Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng - Những cơ sở xã hội và thách thức

46 Xã hội học số 4 (92), 2005 Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng - những cơ sở xã hội và thách thức Nguyễn Hồng Thái Phạm Đỗ Nhật Thắng I. Đặt vấn đề: Việt Nam là n−ớc đầu tiên ở châu á và thứ hai trên thế giới phê chuẩn công −ớc về Quyền trẻ em của Liên hiệp quốc năm 1990. Để thể hiện tính −u việt của chế độ xã hội chủ nghĩa và sự cam kết mạnh mẽ với cộng đồng quốc tế, nhà n−ớc đã ban hành nhiều bộ luật nh−: Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1991 và sửa đổi 5/2004, Bộ luật lao động năm 1994, Pháp lệnh về ng−ời tàn tật 1998 và nhiều văn bản d−ới luật về quản lý, chỉ đạo công tác chăm sóc giáo dục và bảo vệ trẻ em. Hậu quả chiến tranh ảnh h−ởng rất lớn đến đời sống kinh tế xã hội ở Việt Nam, đặc biệt là những di hại của chiến tranh đối với trẻ em trên cả n−ớc. Thực tiễn chăm sóc, giáo dục và bảo vệ trẻ em cho thấy, bên cạnh việc chăm sóc trẻ em bình th−ờng, có một nhóm trẻ em cần có sự quan tâm đặc biệt của các thể chế, các tổ chức xã hội và gia đình đó là trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn. Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em sửa đổi ngày 31/5/2004, bổ sung một ch−ơng mới là ch−ơng IV: Bảo vệ, chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, trong đó có nhóm đối t−ợng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn. Theo quy định của bộ luật này, −ớc tính cả n−ớc hiện có 2,5 triệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, chiếm khoảng 3% dân số. Trong đó có khoảng 300.000 trẻ đặc biệt khó khăn thuộc diện xem xét h−ởng trợ cấp xã hội hàng tháng và tìm kiếm các hình thức chăm sóc thay thế cho gia đình, bao gồm: khoảng 90.000 trẻ em mồ côi không nguồn nuôi d−ỡng (gồm cả trẻ em bị bỏ rơi). Gần 200.000 em tàn tật nặng có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn (gồm cả trẻ em bị tàn tật do nhiễm chất độc hóa học). Khoảng 7000 em nhiễm HIV/AIDS. Nguồn: Đề án chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng, Bộ Lao động - Th−ơng binh và Xã hội.1 Trong hoàn cảnh hiện nay, số trẻ đặc biệt khó khăn này có xu h−ớng biến động khác nhau. Trẻ em tàn tật nặng và trẻ em mồ côi không nguồn nuôi d−ỡng có xu h−ớng giảm. Nh−ng trẻ em bị nhiễm và bị ảnh h−ởng của HIV/ AIDS, trẻ em bị bỏ 1 Nguồn: Đề án chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng, Bộ Lao động - Th−ơng binh và Xã hội Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Nguyễn Hồng Thái & Phạm Đỗ Nhật Thắng 47 rơi có xu h−ớng tăng lên. Mặc dù điều kiện kinh tế xã hội của đất n−ớc còn rất nhiều khó khăn, song hàng tháng, nhà n−ớc phải giải quyết trợ cấp xã hội từ ngân sách cho khoảng 90.500 em. Trong đó, 10.500 em đang đ−ợc chăm sóc tại các cơ sở bảo trợ xã hội và 80.000 h−ởng trợ cấp ở cộng đồng. Ngoài ra, các cơ sở bảo trợ xã hội ngoài nhà n−ớc (NGOs) còn trực tiếp chăm sóc khoảng 2000 em. Nguồn kinh phí do các tổ chức trong n−ớc và quốc tế tài trợ, tập trung chủ yếu ở các thành phố lớn. (Nguồn: sđd) Số liệu trên cho thấy, số trẻ đặc biệt khó khăn rất lớn (gần 300.000 em), nh−ng mới chỉ có khoảng 30% (92.5000 em) đ−ợc h−ởng trợ cấp xã hội, trợ giúp y tế, giáo dục. Trong số này chỉ có khoảng 13% (12.5000 em) đ−ợc chăm sóc tại các cơ sở bảo trợ xã hội. Nh−ng số kinh phí ngân sách chi cho hoạt động của các trung tâm này là rất lớn, chiếm tới 31% tổng trợ cấp từ nguồn ngân sách. Các cơ sở bảo trợ xã hội hiện nay đang quá tải, nhu cầu vào thì lớn nh−ng khả năng đáp ứng rất hạn chế. Chi phí chăm sóc nuôi d−ỡng, quản lý tốn kém hơn chăm sóc ở cộng đồng. Nếu tính cả chi phí quản lý hành chính, xây dựng và duy tu bảo d−ỡng trung tâm thì chi phí trung bình nuôi một cháu ở trung tâm khoảng từ 5-6 triệu đồng/cháu/năm, gấp 4-5 lần chăm sóc nuôi d−ỡng tại cộng đồng. Các nguồn lực thì hạn hẹp, chi phí đầu t− lớn, song không đảm bảo đ−ợc sự phát triển toàn diện của trẻ nh− trong môi tr−ờng gia đình, cộng đồng. Không đảm bảo đ−ợc "Tất cả các hành động liên quan đến trẻ em cần tính đến các lợi ích tốt nhất của trẻ" (Điều 3 Công −ớc về Quyền trẻ em). Trẻ em tr−ởng thành gặp rất nhiều khó khăn trong việc tái hòa nhập cộng đồng và tự lập trong cuộc sống. Đây chính là thách thức lớn nhất đối với việc chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn tại các trung tâm. Chính vì vậy, cả về mặt xã hội lẫn kinh tế, xu h−ớng phi tập trung hóa, thay thế dần chăm sóc tại các trung tâm bảo trợ xã hội bằng chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng (với các mô hình chăm sóc thay thế cơ bản sau: gia đình chăm sóc, họ hàng chăm sóc, ng−ời bảo trợ đỡ đầu, nhận con nuôi trong n−ớc quốc tế, nhà bán trú chăm sóc ban ngày, dạy nghề gắn với việc làm) là lựa chọn không thể đảo ng−ợc. Xu h−ớng này làm cho hoạt động chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn có hiệu quả và bền vững, phù hợp với khuyến cáo của Hội nghị quốc tế lần thứ hai về chăm sóc thay thế trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn ở Stockhom - Thụy Điển, tháng 5 năm 2003 và tuyên bố th−ợng đỉnh khóa họp đặc biệt của Liên hiệp quốc về HIV/AIDS năm 2001 (UNGASS) có liên quan đến trẻ em bị nhiễm HIV/AIDS. Xu h−ớng phi tập trung hóa, chăm sóc thay thế trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng, thể hiện sự "đổi mới" trong t− duy xây dựng chiến l−ợc, chính sách xã hội đối với trẻ em của Đảng và nhà n−ớc. Bài viết này muốn góp phần tìm hiểu những cơ sở xã hội và những trở ngại thách thức của nó, dựa trên cơ sở nghiên cứu " Các mô hình chăm sóc thay thế dựa vào cộng đồng cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn " do Bộ Lao động - Th−ơng binh và Xã hội thực hiện tại Đà Nẵng, H−ng Yên và thành phố Hồ Chí Minh với sự tài trợ của UNICEF. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng... 48 II. Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng - những cơ sở xã hội: 1. Chăm sóc thay thế trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng - chuyển đổi từ cách tiếp cận truyền thống sang cách tiếp cận trên cơ sở Quyền trẻ em: Chúng ta ghi nhận và trân trọng những đóng góp vô cùng to lớn của các trung tâm bảo trợ xã hội, trong công tác chăm sóc, bảo vệ, giáo dục trẻ đặc biệt khó khăn trong suốt thời kỳ xã hội đ−ợc quản lý theo cơ chế hành chính, tập trung, quan liêu bao cấp. Đặc biệt là khi đất n−ớc đang tiến hành cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu n−ớc và thời kỳ đầu mới thoát khỏi chiến tranh. Khi mà, cả xã hội phải chăm lo cho rất nhiều trẻ em mồ côi, th−ơng tật do hậu quả chiến tranh không nguồn chăm sóc nuôi d−ỡng, và điều kiện kinh tế xã hội của cộng đồng, các gia đình vô cùng khó khăn sau bao nhiêu năm chiến tranh. Các trung tâm bảo trợ xã hội đ−ợc nhà n−ớc tổ chức, quản lý, vận hành, thể hiện sự quan tâm, chăm lo của Đảng và nhà n−ớc đối với trẻ đặc biệt khó khăn. Tuy nhiên, việc chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn tại các trung tâm bao cấp của nhà n−ớc thể hiện cách tiếp cận theo kiểu từ thiện truyền thống, bao cấp, hỗ trợ xã hội từ trên xuống. Quan điểm truyền thống về trẻ em nh− là một đối t−ợng mà nhà n−ớc cần phải hỗ trợ và bảo vệ chứ không phải là chủ thể của quyền. Do đó, vai trò của nhà n−ớc đối với trẻ em chủ yếu nh− là ng−ời cung cấp dịch vụ để đáp ứng những nhu cầu của trẻ em và nh− là một thiết chế để trẻ em khỏi bị xâm hại. Mặc dù bản thân điều này là tích cực và đ−ợc các cơ quan chính phủ coi trọng, quan niệm đó lại không bao gồm những khía cạnh quan trọng khác của Quyền trẻ em nh− nguyên tắc phổ biến, không thể chia cắt, tham gia, trao quyền hay sự chịu trách nhiệm của nhà n−ớc. Tại Đà Nẵng, khi trả lời bảng hỏi KAP có tới 74% ý kiến cho rằng trẻ đặc biệt khó khăn là gánh nặng của cộng đồng. Điều này chứng tỏ tâm lý ban ơn, từ thiện vẫn căn bản chi phối hoạt động chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn tại cộng đồng, chứ không phải là cách tiếp cận Quyền trẻ em. Hiện nay Việt Nam đang tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập. Những vấn đề xã hội mới phát sinh từ quá trình chuyển đổi theo h−ớng một xã hội công nghiệp hóa và hiện đại hóa trong việc hoạch định chính sách chăm sóc trẻ có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn sẽ không thể giải quyết đ−ợc, nếu nhà n−ớc và xã hội tiếp tục giải quyết những vấn đề đó theo cách tiếp cận truyền thống. "Trong các điều kiện kinh tế - xã hội mới, Quyền trẻ em là một công cụ chính sách quan trọng để nhà n−ớc đảm bảo hỗ trợ và bảo vệ trẻ em ở mức độ cao, tại thời điểm mà vai trò của nhà n−ớc trong cuộc sống kinh tế xã hội đang giảm