Ngày càng có nhiều tài liệu nghiên cứu gần đây tập trung sự chú ý vào vai trò của chính phủ trong việc hỗ trợ doanh nghiệp tiếp nhận kiến thức và kỹ năng, để thúc đẩy nghiên cứu và phát triển công nghiệp, để giảm rủi ro đi kèm với đổi mới sáng tạo và để kết nối với nền kinh tế trong nước với các công ty đa quốc gia đi đầu về công nghệ và thị trường trong nền kinh tế toàn cầu. Một kết luận quan trọng là không có mô thức phát triển công nghiệp duy nhất lẫn hình thức tham gia duy nhất của nhà nước vào việc thúc đẩy phát triển công nghệ và đổi mới sáng tạo.3 Tuy nhiên, dù với tính không đồng nhất này, các chính sách thành công thường bổ sung cho thị trường bằng cách cung cấp động lực để doanh nghiệp tiến vào các ngành đổi mới sáng tạo hơn là dựa vào sự thúc đẩy hoặc độc quyền của nhà nước trong chi tiêu R&D. Ví dụ về Đài Loan thường được cho là phù hợp cho các nước ĐNA. Chính phủ Đài Loan thiết lập hai tổ chức nghiên cứu do nhà nước tài trợ, với trách nhiệm đi đầu trong phát triển công nghệ máy tính và công nghệ thông tin: đó là Viện Nghiên cứu Công nghệ Công nghiệp và Viện Công nghệ Thông tin. Các cơ quan này tài trợ và thực hiện nghiên cứu thượng nguồn, và là nơi thu hút các kỹ sư và nhà khoa học trình độ cao, nhiều người từng được đào tạo ở Mỹ và ở lại làm việc sau khi học xong. Hai viện này sau đó thành lập các đơn vị kinh doanh tư nhân độc lập chú trọng vào phát triển sản phẩm thay vì nghiên cứu khoa học thượng nguồn. Sự tăng trưởng nhanh chóng ngành bán dẫn đã mang lại cho các nhà khoa học và kỹ sư này thị trường đặc biệt về công nghệ ICT phát triển nhanh. Các nước thành công khác cũng đi theo nhiều đường lối khác nhau. Một số như Singapore và Ireland, đến nay vẫn phụ thuộc nhiều vào FDI. Israel, với truyền thống đại học xuất sắc và liên kết mạnh với thị trường tài chính Mỹ, đã khuyến khích sự phát triển các quỹ đầu tư mạo hiểm. Bài học quan trọng là chính phủ có vai trò trong việc thúc đẩy đổi mới sáng tạo và phát triển công nghệ. Vai trò này bắt đầu với giáo dục bậc trung học và đại học, cơ sở hạ tầng và cơ sở hạ tầng xã hội như sự thượng tôn pháp luật và qui định minh bạch. Nhưng vai trò chính phủ không chỉ bó hẹp trong những chính sách này mà còn bao hàm việc cung cấp tri thức như là hàng hóa công hoặc tạo động cơ khuyến khích doanh nghiệp tham gia vào hoạt động R&D. 3 Dan Breznitz (2007) Innovation and the State: Political Choice and Strategies for Growth in Israel, Taiwan and Ireland, New Haven: Yale University Press,