Bài giảng Quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 1 Tài chính công SẢN XUẤT HÀNG HÓA & DỊCH VỤ CÔNG QUAN HỆ ĐỐI TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN JAY K. ROSENGARD TRƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC KENNEDY ĐẠI HỌC HARVARD 2 CHU KỲ THẤT VỌNG • THẤT BẠI THỊ TRƯỜNG Æ CHÍNH PHỦ CAN THIỆP • THẤT BẠI CỦA CHÍNH PHỦÆ CHÍNH PHỦ THÔI KHÔNG THAM GIA • CHÍNH PHỦ THÔI KHÔNG THAM GIA Æ THẤT BẠI THỊ TRƯỜNG Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 2 Tài chính công 3 CÁC MÔ HÌNH ĐỊNH CHẾ KHÁC NHAU VÀ CÁC CƠ CHẾ THAY ĐỔI Các mô hình định chế • Tư nhân sản xuất với sự điều tiết của chính phủ, với trợ cấp hoặc thuế • Khu vực công sản xuất trực tiếp • Sự tham gia của khu vực tư (PSP) & quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân (PPP) Các cơ chế thay đổi định chế • Quốc hữu hóa • Tư nhân hóa • Quản lý theo mô hình doanh nghiệp / thương mại hóa 4 TƯ NHÂN SẢN XUẤT (NHÀ NƯỚC QUẢN LÝ, TRỢ CẤP/ THUẾ) so với NHÀ NƯỚC TRỰC TIẾP SẢN XUẤT • So sánh Hoa Kỳ với châu Âu • Lợi thế khi tư nhân sản xuất – Phân bổ nguồn lực trên cơ sở thị trường nhiều hơn – Sử dụng tốt hơn các biện pháp khuyến khích doanh nghiệp tư nhân – Chi phí chính sách thay thế của nhà nước trở nên minh bạch hơn • Bất lợi khi tư nhân sản xuất – Chi phí hành chính có thể cao – Thuế và trợ cấp gây ra các biến dạng • Giải pháp nhà nước trực tiếp sản xuất – Hàng hóa tư với tính độc quyền tự nhiên – Cơ quan nhà nước hay công ty Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 3 Tài chính công 5 THẤT BẠI CỦA CHÍNH PHỦ 6 THẤT BẠI CỦA CHÍNH PHỦ • Thiếu thông tin – Hoạch định, thực hiện, đánh giá – Phân tích chính sách theo chuẩn tắc và thực chứng • Không kiểm soát được thị trường tư nhân – Hành vi của doanh nghiệp và hộ gia đình – Không thực hiện chính sách kịp thời • Không kiểm soát được hệ thống quan liêu – Lập pháp so với hành pháp – Mục tiêu và trách nhiệm không rõ ràng • Những hạn chế trong tiến trình chính trị – Các nhóm đặc quyền – Khung thời gian Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 4 Tài chính công 7 KINH TẾ HỌC: THỰC CHỨNG HAY CHUẨN TẮC • Kinh tế học thực chứng – Mô tả (điều gì & sẽ là gì) – Chân dung hiện tại của nền kinh tế – Báo trước những tác động dự kiến – Lập mô hình và mô phỏng • Kinh tế học chuẩn tắc – Phán xét (nên là gì) – Đánh giá các chọn lựa chính sách – Căn cứ vào mục tiêu, giá trị, sự đánh đổi giữa người được và mất – Tận dụng kinh tế học thực chứng 8 NHỮNG RÀNG BUỘC CỦA CHÍNH PHỦ • Khác nhau về mặt tổ chức giữa khu vực công và tư – Giới hạn ngân sách mềm – Bận tâm về chính trị – Cạnh tranh hạn chế – Thêm ràng buộc về nhân sự, thu mua hàng hóa, và dự toán ngân sách • Khác nhau về mặt cá nhân giữa những người lao động trong khu vực công và tư – “Cây gậy và củ cà rốt” yếu hơn – Vấn đề chủ sở hữu và người quản lý – Qui mô hành chính/tối đa hóa chi tiêu – Sợ rủi ro/thủ tục rườm rà Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 5 Tài chính công 9 VỤ CÚP ĐIỆN 2003 Ở ĐÔNG BẮC MỸ 10 THẤT BẠI CỦA CHÍNH PHỦ VÀ THỊ TRƯỜNG: VỤ CÚP ĐIỆN 2003 Ở ĐÔNG BẮC MỸ (1) Điều gì đã xảy ra? • Vụ cúp điện lớn nhất trong lịch sử Bắc Mỹ (khoảng 50 triệu người tiêu dùng ở 8 bang và Canada) • Hỏng lưới điện ở vùng Cleverland + nhà máy ở vùng Trung Tây đóng cửa lan đến vùng Đông Bắc (lan truyền trong hệ thống truyền tải) • Bất cân đối về dòng điện đã kích hoạt hệ thống ngắt tự động của khoản 100 máy phát điện kết nối với hệ thống truyền tải (cách ly) • An toàn - thất bại so với thất bại – an toàn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 6 Tài chính công 11 THẤT BẠI CỦA CHÍNH PHỦ VÀ THỊ TRƯỜNG: VỤ CÚP ĐIỆN 2003 Ở ĐÔNG BẮC MỸ (2) Tại sao xảy ra? Thất bại của thị trường: bản chất của công nghệ – Thất bại của cạnh tranh: độc quyền – Các ngoại tác: tích cực và tiêu cực – Thị trường không hoàn hảo: Thiếu giám sát / đầu tư không đầy đủ vào mạng lưới điện Thất bại của chính phủ: Giảm luật lệ – Các quy định không thích hợp / lỗi thời – Không tuân thủ qui định / thiếu cưỡng chế – Chi phí do thay đổi luật lệ (stranded costs) – Kiểm soát cước phí/tính giá điện thấp 12 CHI PHÍ DO THAY ĐỔI LUẬT LỆ • Chi phí ngắn hạn do chuyển tiếp từ thị trường bị kiểm soát chặt chẽ sang cạnh tranh hơn • Tái đánh giá tài sản mang lại kết quả chung sau khi tái cơ cấu thị trường điện • Giá trị của những khoản đầu tư vào tài sản điện không khấu hao trong một thị trường cạnh tranh (khác nhau giữa giá trị sổ sách và giá trị thị trường của tài sản) • Thận trọng với những chi phí không thể tránh của tài sản hiện hữu và những cam kết lâu dài vốn có thể thu hồi trong điều kiện thị trường tiếp tục bị kiểm soát chứ không phải trong thị trường cạnh tranh • Chủ yếu những nhà máy điện bán điện với giá cao hơn mức sẵn lòng chi trả của người tiêu dùng trong thị trường cạnh tranh • Bao gồm cả những nghĩa vụ hợp đồng với các nhà sản xuất điện độc lập, có khả năng vượt quá giá cạnh tranh trong tương lai Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 7 Tài chính công 13 THẤT BẠI CỦA CHÍNH PHỦ VÀ THỊ TRƯỜNG: VỤ CÚP ĐIỆN 2003 Ở ĐÔNG BẮC MỸ (3) Những khuyến nghị chính sách • Viện Cato: Quản lý lưới điện nên giao cho tư nhân và tính theo giá thị trường – Khuyến khích đổi mới/thử nghiệm – Kinh tế > vấn đề kỹ thuật • William Hogan/FERC: những qui định liên bang về lưới điện được làm rõ – Tính liên kết và phụ thuộc của lưới điện – Cần phối hợp và chuẩn hóa (“nguyên tắc của con đường” nhất quán) – Nền thị trường điện bán sỉ 14 PSP VÀ PPP Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 8 Tài chính công 15 PSP VÀ PPP: CÁC NGUYÊN TẮC CHUNG • Phân chia theo chức năng – Sản xuất – Cung cấp – Môi trường • Phân chia giai đoạn cung cấp dịch vụ – Hàng hóa trung gian của chính phủ – Các dịch vụ do chính phủ tiêu dùng – Các dịch vụ do người nộp thuế tiêu dùng • Các giả định – Tăng năng suất do đấu thầu cạnh tranh giữa các công ty tối đa hóa lợi nhuận – Kiểm soát chi phí: Cạnh tranh kinh tế hiệu quả hơn cạnh tranh chính trị 16 PSP VÀ PPP: CÁC TRỞ NGẠI Dự tính thất bại thị trường • Bản chất của hàng hóa: tư hoặc công? • Điều kiện sản xuất: độc quyền tự nhiên? • Các ngoại tác: hiệu ứng lan tỏa? Các đặc điểm về nhu cầu của người sử dung • Hàng hóa thay thế: hàng và giá cả chấp nhận được? • Độ co giãn của cầu: mức tối thiểu (lifelines)? • Tiếp cận thông tin: quyền của người tiêu dùng? • Xu thế nhu cầu: cao điểm và thấp điểm? • Sự đa dạng của người dùng: chất lượng và độ tin cậy? Những hạn chế trong thực hiện • Ưu đãi của chính phủ? • Quy trình đấu thầu có đáng tin cậy? • Các điều khoản hợp đồng có rõ ràng? • Việc thực hiện hợp đồng có thỏa đáng? • Giám sát và thực thi hợp đồng? Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright 2005-2006 Bài giảng 02 Sản xuất hàng hóa & dịch vụ công: Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Jay K. Rosengard 9 Tài chính công 17 PSP VÀ PPP: KẾT LUẬN • Việc tạo ra các cơ sở mạng lưới ở cấp độ tập trung có các đặc điểm như hàng hóa công, độc quyền tự nhiên và chi phí chìm cao. • Cung cấp dịch vụ: tính thị trường tương đối cao hơn. • Đánh giá tất cả các yếu tố trong mỗi phương án khác nhau, gồm các đặc tính riêng của sản phẩm, thị trường và môi trường. • Tách riêng các chức năng và thị trường để tạo điều kiện thay đổi từng bước 18 TRƯỜNG HỢP CANCÚN: CÁC CÂU HỎI THẢO LUẬN • Các thất bại thị trường nào đã dẫn đến việc nhà nước quản lý các dịch vụ cấp và thoát nước của Cancun từ 1980 đến 1993? • Các thất bại nào của chính phủ đã dẫn đến việc cho Aguakan ưu đãi trong 30 năm? • Các thất bại tư nhân hóa nào đã dẫn đến việc hủy bỏ ưu đãi dành cho Aguakan?