bớt, do chi phí bao cấp và nhiều nhiệm vụ kinh tế đang đ−ợc chuyển dần cho các doanh nhân t− nhân và gia đình". (Christian Salazar Volkmann, 2004:41). Với một t− duy nh− vậy, quan điểm nhìn nhận trẻ em nh− là một đối t−ợng của sự quan tâm đang dần dần thay đổi. Thay vào đó, ph−ơng thức làm ch−ơng trình dựa trên cơ sở quyền con ng−ời thể hiện một sự nhận thức mới về trẻ em nh− là chủ Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Nguyễn Hồng Thái & Phạm Đỗ Nhật Thắng 49 thể của các quyền. Hai quan điểm sau là những nét quan trọng đối với cách tiếp cận mới này: - Trẻ em là chủ thể của các quyền - Quyền trẻ em đ−ợc dựa trên mối quan hệ cơ bản giữa trẻ em - với t− cách là ng−ời đ−ợc h−ởng quyền và có quyền yêu cầu - với tất cả những ng−ời lớn trong bộ máy nhà n−ớc, cộng đồng và gia đình là những ng−ời có trách nhiệm pháp lý thực hiện các đòi hỏi đó. Nh− vậy, trẻ em nói chung và trẻ đặc biệt khó khăn nói riêng là chủ thể có quyền đ−ợc chăm sóc, chứ không đơn giản chỉ là đối t−ợng của sự quan tâm chăm sóc. Và nhà n−ớc, cộng đồng, gia đình có trách nhiệm thực hiện các các đòi hỏi của Công −ớc quốc tế về quyền trẻ em đã đ−ợc Nhà n−ớc ký kết, theo h−ớng "Cần tính đến các lợi ích tốt nhất của trẻ em" và "Nhà n−ớc phải làm hết sức mình để thực hiện các quyền trẻ em". (Công −ớc của Liên hiệp quốc về Quyền trẻ em, điều 3; 4). Việt Nam đang thực hiện thành công xóa đói giảm nghèo, nhà n−ớc đã nêu vấn đề xây dựng chính sách trên cơ sở quyền con ng−ơì trong việc lập kế hoạch so với những cách tiếp cận truyền thống. "Cách thay đổi này, củng cố thêm vai trò của cá nhân trong những mối quan hệ sản xuất, tài sản và xã hội, trong khi các mối ràng buộc với cộng đồng và gia đình - những môi tr−ờng xã hội chủ yếu để nuôi d−ỡng và phát triển trẻ em - dần dần trở nên có phần lỏng lẻo. Trong tình hình này, quyền trẻ em là một ph−ơng tiện để nhà n−ớc tăng c−ờng quyền và bảo vệ trẻ em, vì cơ cấu xã hội truyền thống việt nam đang có sự thay đổi". (Christian Salazar Volkmann, 2004: 40). 2. Chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn tại trung tâm bảo trợ xã hội và những trở ngại có thể có trong việc thực hiện quyền trẻ em: Việc thực hiện quyền con ng−ời nói chung và quyền trẻ em nói riêng có bốn nguyên tắc chính là phổ cập, không thể chia cắt, tham gia và chịu trách nhiệm. Nguyên tắc phổ cập, không phân biệt và bình đẳng đòi hỏi tất cả mọi trẻ em đều có thể đ−ợc h−ởng sự thực hiện đầy đủ các quyền của mình trong thực tế. Hình thức chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn tại các trung tâm bảo trợ xã hội không thể và không có khả năng thực hiện nguyên tắc này. Theo số liệu trên, mới chỉ có khoảng 30% trẻ đặc biệt khó khăn đ−ợc h−ởng trợ cấp xã hội, trợ giúp y tế, giáo dục từ nguồn vốn ngân sách. Trong số này chỉ có khoảng 13% đ−ợc chăm sóc tại các trung tâm bảo trợ xã hội. Tại Đà Nẵng, số trẻ đặc biệt khó khăn đ−ợc chăm sóc trong các trung tâm của Thành phố chỉ xấp xỉ 11%. Trong đó có: 11,6% trẻ mồ côi không nơi n−ơng tựa, trẻ tàn tật đ−ợc chăm sóc trong các cơ sở bảo trợ xã hội; 10,6% trẻ khuyết tật và th−ơng tích đ−ợc theo học tại các tr−ờng đặc biệt dành cho trẻ khuyết tật. (Nguồn: Báo cáo Sở Lao động - Th−ơng binh và Xã hội, 23/6/2004). Nh− vậy là chỉ có khoảng 11% trẻ đặc biệt khó khăn đ−ợc chăm sóc tại các trung tâm bảo trợ xã hội và không phải tất cả số trẻ đó đều là những trẻ có hoàn Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng... 50 cảnh khó khăn nhất trong xã hội. Quy trình tiếp nhận của các trung tâm bảo trợ xã hội cũng ch−a thật sự đảm bảo tính công khai, phân loại và có thứ tự −u tiên cao. Còn khoảng gần 90% các em không đ−ợc h−ởng lợi từ các sự trợ giúp của nhà n−ớc. Rõ ràng là, tính phổ cập của quyền trẻ em đã không đ−ợc thực hiện trọn vẹn, vì hai trẻ có hoàn cảnh gần nh− nhau có thể đ−ợc h−ởng lợi rất khác nhau từ xã hội, do không hoặc có thể tiếp cận với các mô hình chăm sóc tập trung. Trong điều kiện thực tế hiện nay, các mô hình chăm sóc tập trung dù đ−ợc tài trợ từ nguồn nào cũng đã tạo đ−ợc môi tr−ờng vật chất t−ơng đối tốt cho trẻ sống và phát triển. Trẻ đ−ợc h−ởng lợi trực tiếp và t−ơng đối tốt hơn so với sống trong cộng đồng trên các lĩnh vực: chăm sóc thể chất và dinh d−ỡng, y tế và giáo dục, điều kiện ăn ở sinh hoạt, tiếp cận văn hóa và giải trí, dạy nghề, tránh khỏi bị lạm dụng và bóc lột Quy trình thu nhận trẻ đặc biệt khó khăn vào các trung tâm cũng thể hiện sự thực hiện không đầy đủ nguyên tắc phổ biến của quyền trẻ em. Tại hầu hết các cơ sở chăm sóc tập trung, quy trình tuyển chọn là gần nh− nhau. Hồ sơ của trẻ đ−ợc cơ quan Lao động - Th−ơng binh và Xã hội, chính quyền các cấp gửi đến trung tâm, sau đó xác minh tại địa ph−ơng, nếu đúng thì tuyển nhận trẻ vào cơ sở. Nh− vậy, để vào đ−ợc trung tâm, trẻ đặc biệt khó khăn phải qua quá trình tuyển chọn và ch−a có một con đ−ờng chính tắc và thật sự công bằng để mọi trẻ đặc biệt khó khăn đều có thể tiếp cận nh− nhau với các trung tâm chăm sóc và bảo trợ xã hội. Không ai có thể biết rõ bằng cách nào mà hồ sơ của trẻ có thể tiếp cận đ−ợc tới các trung tâm để tham gia xét tuyển. Và đây có thật sự là những trẻ có điều kiện khó khăn nhất hay không. Có nhiều bằng chứng cho thấy, hồ sơ của trẻ có thể đến đ−ợc các trung tâm và trẻ có đ−ợc tiếp nhận hay không phụ thuộc nhiều vào các mối quan hệ xã hội, chứ không phụ thuộc nhiều vào mức độ khó khăn trong cuộc sống mà trẻ phải đối đầu gánh chịu. Tr−ờng hợp 2 anh em cùng đ−ợc ở trong các trung tâm không phải là hiếm. Vì thế, do quy mô, kinh phí của các trung tâm rất hạn chế nên các trẻ đặc biệt khó khăn ở vùng nông thôn, vùng sâu vùng xa và ít có quan hệ xã hội rất khó đ−ợc h−ởng lợi từ các trung tâm này. Điều này là cơ sở thực tế vững chắc cho chiến l−ợc chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào các mô hình chăm sóc thay thế phi tập trung tại cộng đồng, nhằm đảm bảo đ−ợc nguyên tắc phổ cập của quyền trẻ em. Tính không thể chia cắt của quyền có nghĩa rằng sự thực hiện một quyền này không làm ảnh h−ởng đến sự thực hiện một quyền khác. Hay "Chúng ta không chia các quyền hiện có thành một phần chúng ta quan tâm và một phần chúng ta không quan tâm (hay quyết định sẽ quan tâm sau này). Trong thực tế, điều này có nghĩa là chúng ta không thể thực hiện một quyền bằng cách vi phạm một quyền khác". (Trích lại theo Christian Salazar Volkmann, 103: Detlef Palm: UNICEF New York: Thông điệp điện tử ngày 1/7/2004), đơn giản là không có hệ thống thứ bậc trong các quyền. Công −ớc quốc tế về quyền trẻ em là một tập hợp các quyền không thể chia cắt. Cam kết thực hiện Công −ớc cũng có nghĩa là chúng ta phải có nghĩa vụ thực hiện đồng bộ các quyền của trẻ em. Việc chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn tại các trung Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Nguyễn Hồng Thái & Phạm Đỗ Nhật Thắng 51 tâm bảo trợ xã hội cũng có nghĩa là −u tiên thực hiện một số quyền nh− điều 20 "Trẻ em có quyền đ−ợc chăm sóc nếu gia đình của các em không có khả năng chăm sóc"; điều 23 "Trẻ em tàn tật có quyền đ−ợc chăm sóc, giáo dục và đào tạo". Song việc chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn tại trung tâm cũng có thể ảnh h−ởng tới việc thực hiện các điều 9 "Trẻ em có quyền sống với cha mẹ nếu điều này là tốt nhất cho các em"; điều 18 "Cha mẹ có trách nhiệm hàng đầu trong việc nuôi dậy con cái" và đặc biệt là điều 3 "Tất cả các hành động liên quan đến trẻ em cần tính đến các lợi ích tốt nhất của trẻ em" Vì rằng trong thực tế, việc chăm sóc nuôi d−ỡng trẻ trong điều kiện tập trung khác với bình th−ờng làm cho sự phát triển về tinh thần và khả năng tái hoà nhập cộng đồng của trẻ gặp rất nhiều khó khăn. Có sự hụt hẫng trong phát triển về tinh thần và tình cảm của trẻ và gây tâm lý ỷ lại vào trợ giúp của nhà n−ớc và quốc tế. Đối với nhóm trẻ bị lây nhiễm hay bị ảnh h−ởng bởi HIV/AIDS, việc tập trung các cháu tại trung tâm bảo trợ xã hội luôn có hàm ý về sự phân biệt đối xử. Hiện nay nhóm trẻ này th−ờng bị kỳ thị trong cộng đồng, họ th−ờng muốn nhóm trẻ này phải đ−ợc cách ly khỏi xã hội theo cách nghĩ đây là nhóm trẻ có liên quan đến HIV/AIDS một "tệ nạn xã hội". Đa số các em không đ−ợc đến tr−ờng vì bị từ chối, các cơ sở y tế không nhận, bị các em khác bắt nạt và bị ng−ời lớn và cộng đồng xa lánh. Chuyển sang mô hình chăm sóc tại cộng đồng, "nếu xu h−ớng này đ−ợc đề cao trong các chính sách của chính phủ, nó sẽ góp phần chống lại sự phân biệt đối xử đối với trẻ em và ng−ời lớn bị nhiễm hay ảnh h−ởng bởi HIV/AIDS và về lâu dài, sẽ tạo điều kiện ngày càng tốt để họ có một cuộc sống bình đẳng". (Christian Salazar Volkmann, 2004: 117). Nguyên tắc tham gia và chịu trách nhiệm. Tại các trung tâm bảo trợ xã hội, các em nhận đ−ợc sự chăm sóc một cách thụ động. Tất cả các nguồn lực hầu nh− đều đ−ợc bao cấp, cuộc sống, sinh hoạt học tập của các em là một ch−ơng trình đã đ−ợc định sẵn. Sự tham gia và chịu trách nhiệm của các em là không đáng kể. Việc giám sát của trẻ với t− cách là chủ thể của các quyền, đối với chính quá trình thực hiện các quyền đó tại các trung tâm là không đ−ợc coi trọng và tạo điều kiện để thực hiện. Nhìn chung lại, chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng thay thế dần các trung tâm bảo trợ xã hội là một b−ớc tiến quan trọng, tiến tới thực hiện sự không phân biệt đối xử các quyền của trẻ em. Chăm sóc tập trung ở các trung tâm phải đ−ợc coi là ph−ơng pháp bất đắc dĩ cuối cùng cho trẻ em. 3. Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng - sự tiếp nối và phát triển của hệ thống an sinh xã hội truyền thống: Các mô hình chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn phi tập trung dựa vào cộng đồng đã tồn tại trong suốt dòng chẩy của lịch sử, thể hiện truyền thống "lá lành đùm lá rách" của dân tộc Việt Nam. Trong cách thức tổ chức xã hội truyền thống, hầu nh− không có các mô hình chăm sóc tập trung. Có chăng chỉ là một vài nhà hảo tâm từ thiện hay các tổ chức tôn giáo (nhà thờ, chùa) nhận số trẻ rất hạn chế có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn về chăm sóc nuôi d−ỡng. Hệ thống an sinh xã hội này chủ yếu dựa vào sự từ thiện tự nguyện tự giác của cộng đồng (Phân biệt với hiện nay đôi khi có sự từ thiện đầy toan tính trong xã hội). Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng... 52 Hầu hết số trẻ có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn trong xã hội truyền thống, d−ới mọi hình thức đều đ−ợc chăm sóc tại cộng đồng. Làng xóm, họ hàng, dòng họ nhận chăm sóc thay thế cho bố mẹ chúng hoặc trợ giúp vật chất và tinh thần để trẻ có thể tự tồn tại và tr−ởng thành. "Mất mẹ thì đã có dì" truyền thống t−ơng thân t−ơng ái là nhân tố không thể thiếu làm cho xã hội truyền thống phát triển ổn định, đồng thuận và bền vững, dù trên một nền kinh tế tối thiểu. Trong thực tế, các hình thức chăm sóc dựa vào cộng đồng vẫn tham gia chăm sóc khoảng gần 90% trẻ đặc biệt khó khăn. Tuy còn nhiều hạn chế về nguồn lực vật chất so với chăm sóc tập trung, nh−ng chăm sóc dựa vào cộng đồng có −u điểm cơ bản rõ ràng là: trẻ không bị tách khỏi môi tr−ờng phát triển bình th−ờng. Đ−ợc sống, sinh hoạt, học tập vui chơi nh− bao trẻ em bình th−ờng khác, phát triển hài hòa về tâm lý và tình cảm. Khả năng hoà nhập cộng đồng rất tốt. Tận dụng đ−ợc hết các nguồn lực sẵn có trong cộng đồng nên chí phí trợ giúp thấp hơn nhiều so với chăm sóc tại các trung tâm bảo trợ xã hội. Hơn nữa, chiến l−ợc chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng hiện nay của Đảng và Chính phủ là sự chăm sóc thay thế có trợ giúp. Trên cơ sở những hình thức an sinh xã hội truyền thống, nhà n−ớc sẽ trợ giúp về các nguồn lực tài chính, vật chất, thể chế chính sách, kỹ năng chăm sóc Đảm bảo xu h−ớng thay thế tập trung, dần dần thực hiện xã hội hóa, đ−a việc chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn trở thành mối quan tâm và nhiệm vụ của toàn xã hội trên cơ sở Công −ớc về quyền trẻ em. Chính những trợ giúp toàn diện này là cơ sở để hệ thống an sinh xã hội truyền thống phát triển và phát huy đ−ợc tác dụng trong điều kiện xã hội đang có nhiều biến đổi về cấu trúc. III. Những thách thức và trở ngại của chiến l−ợc chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng: Nh− trên đã phân tích, mặc dù chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng là một thành tố trong hệ thống an sinh xã hội truyền thống, tồn tại trong suốt chiều dài của lịch sử, chiến l−ợc phi tập trung hóa, chuyển dần chăm sóc tại trung tâm sang chăm sóc tại cộng đồng vẫn còn gặp rất nhiều thách thức và trở ngại. 1. Trở ngại trong quan niệm, nhận thức của cộng đồng về quyền trẻ em: Cộng đồng (trừ một số ít ng−ời công tác trong lĩnh vực liên quan đến trẻ em) có nhận thức rất hạn chế về quyền trẻ em. Trẻ em không đ−ợc coi là chủ thể của quyền, do đó th−ờng không có quyền lựa chọn và tham gia vào việc ra quyết định đối với tất cả các vấn đề liên quan đến trẻ, đặc biệt là ở các vùng nông thôn và khu dân c− nghèo. Trẻ đặc biệt khó khăn lại càng chịu thiệt thòi nhiều hơn vì "Trong t− t−ởng xã hội khổng giáo ở Việt Nam, con ng−ời không có "quyền tự nhiên", những giá trị và quyền lực của con ng−ời bắt nguồn từ đóng góp của con ng−ời để duy trì trật tự xã hội hiện đang tồn tại". (Christian Salazar Volkmann, 59). Mà trẻ đặc biệt khó khăn th−ờng đ−ợc coi là gánh nặng chứ ch−a nói đến sự đóng góp cho gia đình và xã hội. Nhìn chung, trẻ rơi vào hoàn cảnh đặc biệt khó khăn th−ờng không đ−ợc Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Nguyễn Hồng Thái & Phạm Đỗ Nhật Thắng 53 quyền lựa chọn, hỏi ý kiến và ra quyết định mình sẽ đ−ợc chăm sóc nuôi d−ỡng ở đâu. Cũng không có nhiều bằng chứng cho thấy trẻ sống ở đâu là quyết định tập thể (hội đồng gia tộc, dòng họ) có tính đến lợi ích của trẻ. Quyền đ−ợc cha mẹ, gia đình chăm sóc th−ờng bị coi nhẹ trong cộng đồng. Mọi ng−ời th−ờng có ý muốn đ−a trẻ mồ côi, bị bỏ rơi chỉ sống với bố, mẹ vào các trung tâm nuôi d−ỡng tập trung (tất nhiên điều này cũng xuất phát từ nghèo đói). Thậm chí cộng đồng không hề có một áp lực hay chế tài nào đối với các tr−ờng hợp cha, mẹ bỏ rơi con cái để tái hôn hay đi làm ăn xa. Mà tình trạng này hiện nay đang có chiều h−ớng gia tăng do tác động không mong đợi của kinh tế thị tr−ờng Đối với trẻ mồ côi, bị bỏ rơi, trẻ đ−ợc chăm sóc nuôi d−ỡng ở đâu trong cộng đồng, chủ yếu phụ thuộc vào quan hệ huyết thống trực hệ và gần nhất chứ không trên cơ sở "cần tính đến các lợi ích tốt nhất của trẻ". Chính vì thế trong rất nhiều tr−ờng hợp, trẻ th−ờng phải chịu những bất công th−ờng trực từ một vài thành viên trong gia đình nhận nuôi trẻ. Một tr−ờng hợp thực tế: ng−ời vợ và sau đó dẫn đến con cái của bà ta đã đối xử rất không tốt với trẻ chỉ vì trẻ là họ hàng ruột thịt bên chồng. Còn ông ta dù rất th−ơng cháu những vẫn tỏ ra bất lực và trẻ vẫn phải cam chịu vì không thể có sự lựa chọn nào khác. 2. Trở ngại về cơ chế, chính sách và văn hóa: Các trung tâm bảo trợ xã hội đ−ợc thành lập d−ới thời cơ chế bao cấp. Hiện nay, t− t−ởng coi chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn là trách nhiệm của nhà n−ớc còn chi phối nhiều trong cộng đồng. Phần lớn những ng−ời đ−ợc hỏi ý kiến (kể cả những ng−ời có trách nhiệm) về các mô hình chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn đều chỉ nêu ra đ−ợc các mô hình chăm sóc tập trung. Chỉ có 29%, chủ yếu là thành viên trong cộng đồng kể đ−ợc các mô hình chăm sóc dựa vào gia đình và họ hàng. Điều này thể hiện sự thiếu hiểu biết, quan tâm của chính quyền, cộng đồng tới các hình thức chăm sóc thay thế. Hậu quả tất yếu là thiếu chính sách và đầu t− các nguồn lực thoả đáng cho các mô hình chăm sóc thay thế. ý kiến tham vấn từ phía cộng đồng cho rằng: không nên phân biệt đối xử đối với trẻ bị ảnh h−ởng chất độc da cam nh− hiện nay. Khi xét trợ cấp th−ờng xuyên, chính quyền chỉ xét các tr−ờng hợp bố mẹ trẻ tham gia các lực l−ợng vũ trang từ tr−ớc 1975, còn nếu có tham gia nh−ng sau 1975 cũng không xét. Đây là ch−a nói đến số trẻ bị ảnh h−ởng chất độc mầu da cam mà bố mẹ ch−a bao giờ tham gia vào lực l−ợng vũ trang. Khoa học đã chứng minh đ−ợc rằng di chứng của chất độc da cam là rất lâu dài và có thể ảnh h−ởng qua nhiều thế hệ. Nếu không có chính sách tốt chúng ta sẽ bỏ qua một bộ phận trẻ đặc biệt khó khăn rất cần sự giúp đỡ, chăm sóc của cộng đồng. Việc xét cứu trợ th−ờng xuyên đối với trẻ đặc biệt khó khăn cũng chỉ thực hiện đối với các gia đình trẻ có hộ khẩu th−ờng trú (KT1). Chính sách này đã làm cho một bộ phận khá lớn trẻ đặc biệt khó khăn bị bỏ mặc không đ−ợc trợ giúp, đặc biệt là ở những khu nghèo, cận đô thị nơi có di biến động dân c− khá lớn. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng... 54 Trong thực tế còn rất nhiều vấn đề cần giải quyết, liên quan đến chế độ chính sách. Đó có thể là: tính hợp lý và kịp thời trong xét duyệt, trình tự và mức đ−ợc h−ởng trợ giúp Ví dụ: có tr−ờng hợp bố chết đã 3 năm, mình mẹ phải nuôi 5 con đứa lớn nhất 17 tuổi, gia cảnh rất khó khăn nh−ng không hề đ−ợc h−ởng trợ cấp vì theo cán bộ xã nói là th−ờng thì 5 năm mới có đợt xét trợ cấp th−ờng xuyên 1 lần. Và tr−ớc khi bố chết, gia đình này cũng không phải là hộ nghèo nên ngay cả miễn giảm học phí cũng không đ−ợc xét. Có hộ nông dân nghèo, chồng chết nuôi 5 con, do không giao nộp đủ sản phẩm khoán nên bị thu hồi toàn bộ ruộng, họ bị đẩy vào b−ớc đ−ờng cùng không có t− liệu sản xuất nào để sinh sống. Tóm lại, trong thực tế còn rất nhiều những bất cập về thể chế, chính sách đòi hỏi nỗ lực giải quyết của mọi thành viên, chính quyền và các tổ chức xã hội, nhằm thực hiện nguyên tắc "không phân biệt" của Quyền trẻ em trong chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng. Mô hình nhận con nuôi trong n−ớc và quốc tế cũng có rất nhiều thách thức trở ngại cần quan tâm nghiên cứu để có chính sách tháo gỡ. Một số ng−ời công tác trong lĩnh vực chăm sóc trẻ có ý kiến rằng, các cháu trong làng SOS đ−ợc nuôi d−ỡng quá s−ớng so với mức sống trung bình của xã hội (Tổng chi phí 11.000.000 đồng/trẻ/năm), chúng nh− "gà công nghiệp", có t− t−ởng ỷ lại trông chờ đ−ợc nhận làm con nuôi quốc tế. Các chuyên gia quốc tế cũng đã lên tiếng cảnh báo về nguy cơ bị lạm dung của các trẻ từ các n−ớc đang phát triển đ−ợc nhận làm con nuôi mà không có chế độ giám sát chặt chẽ của các n−ớc có liên quan. Thủ tục pháp lý để nhận con nuôi trong n−ớc theo đánh giá của một số cán bộ còn quá phức tạp. Một số ng−ời có nhu cầu nhận con nuôi gặp rất nhiều khó khăn (có nguời làm thủ tục 1 năm ch−a xong). Ch−a có cơ quan nào đứng ra làm cầu nối giữa "cung và cầu". Nhận thức và thái độ phân biệt con nuôi con đẻ còn nặng nề trong cộng đồng, dòng họ, dẫn đến những khó khăn cho trẻ hoà nhập sau này. Hầu hết những ng−ời có hoàn cảnh muốn nhận con nuôi đều thích nhận các cháu từ khi còn rất bé và không muốn cho trẻ biết là con nuôi cũng nh− nguồn gốc xuất thân. Mô hình đỡ đầu, giám hộ có trợ giúp của NGOs quốc tế, nhận con nuôi tỏ ra t−ơng đối có hiệu quả, chủ yếu triển khai ở thành phố, ở vùng nông thôn còn gặp rất nhiều trở ngại về kỹ năng chăm sóc, rào cản văn hoáTính bền vững của mô hình chăm sóc có thời hạn cũng cần phải đ−ợc nghiên cứu sâu hơn. Dậy nghề và tạo việc làm cho trẻ đặc biệt khó khăn phần lớn đ−ợc thực hiện tại một số cơ sở chăm sóc tập trung tại thành phố. Do chịu nhiều yếu tố ảnh h−ởng, các hình thức dậy nghề tạo việc làm ch−a có hiệu quả rõ rệt. Trẻ th−ờng chỉ đ−ợc dạy các nghề đơn giản không đòi hỏi kỹ năng, trình độ cao. Ch−a thực sự gắn dạy nghề với tạo việc làm, điều kiện quan trọng nhất để trẻ tái hòa nhập. Ch−a có sự gắn kết giữa các cơ sở sản xuất có thể tiếp nhận trẻ vào làm việc với việc đào tạo nghề. Đào tạo nghề còn mang nặng tính hình thức. Trẻ đặc biệt khó khăn ở nông thôn hầu nh− không nhận đ−ợc sự hỗ trợ nào, để có thể tham gia vào quá trình chuyền đổi cơ cấu sản xuất ở nông thôn. Trẻ chỉ có một hình thức lựa chọn duy nhất có thể là làm nghề nông. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Nguyễn Hồng Thái & Phạm Đỗ Nhật Thắng 55 3. Trở ngại về các nguồn lực và cơ chế giám sát: Các mô hình chăm sóc thay thế tại cộng đồng bao trùm đến 90% trẻ đặc biệt khó khăn nh−ng lại gặp rất nhiều khó khăn về nguồn lực. Số các em đ−ợc h−ởng cứu trợ th−ờng xuyên tại cộng đồng là quá ít và số tiền trợ giúp là rất thấp, tùy từng địa ph−ơng, nh−ng mức trợ cấp phổ biến là 45.000 đồng/trẻ/tháng bằng 45% chuẩn nghèo nông thôn và 30% chuẩn nghèo thành thị (mức chuẩn cũ). Tại Đà Nẵng, trợ cấp th−ờng xuyên là 90.000 đồng/trẻ/tháng.Trong khi đó, nguồn vốn tài chính cho các trung tâm bảo trợ là t−ơng đối lớn. Nh−ng điều đáng l−u ý là số tiền các em sống trong một số trung tâm đ−ợc h−ởng trực tiếp chỉ khoảng 40% chi phí, còn lại hơn 50% là chi phí gián tiếp: quản lý, sửa chữa, l−ơng công nhân viên Số liệu đ−ợc cung cấp từ bảng 1 cho thấy, trừ trung tâm phục hồi cô nhi suy dinh d−ỡng có chi phí cao nhất do phải chăm sóc các trẻ sơ sinh bị bỏ rơi. Các trung tâm khác đều có chi phí bình quân/trẻ/ năm cao hơn rất nhiều so với cứu trợ xã hội th−ờng xuyên tại cộng đồng (xấp xỉ 1.100.000 đồng/ trẻ/năm). Thấp nhất là mái ấm tình th−ơng cũng có chi phí hơn gấp đôi (2.328.947 đồng/trẻ/năm), làng SOS có chi phí cao gấp 9 lần. ở trung tâm trẻ mồ côi do hội chữ thập đỏ viện trợ thì với chi phí là 1.500.000 đồng/trẻ/tháng, quá cao so với mức thu nhập bình quân trên đầu ng−òi cả n−ớc. Bảng 1: Chi phí bình quân 1 trẻ/ năm tại một số tập trung bảo trợ xã hội tại Đà Nẵng (Đơn vị tính: đồng) Cơ sở bảo trợ xã hội Nguồn Kinh phí năm Số trẻ Chi phí/ trẻ/năm Trung tâm phục hồi cô nhi suy dinh d−ỡng HOLT 398.061.900 19 20.950.626 Trung tâm bảo trợ xã hội Ngân sách 720.800.000 196 3.677.551 Trung tâm bảo trợ xã hội trẻ đ−ờng phố Pháp 2.405.741.241 919 2.614.936 Làng SOS SOS 2.310.000.000 211 11.000.000 Trung tâm trẻ mồ côi Chữ thập đỏ 225.000.000 12 18.750.000 Làng hy vọng CPFC 981.000.000 193 5.082.901 Mái ấm Hải Châu ủy ban nhân dân quận 90.000.000 30 3.000.000 Mái ấm tình th−ơng Hội từ thiện 88.500.000 38 2.328947 Trung tâm mồ côi Hoa Mai Hội bảo trợ trẻ mồ côi tàn tật 187.800.000 45 4.173.333 Nguồn: Số liệu thống kê công tác bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố Đà Nẵng năm 2003 - Sở Lao động - Th−ơng binh và Xã hội. Sự tài trợ của NGOs trong và ngoài n−ớc sẽ có hiệu quả xã hội tốt hơn nhiều nếu đ−ợc phân bổ và giám sát tốt cho các mô hình chăm sóc phi tập trung dựa vào cộng đồng. Và chỉ có nh− vậy nguyên tắc phổ cập của Quyền trẻ em mới đ−ợc đảm bảo. Tuy nhiên, một trong những trở ngại lớn nhất của việc chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng là chúng ta ch−a có một đội ngũ nhân viên làm công tác xã hội đ−ợc trang bị các kỹ năng, kiến thức để thực hiện công tác này cũng nh− quy trình quy chuẩn giám sát theo dõi quá trình chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn tại cộng đồng. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng... 56 Việc tập huấn, trang bị các kiến thức nuôi dậy trẻ, hỗ trợ sau chăm sóc mới chỉ thực hiện đ−ợc một phần tại các hình thức đỡ đầu, giám hộ có sự tài trợ của các NGOs n−ớc ngoài. Còn trong cộng đồng thì gần nh− ch−a thực hiện đ−ợc. Không có bất cứ một sự chuẩn bị nào trong quá trình chuyển giao chăm sóc trẻ (chẳng hạn nh− tập huấn kỹ năng nuôi dạy trẻ). Việc giám sát, hỗ trợ trong quá trình chăm sóc cũng nh− các dịch vụ hỗ trợ sau thời kỳ chăm sóc thay thế là hoàn toàn không có. Đối với các mô hình chăm sóc thay thế tại cộng đồng, hiện nay, không có bất kỳ một hình thức giám sát nào mang tính pháp lý có hiệu lực. Có chăng, chỉ là những chuyến thăm viếng chứ không mang tính giám sát của cán Bộ Lao động - Th−ơng binh - Xã hội cấp cơ sở. Các hình thức giám sát về thái độ, mức độ tôn trọng trẻ và quyền của trẻ em hầu nh− không đ−ợc thực hiện. Trẻ có đ−ợc chăm sóc nuôi d−ỡng một cách tốt nhất có thể hay không và có đ−ợc thụ h−ởng tốt nhất các trợ giúp xã hội không là vấn đề bỏ ngỏ. Thực tế này đòi hỏi phải xây dựng một bộ tiêu chuẩn tối thiểu đối với các hình thức chăm sóc thay thế tại cộng đồng. Có những chế tài, xử lý pháp luật, tạo áp lực của d− luận xã hội đối với các tr−ờng hợp vô trách nhiệm, xâm hại, lạm dụng trẻ em đặc biệt khó khăn tại cộng đồng. Vai trò giám sát truyền thống của cộng đồng, dòng họ, các tổ chức xã hội, có thể là gợi ý hữu ích nhằm nâng cao mức độ và phạm vi đ−ợc giám sát trong công tác chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng. Thay cho lời kết, chúng tôi muốn l−u ý rằng: chăm sóc thay thế trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng là sự "đổi mới" trong chính sách của Nhà n−ớc đối với trẻ em. Đây là cách tiếp cận dựa trên cơ sở quyền trẻ em, phù hợp với sự biến đổi trong cấu trúc xã hội. Hơn nữa, không phân biệt đối xử và bình đẳng vốn là những nguyên tắc hợp thành t− t−ởng xã hội chủ nghĩa, mà Đảng ta luôn kiên trì theo đuổi. Tuy nhiên, sự hình thành một hệ thống quốc gia về chăm sóc trẻ đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng, yêu cầu sự thay đổi về t− duy khái niệm và t− t−ởng - những thay đổi này không dễ gì có thể thực hiện đ−ợc trong cộng đồng. Điều này đỏi hỏi những nỗ lực tập thể của nhà n−ớc, cộng đồng và gia đình để đảm bảo thực hiện cam kết của chính phủ thực hiện công −ớc về quyền trẻ em và xây dựng một xã hội công bằng, văn minh, hiện đại. Tài liệu tham khảo 1. Đề án "Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn dựa vào cộng đồng". Bộ Lao động - Th−ơng binh và Xã hội, 8/2004. 2. Christian Salazar Volkmann, 2004, "Những điểm mở và thách thức cơ bản với ph−ơng thức làm ch−ơng trình dựa trên cơ sở quyền con ng−ời cho phụ nữ và trẻ em ở Việt Nam", Nxb Chính trị Quốc gia. 3. Bùi Thế C−ờng, 2005, "Một số cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới hệ thống an sinh xã hội Việt Nam hiện nay", Báo cáo chuyên đề phục vụ Đại hội Đảng lần thứ 10. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn