Báo cáo Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường ở Việt Nam

TỔNG HỢP VÀ PHÂN TÍCH CÁC THÔNG TIN HIỆN CÓ VỀ MỐI LIÊN HỆ NGHÈO ĐÓI - MÔI TRƯỜNG VÀ TÌM RA LỖ HỔNG KIẾN THỨC CẦN ĐƯỢC ƯU TIÊN VÀ XÂY DỰNG KẾ HOẠCH HOẠT ĐỘNG CHO NGHIÊN CỨU CHÍNH Báo cáo I – Tài liệu phân tích MỐI LIÊN HỆ GIỮA NGHÈO ĐÓI VÀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM Nhóm khởi động Hà Nội, tháng 4/2007 1 LỜI CẢM ƠN Danh sách các chuyên gia tham gia viết báo cáo này Họ và tên Chuyên môn Tổ chức Tiến sĩ David Thomas Phân tích chính sách Trung tâm Nông Lâm nghiệp thế giới tại Thái Lan Tiến sĩ Hoàng Minh Hà Phương pháp bảo vệ môi trường và Nghèo đói Trưởng đại diện Trung tâm nông lâm nghiệp thế giới tại Việt Nam Tiến sĩ Đặng Nguyên Anh Giới và di dân Viện Xã hội học Việt Nam Tiến sĩ Nguyễn Đỗ Anh Tuấn Kinh tế nông thôn Trung tâm chính sách nông nghiệp - Bộ NN&PTNT Tiến sĩ Bùi Dũng Thể Kinh tế lâm nghiệp và môi trường Trường Đại học Nông lâm Huế Thạc sĩ Nguyễn Lê Hoa Phát triển nông thôn Trung tâm Chính sách nông nghiệp - Bộ NN&PTNT Thạc sĩ Phạm Thu Thủy Chính sách môi trường và quản lý môi trường Trung tâm nông lâm nghiệp thế giới tại Việt Nam Thạc sĩ Roi Estévez Pérez Môi trường và quản lý lâm nghiệp Trung tâm nông lâm nghiệp thế giới tại Việt Nam Chúng tôi xin chân thành cảm ơn các chuyên gia tiến hành đánh giá, gồm Tiến sĩ Aron Becker, Tiến sĩ Nguyễn Danh Sơn, Tiến sĩ Lê Thị Kim Dung và các thành viên tham gia hội thảo quốc gia về những đóng góp quý báu của quý vị cho bản dự thảo này. Chúng tôi cũng đánh giá cao sự cộng tác nhiệt tình và ý kiến đóng góp quý báu của Tiến sĩ Paula Williams – Chương trình Đối tác hỗ trợ ngành lâm nghiệp, Thạc sĩ Alison Clauson, Tiến sĩ Trần Quang Cử, Tiến sĩ Meine van Noordwijk và các chuyên gia Việt Nam tham gia phỏng vấn về những kiến thức và thông tin mà quý vị đã chia sẻ cho chúng tôi để chúng tôi hoàn thiện báo cáo này. Báo cáo được dịch từ Tiếng Anh sang Tiếng Việt bởi Thạc sỹ Nguyễn Chiến Cường. Anh Trần Quốc Thành cũng đã cung cấp cho chúng tôi bức ảnh ở trang đầu của báo cáo. Chúng tôi xin chân thành cảm ơn Tiến sĩ Nguyễn Trung Thắng, Thạc sĩ Kim Thị Thúy Ngọc, Ông Nguyễn Hoàng Minh và Ban quản lý dự án của Bộ TN&MT về những hỗ trợ của quý vị trong quá trình làm việc. 2 TỪ VIẾT TẮT 5MHRP: Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng AASSREC: Ủy ban nghiên cứu khoa học xã hội Châu Á ADB: Ngân hàng phát triển Châu Á AusAID: Chương trình hỗ trợ nước ngoài của Chính phủ Úc CAP: Trung tâm chính sách nông nghiệp CBNRM: Quản lý TNTN dựa vào cộng đồng CED: Xã đặc biệt khó khăn CEM: Uỷ ban dân tộc CIFOR: Trung tâm nghiên cứu lâm nghiệp thế giới CPRGS: Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện DANIDA: Tổ chức phát triển quốc tế của Đan Mạch DFID: Vụ hợp tác quốc tế DoNRE: Sở TN&MT EIA: Đánh giá tác động môi trường ESCAP: Uỷ ban kinh tế xã hội của Liên hiệp quốc tại khu vực Châu Á Thái Bình Dương EU: Liên minh Châu Âu FAO: Tổ chức Nông Lương Liên hiệp quốc FIPI: Viện điều tra quy hoạch rừng FLA: Giao đất lâm nghiệp FSIV: Viện Khoa học lâm nghiệp Việt Nam GDP: Tổng sản phẩm quốc nội GoV: Chính phủ Việt Nam GSO: Tổng cục thống kê GOV: Chính phủ HEPR: Xoá đói giảm nghèo ICD: Vụ hợp tác quốc tế ICEM: Trung tâm quản lý môi trường quốc tế ICRAF: Trung tâm nông lâm quốc tế (trung tâm nghiên cứu nông lâm quốc tế) IDRC: Trung tâm nghiên cứu phát triển quốc tế IFAD: Quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế IFPRI: Viện nghiên cứu chính sách lương thực quốc tế IIED: Viện môi trường và phát triển quốc tế IoS: Viện xã hội học 3 IUCN: Tổ chức bảo tồn thế giới MARD: Bộ NN&PTNT MDGs: Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ MoNRE: Bộ TN&MT MoLISA: Bộ LĐ, TB&XH MOSTE: Bộ KH, CN&MT MRDP: Chương trình phát triển nông thôn MPI: Bộ KH&ĐT NATCOM: Uỷ ban quốc gia về năng lượng gỗ NCPFP: Ủy ban quốc gia về dân số và kế hoạch hoá gia đình NFDS: Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam NICs: Các nước công nghiệp mới NSEP: Chiến lược bảo vệ môi trường NTFPs: Lâm sản ngoài gỗ PELs: Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường PEP: Dự án Nghèo đói và môi trường PES: Chi trả phí dịch vụ môi trường PPA: Đánh giá nghèo đói có sự tham gia PRSP: Tài liệu chiến lược xoá đói giảm nghèo RUPES: Thưởng cho người dân vùng cao về dịch vụ môi trường họ mang lại SCA: Hội đồng khoa học Châu Á SEDS: Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 SFE: Lâm trường quốc doanh SIDA: Cơ quan phát triển quốc tế của Thuỵ Điển SEA: Đánh giá Chiến lược môi trường RWEDP: Chương trình phát triển năng lượng gỗ tại Châu Á UN: Liên hiệp quốc UNEP: Chương trình môi trường của Liên hiệp quốc UNFPA: Quỹ dân số liên hiệp quốc UNDP: Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc UNESCO: Tổ chức khoa học và giáo dục của Liên hiệp quốc UNESCAP: Uỷ ban xã hội và kinh tế của Liên hiệp quốc tại Châu Á và Thái Bình Dương US EPA: Tổ chức bảo vệ môi trường của Mỹ VAPEC: Trung tâm Châu Á Thái Bình Dương tại Hà Nội 4 VASS: Viện khoa học xã hội Việt Nam VAST: Viện khoa học và công nghệ Việt Nam VDR: Báo cáo phát triển Việt Nam WB: Ngân hàng thế giới WCED: Uỷ ban phát triển và môi trường thế giới WWF: Quỹ động vật hoang dã thế giới 5 Mục lục LỜI CẢM ƠN................................................................................................................... 2 TỪ VIẾT TẮT.................................................................................................................. 3 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ THÔNG TIN CƠ SỞ .................................................... 8 A. Giới thiệu .................................................................................................................. 8 B. Thông tin cơ sở ........................................................................................................ 9 1. Tiến trình đưa ra khái niệm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường.......... 9 2. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong bối cảnh Việt Nam ................ 11 CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN.......................................................................... 13 A. Định nghĩa các khái niệm cơ bản............................................................................ 13 1. Môi trường.......................................................................................................... 13 2. Nghèo đói ........................................................................................................... 13 3. Chính sách: ......................................................................................................... 14 4. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL): ............................................. 17 B. Quá trình và phương pháp nghiên cứu.................................................................... 17 1. Quá trình nghiên cứu: ......................................................................................... 17 2. Phương pháp....................................................................................................... 17 CHƯƠNG 3: CÁC KẾT QUẢ CHÍNH ........................................................................ 19 A. Các chính sách, chương trình và dự án quan trọng vè xoá đói giảm nghèo và môi trường...................................................................................................... 19 1. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 (SEDS)................... 19 2. Các chính sách và chương trình phục vụ xoá đói giảm nghèo ........................... 20 a. Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện (CPRGS)............. 20 b. Các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo........................................ 21 c.Dự án xoá bỏ tận gốc và thay thế cây thuốc phiện.......................................... 22 3. Các chính sách và chương trình vê môi trường.................................................. 22 a. Chương trình nghị sự 21................................................................................. 22 b. Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020 ............................................................................................................ 23 4. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PELs) ....................... 24 B. Vấn đề giới và dân di cư được phản ánh trong các dự án, chương trình và chính sách ......................................................................................................... 25 1. Vấn đề giới và dân di cư thể hiện trong các chính sách ..................................... 25 2.Vấn đề giới và di cư trong các dự án và chương trình quốc gia.......................... 25 3. Thảo luận ............................................................................................................ 26 C. Tài nguyên thiên nhiên và nghèo đói...................................................................... 28 1. Lâm nghiệp......................................................................................................... 29 a. Mối liên hệ giữa nghèo đói và lâm nghiệp trong chính sách ......................... 29 (1). Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020.......... 29 (2). Luật bảo vệ và phát triển rừng ................................................................. 30 (3). Các chính sách khác................................................................................. 30 b. Các chương trình quốc gia về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường..... 31 (1). Chương trình bảo tồn rừng và lâm nghiệp............................................... 31 (2). Các chương trình khác ............................................................................. 32 c. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường thể hiện trong các dự án, chương trình quốc gia ..................................................................................................... 32 d. Thảo luận về các vấn đề nổi cộm trong mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường và lỗ hổng trong lâm nghiệp................................................................... 34 (1). Các chính sách được xây dựng tốt nhưng thực thi kém........................... 34 6 Thiếu giáo dục cho người nghèo (đặc biệt về các chương trình, dự án). ....... 34 (2). Quy hoạch yếu ......................................................................................... 35 (3). Quản lý rừng bền vững ............................................................................ 37 2. Quản lý đất ......................................................................................................... 38 a. Những thay đổi trong chính sách đất đai và những tác động của nó đến người nghèo .................................................................................................................. 38 b. Giao đất - sự thoả hiệp giữa mục tiêu bảo vệ môi trường và xoá đói giảm nghèo .................................................................................................................. 39 c. Quản lý dựa vào cộng đồng để quản lý đất bền vững .................................... 40 d. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường và lỗ hổng trong công tác quản lý đất .................................................................................................... 41 3. Biển..................................................................................................................... 42 a. Chính sách biển .............................................................................................. 42 (1). Luật thuỷ sản............................................................................................ 43 (2). Chiến lược phát triển kinh tế biển và ven biển đến năm 2020................. 43 (3). Các chính sách quan trọng khác............................................................... 43 b. Các chương trình quốc gia về biển................................................................. 44 c. Các dự án biển ................................................................................................ 45 (1). Dự án “Tăng cường bảo tồn đa dạng sinh học biểnViệt Nam đến năm 2020” .............................................................................................................. 