Báo cáo Khoa học Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam kết quả và những vấn đề đặt ra

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM KẾT QUẢ VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ThS. Phạm Ngọc Thắng Phó Vụ trưởng Vụ Kinh tế Văn phòng TW Đảng Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Đây là một Luật quan trọng trong hệ thống pháp luật về tài chính của nước ta. Qua hơn 6 năm thực hiện Luật NSNN đã phát huy được nhiều mặt tích cực, nâng cao được hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, củng cố kỷ luật tài chính, tăng cường tích lũy, sử dụng tiết kiệm NSNN, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Trong quá trình thực hiện, phâp cấp quản lý ngân sách là một vấn đề nổi cộm cần phải được tổng kết, phân tích, đánh giá để sửa đổi cho phù hợp nhằm hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách tài chính phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy nền kinh tế nước ta hội nhập với nền kinh tế thế giới, đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và việc điều hành ngân sách nhà nước nói riêng. Theo quy định của Luật NSNN, hệ thống NSNN hiện nay còn mang tính lồng ghép nên quy trình ngân sách (khâu dự toán và quyết toán) khá phức tạp. Cụ thể là Quốc hội không những quyết quyết định NSNN theo tổng mức, cơ cấu và một số lĩnh vực mà còn quyết định dự toán chi từng Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, mức bổ sung ngân sách Trung ương cho từng tỉnh. Thành phố trực thuộc Trung ương. Hội đồng nhân dân các cấp, căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi ngân sách được cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phương quyết định : dự toán ngân sách địa phương; quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình quản lý; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐNN quyết định; HĐNN tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cáp ngân sách ở địa phương theo quy định; quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách địa phương… Nhìn chung lại, sự lồng ghép trong hệ thống NSNN dẫn đến sự chống chéo về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập và quyền hạn của các cấp ngân sách, giảm tính hiệu quả công khai, minh bạch trong việc lập, quyết định, giao dự toán ngân sách, sử dụng ngân sách và quyết toán ngân sách nhà nước. Mặt khác, do tính lồng ghép trong hệ thống NSNN dẫn đến thời gian lập, giao dự toán kéo dài do quá trình lập dự toán NSNN phải được thực hiện từ dưới lên và giao ngân sách theo chiều ngược lại, ảnh hưởng đến công tác quản lý, điều hành NSNN. Qua thực tế điều hành ngân sách cho thấy việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương với ngân sách địa phương, giữa các cấp ngân sách địa phương còn có nhiều điểm chưa phù hợp với thực tế. Cụ thể như, theo quy định của Luật NSNN, thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành là khoản thu NSTW hưởng 100%. Tuy nhiên, khoản thu thuế thu thập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành do nhiều địa phương đóng góp, nên các địa phương kiến nghị đưa vào khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP. Cũng theo quy định của Luật NSNN, ngân sách cấp xã được hưởng tối thiểu 70% của 5 khoản thu (gồm : thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp; lệ phí trước bạ nhà đất);tuy nhiên trong quá trình thực hiện một số xã thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, trong khi có xã nguồn thu chưa đảm bảo được nhiệm vụ chi song không thực hiện điều hòa được; gây khó khăn trong quản lý điều hành ngân sách. Ngoài ra, Luật NSNN không quy định khi NSĐP hụt thu thì NSTW phải bù; tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện nếu NSĐP hụt thu (giảm lớn do những nguyên nhân khách quan) mà NSTW không hỗ trợ thì đại phương sẽ rất khó khăn… Đối với chi đầu tư phát triển, Luật NSNN hiện hành chưa quy định cụ thể về quyền hạn, trách nhiệm của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong quản lý vốn đầu tư phát triển (bố trí vốn, thanh toán và kế toán, quyết toán vốn đầu tư); quy trình quản lý, phân bổ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên chưa thống nhất (cơ quan quản lý, tiêu thức phân bổ ngân sách…), nên việc hạch toán kế toán và tổng hợp báo cáo chi NSNN của Kho bạc Nhà nước gặp khó khăn. Ngoài ra, Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định rõ cơ chế kiểm soát cam kết chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước. Vì vậy, một mặt làm công tác quản lý chi NSNN chưa hiệu quả và chưa nâng cao được trách nhiệm, kỷ luật tài chính đối với cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước và các đơn vị sử dụng NSNN; mặt khác, cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng nợ đọng trong thanh toán tại một số Bộ, ngành, địa phương. Từ những vấn đề thực tế đặt ra trên đây, trong thời gian tới để tiến hành công tác xây dựng định hướng chiến lược trong cải cách ngân sách, xin đề xuất một số kiến nghị như sau : Một là, cần nghiên cứu bỏ tính lồng ghép giữa các cấp ngân sách để đảm bảo tính chủ động, tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của các địa phương trong việc lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Hai là, nghiên cứu quy định trong Luật NSNN trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương và đơn vị sử dụng NSNN sau khi nhận được dự toán đã được cấp có thẩm quyền phân bổ phải ưu tiên phan bổ vốn cho các công trình, dự án đang được triển khai theo phân kỳ vốn và đảm bảo tiến độ thực hiện; quy định rõ về trách nhiệm, quyền hạn của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư, trách nhiệm của cơ quan, đơn vị trong việc quản lý vốn đầu tư từ vốn NSNN. Ba là, nghiên cứu sửa đổi các quy định về phân cấp nguồn thu, tập trung vào việc quy định lại khoản thuế thu nhập của các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành cho phù hợp với tình hình thực tế và thuận lọi cho công tác điều hành phân chia giữa NSTW và NSĐP. Bốn là, đối với các khoản thu NSĐP, đặc biệt là ngân sách cấp xã đề nghị nghiên cứu sửa đổi theo hướng quy định giao quyền cho địa phương quyết định. Năm là, nghiên cứu cải cách công tác kiểm soát chi NSNN theo hướng thống nhất quy trình và tập trung đầu mối, gắn với việc phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản, Kho bạc Nhà nước và các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN.