Báo cáo Khoa học một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý nợ công của Việt Nam

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NỢ CÔNG CỦA VIỆT NAM TS. Hoàng Xuân Hòa Phó Vụ trưởng Vụ Kinh tế Văn phòng Trung ương Đảng Từ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008-2009 làm suy thoái nền kinh tế thế giới, các nền kinh tế mới nổi như Nga, Braxin, Ấn Độ và Hàn Quốc, ASEAN đã có sự phục hồi vươn lên mạnh mẽ, đặc biệt là sự tăng trưởng vượt bậc của Trung Quốc, đã tạo ra động lực chính góp phần đưa thế giới thoát khỏi khủng hoảng và châu Á đang ngày càng khẳng định vị thế của mình trong mối tương quan với kinh tế thế giới. Tuy nhiên, nền kinh tế toàn cầu vẫn còn đang phải đối mặt với nhiều vấn đề khó khăn lớn như: Nợ công và thâm hụt ngân sách do tác động của các gói giải cứu nền kinh tế gây bất ổn cho kinh tế vĩ mô; Tỷ lệ thất nghiệp cao vẫn đang đe dọa nhiều nền kinh tế trên thế giới, đặc biệt là các nước phát triển; Sức ép lạm phát ở các nước đang phát triển ngày càng gia tăng… Những vấn đề này cũng có tác động không nhỏ đến sự phát triển kinh tế của nước ta. Trong khuôn khổ của bài viết này, đề cập đến một trong những khó khăn, thách thức của nhiều quốc gia hiện nay đó là vấn đề quản lý nợ công. 1- Xu hướng nguy cơ khủng hoảng nợ công và biện pháp ứng phó của các nước trên thế giới Những lo ngại về một cuộc khủng hoảng nợ công được các nhà kinh tế cảnh báo từ cuối năm 2009 khi các gói khích thích kinh tế với tổng số vốn hơn 2,2 nghìn tỷ đô la tương đương 4,7% GDP toàn cầu được các nước triển khai nhanh chóng khiến thâm hụt ngân sách của các chính phủ tăng vọt. Nguy cơ khủng hoảng nợ công hiện tập trung vào những nước có tỷ lệ nợ công lớn, đồng thời cơ cấu nợ thiên lệch về những khoản nợ ngắn hạn (thời hạn dưới 12 tháng) và nợ nước ngoài cũng như do hạn chế về khả năng quản trị nợ. Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), tỷ lê nợ công của các nước phát triển đã tăng từ 44% vào năm 2007 lên 71% hiện nay, còn các nước mới nổi tăng từ 32% lên 39%; trong số các nước này, riêng Ấn Độ có mức nợ công và thâm hụt ngân sách khá cáo, tương ứng 77% và 9,5% GDP. Ngay cả Trung Quốc, nước luôn có thặng dự ngân sách hiện cũng chịu thâm hụt ngân sách ở mức 3% và tỷ lệ nợ công tăng từ 15,6% vào năm 2008 lên khoảng 20% vào năm 2010. Còn nợ công của 10 quốc gia giàu nhất thế giới sẽ tăng từ mức 78% GDP vào năm 2007 lên mức 114% GDP vào năm 2014. Ước tính của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), nợ công của các nước thành viên đã tăng vọt từ khoảng hai mươi năm nay, từ 59% GDP vào năm 1987 lên 75% GDP vào năm 2007 và nợ công sẽ tăng 30% từ năm 2007 đến năm 2017. Tại Mỹ, nợ công sẽ từ 63% GDP vào năm 2007 lên 103% GDP vào năm 2017. Tại Anh, con số này từ 47% lên 125%, ở Nhật 170,6% tăng lên 208%. Với Mỹ hiện nay, nếu trừ đi các khoản nợ công do các tổ chức chính phủ nắm giữ khoảng 4,5 nghìn tỷ USD, nợ công của Mỹ đến tháng 4/2010 đã lên tới 8,4 nghìn tỷ USD, tương đương 59% GDP. Cuộc khủng hoảng nợ công tại một số nước châu Âu khiến cho dòng vốn đổ về thị trường trái phiếu Mỹ tăng mạnh, góp phần làm nâng tỷ trọng nợ nước ngoài của Mỹ tăng lên, đồng thời lãi suất của các trái phiếu chính phủ Mỹ hạ xuống mức thấp gần như kỷ lục là 3,1%. Mặc dù Mỹ có lợi thế hầu như không chịu rủi ro vỡ nợ như các quốc gia khác do hầu như toàn bộ nợ công của Mỹ, bao gồm cả nợ nước ngoài, đều được niêm yết bằng đồng đô la, nhưng nợ công tăng liên túc sẽ kéo theo rủi ro làm mất giá đồng đô la và ngăn cản sự tăng trưởng kinh tế. Theo tính toán của Ngân hàng thế giới (WB), mỗi mức tăng 1% của lãi suất trái phiếu chính phủ Mỹ có thể gây sụt giảm tăng trưởng GDP toàn cầu xuống 0.5 điểm phần trăm. Chủ tịch Cục dự trữ liên bang (FED) cũng đã cảnh báo, Mỹ có thể sắp đạt tới giới hạn của việc đi vay, lãi suất trái phiếu chính phủ có thể tăng đột biến khi giới đầu tư tìm cách tháo chạy khỏi thứ tài sản càng ngày càng kém an toàn này1. Tỷ lệ nợ công của 11 nước trong khu vực đồng Euro (Eurozone) đã vượt mức 60% GDP cho phép (Hy Lạp 124,9%, Italia 116,7%, Bỉ 101,2%, Bồ Đào Nha 84,6%). Nếu tính trung bình, tỷ lệ nợ công của 16 nước Eurozone sẽ ở mức 84% GDP và thâm hụt ngân sách gần 7% GDP. Các nhà đầu tư bắt đầu lo ngại khả năng vỡ nợ của một số nước Eurozone như Hy Lạp, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Ai lên… khiến cho đồng Euro liên tục mất giá (khoảng 17,6% trong 6 tháng qua) và đẩy lãi suất trái phiếu chính phủ các nước này lên mức cao kỷ lục. Với Nhật Bản, các tổ chức tài chính thế giới (IMF, WB) liên tục đưa ra cảnh báo tình trạng nợ công quá cao của Nhật Bản có thể dẫn đến khủng hoảng tài chính dựa trên các căn cứ như: - Tỷ lệ nợ công của NB trên GDP từ mức 60-70% đầu những năm 90 liên tục tăng qua các năm. Năm 1997 vượt ngưỡng 100%, năm 2009 lên tới 174% và dự báo năm 2010 có thể là 181%; 1 Viện KHXHVN, Báo cáo số 6 năm 2010. - Tính về giá trị, nợ công dài hạn của chính phủ Nhật Bản năm 2009 là 825.000 tỷ Yên, năm 2010 sẽ là 862.000 tỷ Yên. Nếu tính gộp cả các khoản nợ ngắn hạn khác thì đến cuối năm 2010, nợ công của Nhật Bản có thể lên tới 973.163 tỷ Yên (204% GDP); - Tỷ lệ phụ thuộc vào công trái của thu ngân sách ngày càng lớn (tăng từ 19% năm 1994 lên 52% năm 2009 và 48% năm 2010); - Thâm hụt ngân sách trên GDP ở mức cao và có xu hướng tăng (từ 3-5% năm 2005-2008 lên đến 8,3% năm 2009 và 9,3% năm 2010). Nợ công của một số quốc gia (tháng 2/2010) Trước các nguy cơ khủng hoảng nợ công, biện pháp cơ bản đầu tiên được các nước áp dụng là thắt chặt chi tiêu công, rà soát lại kế hoạch ngân sách để cắt giảm, tăng thuế, giảm các chương trình phúc lợi. Đối với EU, đã nhanh chóng thiết lập Cơ chế bình ổn tài chính châu Âu với việc đảm bảo nguồn tín dụng 750 tỷ Euro cho các nước Eurozone khi cần thiết nhằm hỗ trợ các nước Eurozone và bảo vệ đồng Euro trong giai đoạn khủng hoảng. Ngoài ra, Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB) cũng chấp nhận bắt đầu giao dịch các loại trái phiếu Euro của chính phủ và doanh nghiệp trên thị trường nhằm bảo đảm tính thanh khoản của thị trường vốn châu Âu. Cục dự trữ Liên bang Mỹ (FED) cũng quyết định tái khởi động công cụ hoán đổi tiền tệ khẩn cấp, theo đó sẽ bơm USD với khối lượng không giới hạn vào các ngân hàng Trung ương ở châu Âu, Anh và Thuỵ Sỹ. Đối với Nhật Bản, trước các cảnh báo về nguy cơ khủng hoảng tài chính do nợ công cao nhưng Chính phủ cho rằng nợ công vẫn đang trong tầm kiểm soát và đang tiến hành các biện pháp ngăn chặn nợ công tăng cao như: Giảm lãi suất và khống chế khối lượng phát hành công trái (lãi suất phát hành công trái giảm từ 5% trong thập niên 90 xuống 1,4% từ năm 2005 đến nay); Cắt giảm chi tiêu công, đặc biệt là chi phí hành chính và đầu tư công cộng. Năm 2010, đầu tư công cộng giảm 18,3%, lương và phụ cấp giảm 9,3%, hợp tác kinh tế giảm 7,5%...; Mở rộng các nguồn thu ngân sách khác (năm 2009, thu được 9.151 tỷ Yên, mục tiêu thu năm 2010 là 10.500 tỷ Yên), sử dụng hiệu quả các nguồn vốn như ODA…Thời gian tới, nhiều khả năng Nhật Bản sẽ điều chỉnh tăng thuế doanh thu với biên độ vừa phải (1%/năm) để tăng ngân sách chính phủ và không ảnh hưởng lớn đến đời sống người dân. Theo các chuyên gia phân tích, những biện pháp trên được các nước áp dụng vẫn chỉ là biện pháp mang tính tình thế, không bền vững vì hoạt động vay nợ này đang diễn ra ngay trước thời kỳ được dự báo là sẽ xảy ra tình trạng vỡ ngân sách từ từ ở nhiều quốc gia giàu có do chi trả lương hưu và bảo hiểm y tế gia tăng cho dân số đang ngày càng lão hóa. Tới năm 2050, người ở độ tuổi trên 60 sẽ chiếm 1/3 dân số ở các nước giàu. Các khoản chi lương hưu và bảo hiểm y tế cho đối tượng này có khả năng sẽ phình to lên mức lớn gấp 10 lần thiệt hại mà cuộc khủng hoảng tài chính hiện nay gây ra cho ngân sách chính phủ các quốc gia giàu có. Trước tình hình đó, việc đột ngột thắt chặt ngân sách sẽ là một sai lầm bởi ngay cả khi đã ngừng sụt giảm, các nền kinh tế vẫn ở trạng thái yếu. Năm 1997, việc tăng thuế tiêu thụ đã đẩy kinh tế Nhật trở lại với suy thoái. Kinh nghiệm này cho thấy, việc vội vã thắt chặt ngân sách có thể phản tác dụng, đặc biệt sau một cuộc khủng hoảng trong hệ thống ngân hàng. Bởi vậy, thay vì tìm cách cắt giảm mạnh thâm hụt ngân sách ở thời điểm hiện nay, chính phủ các nước giàu cần đưa ra cam kết sẽ thắt chặt ngân sách khi nền kinh tế đã phục hồi bền vững hơn và đưa ra những phương án cụ thể nêu rõ thâm hụt ngân sách sẽ được giảm xuống bằng cách nào, cần cam kết cải thiện nền tài chính công bằng cách cắt giảm chi tiêu trong tương lai, thay vì đánh thuế cao hơn. Phần lớn các quốc gia châu Âu đều đã không còn nhiều cơ hội để tăng thuế. Tại nhiều nước thuộc châu lục này, doanh thu từ thuế đã lên tới mức 40% so với GDP. Cải cách thuế chỉ đặc biệt cần thiết ở những quốc gia vốn đã phụ thuộc quá nhiều vào nguồn thu thuế từ thị trường tài chính và địa ốc như Anh và Ireland. Ngay tại Mỹ, nơi doanh thu từ thuế bằng chưa đầy 30% GDP, việc tăng thuế cũng không phải là giải pháp tốt nhất. Do đó, việc kiểm soát chi tiêu công nên được đặt ở vị trí ưu tiên, mặc dù vẫn có cơ hội để tăng thuế. Một giải pháp khác mà một số nước giàu cần thực hiện là tăng tuổi nghỉ hưu, qua đó sẽ tăng doanh thu từ thuế (do người lao động làm việc trong thời gian dài hơn) và cắt giảm chi phí lương hưu trong tương lai. Tác động tiêu cực từ khủng hoảng là đẩy nợ công tăng vọt, nhưng cũng là cơ hội để thắt chặt kiểm soát chi phí lương hưu và bảo hiểm cho dân số đang lão hóa của họ. 2- Đánh giá về xu hướng gia tăng nợ công của nước ta và những bất cập trong công tác quản lý nợ công Theo số liệu của Bộ Tài chính, ước tính tổng số dư nợ công của Việt Nam đến cuối năm 2009 khoảng 44,7% GDP. Trong đó, nợ Chính phủ chiếm 35,4% GDP; nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 7,9 GDP%; và nợ Chính quyền địa phương chiếm 1,4 GDP%. Đến hết năm 2010, tỷ lệ nợ công sẽ cao hơn nữa, có thể sẽ đạt mức 53% GDP. Theo hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hợp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD), nợ công còn bao gồm cả các nghĩa vụ nợ của Ngân hàng Trung ương, các đơn vị trực thuộc Chính phủ (bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước) ở tất cả các cấp chính quyền. Do đó, theo khái niệm như vậy thì cách tính toán sẽ bao gồm cả nợ của ngân hàng Trung ương và nợ của các doanh nghiệp nhà nước làm cho số liệu nợ công của Việt Nam do một số tổ chức quốc tế công bố thường cao hơn so với số liệu thống kê của Bộ Tài chính tại cùng thời điểm công bố. Ngoài ra, cũng còn do cách lựa chọn tỷ giá quy đổi, ước tính GDP tại thời điểm công bố. Một số nghiên cứu thường trích dẫn số liệu công bố vào tháng 02/2010 của Cơ quan Thông tin Kinh tế (EIU) ước tính nợ công của Việt Nam là 52,1% GDP năm 2009 và sẽ tăng lên tới 54,3% GDP năm 2011 (tại thời điểm đó, Bộ Tài chính công bố số liệu ước tính nợ công ở mức là 44,7% GDP). Còn theo World Factbook của CIA, nợ công của Việt Nam năm 2008 ở mức 38,6% GDP; năm 2009 tăng lên mức 52,3% GDP, đứng thứ 44/129 quốc gia về nợ nần. Đánh giá về mức độ an toàn của nợ công được dựa trên một số chỉ số kinh tế vĩ mô, về cơ bản theo thông lệ quốc tế, đối với các nước đang phát triển mức nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia chiếm dưới 50% GDP thì được coi là trong giới hạn an toàn2. Đối với Việt Nam hiện nay, mức nợ công đã vượt quá 50% GDP, nhưng nợ Chính phủ, nước ngoài của quốc gia (tính đến hết năm 2009, tổng số dư nợ nước ngoài của quốc gia ở mức 36,5 tỷ USD, chiếm 39,0% GDP) thì vẫn đạt mục tiêu đề ra là kiểm soát dư nợ Chính phủ, nợ quốc gia ở mức không quá 50% GDP3. Hiện nay, Việt Nam được các tổ chức tài chính quốc tế đánh giá là quốc gia có mức nợ nằm trong tầm kiểm soát và không nằm trong nhóm các nước có gánh nặng về nợ (HIPCs). Qua các số liệu thống kê trên cho thấy, trong thời gian qua, việc quản lý nợ công của nước ta nhằm đảm bảo an toàn tài chính quốc gia dường như chú trọng 2 Theo UNTAC, đối với các nước đang phát triển, mức nợ công chiếm khoảng 40-60% GDP là nằm trong giới hạn an toàn về an ninh tài chính quốc gia. Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) khuyến nghị mức dư nợ chính phủ, nợ quốc gia ở mức dưới 50% GDP là nằm trong giới hạn an toàn cho phép. Theo tiêu chuẩn đánh giá của Liên minh châu Âu (EU) về tình trạng tài chính quốc gia, tỷ lệ thâm hụt tài chính dưới 3% GDP và tỷ lệ nợ công chiếm dưới 60% GDP được coi là bình thường 3 Theo Quyết định số 211/2004/QĐ-TTg ngày 14/12/2004 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt định hướng phát triển tài chính Việt Nam đến năm 2010. nhiều đến đến tỷ lệ phần trăm trong GDP theo mục tiêu mà chưa quan tâm đúng mức đến vấn đề quan trọng hơn là cần chú ý đến xu hướng gia tăng của tỷ lệ này. Đối với Việt Nam, xu hướng gia tăng nợ công đang ở mức báo động, nhất là khi chúng ta đang trong giai đoạn gia tăng đầu tư với nhiều công trình, dự án dự kiến với số vốn rất lớn như dự án nhà máy điện hạt nhân Ninh Thuận, đường sắt cao tốc Bắc - Nam, quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050…; tăng phát hành trái phiếu chính phủ phục vụ cho các chương trình phát triển4; trong khi đó mức bội chi ngân sách (điều chỉnh lên trên 5% GDP), thâm hụt cán cân vãng lai ngày một gia tăng (chiếm 7,7% GDP), dự trữ ngoại hối sụt giảm mạnh (gần 45%) sau khủng hoảng, hiệu quả kinh tế trong sử dụng vốn vay cho đầu tư phát triển không cao, đặc biệt là đầu tư công (hệ số ICOR luôn ở mức cao trong những năm gần đây, năm 2009 ở mức 8)… Ngoài ra, Việt Nam còn phải đối mặt với việc thực hiện đúng hạn đối với các cam kết nợ công, cả ngoài nước và trong nước, trước các áp lực về phát triển kinh tế và xã hội, duy trì mức tăng trưởng cao... Mức dự trữ ngoại hối của Việt Nam đã giảm sẽ làm tăng nguy cơ thực hiện những cam kết về nợ trong bối cảnh xảy ra khủng hoảng tiền mặt. Với mức nợ công tăng cao, vượt ngưỡng an toàn theo mục tiêu đề ra rất dễ dẫn tới thâm hụt ngân sách cao5, gây áp lực mạnh lên lạm phát, làm mất ổn định kinh tế vĩ mô, an ninh tài chính quốc gia bị đe doạ. Bên cạnh đó, tình trạng nợ và công tác quản lý nợ công của Việt Nam cũng còn có một số bất ổn như: công tác rà soát, thống kê số liệu cũng như các văn bản quy phạm pháp luật và quản lý nợ còn chưa đầy đủ và đồng bộ; việc giải ngân nguồn vốn ODA vẫn còn chậm6; lượng vốn huy động qua thị trường trái phiếu chưa đạt được theo kế hoạch7, tính thanh khoản chưa cao; công tác quản lý nợ còn có sự phân tán giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài; thị trường có nhiều biến động gây khó khăn cho việc cơ cấu lại nợ... 3- Một số kiến nghị Trước những diễn biến phức tạp của nền kinh tế thế giới hiện nay và chiều hướng phục hồi kinh tế trong nước, công tác quản lý nợ luôn cần đảm bảo theo đúng các nguyên tắc an toàn và bền vững. Những kết quả quan trọng đạt được trong công tác quản lý nợ thời gian qua, cùng với sự ủng hộ mạnh mẽ của các nhà 4 Trong năm 2009 và 2010 là 120.000 tỷ đồng 5 Với mức thâm hụt ngân sách tương đối cao trong năm 2009, bằng 6,9% GDP; trong đó 81,2% mức bội chi được bù đắp bằng nguồn vay trong nước; 18,8% bù đắp bằng nguồn vay nước ngoài, gây nhiều lo ngại trong 2 năm tới . 6 Tỷ lệ giải ngân vốn bình quân khoảng 55% so với số ký vay 7 Tổng khối lượng trái phiếu chính phủ đã phát hành trong năm 2009 chỉ đạt 14% so với kế hoạch đề ra. tài trợ8 sẽ là những yếu tố hỗ trợ tích cực cải thiện tình hình nợ công của nước ta. Về dài hạn, triển vọng của nền kinh tế Việt Nam vẫn là tích cực và tình trạng nợ công của Việt Nam vẫn trong tầm kiểm soát nếu Chính phủ có những nỗ lực can thiệp kịp thời. Để khắc phục những bất ổn về tình hình nợ cũng như công tác quản lý nợ công, xin kiến nghị một số biện pháp sau: Một là, thống nhất quan điểm nợ công, nợ quốc gia là gánh nặng nguy hiểm cho quốc gia. Trong khi hiệu quả đầu tư thấp thì việc dựa vào vay nợ công để tăng trưởng sẽ dễ dẫn đến khủng hoảng nợ, khủng hoảng kinh tế. Do vậy, cần thắt chặt chi tiêu công, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi từ ngân sách nhà nước nhằm giảm dần và đưa bội chi ngân sách về mức cho phép (dưới 5% GDP), từ đó làm giảm gánh nặng nợ. Đồng thời cần có chính sách điều hành linh hoạt hơn nhằm ổn định kinh tế vĩ mô để tăng thu ngân sách nhà nước, tăng trưởng kinh tế cao, đẩy mạnh xuất khẩu, hạn chế nhập siêu, tăng cường dự trữ ngoại tệ để cải thiện chỉ số nợ và các cân đối lớn của nền kinh tế. Hai là, tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý đối với các hoạt động vay, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia. Đẩy mạnh việc thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, quyết toán việc tuân thủ pháp luật của các đơn vị sử dụng vốn vay để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn vay. Việc huy động các nguồn vốn vay trong nước và nước ngoài của Chính phủ cần được thực hiện trên cơ sở tiến độ giải ngân, tránh đọng vốn, tăng chi phí trả lãi, đồng thời không gây nên tình trạng gia tăng áp lực cho thị trường. Ba là, đối với nợ nước ngoài, cần áp dụng các tiêu chuẩn giám sát nợ theo thông lệ quốc tế nhằm duy trì giới hạn nợ ở mức an toàn. Giảm vay nợ cho các chương trình không hiệu quả, quản lý chặt chẽ vay nợ của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh. Tổ chức thực hiện thanh toán trả nợ, đảm bảo trả nợ đầy đủ, đúng hạn, không để phát sinh nợ quá hạn làm ảnh hưởng đến các cam kết quốc tế. 8 Các nhà tài trợ nước ngoài đã cam kết sẽ ủng hộ 8 tỷ ODA trong năm 2010, tăng đáng kể so với con số 5 tỷ USD cam kết trong năm 2009.