45 (2). Dự án “Sinh kế bền vững trong và quanh khu vực biển được bảo vệ” do tổ chức tài trợ và Bộ thuỷ sản quản lý. ............................................................... 45 (3). Dự án phát triển và bảo vệ đất ngập nước ven biển (2000-2005)............ 46 (4). Quản lý tổng hợp vùng ven biển (ICZM) ............................................... 46 d. Thảo luận về mối liên hệ giữa Nghèo đói và Môi trường .............................. 46 4. Năng lượng tái tạo .............................................................................................. 48 a. Năng lượng tái sinh – các chính sách liên quan ............................................ 48 b. Các chương trình năng lượng tái tạo ............................................................. 49 c. Các dự án năng lượng tái tạo ......................................................................... 50 d. Thảo luận về mối liên hệ nghèo đói và môi trường ........................................ 52 D. Ô nhiễm, nước sạch, sức khoẻ và hệ thống vệ sinh................................................ 53 1. Ô nhiễm và nghèo đói......................................................................................... 54 a. Vấn đề ô nhiễm được thể hiện trong các chính sách ...................................... 54 b. Các dự án Đánh giá tác động môi trường (EIA)............................................ 55 c. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và ô nhiễm ..................................... 55 2. Nước sạch, sức khoẻ và vệ sinh môi trường....................................................... 57 a. Nước, sức khoẻ và vệ sinh môi trường trong các chính sách ......................... 57 b. Các chương trình quốc gia ............................................................................. 58 c. Các dự án........................................................................................................ 58 d. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường................................ 59 CHƯƠNG 4. TỔNG HỢP VÀ KHUYẾN NGHỊ .......................................................... 61 A. Lỗ hổng kiến thức về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL)................ 61 B. Khuyến nghị những vấn đề cần nghiên cứu thêm................................................... 64 TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................................. 67 PHỤ LỤC ....................................................................................................................... 74 7 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ THÔNG TIN CƠ SỞ A. Giới thiệu Ban đối tác do Trung tâm Nghiên cứu Nông Lâm nghiệp Quốc tế (ICRAF), Chương trình khu vực Đông Nam Á cùng với Văn phòng tại Việt Nam chủ trì đã hỗ trợ kỹ thuật cho nghiên cứu về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong vòng 10 tháng, từ tháng 12/2006 đến tháng 11/2007. Tên của nghiên cứu này là “Hỗ trợ kỹ thuật nhằm mở rộng kiến thức trên cơ sở mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường thông qua việc tiến hành 10 nghiên cứu điểm, đánh giá các chương trình quốc gia và xây dựng moo hình chính sách và đầu tư”. PHẦN 1 (phần giới thiệu) của nghiên cứu có tên gọi “Phân tích và tổng hợp thông tin hiện có về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường và tìm ra lỗ hổng kiến thức cũng như xây dựng Kế hoạch hoạt động cho Nghiên cứu chính”. Mục tiêu tổng thể của PHẦN 1 của gói thầu này là hiểu được kiến thức liên quan đến nghèo đói và môi trường tại Việt Nam, đặc biệt mức độ mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được tìm hiểu ra sao, cả về mặt hàn lâm khoa học và trong môi trường chính sách. Các mục tiêu cụ thể bao gồm: 1. Tổng hợp và phân tích chi tiết thông tin hiện có về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường ở Việt Nam. 2. Cung cấp thông tin cơ sở và giả thuyết cho các nghiên cứu chuyên sâu của 5 chuyên đề và 10 nghiên cứu điểm theo yêu cầu của gói thầu. 3. Xây dựng kế hoạch chi tiết hơn cho các nghiên cứu điểm và chuyên đề, bao gồm cả địa điểm thực hiện, các chương trình/dự án được đánh giá, các đầu mối liên hệ quan trọng và phương pháp. 4. Thống nhất được với PEP và nhóm nghiên cứu trong việc xây dựng kế hoạch hoạt động cho các nghiên cứu điểm, đánh giá chương trình/ dự án và các bước tiếp theo cho Phần 3 và 4. Các hoạt động trong phần mở đầu bao gồm đánh giá tài liệu, thảo luận chi tiết với các bên được thực hiện từ tháng 12/2006 đến đầu tháng 1/2007. Kết quả của giai đoạn khởi động này là 2 báo cáo: (1) Báo cáo 1, trả lời các câu hỏi của mục tiêu 1 và 2 ở trên (2) Báo cáo 2, trả lời các câu hỏi của mục tiêu 3 và 4. Cả hai báo cáo này đều được chuẩn bị trong tháng 1/2007 và sau đó được trình bày tại hội thảo quốc gia tổ chức vào ngày 5 tháng 1 tại Khách sạn La Thành, Hà Nội. Hai báo cáo này đã được hoàn thiện ngay sau hội thảo, trong đó có xem xét đến ý kiến đóng góp của các bên, các cán bộ đánh giá cũng như Đề cương nhiệm vụ đặt ra cho giai đoạn khởi động (PHẦN 1). Kết quả của hoạt động phân tích và tổng hợp chuyên sâu được trình bày trong Báo cáo 1. 8 B. Thông tin cơ sở 1. Tiến trình đưa ra khái niệm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường Ý kiến nhận xét chung cho rằng nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng suy thoái môi trường (dẫn chiếu: Jalal, 1993; Duraiappah, 1996). Ví dụ: một trong những kết luận trong Báo cáo của đoàn đánh giá Bruntland được xem là tín hiệu đáng mừng đối với hoạt động bảo vệ môi trường. Kết luận này nói rất rõ là nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến các vấn đề về môi trường và cải thiện môi trường của các chương trình về môi trường. Ngân hàng thế giới cũng đồng tình với ý kiến này khi đưa ra báo cáo của mình vào năm 1992. Ngân hàng thế giới nói rằng “các hộ gia đình nghèo phải kiếm sống từng bữa đã khai thác tài nguyên thiên nhiên bằng cách chặt phá rừng bừa bãi làm chất đốt và không có biện pháp nào bảo vệ đất” (báo cáo ngân hàng thế giới 1992). Cũng về vấn đề này, Jalal (1993), giám đốc bộ phận về môi trường của Ngân hàng phát triển Châu Á nói rằng “nhìn chung vấn đề suy thoái môi trường, tăng dân số nhanh và sản xuất đình trệ có mối liên hệ mật thiết đến nạn nghèo đói đang hoành hành tại các quốc gia Châu Á”. Khi bàn về vấn đề này Nadkarni (2001) trong đề tài nghiên cứu về Trung Quốc đã chỉ ra rằng các quốc gia đang phát triển và các quốc gia nghèo người nghèo sống dựa trực tiếp vào môi trường tài nguyên thiên nhiên. Tuy nhiên. Ông đưa ra câu hỏi là khi người nghèo đang ngày càng làm tổn hại đến môi trường và gây ra các thiên tai thì họ có chịu trách nhiệm về những gì họ gây ra không? Hay nói một cách khác, câu hỏi được đặt ra là liệu người nghèo sống dựa vào tài nguyên thiên nhiên có sử dụng nguồn tài nguyên này một cách bền vững không? Nói tóm lại có nhiều quan điểm đồng ý là nghèo đói hay người nghèo là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi trường vì họ không được đặt trong vị thế là phải sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững (dẫn chiếu Duraiappah, 1996; Prakash, 1997). Từ nguyên nhân suy thoái này có thể dẫn đến tình trạng nghèo đói trầm trọng và từ đó hoàn tất cái gọi là “vòng luẩn quẩn” hay còn gọi là quá trình “Bẫy nghèo”. Tuy nhiên, Nadkarni biện minh rằng bằng cách nhìn nhận vấn đề trong một thời gian dài chúng ta có thể dễ dàng nhận ra “Vòng luẩn quẩn” dường như bị sụp đổ hoàn toàn. Một thực tế là trước đây khi tỷ lệ nghèo đói ở các nước đang phát triển rất cao nhưng môi trường không bị suy thoá nhiều như ngày nay. Ngày nay tỷ lệ nghèo đã giảm đáng kể nhưng dường như nó không đóng góp nhiều cho việc hạn chế suy thoái môi trường. Các nhân tố khác cũng cần được xem xét cẩn thận vì chúng có thể đóng vai trò quan trọng hơn. Để biện minh cho việc nghèo đói không hoàn toàn là nguyên nhân dẫn đến suy thoái môi trường, Nadkarni đã giải thích rằng nếu người dân ở các quốc gia đang phát triển có mức sống như người dân Mỹ và Châu Âu và với lối sống như vậy thì chất lượng môi trường cũng khó có thể duy trì ổn định. Ví dụ: một quốc gia thì lượng tiêu thụ nhiên liệu hoá thạch và việc thải khí các bon chủ yếu là do người giàu. Thậm chí mức tiêu thụ nước uống bình quân, với nguồn nước khan hiếm, thì người giàu tiêu thụ lớn hơn rất nhiều. Người nghèo không cho phép mình sử dụng nước một cách lãng phí. Thậm chí nếu nguồn đất đai của xã hội khan hiếm thì các ông chủ đất không thể làm chủ hàng nghìn mẫu (Anh). Một điều không phải bàn cãi là suy thoái đất liên quan đến nhiều người chứ không chỉ người nghèo. Thậm chí Nadkarni còn cho rằng “nếu xét các trường hợp nêu trên thì có thể rút ra kết luận rằng người nghèo đã và đang cải thiện môi trường”. Đúng là một điều nực cười và đáng phê phán. 9 Kim (2001) ủng hộ quan điểm này bằng việc đưa ra dẫn chứng trường hợp của Hàn Quốc - một quốc gia công nghiệp mới. Ông ta nhận ra rằng nạn nghèo đói ở Hàn Quốc đã giảm rất nhiều trong vòng 40 năm qua. Vấn đề nghèo đói như suy dinh dưỡng kinh niên và hệ thống vệ sinh kém luôn được xem là vấn nạn trước đây ở Hàn Quốc. Tuy nhiên, xã hội công nghiệp mới của Hàn Quốc lại xuất hiện những vấn nạn mới đó là tội phạm thành phố, tắc nghẽn giao thông, gia đình không hoà thuận và đặc biệt là tình trạng suy thoái môi trường. Vấn đề môi trường ở Hàn Quốc đã xuất hiện từ quá trình công nghiệp hoá, do tác động đô thị hoá chứ không phải từ nguyên nhân nghèo đói. Về mặt bản chất, nghèo đói không hoàn toàn dẫn đến tình trạng suy thoái môi trường (DFID, EC, UNDP, WB, 2002). Dẫn chứng là mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường là rất phức tập và cần được phân tích sâu cho từng khu vực cụ thể - nó không đơn thuần là mối liên hệ thông thường. Ở nhiều nơi, các công ty thương mại giàu có và các cơ quan nhà nước lại là nguyên nhân chính gây ra suy thoái môi trường do chặt cây lấy mặt bằng, sử dụng thuốc hoá học trong nông nghiệp, ô nhiễm nguồn nước, Đôi khi các nhóm người có quyền trong xã hội đẩy người nghèo vào sinh sống trong các vùng đất khó canh tác mà ở đó họ không thể làm gì được để bảo tồn và áp dụng các biện pháp tái sinh, tập quá sử dụng đất và từ đó làm cho môi trường ở khu vực này đã bị suy thoái lại càng lâm vào tình trạng trầm trọng hơn. Tuy nhiên, cũng có nhiều ví dụ cho thấy người nghèo bảo vệ môi trường và đầu tư để cải thiện môi trường. Do vậy, nghèo đói có thể đôi khi có liên quan đến vấn đề suy thoái môi trường nhưng nó không hoàn toàn là nguyên nhân trực tiếp như chúng ta thường nghĩ (DFID, EC, UNDP, WB, 2002). Trên cơ sở xem xét các quan điểm khác nhau về vấn đề này chúng ta có thể kết luận như sau (Hayes and Nadkarni, 2001; Kim, 2001; Jalal, 1993;etc.) mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường tập trung vào hai luồng tư tưởng. Ở quốc gia phát triển, dân số có thu nhập thấp tiếp xúc với các chất gây ô nhiễm không khí, chất thải, thực phẩm ôi thiu và điều kiện làm việc bị ô nhiễm nhiều hơn mức trung trình (US EPA 1992). Các đánh giá nghèo đói có sự tham gia của người dân gần đây được tiến hành tại 14 quốc gia đang phát triển ở Châu Á, Châu Phi và Mỹ Latin cho biết nhận xét chung của người nghèo là chất lượng môi trường là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến sức khỏe của họ, khả năng kiếm sống, an ninh, cung cấp năng lượng và chất lượng nhà ở (Brocklesby và Hinshelwood, 2001; DFID, EC, UNDP, và WB, 2002). Môi trường có ảnh hưởng lớn đến người dân nghèo. Người nghèo thường sống dựa vào tài nguyên thiên nhiên và các dịch vụ của hệ sinh thái. Người nghèo thfương chịu ảnh hưởng nhiều nhất từ nguồn nước bị ô nhiễm, ô nhiễm không khí và các chất hoá học có hàm lượng độc tố cao và đặc biệt họ phải hứng chịu các thảm hoạ môi trường và vấn đề do môi trường suy thoái gây ra. Mặt khác, nhiều quốc gia kém phát triển còn bị lâm vào tình cảnh tồi tệ hơn rất nhiều mà ở đó người dân nghèo không còn cách nào khác phải sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên trên mức cho phép để sống qua ngày; và do cuộc sống bị bần cùng hoá nên môi trường cũng bị bần cùng hoá theo và làm cho cuộc sống ngày càng khó khăn hơn, không được đảm bảo (WCED 1987:27). Tóm lại, nghèo đói vừa là tác nhân và nạn nhân của suy thoái môi trường. Ngoài ra, một bằng chứng là mối quan hệ giữa nghèo đói và môi trường ở các nước khác nhau có đặc điểm khác nhau. Năm 2003, Dasgupta et al. đã tiến hành một nghiên cứu về “Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường tại Cam Pu Chia và Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào”. Với việc sử dụng 5 vấn đề môi trường cơ bản: mất rừng, sói lở đất, ô nhiễm không khí trong nhà và ngoài trời, nguồn nước và hệ thống vệ sinh không an toàn họ tìm ra mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong trường hợp Cam Pu Chia cố hạn chế vấn đề môi trường ở cấp độ hộ gia đình với ô nhiễm không khí trong 10 nhà, nguồn nước ô nhiễm và không được tiếp cận hệ thống vệ sinh an toàn. Tuy nhiên, nạn phá rừng, sói lở đất và ô nhiễm không khí ngoài trời không có liên hệ nhiều đến việc phân bổ dân cư nghèo. Trong khi đó, mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường xét trên phạm vi rộng được tìm thấy đối với trường hợp của Lào vì tất cả 5 vấn đề môi trường được xét trong mối tương quan với nghèo đói về mặt không gian. Trong cả hai trường hợp thì phúc lợi xã hội của người nghèo sẽ được tăng cường thông qua việc lồng ghép giữa chiến lược xoá đói giảm nghèo và môi trường. Tại Việt Nam, theo báo cáo đánh giá chương trình và chiến lược của ADB (2005), các phân tích gần đây cho thấy mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường ở Việt Nam như sau: (i) các cộng đồng nghèo thường tập trung tại các khu vực có điều kiện môi trường chất lượng thấp, bị suy thoái và nguồn tài nguyên thiên nhiên cạn kiệt, gồm: khu vực miền núi phía Bắc, Tây Nguyên và Đồng bằng sông Cửu Long; (ii) các cộng đồng nghèo phụ thuộc nhiều nhất vào môi trường và tài nguyên thiên nhiên - khoảng 70% người dân Việt Nam sống dựa vào đất và do đó họ bị lệ thuộc trực tiếp vào chất lượng và số lượng tài nguyên thiên nhiên; (iii) các cộng đồng nghèo chịu rủi ro nhiều nhất từ những tác động ảnh hưởng đến sức khoẻ và sinh kế một khi chất lượng môi trường và số lượng tài nguyên thiên nhiên suy giảm. Về vấn đề này, việc cải thiện chất lượng môi trường dưới mọi hình thức đều có tác động tích cực đến xoá đói giảm nghèo. Nói tóm lại, có thể nhận ra rằng có 2 luồng quan điểm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường, đó là (i) nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi trường và (ii) nghèo đói không gây tác động xấu đến môi trường. Không ai có thể khẳng định (1) là đúng hay sai vì phụ thuộc vào từng điều kiện cụ thể. Tuy nhiên, có thể thấy một điều là khi vấn đề nghèo đói được cải thiện sẽ chắc chắn cải thiện được chất lượng môi trường và ngược lại. Tiếp cận nguồn tài nguyên thiên nhiên và một môi trường không ô nhiễm là điều kiện tiên quyết cho công cuộc xoá đói giảm nghèo lâu dài trong khi đó để xoá đói giảm nghèo được thì phải quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi trường một cách bền vững. Trên phạm vi rộng, xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi trường cần được tiến hành hài hoà để đạt được phát triển bền vững. 2. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong bối cảnh Việt Nam Kể từ khi tiến hành Đổi mới ở Việt Nam vào năm 1986 thì Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ về phát triển kinh tế xã hội, văn hoá, đối ngoại và an ninh quốc gia. GDP tăng trên 2 lần trong khi đó lạm phát giảm xuống mức 1 con số. Tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam đã giảm từ 70% tỷ lệ nghèo đói trong tổng số dân vào giữa những năm 1980 xuống còn 58% vào năm 1993, 37.4% năm 1998 và 29% trong năm 2002. Có được tỷ lệ này là do tăng trưởng kinh tế vào đầu những năm 1990 (giảm từ 8 đến 9%/1 năm) và một phần là do thành công trong hoạt động sản xuất nông nghiệp kể từ cuối những năm 1980. Cùng lúc đó Đảng và Chính phủ cũng đã quan tâm đến vấn đề bảo vệ môi trường. Trong khi Việt Nam chú trọng đến xoá nghèo đói thì những tác động/ảnh hưởng tích cực của tăng trưởng kinh tế chưa đến được với toàn bộ người dân. Vẫn còn đó một loạt những trở ngại, thách thức cần phải vượt qua, đặc biệt là mức độ tăng trưởng không đều giữa các vùng. Theo mức chuẩn nghèo của Việt Nam trong giai đoạn từ cuối 2006 đến 2010 (dựa vào thu nhập đầu người) thì có khoảng 4,6 triệu hộ nghèo trong cả nước (chiếm 26,3% tổng số dân). Tỷ lệ hộ nghèo ở khu vực thành thị là 10%, ở vùng đồng bằng là 42% và miền núi là 48%. Nghèo đói và các hoạt động gây ảnh hưởng xấu đến môi trường sẽ còn tiếp tục gia tăng tại các vùng nông thôn, miền núi. Nghèo đói và môi trường vẫn là vấn đề cần phải tranh luận nhiều. Một mặt, có một số người cho rằng nghèo đói trước hết phải được xoá bỏ trước khi chúng ta xem xét 11 đến vấn đề môi trường. Mặc khác, một số cho rằng suy thoái môi trường là nguyên nhân chính dẫn đến nghèo đói (Hoven, 2006). Ít ra ở một mức độ nào đó thì cả hai mặt này đều đúng. Ngày nay mục tiêu chính của chúng ta trong vấn đề phát triển cộng đồng là giảm nghèo. Hơn nữa, có một số quan điểm nhất trí là môi trường là rất cần thiết để duy trì cuộc sống ổn định. Với quan điểm này, môi trường thực chất là đất trồng cây nông nghiệp; nước để uống, phục vụ sinh hoạt hàng ngày và cây trồng; không khí để thở và là một nơi cung cấp lương thực và dược phẩm. Do đó, một điều rất dễ nhận thấy là bảo vệ môi trường thực chất là bảo vệ hoạt động sản xuất lương thực, sinh kế bền vững và đảm bảo sức khoẻ. Kết quả là, xoá đói giảm nghèo, tăng trưởng kinh tế và duy trì tài nguyên môi trường phục vụ cuộc sống có mối liên hệ mật thiết lẫn nhau. Mặc dù mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được đề cập nhiều năm qua nhưng việc nhận ra những mối liên hệ này không dẫn đến việc cần phải xem xét lại các chương trình môi trường và xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam, ở đó các chương trình này chưa được gắn kết với nhau và thậm trí là có các vấn đề trái ngược nhau. Có một số khái niệm về môi trường và nghèo đói đã được biết đến trước đó. Nhiều trong số này tỏ ra khó có thể thay đổi được, trong đó phải kể đến (1) nghèo đói và tăng trưởng dân số là nguyên nhân làm suy thoái môi trường; (2) xoá nghèo phải được thực hiện trước tiên sau đó mới đến cải thiện chất lượng môi trường; (3) bình đẳng và bền vững môi trường cùng tiến hành song song; (4) đầu tư vào môi trường người nghèo trở nên nghèo thêm. Một số chính sách công và quan điểm của các bên liên quan tiếp tục cho rằng nghèo đói và suy thoái môi trường là một vòng tuần hoàn khép kín (hết nghèo đói lại dẫn đến môi trường suy thoái và ngược lại) do việc tăng dân số quyết định. Ở Việt Nam, việc kế hoạch hoá gia đình đối với các dân tộc thiểu số thường rơi vào tình trạng này (vòng luẩn quẩn). Tuy nhiên, phương thức này lại đang được xem là cách hiểu phổ biến về sinh kế người nghèo và mối liên hệ phức tạp với môi trường. Do đó, mục tiêu chủ yếu của tài liệu này là để xác định lỗ hổng kiến thức về vấn đề nghèo đói và môi trường trong các phương pháp, chương trình, dự án và chiến lược ở Việt Nam. Đây được coi là thông tin cơ bản cho từng nghiên cứu cụ thể của gói thầu tổng thể này. bản thân tài liệu này đã là một bước khởi đầu để tăng cường mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong công tác quy hoạch và chính sách của Chính phủ. Trên cơ sở quan điểm (1) các phương pháp nghèo đói được đánh giá và thực hiện ở Việt Nam, (2) các chiến lược và chương trình hiện có ở Việt Nam liên quan đến xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi trường, (3) các số liệu thống kê của Chính phủ và tài liệu (từ cấp trung ương và tỉnh) liên quan đến nghèo đói và môi trường và (4) tài liệu từ các dự án và chương trình tài trợ hoạt động trong lĩnh vực xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi trường, tài liệu này nhằm tìm ra/phát hiện sự hiểu biết/nhận thức hiện nay và trong thời gian tới về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường, trong đó chú trọng đến mối liên hệ đã được giải thích cặn kẽ cũng như các mối liên hệ chưa được rõ ràng nhưng chưa được giải thích cụ thể trong tài liệu này. Hơn nữa, tài liệu này cũng cố gắng tìm ra các bài học kinh nghiệm từ các phương pháp tiếp cận khác nhau hiện có và sẽ xuất hiện cũng như các lỗ hổng thông tin làm cản trở mối liên hệ được tạo ra giữa các thông số nghèo đói và môi trường. 12 CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN A. Định nghĩa các khái niệm cơ bản Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong khuôn khổ nghiên cứu này sử dụng các định nghĩa về nghèo đói và môi trường như sau. Cần lưu ý rằng có rất nhiều định nghĩa nhưng vấn đề quan trọng là phải đặt nó trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam - một quốc gia hiện đang trong quá trình chuyển đổi và hội nhập với khu vực và toàn cầu. 1. Môi trường UNESCAP định nghĩa môi trường như sau “môi trường lý sinh cung cấp hàng hoá (tài nguyên thiên nhiên) và các dịch vụ sinh thái được sử dụng trong sản xuất nông nghiệp, năng lượng và các đầu vào sản xuất khác, tiếp nhận chất thải từ hoạt động kinh tế và hoạt động của con người và tái tạo, tạo vẻ đẹp cho con người (UNESCAP, 2003). Môi trường được định nghĩa trong Luật bảo vệ môi trường (do Chính phủ ban hành năm 1993 và sửa lại năm 2005) gồm nhân tố vật chất do con người tạo ra và tự nhiên xung quanh chúng ta và tác động đến cuộc sống, sản xuất, sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh thể sống. Theo luật thì có một số thuật ngữ được định nghĩa như sau: Các yếu tố cấu thành môi trường là các yếu tố tạo nên môi trường như: không khí, nước, đất, âm thanh, ánh sáng, núi, rừng, sông, lục địa, biển, hồ, các sinh vật sống, hệ thống sinh thái, khu vực dân cư, khu bảo tồn thiên nhiên, phong cảnh tự nhiên, các địa danh nổi tiếng, di tích lịch sử và các hình thức vật thể khác. Bảo vệ môi trường gồm các hoạt động bảo vệ cho một môi trường xanh, sạch, đẹp, nâng cao chất lượng môi trường, đảm bảo cân bằng sinh thái, ngăn chặn và giải quyết được các tác động của con người và tự nhiên đến môi trường, khai thác và sử dụng hợp lý, một cách có kinh tế nguồn tài nguyên thiên nhiên. Ô nhiễm môi trường là việc làm biến đổi tài sản của môi trường, tác động xấu và phá vỡ các tiêu chuẩn môi trường. Suy thoái môi trường là việc gây tác động xấu đến các yếu tố cấu thành môi trường cả về mặt lượng và chất, tác động xấu đến cuộc sống con người và tự nhiên. Môi trường có vai trò rất quan trọng đối với cuộc sống của con người và các sinh vật khác cũng như sự phát triển kinh tế, văn hoá và xã hội của một nước, một quốc gia và toàn thể nhân loại. Để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và trách nhiệm của các cấp quản lý, các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế xã hội, các lực lượng vũ trang nhân dân và các cá nhân trong việc bảo vệ môi trường để bảo vệ sức khoẻ con người, đảm bảo quyền lợi con người được sống trong một môi trường không bị ô nhiễm và vì mục tiêu phát triển bền vững của quốc gia cần đóng góp vào việc bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu. 2. Nghèo đói Nghèo đói là một phạm trù rất rộng và định nghĩa về nghèo đói có thể được hiểu không chỉ sự túng thiếu về mặt vật chất. Nghèo đói, theo định nghĩa của Ngân hàng thế giới là “không chỉ đơn thuần là vấn đề túng thiếu vật chất mà còn liên quan đến rủi ro, tính dễ bị tổn thương, vấn đề xã hội và các cơ hội (WB, 20062). Nghèo đói hiện đang được tiến hành đánh giá tại Việt Nam dựa vào khung sinh kế bền vững. Tổ chức phát 13 triển quốc tế của Úc định nghĩa nghèo đói về mặt đáp ứng những nhu cầu cơ bản, tránh nhiệm do được quyền công dân và sự tham gia, tự do (AusAID, 2001). Các biện pháp xoá đói giảm nghèo dựa vào thu nhập có thể là sai lầm. Biện pháp này chỉ đơn thuần tập trung vào vấn đề thu nhập và điều đó sẽ dẫn đến việc xem nhẹ vấn đề nghèo đói chỉ là một chức năng của tăng trưởng kinh tế. Để xác định thành tựu của chương trình trong việc xoá đói giảm nghèo, có một số lý do liên quan đến tỷ lệ nghèo đói thực sự cũng như các biện pháp và quá trình xoá đói giảm nghèo1. Cũng như nhiều nước khác, vấn đề nghèo đói ở Việt Nam từ lâu đã được xác định dựa vào chỉ số thu nhập và chi tiêu. Trong khi các mức nghèo đói là biện pháp phù hợp để xác định quyền của cá nhân và khu vực và là biện pháp so sánh trên phạm vi quốc tế thì đây không phải là các chỉ số mạnh về nghèo đói vì nó không phải là công vụ phù hợp để phân tích nghèo đói trong quá trình đô thị hoá. Các mức nghèo đói cơ bản có thể không lý giải được tại sao người dân lại nghèo hoặc cần làm gì để thoát nghèo. Hoạt động phân tích này không chỉ dựa vào định nghĩa và tính toán của Chính phủ về thiếu lương thực mà còn xem xét vấn đề nghèo đói trên bình diện rộng. mức nghèo đói của Chính phủ đưa ra chính là tỷ lệ chi tiêu tối thiểu cần thiết để thoả mãn nhu cầu cơ bản (như: chất dinh dưỡng, lương thực, nhà ở, quần áo…) để kiểm chứng các đặc tính của nghèo đói. Mức nghèo đói này cũng cho phép so sánh tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam vào các thời kỳ khác nhau một cách thống nhất. các chương trình và chiến lược xoá đói giảm nghèo của Việt Nam đã đạt được thành công lớn trong việc giảm tỷ lệ nghèo trong những năm 1990. Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể trong việc tăng tỷ lệ phúc lợi xã hội cho người dân (Ngân hàng thế giới, 1999, 2003). Những thành tựu này đã góp phần vào công cuộc cải cách kinh tế theo định hướng thị trường, thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và từ đó nâng mức GDP bình quân lên 3 lần trong những năm gần đây. Điều này liên quan đến sự hiểu biết về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường vì tỷ lệ tăng GDP cao có thể đạt được trên cơ sở chi phí môi trường. Một chỉ số GDP phù hợp sẽ được sử dụng cùng với các biện pháp xoá đói giảm nghèo. 3. Chính sách: Một chính sách được xem như là một quyết định hoặc một loạt các quyết định và chúng ta “xây dựng”, “thực hiện” chính sách vì chúng ta được phép làm điều đó. Giống như một quyết định thì một chính sách bản thân nó không phải là một bức thông điệp và cũng không phải chỉ là một loạt các hoạt động mặc dù với quyết định chúng ta có thể xây dựng thành chính sách của một cá nhân hay một tổ chức xuất phát từ một bức thông điệp hay chỉ đơn giản là anh ta tự làm ra nó, hoặc nếu anh ta không đưa ra bức thông điệp nào hoặc chúng ta không tin vào bức thông điệp của anh ta vì anh ta nói một đằng làm một nẻo. Tuy nhiên, công bằng mà nói chúng ta có thể khẳng định rằng một bức thông điệp hoặc một loạt các hoạt động là không hoàn toàn chính xác và không phản ánh được một chính sách “đích thực” (Sanford, 1987). Nói một cách khác, một chính sách không giống như một quyết định. Thuật ngữ chính sách thường để chỉ một mục tiêu dài hơi cho một vấn đề lớn (như: Hưởng dụng đất). Nó không phải là việc phán đoán các vấn đề liên quan. Tuy nhiên, đôi khi chúng ta hiểu chính sách không phải là mục tiêu có định hướng mà là tập hợp các phản hồi cho một vấn đề nào đó được đưa ra. Trong phạm vi các hoạt động phát triển của chính ohủ, 1 Cần lưu ý rằng ngưỡng nghèo và các biện pháp tương tự áp dụng đối với đói nghèo dựa vào thu nhập có thể là một sai lầm lớn. Các phương pháp này làm cho khi xem xét đến xoá đói giảm nghèo ta chỉ nghĩ nó đơn thuần là vấn đề thu nhập, từ đó dẫn đến việc đơn giản hoá quan điểm cho rằng xoá đói giảm nghèo chỉ đơn thuần là một chức năng của tăng trưởng kinh tế. Điều này chưa từng thấy ở các quốc gia trong khu vực Đông Á. 14 các chính phủ xây dựng chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án và các nội dung này (theo thứ tự) mang tính ngắn hạn, cụ thể hơn và mất nhiều thời gian hơn so với trước đây và từng nội dung mang tính khả thi hơn hoạt động xây dựng luật nói chung. Trên cơ sở đó chúng ta có thể định nghĩa chính sách như là một loạt các quyết định nhằm hướng tới một mục tiêu dài hạn hoặc một vấn đề cụ thể nào đó. Các quyết định do chính phủ ban hành thường được thể hiện trong luật và được áp dụng trên toàn quốc (chứ không chỉ một vùng, khu vực nào đó) (Sanford, 1987). Việc phân biệt được sự khác nhau giữa 3 chức năng của chính sách là rất hữu ích. Trước hết là xây dựng chính sách để từ đó đưa ra hoạt động xây dựng các quyết định liên quan và xây dựng chính sách về mặt bản chất chính là đặc quyền của các cán bộ cao cấp - làm thế nào để họ dựa vào tầm quan trọng của chính sách liên quan. Thứ hai, thực hiện chính sách – các hoạt động được tiến hành để triển khai quyết định đưa ra. Thứ 3 là phân tích chính sách - việc xác định các chính sách khác nhau và kiểm nghiệm tác động thực sự của các chính sách được lựa chọn này để biết được mức độ thành công so với mục tiêu đề ra. Xây dựng chính sách, thực thi chính sách và phân tích chính sách có thể cùng do một người tiến hành. Tuy nhiên, ở các quốc gia phát triển thì việc thực thi và phân tích chính sách là do các nhóm chuyên gia tiến hành. Họ tư vấn và tiếp nhận hướng dẫn từ các nhà hoạch định chính sách cấp cao. Việc tách bạch khái niệm có và xây dựng chính sách chính là việc một ai đó lựa chọn chính sách này hoặc một số các chính sách khác. Trong thực tế, nếu không có nhiều sự lựa chọn thì có thể cũng không có chính sách nào. Tuy nhiên, khi cân nhắc các phương án lựa chọn sẽ giúp ta phân biệt được từng phương án trên cơ sở mục tiêu mà chính sách đề ra – bao gồm cả mục tiêu vượt qua một vấn đề nào đó đã phát sinh và lựa chọn giữa các công cụ khác nhau như: phương pháp và bằng cách này ta có thể đạt được mục tiêu đề ra. Các mục tiêu và công cụ về mặt khái niệm nó vừa khác nhau nhưng lại thống nhất gắn kết với nhau để xây dựng một chính sách mặc dù một vài tác giả (như Thomson và Rayner, 1984) giới hạn phạm vi của thuật ngữ công cụ chính sách. Các mục tiêu và công cụ chỉ có thể được giải thích một cách dễ hiểu nhất bằng việc đưa ra ví dụ. các nhà hoạch định chính sách có thể lựa chọn mục tiêu và công cụ. những phương án lựa chọn này không phải là tất cả, ví dụ: một ai đó không muốn đạt được một mục tiêu mà quên đi các mục tiêu khác. mặt khác, các mục tiêu khác nhau có thể và thường là xung đột nhau. Nếu các nhà hoạch định chính sách có thể chắc chắn đâu là ưu tiên của họ trong hàng loạt các mục tiêu chính sách thì rất dễ lựa chọn công cụ phù hợp để đạt được mục tiêu này một cách hiệu quả nhất. Tuy nhiên, trong thực tế, các cuộc thảo luận về nội dung chính sách của các nước đang phát triển và các nước phát triển thường không phân biệt được đâu là công cụ và đâu là mục tiêu hoặc các vấn đề mà một chính sách đưa ra để giải quyết. Việc đảm bảo quyền lợi giữa các nhóm người không có ưu tiên thực sự nào về vấn đề xã hội, kinh tế và thậm chí là chính trị nhưng lại có hiểu biết có thể đảm bảo đặc quyền đặc lợi của họ - có tác động rất lớn đến toàn xã hội và một chính sách có phương pháp tiếp cận rõ ràng sẽ tránh được đặc quyền đặc lợi này. Ở Việt Nam, Chính phủ thường xuyên ban hành các chính sách dưới nhiều hình thức khác nhau như: Luật, quyết định, nghị định, chiến lược, chương trình.… Trong khuôn khổ báo cáo này, để đáp ứng được mục tiêu đề ra, chúng rôi lựa chọn một số luật, chiến lược, chương trình và dự án tiêu biểu của Chính phủ liên quan đến mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường để đánh giá. Các tài liệu này là một trong những chính 15 sách quan trọng nhất của Chính phủ, không chỉ về mặt nghèo đói và môi trường mà còn về các khía cạnh khác của mặt kinh tế xã hội. Về mặt khái niệm thì luật được định nghĩa như là các quy định do Chính phủ ban hành để thiết lập và duy trì sự tồn tại nói chung một cách có kỷ luật. Nói chung, luật được chia làm một dạng, gồm: Luật tập quán (được xây dựng trên cơ sở phong tục tập quán), luật của các quốc gia, luật nhà nước và luật dân sự.2 Chiến lược có thể được xem là kế hoạch hành động dài hạn. Nó được xây dựng để đạt được mục tiêu3. Chương trình được định nghĩa như là một hệ thống các dự án hay dịch vụ được xây dựng nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội và là một loạt các bước được tiến hành hay các mục tiêu được hoàn tất4. Đối với trường hợp của Việt Nam và cũng là trường hợp của nghiên cứu này thì chiến lược và chương trình của Chính phủ thường được biết đến như là chiến lược và chương trình quốc gia. Chương trình quốc gia chính là tổng thể các mục tiêu, nhiệm vụ và giải phát kinh tế, xã hội, công nghệ, môi trường, chính sách và thể chế, tổ chức để thực hiện một hoặc nhiều mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong một thời kỳ nhất định nào đó.5 Mộ chương trình quốc gia bao gồm rất nhiều dự án được thực hiện để đạt được mục tiêu của chương trình. Một dự án của một chương trình quốc gia chính là các hoạt động được thực hiện để đạt được một hay nhiều mục tiêu của chương trình trên cơ sở ngân sách và kế hoạch được phân bổ. Sơ đồ 1 dưới đây cho thấy sự khác nhau giữa chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án. Biểu đồ 1. Sự khác biệt giữa luật, chiến lược/chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án Strategy/ Policies 2 3 4 WordWeb 5 Quyết định 38/2000/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về các chương trình quốc gia, ngày 24/32000 ======= Orientation (Policy options) Plans: 20 years 10 years 5 years 3 years ======= National program/project Target with resources schedule Program Program 1 Dự án 3 Project 1 Law ======= Rule of Game Degree Circular Decision / l Chiến lược/ Chính sách Định hướng (lựa chọn chính sách) Kế hoạch 20 năm 10 năm 5 năm 3 năm======= Chươngtrình /dự án quốc gia Mục tiêu nguồn lực Kế hoạch thực hiện Chương trình 2 Chương trình 1 Dự án 2 Dự án 1 uật lLuật chơi Nghị định Thông tư Quyết định Cấp tỉnh/ Cấp vùng 16 4. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL): Như đã thảo luận ở trên, có hai luồng quan điểm khác nhau về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường, đó là (i) nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi trường và (ii) nghèo đói không hoàn toàn là nguyên nhân dẫn đến suy thoái môi trường. Một điều dễ nhận thấy là việc cải thiện nghèo đói sẽ có tác động tích cực đến chất lượng môi trường và ngược lại. Đó là điều không phải bàn cãi. Việc tiếp cận tài nguyên thiên nhiên và một môi trường không bị ô nhiễm là điều kiện tiên quyết cho chiến lược xoá đói giảm nghèo dài hạn, trong khi đó xoá đói giảm nghèo là rất cần thiết để quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường. Trong nghiên cứu này chúng tôi không đưa quan điểm về vấn đề này là đúng hay sai. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường được nhận định thông qua phân tích tác động của nghèo đói tới môi trường và ngược lại và thông qua việc kiểm nghiệm xem làm thế nào để mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường được giải quyết ở các cấp khác nhau tại Việt Nam. B. Quá trình và phương pháp nghiên cứu 1. Quá trình nghiên cứu: Quá trình tiến hành nghiên cứu này chia làm 2 giai đoạn: (i) nghiên cứu tài liệu và tư vấn của chuyên gia, (ii) hội thảo quốc gia và (iii) tổng hợp kết quả và hoàn tất báo cáo. Nghiên cứu tài liệu và tham vấn chuyên gia: Việc nghiên cứu tài liệu cho phép nhóm công nghệ thông tin (IT) có được cái nhìn sâu sắc về kiến thức liên quan đến môi trường và nghèo đói hiện nay ở Việt Nam, và đặc biệt là mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được tìm hiểu như thế nào, cả về mặt hàn lâm khoa học và môi trường chính trị. Các hoạt động chính trong giai đoạn này là nghiên cứu các văn bản pháp quy quan trọng nhất về môi trường, nghèo đói và các chương trình, dự án liên quan (Phụ lục 1), và tham vấn với chuyên gia - những người có kiến thức chuyên môn về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường tại Việt Nam và đối thoại với các chuyên gia trong nước về trong khuôn khổ ban đối tác và các bên liên quan (Phụ lục 2 và 3). Trong giai đoạn này chúng tôi tìm hiểu mức độ hiểu biết của các bên về các quá trình giữa nghèo đói và môi trường và đánh giá những nhận xét về môi trường. Chúng tôi cũng tiến hành xem xét hình thái và mức độ mà các vấn đề môi trường hiện đang được lồng ghép trong hoạt động xoá đói giảm nghèo; tìm ra lỗ hổng kiến thức và thông tin cũng như phương pháp tiến hành. Kết quả đầu ra của Giai đoạn 1 là một dự thảo báo cáo. Hội thảo quốc gia: Tổ chức một hội thảo quốc gia tại Hà Nội với sự tham gia của các bên, các nhà hoạch định chính sách và chuyên gia. Toàn bộ kết quả có được từ giai đoạn 1 được trình bày vào cuối hội thảo. Tổng hợp kết quả và hoàn tất báo cáo: Nhóm IT đã tổ một số nhóm làm việc để tổng hợp thông tin, các nội dung và kết quả từ hội thảo quốc gia; chỉnh sửa lại Báo cáo dự thảo trên cơ sở Đề cương nhiệm vụ, ý kiến góp ý và gợi ý của các thành viên tham dự hội thảo. 2. Phương pháp Khung phân tích Kiểm tra 5 chuyên đề của mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường về mặt chính sách và thực thi ở các cấp: trung ương và địa phương (Biểu đồ 2). Các mối tương tác đa chiều được thảo luận và phân tích. 17 Biểu đồ 2. Khung phân tích Poverty and Environment Poverty and Environment Policy National programs/ projects Provincial projects Issues on Gaps of P and E linkage NRM and Poverty WTO Macro - Economy Migration, Gender and Poverty Environment Health Land degradation Forestry and Poverty Pollution &Poverty Sanitation Industrial Impact Agriculture Impact Safe water Nghèo đói và Môi trường Chính sách Chương trình /dự án quốc gia Dự án cấp tỉnh Các vấn đề về lỗ hổng trong mối liên kết P-E NR và nghèo đói TO Kinh tếvĩ ô Di cư, giới và đói nghèo Sức khoẻ môi trường Suy thoái đất đai Lâm nghiệp và ghèo đói Ô nhiễm & nghèo đói VSMT Tác động công nghiệp Tác động nông nghiệp Nước sạch Tập hợp thông tin và số liệu: Nguồn thông tin và các bên liên quan tham gia phỏng vấn (Phụ lục 2 và 3) gồm: • Các bộ ngành phụ trách vấn đề nghèo đói và môi trường (VD: Bộ tài nguyên môi trường, Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ LĐTBXH). • Các cơ quan của Chính phủ hoạt động nghiên cứu nghèo đói và môi trường (Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam, Trường Đại học quốc gia). • Tài liệu, chương trình và dự án làm về chính sách do các nhà tài trợ cung cấp (Ngân hàng thế giới, UNDP, DANIDA, SIDA, ADB, DfID), tập trung vào thông tin do Thư viện nghiên cứu của UNDP cung cấp. • Các tổ chức phi chính phủ hoạt động trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và xoá đói giảm nghèo Đóng góp ý kiến Kỹ thuật này đã được sử dụng để phân tích và tổng hợp số liệu. Sau khi xác định vấn đề liên quan đến các chủ đề nghiên cứu nhóm IT sau đó tự thảo luận và hỏi và đưa ra bằng chứng để ủng hộ hoặc phủ nhận các nhận định đưa ra về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường. Bàng việc sử dụng bảng ma trận để trả lời các câu hỏi quan trọng trong khi thảo luận đã giúp nhóm IT xem xét đi xem xét lại một vấn đề liên quan đến nhiều chủ đề khác nhau một cách dễ dàng. 18 CHƯƠNG 3: CÁC KẾT QUẢ CHÍNH A. Các chính sách, chương trình và dự án quan trọng vè xoá đói giảm nghèo và môi trường 1. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 (SEDS) Mục tiêu tổng thể của Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001-2010 là đưa đất nước thoát khỏi tình trạng kém phát triển, nâng cao đời sống vật chất, văn hoá xã hội và tinh thần của người dân; làm cơ sở để đưa đất nước tiến lên công nghiệp hoá theo hướng hiện đại vào ănm 2020. Mục tiêu của Chiến lược là đảm bảo nguồn nhân lực, năng lực khoa học, kỹ thuật, hạ tầng cơ sở, tiềm năng kinh tế, an ninh được tăng cường, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Thông tin chi tiết có thể tham khảo trong Phụ lục 1.6. Chiến lược này nhằm đảm bảo rằng đến năm 2010, GDP sẽ ít nhất tăng gấp hai so với năm 2000 và nâng cao chỉ số phát triển con người một cách ổn định. Ngoài ra, chiến lược còn đề cập đến năng lực công nghệ, khoa học để ứng dụng công nghệ mới đạt tiêu chuẩn quốc tế và tự vận động phát triển một số lĩnh vực, đặc biệt là công nghệ thông tin, sinh học, chất liệu mới và công nghệ tự động. Hạ tầng cơ sở đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc gia để tạo đà tiến lên phía trước. Hơn nữa, vai trò chủ đạo của ngành kinh tế được tăng cường, quản lý các lĩnh vực quan trọng của nền kinh kế; doanh nghiệp nhà nước được cơ cấu lại cho phù hợp hơn và phát triển để đảm bảo sản xuất và kinh doanh đạt hiệu quả. Ngành kinh tế nhà nước, ngành kinh tế tư nhân và doanh nghiệp nhỏ, ngành kinh tế tư bản tư nhân, ngành kinh tế tư bản nhà nước và ngành kinh tế đầu tư nước ngoài đều phát triển mạnh mẽ và bền vững. các tổ chức của nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa được hình thành và vận hành tốt, có hiệu quả. Chiến lược này có đề cập đến người dân tộc thiểu số. Ngoài việc đặt ra mục tiêu cho từng vùng thì chiến lược còn đề cập đến chính sách cho người dân tộc thiểu số để cải thiện chất lượng cuộc sống của họ cả về mặt vật chất lẫn tinh thần. Chiến lược cũng xem xét đến mục tiêu thực hiện chính sách cho người dân tộc thiểu số, định canh và định cư bền vững cũng như cải thiện chất lượng cuộc sống cho đồng bào dân tộc thiểu số. Cộng đồng dân tộc thiểu số sinh sống gần gũi với môi trường thiên nhiên nhất, do vậy họ cần được đề cập trong chiến lược. Họ có mối liên hệ mật thiết với vấn đề nghèo đói và môi trường. Thực tế, chiến lược tập trung vào các mục tiêu tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội nhằm giúp người dân tăng thu nhập, cải thiện đời sống và thoát nghèo. Chỉ có một mối liên hệ duy nhất với vấn đề môi trường được đề cập trong chiến lược. Trước hết, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên đất, nước và rừng kết hợp với bảo vệ môi trường. Bên cạnh đó, các mục tiêu khác là nâng cao năng lực và hiệu quả của ngành đánh bắt hải sản xa bờ; chuyển đổi cơ cấu ngành nghề và ổn định hoạt động đánh bắt hải sản ven biển; nâng cao năng lực chế biến và bảo quản hàng hoá để đáp ứng nhu cầu thị trường trong nước và xuất khẩu và mở rộng, cải thiện cơ sở vật chất ngành đánh bắt cá và dịch vụ mà vẫn bảo vệ được môi trường nước, song, biển đảm bảo năng lực tái sản xuất và phát triển nguồn thuỷ sản. Về mặt tài nguyên rừng, dự kiến tăng độ che phủ rừng lên 43% và hoàn thành nhiệm vụ quản lý rừng và đất lâm nghiệp bền vững và lâu dài để hướng tới xã hội hoá 19 công tác phát triển rừng và áp dụng các chính sách đảm bảo sinh kế dựa vào rừng của công nhân lâm nghiệp. Ngoài ra cũng có sự kết hợp giữa lâm nghiệp và nông nghiệp và thực hiện các chính sách nhằm tạo thuận lợi cho định canh định cư giúp ổn định và cải thiện đời sống người dân miền núi. 2. Các chính sách và chương trình phục vụ xoá đói giảm nghèo a. Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện (CPRGS) Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện do Chính phủ ban hành gồm 6 hợp phần. Mục tiêu tổng thể của Việt Nam giai đoạn 2001-2010 là cải thiện đời sống vật chất, tinh thần và văn hoá xã hội cho người dân, tạo tiền đề để công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước, xây dựng một quốc gia giàu mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh và thiết lập một nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo vệ và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và văn hoá dân tộc cho thế hệ sau (Xem chi tiết trong Phụ lục 1.7.). Ngoài mục tiêu phát triển kinh tế xã hội và xoá đói giảm nghèo thì Chiến lược này còn tìm ra mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đồng thời xây dựng kế hoạch hoạt động để giải quyết vấn đề này. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường được thể hiện trong Chiến lược kà tăng trưởng kinh tế phải đi đôi với tiến bộ xã hội, bình đẳng và bảo vệ môi trường để tạo thêm nhiều việc làm cho lực lượng lao động xã hội đang ngày càng gia tăng, nâng cao sức khoẻ người dân, xoá đói, giảm nghèo và hạn chế các vấn đề xã hội một cách kịp thời và hiệu quả. Tăng trưởng kinh tế sẽ tạo động lực xoá đói giảm nghèo. Chiến lược cũng đề cập đến mối liên hệ hài hoà giữa phát triển kinh tế xã hội và bảo vệ và cải thiện chất lượng môi trường để đảm bảo rằng mọi người dân được sống trong một môi trường không bị ô nhiễm. Có thể thấy ưu tiên của Chiến lược này là xoá đói giảm nghèo. Do đó, hầu hết nội dung của Chiến lược đều hướng đến mục tiêu này. Vai trò của người nghèo được coi trọng trong Chiến lược. Thu nhập của hầu hết người dân chỉ ở mức trên ngưỡng nghèo và rất dễ bị tái nghèo nếu có thiên tai, mất việc làm, ốm và giá nông sản biến động. Sức khoẻ không đảm bảo, nền giáo dục thấp và điều kiện vệ sinh kém cũng như suy thoái môi trường đang gây khó khăn cho người nghèo trong nỗ lực cải thiện tình hình hiện nay của họ để thoát nghèo. Chiến lược gợi mở những tiến bộ đáng kể trong công tác xoá đói giảm nghèo: tăng trưởng phải gắn với các biện pháp mục tiêu tạo điều kiện thuận lợi cho người nghèo có nhiều cơ hội cải thiện đời sống của mình; bản thân người nghèo phải tự họ nỗ lực để thoát nghèo. Xoá đói giảm nghèo không chỉ đơn thuần là vấn đề phân bổ lại thu nhập dưới dạng thụ động mà còn tạo động cơ tăng trưởng - một quá trình mà người nghèo chủ động cải thiện tình hình của họ để thoát nghèo. Đồng thời, xoá đói giảm nghèo không phải là một cách duy nhất bằng việc tăng trưởng kinh tế để tạo điều kiện hỗ trợ người bị thiệt thòi mà bản thân nó là một nhân tố quan trọng để tạo nền tảng phát triển, tạo thêm nhiều nguồn và đảm bảo tính ổn định trong quá trình phát triển kinh tế. Dựa vào Chiến lược ta có thể nhận ra một điều là cần phải thu hẹp khoảng cách phát triển xã hội giữa các vùng và nhóm dân số, giảm khả năng dễ bị tổn thương của người nghèo và các nhóm bị thiệt thòi; tạo bình đẳng giới và tiến bộ của phụ nữ; mở rộng mạng lưới an toàn xã hội và bảo vệ xã hội; phát triển hệ thống phản ứng nhanh có hiệu quả; mở rộng sự tham gia và tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội trong nước và tổ chức phi chính phủ trong quá trình xây dựng và thực thi mạng lưới an toàn xã hội. 20 Việc thực hiện Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện được xem là trọng tâm với sự phối hợp của các cơ quan nhà nước. Hệ thống các chỉ số giám sát đánh giá Chiến lược gồm: chỉ số giám sát và đánh giá đầu vào, chỉ số giám sát và đánh giá tính hiệu quả của nguồn lực đầu tư vào chiến lược; chỉ số đánh giá tác động của từng chương trình hay chiến lược tới người nghèo và xã hội nói chung. Các chỉ số này sẽ được phát triển như sau: theo khía cạnh thành thị hay nông thôn, vùng, địa phương, giới, thiểu số.… Các Bộ, Ngành và địa phương chịu trách nhiệ, thu thập thông tin để giám sát đánh giá tuỳ theo cấp độ mình quản lý về cả mặt lượng và chất. Các tổ chức nghiên cứu độc lập (tổ chức phi chính phủ, các viện, trường đại học…) sẽ tổ chức thu thập ý kiến người dân, thu thập và phân tích số liệu để đánh giá điều kiện, xu hướng tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo hiện nay. b. Các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo Năm 1998, Chính phủ đưa ra hai chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo đó là Xoá đói giảm nghèo (HEPR – Quyết định 133) và Các xã nghèo miền núi và vùng sâu vùng xa thuộc diện đặc biệt khó khăn (PCED – theo Quyết định 135). Cả hai chương trình này được xem là các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo. Bộ LĐTBXH là cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện Quyết định 133 và Uỷ ban dân tộc miền núi chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện Quyết định 135. hai chương trình này đều sử dụng phương pháp tiếp cận đa ngành nhằm cải thiện nguồn nước sinh hoạt, cải tiến công tác giáo dục, năng lực sản xuất, kiến thức văn hoá xã hội, hạ tầng cơ sở, giao thông và truyền thông, đào tạo cán bộ cơ sở và tiếp cận nguồn vốn vay tín dụng. Chính phủ đã cụ thể hoá các bộ, ngành liên quan như: Bộ NN&PTNT, Bộ GD&ĐT, Bộ Y tế. • Quyết định 133 có hiệu lực từ 1998-2000 và nay đổi tên thành Quyết định 143 áp dụng cho giai đoạn 2001-2005. Quyết định này áp dụng cho các đối tượng là cộng đồng nghèo, vùng miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu xa và hẻo lánh trên cơ sở danh sách 1.715 xã nghèo thống kê trên toàn quốc. Các hợp phần của quyết định gồm: hoạt động khuyến lâm tạo thu nhập thông qua hoạt động nông lâm nghiệp và nuôi trồng thuỷ sản; xây dựng năng lực cho các xã nghèo về xoá đói giảm nghèo và hỗ trợ các dân tộc thiểu số sống trong điều kiện đặc biệt khó khăn. Mục đích là làm giảm tỷ lệ hộ nghèo sống dưới mức chuẩn nghèo quốc gia xuống dưới 10% vào năm 2005. Ngân sách dự kiến để thực hiện Quyết định 133 (Quyết định 133/1998/QD- TTg) là 10 tỷ đồng (tương đương khoảng 700 triệu đô la Mỹ) và 22,6 tỷ đồng (tương đương khoảng 1,7 tỷ đô la Mỹ) cho quyết định 143 (VNA, 4/11/2001, cited in Morris et al., 2004). • Quyết định 135 có hiệu từ 1998-2005. Quyết định này tập trung chủ yếu vào 1000 xã miền núi, vùng sâu vùng xa khó khăn nhất vì thế nó được biết đến như là “các xã đặc biệt khó khăn” (CEDs). Mục tiêu của Chương trình là giảm tỷ lệ hộ dưới mức chuẩn nghèo quốc gia của các xã đặc biệt khó khăn xuống 25% vào năm 2005. Tỷ lệ này hiện này là 91% tại các xã thuộc khu vực Tây Nguyên và 73% với các xã thuộc khu vực phía Bắc (theo báo cáo khảo sát về mức sống Việt Nam năm 1998). Có rất ít thông tin về kết quả của chương trình này. Thành tựu mà chương trình này đạt được đã được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng - tạo thu nhập và cải thiện vấn đề an ninh lương thực, sức khoẻ, đường giao thông, độ che phủ rừng, công nghệ trong nông nghiệp và chăn nuôi (VNA, 4/11/2000: VNA, 19/4/2001; VNA, 27/12/2001). Tuy nhiên, thông tin đại chúng cũng phê phán chương trình này vì tỷ lệ giải ngân thấp, người dân chưa nhận thức về chương trình, các dự án bị chồng chéo, thuê công ty tư vấn không có trình độ chuyên môn và cuối cùng là chưa đáp ứng 21 được nhu cầu thực sự của người nghèo (VNA, 4/11/2000; VNA, 3/2/2001, VNA, 12/5/2001). c.Dự án xoá bỏ tận gốc và thay thế cây thuốc phiện Dự án này do Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm chính cùng với Uỷ ban dân tộc miền núi, các Bộ, Ngành liên quan và 10 tỉnh. Mục tiêu của chương trình này là xoá bỏ việc trồng cây thuốc phiện và hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội để thay thế cây thuốc phiện vì vậy có thể duy trì việc không trồng cây thuốc phiện một cách bền vững và từ đó cải thiện đời sống người dân. Các nhiệm vụ trên đây tập trung chủ yếu ở các xã thuộc khu vực Tây Nguyên, khu vực miền núi và vùng sâu vùng xa. Để làm được điều này phải tiến hành một số việc như: thay đổi chính sách, nghiên cứu khoa học và chuyên giao công nghệ cho các xã miền núi và Tây Nguyên; đào tạo cán bộ khuyên nông. .. Chương trình đã phần nào đạt được mục tiêu đề ra – thay thế cây thuốc phiện bằng các cây nông nghiệp khác. Tuy nhiên, vấn đề sau thu hoạch và thị trường tiêu thụ nông sản cũng như vấn đề môi trường chưa được tính đến. Vấn đề đặt ra ở đây là mới chỉ chuyển đổi cơ cấu cây trồng mang tính hình thức: trao quyền và lôi kéo sự tham gia của người nghèo- với tư cách là đối tác. 3. Các chính sách và chương trình vê môi trường a. Chương trình nghị sự 21 Chương trình nghị sự 21, mục tiêu tổng thể của Chiến lược Việt Nam cho phát triển bền vững là tạo ra một xã hội mà người dân được hưởng một cuộc sống đầy đủ về văn hoá, vật chất và tinh thần, sống bình đẳng, đảm bảo hài hoà giữa con người và thiên nhiên; vấn đề phát triển là sự kết hợp hài hoà, chặt chẽ của 3 yếu tố: Phát triển kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường (Xem Phụ lục 1.1.). Về mặt kinh tế, mục tiêu phát triển bền vững là đạt được mức tăng trưởng kinh tế bền vững với một cơ cấu kinh tế phù hợp, thoả mãn nhu cầu người dân để nâng cao chất lượng cuộc sống, tránh suy thoái và đình trệ kinh tế trong tương lai, cố gắng tránh bị nợ nần để lại hậu quả xấu cho thế hệ con cháu. Về mặt xã hội, mục tiêu của phát triển bền vững là đạt được kết quả cao trong việc thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội; đảm bảo người dân Việt Nam có đủ chất dinh dưỡng trong bữa ăn hàng ngày và chất lượng dịch vụ y tế được cải thiện; có cơ hội tiếp cận giáo dục và việc làm; giảm tỷ lệ hộ nghèo đói; thu hẹp khoảng cách giữa các tầng lớp trong xã hội và nhóm người; xoá được tệ nạn xã hội; nâng cao quyền và trách nhiệm của từng người dân và toàn xã hội; giữ gìn và phát huy bản sắc văn hoá đa dạng; nâng cao mức sống người dân cả về vật chất lẫn tinh thần. Về môi trường, áp dụng các biện pháp phát triển bền vững: khai thái hợp lý và hiệu quả nguồn tài nguyên thiên nhiên, sử dụng hiệu quả; ngăn chặn và kiểm soát được ô nhiễm môi trường;; bảo vệ môi trường sống; bảo vệ các khu vườn quốc gia, khu bảo tồn và sinh quyển; bảo tồn đa dạng sinh học; tránh được tình trạng suy thoái môi trường và cải thiện được điều kiện môi trường. Các chỉ số này bao quá các vấn đề như nghèo đói, chênh lệnh trong thu nhập và thất nghiệp. Nó đại diện cho các vấn đề ưu tiên của các nước và cộng đồng thế giới. các chỉ số này được sử dụng rộng rãi, được kiểm nghiệm và tỏ là có hiệu quả trong việc xây dựng các mục đích và mục tiêu phát triển. Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội đã chấp nhận mục tiêu giảm tỷ lệ người nghèo ở các nước đang phát triển xuống 22 còn một nửa vào 2015. Chương trình nghị sự 21 đưa ra các chỉ số về nghèo đói và môi trường trong các chủ đề về xã hội và môi trường một cách rõ ràng nhưng thiếu mối liên hệ mật thiết giữa các chỉ số nghèo đói và môi trường. Chương trình nghị sự cung cấp hướng dẫn chi tiết để thực hiện và tính toán các chỉ số trên. Theo Chương trình nghị sự, GSO là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc quảng bá thông tin số liệu thống kê nên GSO đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp số liệu để sử dụng đánh giá tiến độ thực hiện SEDP. Ngoài ra, Bộ KH&ĐT cũng đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và giám sát SEDP. Trong giai đoạn 2006-2010 các hội thảo về SEDP đã được xây dựng và gắn kết với Bộ KH&ĐT cùng với các Bộ, Ngành liên quan cũng như các địa phương. Tài liệu của Chương trình nghị sự đã được hoàn tất và gửi cho các bên. Các hoạt động tiếp sau chương trình nghị sự sẽ được tiến hành để đảm bảo rằg các cơ quan, tổ chức quan trọng tuân thủ theo nội dung kết luận Hội nghị. Chương trình nghị sự cũng quan tâm đến nhóm dân tộc thiểu số khu vực Tây Nguyên, Miền núi phía Bắc và Trung Bộ. Nội dung như sau: Khu vực miền núi phía Bắc và Trung Bộ sẽ tập trung tăng cường kinh tế và chính trị cho các khu vực biên giới, lãnh đạo các địa phương cần thực hiện nghiêm túc chính sách về hỗ trợ dân tộc thiểu số để ổn định đời sống và nâng cao chất lượng cuộc sống. Đối với khu vực Tây Nguyên, do có vị trí chiến lược và có thuận lợi về đất và tài nguyên thiên nhiên nên cần phải mạnh về kinh tế, an ninh quốc phòng. Ngoài ra, khu vực này cũng cần phải đạt được tỷ lệ tăng trưởng cao bằng việc ứng dụng phương pháp thâm canh các loài cây xuất khẩu; tập trung vào công nghiệp chế biến lương thực, cao su và cà phê; xây dựng hệ thống tưới tiêu; phát triển các nhà máy thuỷ điện vừa và lớn; cải tiến mạng lưới giao thông và tuyến đường nối với nước bạn Lào và Cam Pu Chia; thực hiện tốt các chính sách về dân tộc thiểu số để cải thiện điều kiện vật chất và tinh thần cho người dân. b. Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020 Chiến lược này gồm 2 phần: Phần 1 là đánh giá môi trường trong những năm gần đây. Trên cơ sở chiến lược đã xây dựng Kế hoạch quốc gia về môi trường và phát triển bền vững giai đoạn 1991-2000 và từ đó đã đạt được những kết quả chính đề ra. 10 năm qua, Việt Nam đã làm được những việc mà các nước khác đã từng làm trong cùng điều kiện như vậy 20-30 năm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Nhận định này đã chỉ ra thành công trong việc xác định kế hoạch chiến lược đầu tiên về môi trường cho đất nước mà trước đây chưa từng có. Qua thời gian, đã xây dựng được một hệ thống thể chế bảo vệ môi trường có khuôn khổ pháp lý tương đối tốt và phù hợp. Những kết quả này chính là nhân tố quyết định quan trọng và là điều kiện tiên quyết cho các thời kỳ tiếp theo. Một mặt, các thành tựu về quản lý môi trường đã giúp giảm ô nhiễm và các biến cố khác. Mặt khác, nó giúp cải thiện đáng kể chất lượng môi trường. Một số vấn đề môi trường đã được giải quyết thành công. Độ che phủ đã tăng, hệ thống sinh thái phục vụ công tác bảo tồn và là môi trường sống của các loài động thực vật quý hiến được bảo vệ nghiêm ngặt. Hiện đã có nhiều doanh nghiệp và các tổ chức đầu tư ứng dụng công nghệ thân thiện với môi trường, xây dựng hạ tầng xử lý chất thải và cải thiện chất lượng môi trường. Đến năm 2010, môi trường của Việt Nam sẽ gặp phải một số thách thức xuất phát từ cả hai phía chủ quan và khách quan. Để giải quyết những thách thức này và thực hiện thành công mục tiêu bảo vệ môi trường và phát triển bền vững cần đưa ra quan điểm hướng dẫn cho phần hai của Chiến lược. Nhìn chung, chiến lược đã cho thấy điểm yếu trong mối liên hệ với nghèo đói, không chỉ đối với nhóm người nghèo mà còn cả 23 nhóm dân tộc thiểu số. Thế vào đó chiến lược thiên về các mục tiêu liên quan đến môi trường. Hơn nữa, dường như mục tiêu đặt ra cho giai đoạn 2010 và 2020 là quá nhiều trong khi đó lại thiếu hướng dẫn đào tạo người trực tiếp thực hiện chiến lược. 4. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PELs) Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện - CPRGS Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện đã nhận thấy tầm quan trọng của môi trường đối với người nghèo nhưng cụ thể những vấn đề môi trường sẽ được lồng ghép với mục tiêu xoá đói giảm nghèo như thế nào thì vẫn còn bỏ ngỏ và chưa chắc chắn. Chiến lược xoá đói giảm nghèo và các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo gần như không đề cập đến vấn đề môi trường trong hoạt động (đa ngành) xoá đói giảm nghèo. Với việc chỉ đưa ra chỉ số về độ che phủ rừng không chỉ không đủ cho xoá đói giảm nghèo mà còn không giải quyết được vấn đề đa dạng sinh học rừng và các vấn đề khác. Ngoài ra, cũng cần hiểu cụ thể hơn về việc làm thế nào để các thành tựu kinh tế ở các mức độ khác nhau gắn kết/liên hệ với các hình thức sử dụng rừng, sự phụ thuộc vào rừng và chất lượng rừng khác nhau. Thực tế, xu hướng của tài nguyên rừng là sự kết hợp giữa kết quả của việc chính quyền địa phương, lâm trường, dân di cư và hộ gia đình, đặc biệt là các nhóm dân tộc ít người tương tác lẫn nhau (Ngân hàng thế giới 2006). Sunderlin (2005) giải thích các vấn đề chính như tham nhũng có thể làm cho người nghèo mất quyền mà đáng lẽ họ phải có và hoạt động giám sát. Khi đó rất khó tìm ra biện pháp ở cấp quốc gia và địa phương để giúp cộng đồng xây dựng thể chế và đối tác tốt hơn với người nghèo. SEDS Một mặt, chiến lược SEDS đề cập đến tính liên tục trong phát triển và hoàn thiện hệ thống bảo vệ nguồn nước để bảo vệ khỏi bị kết tinh thành muối, bảo vệ nguồn nước sạch và kiểm soát lũ lụt, đảm bảo an toàn cho hệ thống mương máng tưới tiêu và hệ thống thoát nước phục vụ sản xuất nông nghiệp (gồm: các cây công nghiệp và thuỷ sản) và sinh kế của người nông dân. Đối với các khu vực luôn bị bão và lũ lụt, cùng với việc sử dụng các biện pháp giảm thiểu thiệt hại do thiên tai gây ra thì cần khoanh vùng dân cư và vùng sản xuất để đối phó với điều kiện tự nhiên. Chương trình nghị sự 21 Trong chương trình nghị sự 21, có một số chỉ số vẫn chỉ mang tính hình thức và không khả thi, do đó ít nhiều cũng tác động đến quá trình xây dựng và thực hiện. Ví dụ: làm thế nào để gắn kết tốt hơn người dân tộc thiểu số vào quá trình xây dựng hay làm thế nào để tăng cường sự tham gia của người dân địa phương vào các chương trình phát triển thôn, bản? Đối với các chỉ số xã hội, các chỉ số này đã được đưa vào và có vai trò quan trọng. Tuy nhiên, tính chính xác của các chỉ số này lại không cao vì mỗi người hiểu các khái niệm này theo một cách khác nhau. Các chỉ số về môi trường ít về số lượng và khó tính toán chất lượng. Hệ thống số liệu thống kê của Việt Nam không chú ý nhiều đến các chỉ số này vì thực tế là chủ đề môi trường không được đưa vào trong SNA từ đầu. Số liệu về môi trường thường được thu thập thông qua các cuộc khảo sát quy mô nhỏ, tài liệu nghiên cứu, các biện pháp tính toán mức độ ô nhiễm tại các trung tâm đô thị, khu công nghiệp. Kết quả là chỉ có rất ít chỉ số môi trường có số liệu cập nhật liên tục. Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020 Những hạn chế chính được xác định khi đánh giá các chương trình và chính sách về môi trường là: (i) sự tham gia của người nghèo trong quá trình xây dựng chính sách 24 môi trường còn rất yếu; (ii) không có số liệu mang tính định lượng để cho phép xác định chính xác và đầy đủ mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường có thể được sử dụng để tác động đến quá trình xây dựng chính sách môi trường một cách có hiệu quả; (iii) các chính sách về môi trường mới chỉ nhìn nhận vấn đề nghèo đói trên góc độ lý thuyết và hàn lâm mà chưa có hoạt động cụ thể để lồng ghép vấn đề nghèo đói vào các dự án và chương trình về môi trường, và (iv) khung giám sát đánh giá vấn đề nghèo đói trong bối cảnh thực hiện chính sách môi trường còn yếu, nghĩa là số liệu về tác động thực sự của việc thực thi chính sách môi trường đối với người nghèo còn hạn chế. B. Vấn đề giới và dân di cư được phản ánh trong các dự án, chương trình và chính sách 1. Vấn đề giới và dân di cư thể hiện trong các chính sách Nhận xét chung về nội dung đánh già và tổng hợp được trình bày trong phần này sẽ cho thấy rằng mối quan hệ giữa di cư, nghèo đói và môi trường trong các chính sách hiện nay chưa thực sự được coi trọng. Di cư dường như không được nhắc đến trong các chính sách về môi trường và nghèo đói. Vai trò của việc di cư trong các chính sách và chiến lược tầm vĩ mô liên quan đến mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường như đã nói ở trên, bao gồm cả CPRGS, SEDS, NSEP, hay chương trình nghị sự 21 … rất ít được đề cập. Ngoài ra, việc kiểm nghiệm và xử lý vấn đề giới - một vấn đề xuyên suốt trong mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường cũng chưa được đề cập. Vấn đề giới trong những mối liên hệ này chưa được đưa vào trong các chương trình quốc gia và chính sách hiện nay và nó trở thành lỗ hổng kiến thức đáng kể. mặc dù có thể có những hoạt động và chương trình về giới và nghèo đói, giới và môi trường nhưng việc không đề cập đến các mối liên hệ này đã làm hạn chế nỗ lực của chúng ta để có được nhận định cụ thể về tình hình hiện nay. Hầu hết các dự án làm nghiên cứu tập trung vào bình đẳng giới, tăng cường vai trò của phụ nữ (trao quyền cho phụ nữ), giới và nghèo đói, giới và môi trường (Morris et al, 2004; UNESCAP, 2003; Kabeer và Tran, 2006). Cũng giống như vấn đề di cư, vấn đề giới chưa được giải quyết cả trong các chính sách phát triển. 2.Vấn đề giới và di cư trong các dự án và chương trình quốc gia Việc phân bố dân cư theo không gian phát triển được xem là phương thức chủ đạo ở Việt Nam. Chính phủ từ lâu đã quan tâm đến việc làm thế nào để phân bố đồng đều dân cư (Dang, 1999). Những nỗ lực nhằm kiểm soát hoạt động di dân đã được tiến hành từ nhiều thập kỷ nay. Tỷ lệ tăng dân số thành thị ở mức cao được xem là bất lợi cho công tác quy hoạch và phát triển ổn định. Do đó, chính sách tái phân bổ lao động và dân số của Chính phủ được xây dựng để tác động trực tiếp đến hoạt động di dân và tăng dân số thành thị, tập trung vào thúc đẩy hoạt động di dân từ nông thôn đến nông thôn và tư thành thị về nông thôn chứ không khuyến khích di dân từ nông thôn ra thành thị (MOLISA, 1997). Di dân kéo theo những thay đổi về dân số thành thị, đặc biệt tại các thành phố lớn đã được kiểm soát chặt chẽ bằng các chính sách di dân và hệ thống đăng ký hộ khẩu nhằm kiểm soát sự thay đổi dân số, đặc biệt là dân nhập cư từ nông thôn lên thành thị. Việc di cư từ thành thị về nông thôn và từ nông thôn đến nông thôn luôn được khuyến khích để tránh cái được coi là đô thị hoá quá nhanh.6 Kết quả là có nhiều chính sách về di cư từ nông thôn đến nông thôn ra đời thông qua các chương trình tái định cư và rất ít chính sách về di cư thành thị. 6 State jobs, and the family reunion migrations they occasioned, became the main route to urban life. In practice, this system did not abolish spontaneous migration. It just made it expensive (Dang, 1999). 25 Mặc dù mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được kiểm nghiệm trong nghiên cứu (Ngân hàng thế giới, 2006; Nguyen và Steward, 2005), nhưng cần hiểu thêm về mối liên hệ giữa di dân và suy thoái môi trường. Thách thức mới của quốc gia đang trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường và hội nhập thương mại thế giới đã làm cho tình hình sử dụng đất trái phép, khai thác rừng và lâm sản, động vật hoang dã càng xấu đi. Trên bình diện rộng hơn thì dân di cư tự phát, kể cả phụ nữ và nam giới đang sinh sống ở khu vực Tây Nguyên Việt Nam là do môi trường bị huỷ hoại và nạn phá rừng. thực chất, mối liên hệ còn phức tạp hơn rất nhiều vì tình trạng chặt phá rừng không chỉ đơn thuần lôi kéo dân di cư tham gia mà còn cả dân di cư theo chương trình của Chính phủ và người dân địa phương. Trong bối cảnh phân bổ công việc/thu nhập, đất và lao động theo không gian không đồng đều thì có thể không có nhiều lựa chọn nhưng lại hoàn toàn đối nghịch với nạn di dân và khai thác tài nguyên thiên nhiên. Các chương trình và dự án trọng điểm liên quan đến tái định cư cho người dân miền núi là nhằm phát triển khu vực vùng cao và phân bố lại lao động cũng như dân số. Thực ra, các chính sách tái định cư đã được xây dựng và xem là cơ hội tốt cho người dân tái định cư thông qua việc cải thiện chất lượng cuộc sống cho người dân nghèo nông thôn đang sinh sống tại các khu vực có mật độ dân cư cao. Chính sách dựa vào nông nghiệp trong phát triển vùng kinh tế mới là một chính sách quan trọng của chính phủ trong nhiều thập kỷ qua. Tuy nhiên, việc thiếu cơ sở hạ tầng, dịch vụ y tế và trường học kém, thu nhập thấp và không ổn định tiếp tục làm cho người dân nhập cư rời bỏ vùng kinh tế mới. Mặc dù chính sách tái định cư đã được thực hiện trong nhiều thập kỷ qua nhưng quá trình triển khai vẫn rất chậm và chưa đạt được mục tiêu như mong muốn (Desbarats, 1987; Do, 1998). Chính phủ đã đầu tư rất nhiều vào các chương trình tái định cư nhưng lúc nào cũng vậy và ở chỗ nào cũng thế các chương trình này tổ ra không hiệu quả và đạt được rất ít thành cộng. Kết hợp với chương trình phủ xanh đất trống đồi núi trọc (hay còn gọi là Chương trình 327) và các chương trình, dự án di dân đến các vùng kinh tế mới đã góp phần vào công cuộc xoá đói giảm nghèo. Tuy nhiên, nó lại tạo ra áp lực về tài nguyên đất và tài nguyên thiên nhiên tại nơi đến như khu vực Tây Nguyên, vùng cao và Đông Nam. Việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên và đất lãng phí thường gắn với việc thực thi không hiệu quả các chương trình này; không quan tâm nhiều đến phong tục, tập quán của người dân tộc thiểu số và người dân địa phương. Kết quả đánh giá tài liệu của chúng tôi cho thấy các chương trình di dân từ vùng thấp lên vùng cao với quy mô lớn đã gây ra những ảnh hưởng tiêu cực cho người dân và môi trường do năng lực quản lý kém (Đặng Nguyên Anh, 2005). Theo số liệu chính thức (Bộ NN&PTNT, 2001), trong số 1.410 xã thực hiện chương trình tái định cư thì chỉ có 733 xã có thể thực hiện được chương trình này và 677 xã không thể làm được do không có năng lực quản lý. Hầu hết các xã này là xã nghèo của các huyện miền núi cao, vùng sâu vùng xa có địa hình phức tạp và không có đường đi lại. người dân tái định cư phần lớn là người dân tộc thiểu số nghèo và dễ bị tổn thương. 3. Thảo luận Các chính sách do Chính phủ xây dựng và sử dụng nhằm tác động đến hoạt động di dân là rất khác nhau về mặt hiệu quả và hiệu quả chi phí (Weiner, 1975; Oberai, 1987). Các chính sách di dân có thể được thực hiện để đạt được mục tiêu phân bổ dân số theo xã hội. Ngược lại, một số công cụ chính sách có thể được đưa ra mà không tính đến việc nó có phù hợp với mục đích của người dân di cư hay không. Hậu quả là, các chính sách vĩ mô nhằm tạo ra một trận đồ tối ưu về mặt xã hội giữa dân số và tài nguyên không thể phù hợp và thậm chí còn xung đột với nguyện vọng của người dân di cư và do đó nó đã hạn chế thành công của các chính sách này. 26 Các quá trình di dân ở Việt Nam như đã nêu trên đây đã tạo ra những trở ngại lớn cho việc xây dựng khung chính sách phát triển đất nước một cách bền vững. Nó không hướng đến việc xây dựng chính sách kiểm soát di dân phù hợp mà xem xét vấn đề di dân là một nhân tố tích cực cho phát triển đất nước. Tuy nhiên, vai trò của di dân và sinh kế mang tính đa vùng trong xoá đói giảm nghèo chưa được đề cập trong các chính sách, chiến lược và chương trình quốc gia hiện nay về nghèo đói và môi trường. Di dân là một trong số các cơ chế tạo điều kiện cho người dân kiếm việc làm tạo thu nhập hợp lý. Mục đích chính của người dân di cư là kiếm tiền để hỗ trợ các hộ dân nông thôn. Di dân cho phép các hộ dân nông thôn linh hoạt hơn trong việc phân bổ nguồn lực của mình. Các khoản trợ cấp cho người dân di cư sẽ giúp họ ổn định cuộc sống và ít phụ thuộc hơn vào nông nghiệp, rừng để sinh kế hàng ngày. Di cư cũng gíup tạo cơ hội cho phu nữ có được việc làm ngoài việc gia đình và họ có nhiều lựa chọn và sống đỡ bị phụ thuộc. Phụ nữ có cơ hội tìm việc làm và được tự do một phần nào đó, nếu không họ không thể hưởng thụ cuộc sống do vấn đề bất bình đẳng giới. Tài liệu kết quả nghiên cứu ở Việt Nam cho thấy phần lớn dân di cư có cơ hội tăng thu nhập. Họ kiếm được nhiều tiền hơn so với nơi ở cũ với cùng một công việc (Bộ LĐTBXH, 1997; Philip, 1998; Dang, 1999, 2005). Việc tăng tỷ lệ nữ tại khu vực di dân từ nông thôn ra thành thị là một thực tế. số lao động nữ trẻ và chưa lập gia đình di cư lên thành phố và các khu công nghiệp đã và đang tăng nhanh (GSO & UNFPA, 2004). Điều này cho thấy nhu cầu lao động nữ trẻ tại các thành phố lớn, đặc biệt trong ngành sản xuất và dịch vụ trong quá trình công nghiệp hoá và chuyển dịch từ nông thôn ra thành thị ở Việt Nam. Đứng trên góc độ cung ứng lao động thì việc di dân đến các khu vực này chính là biện pháp để người dân di cư có thể đạt được một số hình thái biến đổi xã hội đồng thời tạo thêm thu nhập cho chính gia đình họ. Tuy nhiên, đã có thảo luận nhỏ về câu hỏi làm thế nào để chính sách có thể khiến hoạt động di dân giúp ích cho người nghèo. Nạn di dân tự do (dân số không qua đào tạo) từ nông thôn lên thành phố xảy ra ở Việt Nam đã khiến phải đưa ra một số giải pháp chính sách nhằm hạn chế tình trạng di dân lên các thành phố lớn. Mặc dù những biện pháp này chưa được thực thi hiệu quả nhưng có thể do nhận biết được rằng nạn di dân từ nông thôn lên thành thị đang ngày càng gia tăng là không thể tránh khỏi nên nó là mối quan tâm của các nhà hoạch định chính sách và quan chức Chính phủ. Một nghiên cứu về “phân bổ hợp lý lực lượng sản xuất” là đặc trưng nổi bật của chính sách tái định cư của Việt Nam hiện nay (tham khảo Nguyên, 1998; NCPFP, 2001). Về mặt nguyên tắc thì các chương trình phát triển nông thôn giải quyết vấn đề nghèo đói đều liên quan đến luồn dân di cư vì dân di cư là do động lực kinh tế gây ra. Tại sao các chính sách phát triển nông thôn lại không gây tác động đến hoạt động di dân? Tại sao nó có tác động không như mong đợi? Các chính sách này sai ở điểm nào? lập luận cơ sở của hầu hết các chương trình phát triển nông thôn và đặc biệt là các chương trình hạn chế di dân nông thôn là người dân nông thôn muốn sống ở nông thôn. Ngoài ra người xây dựng chương trình giả định rằng nếu người dân nghèo nông thôn có thu nhập hợp lý và các dịch vụ hỗ trợ đi kèm thì rất có thể họ sẽ thoát được nghèo và xây dựng được cuộc sống khá giả. Tuy nhiên, nếu chúng ta hỏi một người nông dân nghèo ở bất cứ đâu trên đất nước Việt Nam là làm nông dân có vất vả không thì câu trả lời chắc chắn là có. Nông nghiệp là một nghề đầy rủi ro. Thu nhập và chi tiêu do giá cả quyết định và người nông dân không thể can thiệp được gì vào quá trình này. Họ phải vất vả để có tiền mua giống, phân bón, nhiên liệu và các đầu vào nông nghiệp khác chỉ với một nguồn thu nhập duy nhất là nông sản làm ra và do vậy họ phải cố gắng để tồn tại. Người dân nghèo nông thôn phải đưa ra nhiều phương án để làm sao thành viên trong gia đình đi làm việc ở nơi khác. Giao thông thuận tiện và mạng lưới xã hội được 27 thiết lập tốt đã làm giảm chi phí cho hoạt động di cư (Đặng Nguyên Anh, 1999; 2000). Các hộ gia đình nghèo hơn có thể tham gia di cư và dùng số tiền có được từ việc di cư để xoá nghèo. Một vấn đề khác về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường liên quan đến thiên tai và thảm hoạ xảy ra ở khu vực Châu Á và Việt Nam đã gây tác động tiêu cực đến người nghèo, nó không chỉ liên quan đến việc cần phải bảo vệ thiên nhiên khỏi phá hoại của con người mà còn bảo vệ con người khỏi các vụ thiên tai. Mặc dù sau thiên tai người dân được cứu trợ nhưng nhiều hộ trở nên nghèo hoặc tái nghèo. Di cư trở thành một chiến lược quan trọng để giúp các hộ gia đình này thoát nghèo. Trong những năm gần đây, Chính phủ Việt Nam đã chuyển hướng tập trung vào các nhà máy thuỷ điện tại Sơn La, Tuyên Quang, Hoà Bình, Nghệ An và các tỉnh của khu vực Tây Nguyên cùng với việc di dân và tái định cư cho hàng trăm hộ dân địa phương. Tuy nhiên, số hộ dân này không sống được trên vùng tái định cư. Vấn đề này hiện vẫn chưa được giải quyết thoả đáng, cả vê mặt chính sách và nghiên cứu và đòi hỏi phải có sự kiểm tra tốt tại dự án PEL. Nhìn về tương lai, tình trạng di dân là một vấn đề lớn của thay đổ dân số liên quan đến tăng trưởng kinh tế nhanh và hiện đại hoá ở Việt Nam. Là động lực chính của thay đổi dân số, sự chênh lệch và thiếu đất sẽ dẫn đến việc phải phân bổ lại dân số trên quy mô lớn. Chính phủ cần đưa ra các biện pháp chính sách di dân đáp ứng được nhu cầu của thị trường lao động và giải quyết được mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường. Bình đẳng giới trong việc tiếp cận nguồn vốn vay tín dụng và các nguồn khác cần phải phát triển bền vững, cả về mặt kinh tế và môi trường. Điều này phụ thuộc nhiều vào vấn đề di dân và giới trong các chính sách và chương trình quốc gia về nghèo đói và môi trường. C. Tài nguyên thiên nhiên và nghèo đói Trong phần này chúng ta sẽ bàn đến mối liên hệ giữa lâm nghiệp, quản lý đất, biển và năng lượng tái sinh với nghèo đói. Trong khi độ che phủ rừng ở Việt Nam nói chung đã và đang tăng dần trong những năm gần đây, từ 28% năm 1990 đến 37.6% thì chất lượng rừng đang ngày càng giảm. Diện tích rừng có độ phép tán kín đã giảm gần như 100% so với 1 thế kỷ trước, chỉ còn khoảng 13%. Trong nhiều trường hợp, sinh kế của người nghèo thường xuất hiện tại các khu vực giáp ranh giữa mục đích bảo tồn và phát triển. Ở Việt Nam, khoảng 85% diện tích rừng phòng hộ nằm ở các khu vực có tỷ lệ nghèo trung bình và cao (ICEM, 2003). Suy thoái đất được xem là kết quả của việc quản lý đất không bền vững cũng như thảm hoạ thiên tai. Trung du và miền núi là các khu vực thường xuất hiện sói lở đất, đất bạc màu, trong khi đó khu vực ven biển và vùng đất thấp lại thương xảy ra hạn hán và hoang mạc hoá, lũ lụt, lở đất. Việt Nam có đường bờ biển dài 3,260 km và có diện tích mặt nước biển lớn. Các hệ sinh thái này là nguồn cung cấp lương thực và thu nhập từ thuỷ sản cho người dân Việt Nam (SCA và MOSTE 2005). Hơn 3 triệu hộ dân kiếm sống từ nghề đánh bắt thuỷ sản và các hoạt động liên quan. Tuy nhiên, nhiều nguồn lợi thuỷ sản ven biển đang bị đe doạ do khai thác quá mức (Báo cáo của Bộ Thuỷ sản và tổ chức Danida năm 2005). Việt Nam là nước sản xuất và tiêu thụ năng lượng ít. Tuy nhiên, Việt Nam lại có nguồn năng lượng rồi rào, gồm năng lượng từ than đá, khí, than bùn và thuỷ điện, năng lượng khí sinh học. Nhiên liệu khí sinh học như gỗ củi và các sản phẩm thừa từ nông nghiệp là nguồn nănglượng chính của người dân nông thôn và bán thành thị. Năm 1994, 28 mức tiêu thụ gỗ củi là 423 PJ, chiếm khoảng 39% tổng mức tiêu thụ năng lượng (FAO – RWEDP, 2007). Mối quan hệ giữa môi trường (liên quan đến lâm nghiệp, quản lý đất, biển và năng lượng tái sinh) và nghèo đói sẽ được phân tích cụ thể trong các phần sau. 1. Lâm nghiệp Các khu vực có tỷ lệ nghèo đói cao tập trung ở khu vực phía Bắc và Tây Nguyên chứ không phải Hà Nội, các khu đô thị khác hay vùng ven biển nhưng chính các khu vực này lại chiếm phần lớn diện tích rừng của cả nước (Sunderlin, 2005). Chỉ duy nhất một trường hợp ngoại lệ là khu vực Tây Bắc Việt Nam giáp biên giới Trung Quốc được xếp vào diện các khu vực có tỷ lệ nghèo đói cao là không có rừng. Đây là khu vực có tốc độ trồng rừng nhanh trong thời gian gần đây (Sunderlin, 2005). Nhiều hộ dân nghèo hiện đang sống dựa vào tài nguyên rừng. Từ năm 1993, khoảng cách giữa tỷ lệ hộ nghèo nhất và giàu có nhất xuất hiện tại các khu vực rừng núi cao. a. Mối liên hệ giữa nghèo đói và lâm nghiệp trong chính sách (1). Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020 Chiến lược phát triển lâm nghiệp quốc gia phê duyệt năm 201 thể hiện mối liên hệ hài hoà giữa nghèo đói và môi trường. Chiến lược này tìm ra các định hướng quan trọng cho quản lý tài nguyên rừng bền vững và phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2001-2010. Chiến lược áp dụng phương thức lâm nghiệp dựa vào người dân và tập trung vào (i) bảo vệ rừng; (ii) phục hồi và phát triển rừng; (iii) bảo tồn đa dạng sinh học; (iv) bảo vệ các loài động, thực vật quý, hiếm; (v) tăng cường hoạt động chế biến lâm sản ở quy mô vừa và nhỏ; (vi) đóng góp vào công cuộc xoá đói giảm nghèo; (vii) cải thiện đời sống người dân miền núi; (viii) xã hội hoá nghề rừng; và (ix) nâng cao vai trò và đóng góp của ngành lâm nghiệp cho phát triển kinh tế xã hội. Với việc áp dụng phương thức dựa vào người dân và đa ngành, chiến lược này hứa hẹn sẽ đưa được vấn đề nghèo đói với bảo về rừng. Chiến lược phát triển lâm nghiệp 2001 (NFDS, 2001-2010) đã được thay bằng Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam (2006-2020) mới được Thủ tướng Chính phủ ban hành. Thông tin chi tiết xem trong Phụ lục 1.4. Chiến lược mới này tập trung vào 3 mục tiêu cụ thể đó là: phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường và mục tiêu xã hội. Mặc dù chiến lược lâm nghiệp cũ đưa vấn đề bảo vệ môi trường là ưu tiên hành đầu nhưng chiến lược mới lại đưa ưu tiên hàng đầu là tăng đóng góp của ngành lâm nghiệp cho phát triển kinh tế và qua đó hy vọng sẽ góp phần tạo công ăn việc làm và xoá đói giảm nghèo. (Tuy nhiên, Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội (SEDP, 2006-2010) và kế hoạch 5 năm của Bộ NN&PTNT lại đề cập đến đóng góp của ngành lâm nghiệp trước hết phục vụ bảo vệ môi trường và đóng góp nhiều hơn của ngành nông nghiệp cho phát triển kinh tế.) (Williams, 2007). Chiến lược mới đã quan tâm đúng mức đến vấn đề về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường. Nội dung trọng tâm nhất của chiến lược là xã hội hoá ngành lâm nghiệp, lôi kéo sự tham gia của các thành phần kinh tế và các tổ chức xã hội khác để phát triển ngành lâm nghiệp. Để nâng cao thu nhập, xoá đói giảm nghèo và giảm tỷ lệ hộ nghèo trong khu vực có rừng là một trong những nhiệm vụ quan trọng được nêu rất cụ thể trong chiến lược. Chính phủ cần hỗ trợ người nghèo và đặc biệt là các dân tộc thiểu số nghèo tham gia vào bảo vệ và phát triển rừng. Cần xây dựng cơ chế hợp đồng khoán bảo vệ rừng theo hướng những ai tham gia sẽ được hưởng lợi từ rừng, kể cả dịch vụ môi trường. 29 (2). Luật bảo vệ và phát triển rừng Luật đưa ra định nghĩa liên quan đến rừng và phát triển rừng, quy định chi tiết phân loại rừng; quyền của nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng; giao rừng cho cộng đồng thông bản, giá rừng, đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu diện tích rừng trồng sản xuất, thống kê và kiểm kê rừng, giám sát diễn biến tài nguyên rừng và trách nhiệm đối với việc bảo vệ rừng … (xem Phụ lục 1.8.). Nhìn chung, có thể thấy rừng nội dung Luật chỉ phần lớn tập trung vào bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, nó cũng cho thấy mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường nhưng không rõ ràng. Nội dung chính của Luật này là bảo tồn, thể hiện qua các mặt như bảo vệ hệ sinh thái rừng, động thực vật rừng, chống và phòng chống cháy rừng… Tuy nhiên, một số phần quy định hoạt động khai thác và buôn bán lâm sản cũng được tìm thấy trong Luật. Về phần này, hoạt động khai thác lâm sản phải phù hợp với các quy định quản lý rừng, không làm tổn hại đến mục tiêu bảo tồn rừng và bảo vệ cảnh quan rừng cũng như các quy định khác. Nội dung chi tiết gồm: (i) Cho phép khai thác cây rừng đổ gãy hoặc chết, lâm sản ngoài gỗ, ngoại trừ các thực vật rừng quý hiếm, nguy cấp và đang có nguy cơ tuyệt chủng bị cấp khai thác vì theo Quy định của Chính phủ ban hành cơ chế quản lý và bảo vệ các loài động thực vật rừng quý, hiếm và có nguy cơ tuyệt chủng và danh mục các loài động, thực vật rừng quý, đang bị đe doạ; (ii) cấm săn bắt, bẫy động vật rừng; (iii) việc khai thác và sử dụng rừng sản xuất phải đảm bảo được diện tích rừng, phát triển các khu bảo tồn rừng và chất lượng rừng và phù hợp với quy chế quản lý rừng; (iv) các cá nhân có hành vi phá hoại rừng, làm cháy rừng và tài nguyên rừng, khai thác rừng trái phép, săn bắn trái phép, bắt và giam giữ động vật rừng trái phép, buôn bán và vận chuyển lâm sản trái phép, không tuân thủ các quy định khác trong luật về bảo vệ và phát triển rừng, dựa vào tính chất và mức độ nghiêm trọng của vụ việc, sẽ xử phạt hành chính hoặc truy tố theo luật định. Do luật chỉ nhằm mục đích phụ vụ ngành lâm nghiệp nên nội dung hướng dẫn thực hiện các quy định trong luật về bảo vệ và phát triển rừng ở tất cả các cấp là rất rõ ràng và chi tiết. Tuy nhiên, nó chỉ đưa ra định hướng thực hiện ở các cấp chứ không đào tạo cho người thực thi. Theo nội dung hướng dẫn của Luật thì Bộ NN&PTNT sẽ tổ chức và hướng dẫn thực hiện kế hoạch phát triển và bảo vệ rừng quốc gia; thanh tra và đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của các tỉnh và thành phố. Uỷ ban nhân dân các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, ủy ban nhân dân huyện, thị xã và thành phố trực thuộc tỉnh sẽ tổ chức và hướng dẫn thực hiện kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng cho địa phương mình; thanh tra và đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của cấp dưới. UBND xã, phường, thị trấn sẽ tổ chức và hướng dẫn thực hiện kế hoạch bảo về và phát triển rừng của địa phương mình. Thông tin chi tiết về Luật này xin xem trên trang web: www.vietnamforestry.org.vn (3). Các chính sách khác Là một phần quan trọng của bảo vệ môi trường, Chính phủ đã công bố hệ thống các khu rừng cần được bảo vệ (rừng phòng hộ). năm 2002, hệ thống các khu rừng cần được bảo vệ gồm: 17 vườn quốc gia, 60 khu dự trữ thiên nhiên và 18 khu bảo tồn phong cảnh (ICEM, 2003). Khu bảo tồn loài/môi trường sống được ban hành theo Quyết định số 08 năm 2001. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có khu bảo tồn loài/môi trường sống nào được thiết lập. Hệ thống các khu vực cần được bảo vệ hiện chiếm khoảng 2.123.354 ha, và Bộ NN&PTNT đã đề xuất tăng số lượng điểm lên 109 khu vực và mở rộng diện tích lên 2.629.188 ha (ICEM, 2003). 30 b. Các chương trình quốc gia về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (1). Chương trình bảo tồn rừng và lâm nghiệp Liên quan đến mối liên hệ giữa việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên và nghèo đói, hầu hết các chương trình, dự án tập trung vào các lĩnh vực lâm nghiệp và bảo tồn rừng, trong số đó có Chương trình 327 - Phủ xanh đất trống đồi núi trọc, Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng là các chương trình hiệu quả nhất. Chương trình 327 phủ xanh đất trống đồi núi trọc Chương trình 327 là chương trình thí điểm lớn về trồng rừng được triển khai trong giai đoạn 1992-1996. Chương trình đặt ra mục tiêu thiết lập diện tích rừng để bảo vệ môi trường và cải thiện sinh kế người dân nông thôn. Nội dung và mục đích của chương trình được điều chỉnh lại vào năm 1996. Với việc điều chỉnh này thì các hoạt động trồng rừng cũng hướng đến mục đích bảo vệ và thiết lập diện tích rừng phòng hộ đầu nguồn và tái sinh, phục hồi rừng đặc dụng. thành tựu chính mà chương trình này đạt được là: • Khoán bảo vệ rừng 1,6 triệu ha, lôi kéo sự tham gia của trên 466.000 hộ; • Tái sinh tự nhiên đạt 299.000 ha • Trồng mới được 397.000 ha. Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng (5MHRP) Sau Chương trình 327 là Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng được phê duyệt năm 1998 và đây vẫn được coi là chương trình chủ đạo của ngành lâm nghiệp. Mục tiêu chương trình đặt ra trước hết là thiết lập 5 triệu ha rừng đến năm 2010 để tăng độ che phủ rừng từ 28% năm 2945 lên 43% trên tổng diện tích tự nhiên của Việt Nam. Có một thay đổi lớn về mục tiêu của Chương trình là 1 triệu ha rừng phục hồi tái sinh được thay bằng tái sinh tự nhiên. Trong 5 triệu ha rừng cũng có khoảng 450.000 ha rừng trồng lâm sản ngoài gỗ với các sản phẩm như: quế, nhựa thông, dầu thực vật khác và tre nứa. Năm 2005, chương trình được đánh giá và điều chỉnh lại cho phù hợp hơn. Liên quan đến cung cấp đất trồng rừng cũng cần lưu ý rằng: (a) Quốc hội đã nhất trí giảm mục tiêu trồng rừng đến năm 2010 xuống dưới 5 triệu ha. Vì thế nó không còn là chương trình 5 triệu ha nữa; (b) việc phân loại lại 3 phân hạng rừng nhằm phân loại lại 3 triệu ha rừng phòng hộ không thực sự quan trọng thành rừng sản xuất để tạo điều kiện quản lý bền vững nhằm mang lại lợi ích cả về mặt kinh tế và môi trường. Chiến lược lâm nghiệp mới tập trung vào quản lý rừng bền vững (Williams 2007) Chương trình 5 triệu ha đặt ra nhiều mục tiêu liên quan đến: • Bảo tồn đa dạng sinh học và bảo vệ tài nguyên đất và nước; • Tạo ra các vật liệu mới cho ngành công nghiệp dựa vào rừng để thoả mãn nhu cầu trong nước và xuất khẩu; • Góp phần phát triển ổn định cho các khu vực núi cao, đặc biệt các dân tộc thiểu số và dân tộc vùng cao áp dụng phương thức du canh • Hỗ trợ các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo. Chính phủ đã nhận thấy mối liên hệ quan trọng giữa xoá đói giảm nghèo và bảo tồn rừng. Vì thế nó được thể hiện rất rõ trong các chiến lược và chương trình quốc gia. Chương trình trồng mới 5 triệu ha cố gắng giải quyết các vấn đề này bằng việc hỗ trợ thúc đẩy quá trình xoá đói giảm nghèo và phát triển vùng cao thông qua các chương 31 trình tạo thu nhập dựa vào rừng, đáng chú ý là hợp đồng khoán bảo vệ rừng và trồng rừng cho Chương trình 5 triệu ha. Do đó, Chương trình trồng mới 5 triệu ha trước đây được thiết kế nhằm đạt được mục tiêu kinh tế, xã hội, môi trường, trong đó có cả mục tiêu xoá đói giảm nghèo. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện trước đây chưa được giám sát tốt nên khó đánh giá tác động kinh tế và xã hội của Chương trình này. Chỉ số “độ che phủ rừng” không phải là chỉ số phù hợp để đánh giá tác động môi trường, như chất lượng đa dạng sinh học. Tuy nhiên, chỉ số này lại được sử dụng khi nói đến Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ và, trên phạm vi quốc gia, là Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội (SEDP, 2006-2010) (Williams 2007). Chương trình 5 triệu ha quá tham vọng trong mục tiêu tạo thu nhập từ rừng và lâm sản ngoài gỗ. Nhưng câu hỏi đặt ra đối với Chương trình 5 triệu ha là cơ sở nào để đặt ra mục tiêu trồng mới 5 triệu ha rừng. Diện tích “đồi núi trọc” của Việt Nam thường được xem là diện tích dùng để trồng rừng. Diện tích này là diện tích đất bỏ hoang không sử dụng nhưng l